L’IMPACT DES MÉCANISMES DE COORDINATION DANS L’ACHEMINEMENT DE L’AIDE HUMANITAIRE

D’URGENCE SUR LE TERRAIN L’approche par Cluster dans la gestion des camps suivant le

séisme haïtien de janvier 2010

Mémoire

Nicolas-Alexandre Tremblay

Maîtrise en Études internationales Maître ès arts (M.A.)

Québec, Canada © Nicolas-Alexandre Tremblay, 2014

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RÉSUMÉ

Ce mémoire a pour objectif de mesurer les effets de l’utilisation de l’approche par Cluster comme mode de gestion des interventions humanitaires sur la coordination entre les différents acteurs présents dans la réponse internationale. Dans l’analyse du cas du Cluster de gestion des camps, lors de la réponse au tremblement de terre en Haïti de 2010, nous nous sommes attardés à l’évolution des mécanismes de coordination ainsi qu’aux dynamiques entre les différents acteurs qui prenaient part à ce Cluster. Notre analyse couvre autant la gestion globale de ce Cluster que la gestion entre les acteurs sur le terrain, à l’échelle des camps. Nous avons évalué l’état des différents principes inhérents à l’approche par Cluster pour déterminer leur effet sur la résolution des problèmes de coordination et par extension, sur l’efficacité de l’aide. Les résultats obtenus montrent que le bilan en matière de résolution de ces problèmes de coordination reste mitigé notamment en ce qui a trait aux principes de partenariat avec le gouvernement et les acteurs locaux, ainsi qu’en terme d’imputabilité envers les bénéficiaires de l’aide.

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ABSTRACT This research project aims at measuring the effects of the cluster approach, as a mode of managing humanitarian interventions, on the coordination between different actors involved in the international response. When analysing the camp management cluster case that took place in response to the 2010 earthquake in Haiti, we focused on the evolution of the coordination mechanisms and the relations between the different actors who took part in the cluster. Our analysis encompasses the general management of this cluster as well as the management of actors on the field at the camp level. We evaluated the state of different principals inherent to the cluster approach to determine their effect on the resolution of coordination problems and, by extension, on the effectiveness of relief efforts. In hindsight, the track record shows mixed results in terms of resolution of these coordination problems. This is especially true when it comes to principals such as partnerships with the government and local actors, as well as accountability towards relief beneficiaries.

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Table des matières

RÉSUMÉ ........................................................................................................................ iii

ABSTRACT ..................................................................................................................... v

Liste des tableaux ........................................................................................................... xi

Liste des schémas .......................................................................................................... xi

Liste des acronymes ..................................................................................................... xiii

REMERCIEMENTS ......................................................................................................... xv

Introduction ................................................................................................................... 1

Chapitre 1 – Problématique de recherche .......................................................................... 5 Multilatéralisme et revitalisation de l’action humanitaire.............................................................. 5 Importance de la coordination .................................................................................................. 7 Pertinence de la recherche ...................................................................................................... 8

Chapitre 2 – Cadre théorique .......................................................................................... 11 Définition du concept de coordination ..................................................................................... 11 Obstacles à la coordination ................................................................................................... 11 Débats entourant la coordination ............................................................................................ 14 La réforme de 2005 et l’approche par Cluster ........................................................................... 16 Concepts à l’étude et grille d’analyse ...................................................................................... 19

Chapitre 3 – Cadre opératoire ......................................................................................... 27 Étude de cas ........................................................................................................................ 27 Justification du cas haïtien .................................................................................................... 28 Pourquoi le CCCM?............................................................................................................... 29 Collecte de données.............................................................................................................. 29 Entrevues et observations directes ......................................................................................... 30 Les limites de la recherche .................................................................................................... 34 Contexte de la collecte de données ......................................................................................... 35

Chapitre 4 – Présentation du contexte haïtien ................................................................... 37 Post duvaliérisme et instabilité démocratique .......................................................................... 37 Fragilité économique : entre interventions de la communauté internationale et soutient de la diaspora .............................................................................................................................. 39 Environnement et Urbanisme ................................................................................................. 42 La crise des Gonaïves de 2008: première expérience de l’approche par Cluster .......................... 43 Ampleur du séisme ............................................................................................................... 45

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Particularités du contexte ...................................................................................................... 46 Propriété foncière ................................................................................................................. 48

Chapitre 5 – Organisation de la structure d’aide et de coordination .................................... 49 I. Coordination globale du CCCM dans l’approche par Cluster .................................................... 49

Développement de la structure d'aide et de coordination ............................................................ 49 Déclenchement de l’approche par Cluster .................................................................................. 50 Coordination globale .................................................................................................................. 51 Coordination inter-Clusters ........................................................................................................ 52 Outils de coordination ................................................................................................................ 53 Coordination Civilo-Militaire ....................................................................................................... 54 Le gouvernement d’Haïti ............................................................................................................. 54

II. Coordination au sein du CCCM ............................................................................................ 57 L’OIM comme organisation intergouvernementale et comme leader du Cluster CCCM ............... 57 L’OIM en Haïti ............................................................................................................................. 58 La question des évictions ........................................................................................................... 59 La crise du choléra ..................................................................................................................... 60 Les acteurs de la coordination .................................................................................................... 60 Mécanismes de coordination du CCCM ...................................................................................... 65 Financement dans le CCCM ........................................................................................................ 69

III. Coordination à l’échelle des camps ..................................................................................... 71 Imputabilité envers les bénéficiaires ........................................................................................... 74

Chapitre 6 – Analyse des résultats .................................................................................. 75 I. Leadership de l’organisation en charge du Cluster ................................................................. 75

La reconnaissance du leader de Cluster ..................................................................................... 76 I.I. Leadership collaboratif .......................................................................................................... 77

II. Cohérence de l’intervention (rôle du leader de Cluster) .......................................................... 78 II.I. Participation/inclusion des autorités locales ......................................................................... 78 II.II. Coordination de la capacité globale ..................................................................................... 82

III. Pénétration de la coordination ............................................................................................ 89 III.I. Principe de Partenariat ......................................................................................................... 89 III.II. Principe d’imputabilité (envers les bénéficiaires de l’aide) ................................................... 98

Conclusion ................................................................................................................. 105

Bibliographie .............................................................................................................. 111

Annexe 1. Guide d’entretien avec les organisations du CCCM.......................................... 125

Institut Québécois des hautes études internationales ................................................ 125

Annexe 2. Guide d’entretien avec les bénéficiaires de l’aide ............................................ 127

Institut Québécois des hautes études internationales ................................................ 127

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Annexe 3.  .....................................................................................................................  129  

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Liste des tableaux Tableau 1. Grille d'analyse ................................................................................................................................ 25 Tableau 2. Entrevues effectués lors de la collecte de données ........................................................................ 33 Tableau 3. Organigramme du projet de renforcement de la DPC ..................................................................... 64

Liste des schémas Schéma 1. Organisation du système de Cluster ............................................................................................... 17 Schéma 2 . Organisation de la coordination globale dans l'Approche par Cluster ............................................ 52 Schéma 3. Organisation de la coordination dans le CCCM .............................................................................. 68 Schéma 4. Organisation de la coordination à l'échelle des camps ................................................................... 73

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Liste des acronymes ACDI : Agence Canadienne pour le Développement International ALNAP : Active Learning Network for Accountability and Performance ALWG : Accountability Learning Working Group CAP : Consolidated Appeal Process CCCM : Camp Coordination and Camp Management CCI : Cadre de Coopération Intérimaire CERF : Central Emergency Response Fund CIRH : Commission Intérimaire pour la Reconstruction d’Haïti CMA : Camp Management Agency CMFP : Camp Management Focal Point CMO : Camp Management Officer CNGRD : Comité National de Gestion des Risques et des Désastres CNIGS : Centre National de l’Information Géo-Spatiale COU : Centre d’Opération d’Urgence DHA : Department of Humanitarian Affairs DINEPA : Direction Nationale de l’Eau Potable et de l’Assainissement DTM : Displacement Tracking Matrix DPC : Direction de la Protection Civile DSRSG : Deputy Special Representative of the Secretary General ECHO : Bureau d’Aide Humanitaire de la Commission européenne ERC : Emergency Relief Coordinator ERF : Emergency Response Fund ERRF : Emergency Relief Response Fund FAO : Food and Agricultural Organisation FCM : Field Camp Manager FMI : Fond Monétaire International HAP : Humanitarian Accountability Project HC : Humanitarian Coordinator HCT : Humanitarian Country Team IASC : Inter-Agency Standing Committee ICC : Inter-Cluster Coordination ICVA : International Council of Voluntary Agencies IDP : Internationally Displaced Person IFRC : International Federation of the Red Cross and Red Crescent Societies JOTC : Joint Operations Tasking Centre MICT : Ministère de l’Intérieur et des Collectivités Territoriales

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MINUSTAH : Mission des Nations Unies pour la Stabilisation en Haïti NRC : Norwegian Refugee Council OCHA : Office for the Coordination of Humanitarian Affairs OIG : Organisation Intergouvernementale OIM : Organisation Internationale pour les Migrations ONG : Organisation Non-Gouvernementale ONU : Organisation des Nations Unies PAM : Programme Alimentaire Mondial PNH : Police Nationale d’Haïti PNRGH : Plan national de Reconstruction du Gouvernement d’Haïti PNUD : Programme des Nations Unies pour le développement RC : Resident Coordinator RNDDH : Réseau National de Défense des Droits Humains RRF : Recovery and Reconciliation Fund SAG : Strategic Adviser group TWiG : Technical Working Groups UNDAC : United Nations Disaster Assessment and Coordination UNHCR : United Nations High Commissioner for Refugees UNICEF : Fonds des Nations Unies pour l’enfance UNOPS : United Nations Office for Project Services UN-CMCoord : United Nations Humanitarian Civil-Military Coordination USAID : United States Agency for International Development WASH : Water, Sanitation & Hygiene cluster WFP : World Food Programme

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REMERCIEMENTS

Un immense merci à mes directeurs François Gélineau et Sophie Brière pour leur dévouement et leur grande disponibilité à m’accompagner dans les différentes étapes de ce projet. Je suis sincèrement reconnaissant envers F. Gélineau qui a accepté de s’impliquer avec moi dans cette aventure. L’ouverture dont il a fait preuve m’a permis de choisir un sujet de recherche qui me passionne et de vivre une expérience de terrain fort enrichissante en sol haïtien. Je remercie l’Institut québécois des hautes études internationales (IQHEI) de l’Université Laval, sa direction et ainsi que son personnel de soutien. Merci au Conseil de recherches en sciences humaines (CRSH) pour m’avoir permis de me consacrer à cette étude et de réaliser la collecte de données en Haïti sans soucis financiers. En Haïti je remercie le Réseau National de Défense des Droits Humains (RNDDH) qui a facilité mes visites et rencontres dans les camps de la région de Port-au-Prince. Merci également à Giovanni Cassani, Antanas Jurkatis et Esther Ruiz de Azua qui m’ont permis de me déployer au sein du Logbase des Nations-Unis et des bureaux de l’Organisation Internationales des Migrations (OIM). Sans quoi, il m’aurait été impossible d’accéder à l’information nécessaire afin de démarrer la recherche dans le Cluster de gestion des camps (CCCM). Merci à Fedmont Théophile et à Harry Isaint pour leur support logistique, leur amitié et pour m’avoir fait connaitre les plaisirs de vivre en Haïti. Merci à mes collègues cinéastes et musiciens pour partager mes passions et ma vision du monde. Merci à ma famille : Guillaume, Rémy et Raymonde qui ont toujours été une source d’inspiration. Finalement je voudrais remercier mon épouse Gloria Castillo pour son soutien et surtout, pour faire de mon quotidien, un parcours surréaliste.

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Introduction

Au cours des vingt dernières années, les bouleversements dans l’équilibre géopolitique mondial suivant la fin la guerre froide auront profondément modifié les dynamiques de coopération et d’interventions humanitaires internationales. En plus de voir se multiplier le nombre d’acteurs impliqués, ceux-ci doivent désormais faire face à de nouveaux défis qui dépassent le cadre des frontières et de la gestion des affaires publiques traditionnelles. En effet, les interventions humanitaires se complexifient, non seulement à cause de l’accroissement du nombre d’acteurs et de la multiplication des tâches qu’ils réalisent, mais aussi en raison de l’extrême variation dans la capacité d’action de ces organisations. L’augmentation de la couverture médiatique dans un contexte de politisation des enjeux humanitaires ne fera rien pour simplifier la situation (Dara, 2010; Tardy, 2009).

Dans les années quatre-vingt-dix, plusieurs des principales organisations et agences internationales humanitaires qui siègent au sein de l’Inter-Agency Standing Committee (IASC) appellent à la création de mécanismes de coordination afin d’éviter les chevauchements dans l’acheminement de l’aide et d’augmenter l’imputabilité et la transparence des réponses humanitaires. Suite à l’échec de l’approche de gestion « collaborative », la communauté internationale commande une analyse qui mènera à l’instauration d’une nouvelle méthode de gestion. L’approche par Cluster voit ainsi le jour en 2005. Depuis, plusieurs crises humanitaires de diverses envergures ont permis de déployer cette nouvelle approche de gestion de crise (IASC, 2010d).

Parmi les récentes catastrophes, la réponse humanitaire au séisme haïtien de 2010 offre un terrain d’analyse et de réflexion très intéressant. L’ampleur de la catastrophe, la complexité du contexte haïtien ainsi que la quantité d’acteurs qui y sera déployée font en sorte que les questions de coordination seront ici névralgiques tout au long de cette intervention. Pour la première fois, l’approche par Cluster sera ainsi déployée en zone urbaine, dans la capitale du pays où plus de 1

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500 000 personnes se retrouvent sans-abris. Dès les lendemains du séisme, une vague de mobilisation et une couverture médiatique sans précédent faisaient naitre un vent d’optimisme, où plusieurs voyaient là une occasion de reconstruire le pays sur de nouvelles bases solides et stables. Plusieurs mois suivant la catastrophe, l’optimisme et l’expression « build back better » clamée haut et fort par la communauté internationale laissent place à de nombreuses critiques et à un désarroi chez la population affectée (CEPR, 2012, Cibbon, 2010).

Tout au long de la réponse humanitaire, le principe de coordination entre les différents acteurs dans l’acheminement de l’aide se trouvait au cœur des enjeux et débats humanitaires (Woods, 2011). En effet, dans les semaines suivant le séisme, les intervenants ont vu se multiplier le nombre de réunions de Clusters, de tables sectorielles, de bases de données et de matrices de distributions de tâches. Autant d’outils dans lesquels on a investi temps et argent pour s’assurer que la coordination permette une meilleure efficacité dans l’allocation des ressources tout en s’assurant que les principes humanitaires soient respectés. Selon des intervenants rencontrés sur le terrain, le mot d’ordre était de « ne pas répéter les erreurs de la gestion du Tsunami » où l’échec de l’intervention était directement associé à un manque flagrant de coordination.

Alors que la communauté internationale et les principaux bailleurs de fonds délaissent peu à peu la capitale haïtienne, laissant plusieurs centaines de milliers de déplacés internes dans des camps de fortune improvisés, l’heure est maintenant au bilan. Alors que plusieurs critiquent la gestion de cette crise par la communauté internationale, nous avons constaté qu’il n’existait aucune analyse qui à notre connaissance, cherchait à évaluer l’efficacité des méthodes de gestion de cette crise à travers un microcosme qui permettrait de tirer des observations approfondies sur le déploiement de l’approche par Cluster (CEPR, 2012; Quigley & Ramanauska, 2012; Katz, 2010). Quel rôle aurait joué le déploiement de l’approche par Cluster sur l’efficacité de la coordination dans la gestion de cette crise? Plus spécifiquement, quel serait l’effet des mécanismes de coordination proposés au sein de ce mode de gestion, sur l’efficacité de l’aide dans un Cluster particulier? Voici le défi que

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nous avons tenté de relever dans ce mémoire de recherche en nous penchant sur le cas du Cluster de gestion et de coordination des camps (CCCM).

Dans un premier temps, nous présenterons la problématique de l’étude et déterminons la question spécifique qui oriente le projet de recherche. Par la suite, nous définissons les différents concepts à l’étude, issus d’une revue de la littérature qui porte sur l’évolution des théories entourant la coordination de l’aide humanitaire d’urgence. Le chapitre trois est consacré à délimiter le cadre et la méthodologie du projet de recherche. Le chapitre suivant fait état du contexte socio-politique et économique dans lequel s’inscrit l’intervention humanitaire de 2010. Ensuite, nous retraçons l’évolution de l’organisation de la réponse humanitaire et des différents mécanismes de coordination au sein du Cluster de gestion de camps (CCCM). Dans un deuxième temps, nous présentons les résultats issus de l’observation sur le terrain. Nous évaluons ainsi l’état des différents concepts à l’étude en analysant comment les principes inhérents à l’approche par Cluster se matérialisent dans une situation concrète. Enfin, à la lumière de ces constats, nous vérifions si, dans le cas spécifique de la réponse au séisme haïtien dans le Cluster CCCM, les différents mécanismes de coordination instaurés à l’intérieur de l’approche par Cluster, permettent de résoudre les différents problèmes de coordination dans l’acheminement de l’aide humanitaire d’urgence sur le terrain.

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Chapitre 1 – Problématique de recherche

Multilatéralisme et revitalisation de l’action humanitaire

Les transformations dans la structure du système international suivant la fin de la Guerre froide ont eu un impact direct sur l’étude de la coopération internationale et plus spécifiquement sur la réponse de la Communauté internationale relativement aux crises humanitaires. La fin du monde bipolaire a fait diminuer l’importance liée au risque de confrontation dans les relations internationales et cette situation a eu pour effet de permettre à une multitude d’acteurs internationaux d’accroitre leur rôle dans le processus de décision menant à une intervention humanitaire. Cette tendance est au cœur de la vision libérale des relations internationales (Moravcsik, 1997).

Dès lors, on voit apparaître un contexte où une approche multilatérale se présente comme étant le moyen d’intervention le plus légitime au sein de la Communauté internationale et des Nations Unies (Doyle, 2006). En effet, l’ONU et son Conseil de sécurité ont procédé à des relectures des dispositions de la Charte, lui permettant de se hisser au centre de l’architecture de la sécurité mondiale, et ce, en vertu du multilatéralisme (ONU, 1992). Cette revitalisation de l’action onusienne se traduit directement dans le domaine de la gestion de crise internationale. Ce phénomène se matérialise notamment par une croissance importante des ressources engagées par les puissances occidentales dans l’action humanitaire et par une augmentation considérable du nombre d’interventions (IASC, 2000).

Le processus de diversification des acteurs impliqués dans la gestion de crise serait ainsi le reflet de l’évolution du système international caractérisé par le développement du phénomène de mondialisation qui s’amorça dans les années soixante-dix. On verra graduellement s’effectuer un passage d’un système articulé autour de l’État en tant qu’acteur central et quasi exclusif, à un

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système dans lequel l’État perd sa préséance au profit d’autres acteurs (Tardy, 2009). Les acteurs privés comme les organisations non gouvernementales (ONG), les corporations multinationales et les organismes humanitaires vont désormais jouer un rôle prééminent dans les relations internationales. (Alvaro & Mendis, 2007; Hertel, 2003; Milner, 1998; Rosenau, 1993).

Le nombre d’acteurs impliqués dans les interventions humanitaires de grande envergure peut généralement atteindre jusqu’à trois cents organisations et agences. Rien pour simplifier le fonctionnement du système humanitaire mondial; ces interventions sont généralement financées par plus d’une vingtaine d'organisations gouvernementales officielles, en plus des dons enregistrés par des donneurs privés (Wood, Apthorpe & Borton, 2001). La quantité d’acteurs présents sur le terrain prend des proportions sans précédent lors du Tsunami de 2004, où plus de 133 pays ont offert de l’assistance. On estime à près de mille, le nombre d’organismes et de bailleurs de fonds ayant participé à cette réponse (Barron, 2007). L’acheminement de l’aide humanitaire internationale se caractérise aussi par une intégration croissante des volets militaire et civil. L’imbrication des volets civils et militaires dans la gestion de crise renvoie à la question de la relation civilo-militaire et de l’interaction entre les deux types d’acteurs. Par extension, elle conduit aussi à l’idée d’approche globale développée par plusieurs organisations internationales, dans laquelle la gestion de crise intègre les deux dimensions de façon coordonnée. L’élément militaire doit créer les conditions permettant au volet civil de mettre en œuvre son mandat, tandis qu’en retour, l’action dans le domaine civil vise à renforcer une paix qui doit à terme rendre la présence militaire non indispensable (Tardy, 2009; Makki, 2004). Si les opérations traditionnelles s’articulaient autour d’un nombre limité de tâches mises en œuvre par les Nations Unies, les activités présentes se caractérisent par leur diversité et leur complexité croissante. On parle d’opérations multidimensionnelles et multifonctionnelles pour désigner le déploiement de civils et militaires dans des tâches liées à la sécurité, au développement économique, à la promotion de la bonne gouvernance et au renforcement des institutions, mais également au processus de réconciliation, de protection des droits de la personne ou de promotion du rôle des femmes (Tardy, 2009). Partant de ce constat, il nous apparait pertinent de nous

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demander : quelles sont les conséquences de la complexification des interventions humanitaires?

Importance de la coordination

La structure du système d’acheminement de l’aide humanitaire est extrêmement complexe. Le désir d’améliorer l’efficacité de la coordination des efforts d’aide humanitaire d’urgence est au cœur des préoccupations de la communauté internationale. Dès décembre 1991, l’Assemblée générale des Nations Unies adopte la résolution 46/182 visant à parfaire l’efficacité des opérations humanitaires onusiennes sur le terrain. Cette résolution crée notamment la position du Emergency Relief

Coordinator (ERC), l’Inter-Agency Standing Committee (IASC), le Consolidated Appeal Process (CAP), le Central Emergency Revolving Fund (CERF) et le Département des Affaires humanitaires (DHA) (U.N., 1991). Ces mécanismes sont établis afin de faciliter le transfert d’information et la coordination des efforts entre les différents acteurs de la communauté internationale et en particulier au sein du système onusien (Tomasini & Wassenhove, 2009). En 1998, le DHA devient l’Office pour la Coordination des affaires humanitaires (OCHA). Toutefois, l’OCHA ne dispose pas d’un mandat stratégique lui permettant de diriger les opérations ni de dicter une démarche à suivre lors de la réponse à la crise (Stephenson & Schnitzer, 2009).

Parallèlement, divers mécanismes de coordination voient le jour. On cherche entre autres à standardiser les actions, à établir des barèmes de qualité de l’aide, à améliorer les méthodes de gestion du personnel et l’imputabilité envers les populations affectées par la crise humanitaire. La création de l’IASC, l’adoption et la dissémination du principe de Do No Harm, du Projet SPHÈRE, du Code of Conduct, de l’ICVA, d’Interaction, de People in Aid, de l’Humanitarian Accountability

Partnership, du Qualité COMPAS, du Emergency Capacity Building project sont autant d’exemples d’outils mis à la disposition des acteurs afin de coordonner leurs actions.

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Or, en dépit d’efforts importants, on continue de constater des problèmes de coordination à plusieurs niveaux lors des différentes interventions humanitaires (Tardy, 2009; Tomasini & Wassenhove, 2009; Wood & Al., 2001). À cet effet, les Nations Unis engagent en 2005 une réforme humanitaire majeure afin d’assurer un financement plus rapide et flexible des interventions et de permettre une coordination assurée par un leadership prévisible et effectif sur le terrain (United Nations, 2005). Dorénavant, dans la plupart des crises humanitaires d’urgence, on constate que l’ONU et la communauté internationale mettent de l’avant l’approche par « Cluster » (IASC, 2010d). Mais, est-ce que l’approche par « Cluster » permet la résolution des problèmes de coordination dans l’acheminement de l’aide humanitaire d’urgence sur le terrain?

Pertinence de la recherche Dans la dernière décennie, l’évaluation des interventions humanitaires est devenue le facteur clé utilisé par les organisations donatrices et les agences humanitaires pour déterminer de quelle façon s’est concrétisée l’assistance et quelles leçons peuvent en être tirées (Wood, Apthorpe & Borton, 2001). Par contre, l'application de techniques d'évaluation sur le terrain lors d'interventions humanitaires d'urgence ne s’est développée que récemment. Le rapport du Joint Evaluation of

Emergency Assistance, effectué au Rwanda au milieu des années 90 s’est d’ailleurs montré significatif pour influencer le développement d’outils de référence pour procéder à l'évaluation de situations humanitaires d'urgence (Anthorpe, 1998).

La structure du système d’aide humanitaire internationale s’est largement amplifiée et complexifiée dans les vingt dernières années et ce champ d’études nécessite des analyses qui permettront de tester empiriquement les différents concepts issus de la gestion par Cluster. Selon Richard Herzog (2007), il existerait un écart important à combler entre la théorie et la pratique en ce qui a trait à la coordination de l’aide suivant une catastrophe naturelle. C’est dans cette optique que se situe cette étude. L’instauration de l’approche par « Cluster » est très récente et jusqu’à présent les experts

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s’accordent sur la difficulté d’évaluer les impacts réels d’une telle démarche (Crisp et Al., 2008; Davies, 2008; IFRC, 2006). Ce projet de recherche s’inscrit dans la participation au débat relatif à l’évaluation des motivations humaines et organisationnelles et à leurs interactions quant aux efforts de coordination et de l’acheminement de l’aide humanitaire d’urgence. Des avancées dans ce champ d’études sont nécessaires afin d’arriver à une meilleure habilitation des acteurs à anticiper des solutions aux problèmes inhérents au contexte de crise, ainsi que pour augmenter l’efficacité des efforts de coopération tant au niveau local qu’international. De plus, un survol de la littérature concernant l’évaluation de la coordination dans l’acheminement de l’aide d’urgence démontre qu’il existe très peu d’études empiriques indépendantes des acteurs impliqués dans le processus d’aide. Il y a manifestement un manque à combler sur ce plan.

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Chapitre 2 – Cadre théorique

Définition du concept de coordination

Le concept de coordination, tel que défini par Éric James (2008), est le processus de partage d’information, d’atteinte d’accords communs et dans plusieurs cas, d’accession à un consensus entre des personnes et organisations travaillant ensemble pour un objectif commun. Une meilleure coordination permet d’éliminer les chevauchements dans les interventions, ce qui nuit à l’efficience dans l’allocation des ressources. Selon Tomasini & Wassenhove (2009), la coordination permet d’assurer le fonctionnement efficace de la chaîne d’approvisionnement de l’aide humanitaire d’urgence et de ses différentes composantes. Ses mécanismes doivent briser les silos étanches qui existent dans les opérations sur le terrain.

Obstacles à la coordination

La littérature sur la coordination de l’aide met en évidence divers facteurs qui sont susceptibles d’entraver le processus de coordination. L’un des facteurs abondamment cités est l’importante variation quant à la capacité des différents acteurs. Par exemple, si les plus grandes organisations internationales ont une capacité d’action qui leur permet de travailler simultanément dans différents secteurs et à grande échelle, plusieurs organisations concentrent plutôt leurs actions dans des secteurs particuliers, visant un groupe de population très ciblé (Wood, Apthorpe & Borton, 2001). Cette situation nuit grandement à l’organisation d’une structure d’aide cohérente entre les différents acteurs. Pour certains, les coûts directs et indirects liés aux efforts de coordination sont perçus comme trop élevés par rapport aux bénéfices anticipés (Minear, 2002). Le fait que bien souvent le ratio coûts/bénéfices associé au partage de l’information est inconnu des acteurs impliqués ne favorise pas ceux-ci à divulguer des données pouvant remettre en question leurs actions (Galunic &

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Weeks, 2004). Est ici liée l’importance de mettre de l’avant un cadre d’incitatifs afin de favoriser la participation des agences aux mécanismes de coordination (ALNAP, 2001).

Certains éléments contextuels, associés à la spécificité de la crise, sont aussi susceptibles de nuire aux efforts de coordination de l’aide. Dans bon nombre d’opérations humanitaires, par exemple, on note l’arrivée de nouvelles ONG qui viendront complexifier la coordination de l’aide. La quantité de ces nouvelles ONG ONG serait notamment liée à l’ampleur des besoins humanitaires créés par les catastrophes naturelles, ainsi que le niveau de couverture médiatique de la crise (Wood, Apthorpe & Borton, 2001). Ce phénomène fut considérable lors du Tsunami et du tremblement de terre au Pakistan, où l’on souligne notamment l’arrivée de nouvelles ONG chez lesquelles l’on dénotera une très faible préoccupation quant à l’importance de développer les outils permettant la synchronisation des efforts (UNHCR, 2006,). Si les ONG internationales traditionnelles travaillent simultanément dans plusieurs secteurs d’action, et ce, sur une grande partie du territoire touché, plusieurs autres ONG sont très spécialisées, concentrées sur les besoins d’un groupe particulier de la population ou confinées à agir dans un environnement particulièrement local.

Un autre facteur souligné par différents auteurs pouvant altérer la qualité de la coordination de l’aide est le contexte de compétition qui existe entre les différentes organisations du fait de la dépendance de celles-ci en regard des bailleurs de fonds internationaux. Ces organisations peuvent effectivement développer un certain degré d’autonomie et une identité propre, mais elles restent soumises au processus de décision des États donateurs, lesquels non seulement définissent en premier les politiques des organisations, mais contraignent par ailleurs leurs actions par la mise à disposition, ou non, de ressources financières humaines, ou matérielles (Smillie & Minear, 2004). Ainsi, ce contexte de compétition pousserait les ONG, mais aussi les différentes agences des Nations Unies à chercher à emmagasiner les ressources tout comme à démontrer leur efficacité relative en situation d’urgence (Stephenson, 2009; James, 2008;). Bon nombre d’évaluations des interventions humanitaires avant la réforme de 2005 soulignent quant à elles l’absence de responsabilités clairement définies de la part des principaux acteurs impliqués (ALNAP, 2001; Raynard, 2000). En ce sens, il existerait un besoin de développer des standards capables d’établir les responsabilités de chacun afin d’enrayer

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cette situation où la responsabilité est diffuse. Ce phénomène faciliterait manifestement la coordination entre ceux-ci.

Par ailleurs, la mauvaise compréhension par les organisations du contexte local représente aussi une variable largement documentée comme susceptible de nuire aux mécanismes de coordination. Une des implications pratiques de cette situation serait associée à une faible association des populations et des autorités locales à leur définition et mise en œuvre. Ce contexte serait intimement lié au fait que la gestion de crise est, par nature, le fait d’acteurs externes. Ceux-ci, comme ultérieurement mentionnés, définissent, en fonction de leurs propres contraintes, des politiques ensuite appliquées à des États ou sociétés qui restent globalement peu impliqués sur le plan stratégique (Tardy, 2009; Narten, 2007). La compréhension du rôle de ces acteurs et l’inclusion de ceux-ci aux politiques de gestion de crise est fondamentale à leur succès. Par contre, les processus de décision, de planification et de conduite des opérations se prêtent mal à la prise en compte des opinions et besoins des acteurs locaux. Par nature, les interventions externes créent une relation de dépendance des acteurs internes qui est difficile à concilier avec l’idée d’appropriation locale (Hicks & Pappas, 2006; Pouligny, 2004).

En fait, selon Anne Street (2008) et Tomasini & Wassenhove (2009), le leadership d’une organisation, locale ou internationale, serait le plus important facteur pour surmonter la résistance à la coordination: « The argument of cost-savings and efficiency alone may not be sufficient. There is a

need to have a person with strong leadership qualities who has the political and financial support to

engage the different actors in the field. This person should be able to foster collaboration among the

different actors » (Tomasini & Wassenhove, 2009). Le leadership est essentiel afin de surmonter les divergences qui peuvent exister entre les différents intérêts des acteurs, ainsi que pour intégrer les nouvelles organisations afin d’arriver à l’établissement des principes communs d’action nécessaire à une action humanitaire cohérente. Dans les organes formels de coordination, où la participation est volontaire, il peut être difficile d’arriver à un consensus et d’aller de l’avant pour résoudre des problèmes. (James, 2008; Bennett et Al., 2006). Sans un leadership effectif` : « La gestion de crise

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peut en conséquence traduire le plus petit dénominateur commun entre une variété d’acteurs, n’ayant pas la même conception de la sécurité, de la paix, des objectifs à atteindre et des moyens pour y parvenir » (Tardy, 2009).

Débats entourant la coordination

Évidemment, tous ne partagent pas les mêmes idées en ce qui a trait à la forme de coordination qui doit être mise de l’avant. En effet, un débat important existe entre les chercheurs quant à l’institutionnalisation de la coordination, à savoir s’il vaut mieux opter pour la centralisation et une coordination plus serrée, ou s’il serait plus convenable de privilégier une approche horizontale et décentralisée. L’approche centralisée, généralement dominante au sein des organisations et agences internationales des Nations unies, met l’accent sur l’importance de raffermir la coordination. Les États donateurs espèrent ainsi arriver à une intégration des actions qui permettrait une meilleure gestion des ressources investies ainsi qu’une diminution de la duplication des efforts (Gordon, 2006).

À l’opposé, l’approche décentralisée est davantage défendue par les ONG, les organisations de petite tailles ou à caractère spécifique. Ceux-ci perçoivent les efforts de coordination centralisée comme un moyen de contrôle et sont peu enclins à y affecter des ressources. Les tenants de la décentralisation affirment notamment que la diversité des efforts et approches est la base du succès (James, 2008). Ils soulignent que la nature changeante des crises contemporaines nécessite un grand besoin de flexibilité, ce qui ne serait pas possible au sein d’une entité unique et centralisée. Selon cette approche, la réaction et la compréhension relativement à une crise se font à travers un dialogue, ce qui est beaucoup moins propice au sein d’une gestion plus verticale (Wise, 2006; Weick, 1988). Cette notion d’apprentissage en réaction au contexte découle des théories du « Adaptative

management » (Walters, 1986; Holling, 1978).

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Actuellement, tandis que l’IASC est composé de toutes les agences onusiennes oeuvrant aux questions humanitaires, du Comité international de la Croix-Rouge, de la Banque Mondiale et de trois regroupements d’ONG, l’agenda de celui-ci est largement centré sur les Nations Unies (Ferris, 2008). C’est donc dire que c’est la perspective des Nations Unies évoluant vers un système hautement coordonné qui a été mis de l’avant. Certains analystes critiquent ce fait, qualifiant le phénomène de doctrine d’intégration de l’ONU et de ses bailleurs de fonds. Selon eux, l’intervention humanitaire est structurellement assujettie aux perspectives économiques, militaires, diplomatiques et sécuritaires (Stobbaerts, Martin & Derder, 2008).

Lors des années 90, c’est l’approche collaborative qui est mise de l’avant dans certains secteurs de l’intervention humanitaire, notamment en ce qui a trait à la gestion des réfugiés et des populations déplacées. Il s’agit d’une réponse institutionnelle souple impliquant une vaste gamme d’agences de l’ONU et extérieures à l’ONU, gouvernementales et non gouvernementales, œuvrant de manière coopérative pour faire face aux besoins sur le terrain. Celle-ci demande que des structures soient établies pour assurer des communications efficaces et des prises de décisions transparentes. Elle exige aussi l’investissement de ressources adéquates pour garantir une réponse globale en évitant les vides et les dédoublements ainsi que des lignes directrices claires de responsabilité et de gestion (McNamara, 2007). En dépit des efforts pour rendre effective cette méthode de gestion, les critiques de la réponse collaborative se font virulentes. Le plus célèbre étant l’Ambassadeur américain à l’ONU Richard Holbrooke, qui à la fin des années quatre-vingt-dix, appelait à la création d’une agence humanitaire désignée pour en assurer le leadership des différents secteurs (McNamara, 2007; Bijleveld, 2006).

De leur côté, plusieurs ONG et organisations locales impliquées dans les interventions humanitaires se montrent plutôt méfiantes quant au désir de la communauté internationale à centraliser la coordination. Ceux-ci reprochent notamment que les modifications proposées sont trop centrées sur les Nations Unies et que certaines agences onusiennes ont plutôt tendance à voir les petites organisations comme des partenaires de mise en œuvre, plutôt que comme des partenaires égaux

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(Currion & Hedlun, 2011 ; HRSU, 2006). Ces organisations avancent qu’elles ne sont pas suffisamment impliqués dans les efforts de coordination en raison du manque d’effort de la communauté internationale à renforcer leur capacité pour être ainsi à même de jouer un rôle important dans les mécanismes de coordinations proposés. Une analyse de plusieurs interventions humanitaires de Currion et Hedlun (2011) indique que pour plusieurs acteurs et ONG locales, les bénéfices envisagés de la coordination ne valent tout simplement les coûts exigés: « (…) the most

basic obstacle is a lack of resources. Coordination has a cost – whether in time, money or other

resources – and NGOs are willing to pay that cost only if they see the benefits, particularly so in the

case of national NGOs ».

Les gouvernements de leurs côtés préfèrent que la communauté internationale, plutôt que de créer une entité capable d’administrer le système d’aide international, opte pour une forme plus souple de coordination dont fait partie l’OCHA. Ceux-ci évoquent le principe de souveraineté étatique et veulent de la latitude opérationnelle pour agir en fonction de leurs intérêts (Stephenson et Schnitzer, 2009). Les gouvernements, en somme, conviennent de l’importance de centraliser la coordination afin de faciliter l’échange de l’information, répondre aux besoins et éliminer les dédoublements dans l’acheminement de l’aide et ainsi augmenter la cohérence et l’efficacité de la réponse. Ils sont toutefois préoccupés par les enjeux liés à leur pouvoir relatif dans ce processus et à leur souveraineté (James, 2008).

La réforme de 2005 et l’approche par Cluster

En 2005, le constat que les réponses humanitaires n’arrivaient pas à bien répondre aux besoins des populations ciblées dans des délais convenables, ainsi que la nature variable de la réponse d’une crise à l’autre, pousse l’Emergency Relief Coordinator à commander une évaluation indépendante des capacités du système humanitaire global. Le Humanitarian Response Review est alors conduit par quatre consultants indépendants auprès des acteurs humanitaires clés du système international

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intervenant autant lors de catastrophes naturelles que d’autres situations d’urgences complexes (United Nations, 2005).

La réforme humanitaire de 2005 se base sur l’idée que la réponse humanitaire d’urgence a besoin de mécanismes de coordination forts et efficaces. Il est question d’améliorer la prédictibilité et l’imputabilité des réponses humanitaires d’urgence en clarifiant la division du travail entre les organisations et en définissant les rôles et responsabilités entre les différents secteurs de la réponse. La réforme a pour fondement de s’opérer selon trois principaux piliers : assurer le leadership du Coordinateur humanitaire, assurer un financement rapide et flexible du système et finalement l’instauration de l’approche par Cluster dans l’acheminement et la gestion de l’aide sur le terrain.

L’IASC acceptera alors de désigner les leaders de cluster, et ce, dans neuf secteurs d’activité (le nombre passera à onze, avec deux secteurs transversaux).

Schéma 1. Organisation du système de Cluster

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La matérialisation de l’approche par Cluster dans la gestion des opérations humanitaires a pour but d’atteindre cinq objectifs clés (IASC, 2006c):

1- Assurer qu’une capacité globale suffisante est mise en place dans tous les principaux secteurs en vue d’apporter des réponses rapides et efficaces.

2- Assurer la prédictibilité du leadership dans chacun des secteurs de la réponse.

3- La réponse est construite autour du concept de partenariat entre les agences de l’ONU, le Mouvement de la Croix Rouge et du Croissant Rouge international, les Organisations internationales et les ONG. La création du système des leaders sectoriels devra faire en sorte que la communauté internationale humanitaire devienne un meilleur partenaire du gouvernement hôte, des acteurs humanitaires nationaux des autorités et de la société civile locale. 4- Renforcer l’imputabilité (les leaders sectoriels sont imputables au niveau global envers le Emergency Relief Coordinator et imputables au niveau local envers les bénéficiaires de l’aide). 5- L’approche devra aider à améliorer la coordination stratégique sur le terrain et la priorisation des besoins dans les secteurs spécifiques en responsabilisant les agences compétentes dans chaque secteur.

La communauté internationale a ainsi opté pour le renforcement du leadership du Coordinateur humanitaire et pour la création du système de leaders de Cluster afin de supporter la coordination sur le terrain et d’améliorer la capacité de la réponse.

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Concepts à l’étude et grille d’analyse

Au sein de l’approche par « Cluster », c’est le coordinateur humanitaire qui est responsable de désigner les agences qui seront les leaders au sein de différents secteurs clés de la réponse humanitaire (en consultation avec le Humanitarian Country Team et le Emergency Relief

Coordinator). Cette décision est normalement prédéterminée à l’échelle du système afin d’améliorer la prédictibilité dans la réponse (IASC, 2006c). Or, selon Tomassini & Wassenhove (2009), le défi le plus important est que tous les participants conviennent que la coordination est nécessaire pour le succès de l’opération et de se commettre pour la faire fonctionner. Les auteurs soulignent notamment l’importance de la reconnaissance du leader par ses pairs; dans ce cas-ci, des autres acteurs prenant part à l’intervention. Ce sera une des variables retenues pour cette étude.

Dans un contexte de compétition entre les différents acteurs pour l’accès à des ressources, où chaque organisation décide du niveau d’implication au sein du Cluster, l’IASC recommande aux leaders de Cluster de privilégier le leadership collaboratif (IASC, 2007). D’autant plus que les différentes organisations prenant part aux clusters ne sont pas imputables à leurs leaders et ces derniers ne disposent d’aucun pouvoir de contrainte pour faire respecter les décisions. Le succès de l’approche par Cluster dépend du fait que tous les acteurs humanitaires travaillent comme partenaires égaux, et ce, à tous les aspects de la réponse humanitaire (Street, 2008). Dans son application, le concept de leadership collaboratif devrait s’observer par les dimensions suivantes (IASC, 2007) :

- Management par consensus

- Établissement de moyens pratiques pour faciliter le réseautage et l’échange d’information

- Neutralité

- Construction d’une identité de groupe

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- Création d’un environnement qui facilite la participation de chacun et la recherche de solutions

Une des manifestations de ce leadership serait notamment la mise en œuvre de ses responsabilités comme leader ainsi que la réalisation de son rôle fournisseur de dernier recours (ALNAP, 2010; IASC, 2008). L’ALNAP, définit le concept de mise en œuvre du leadership par l’efficacité de la prise en charge de ses responsabilités, l’inclusion des questions transversales dans le travail du Cluster et par le fait que les membres du Cluster se sentent bien représentés par le leader aux réunions du Humanitarian Country Team (Binder & Grünewald, 2010).

En ce qui a trait à l’évaluation de la cohérence de l’intervention, il est important de spécifier que dans cette nouvelle approche de coordination, les leaders sectoriels sont désignés afin de promouvoir l’usage effectif des ressources. Ils doivent s’assurer que la capacité d’intervention nécessaire est mise en place et que l’évaluation des besoins et les activités d’intervention sont menées en collaboration avec les partenaires (Hicks & Pappas, 2006). L’un des éléments fondamentaux en gestion de crise est notamment la participation et l’inclusion du gouvernement local qui assure la légitimité de l’action. Il revient au leader de Cluster de s’assurer que les éléments suivants sont respectés (IASC, 2006b):

- Support du plan d'action du gouvernement dans la gestion des camps

- Établissement d'un dialogue avec les autorités locales

- Promotion de l'appropriation des stratégies d'actions

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Afin de coordonner l’ensemble des actions à l’intérieur de son secteur, mais surtout de définir les tâches et responsabilités de chacun et ainsi éviter la duplication des efforts, l’utilisation d'outils et de matrices de type « Who Where What » est mise de l’avant (Binder & Grünewald, 2010; James 2009; Cogill, 2007). Les leaders sectoriels disposent de divers outils afin d’organiser la réponse et ainsi éviter la duplication des efforts et les inefficacités. L’efficacité de l’utilisation de ces outils devrait se mesurer par l’observation de ces variables (IASC, 2006b) :

- Application des standards de l'IASC

- Désignation des agences responsables de camps et des fournisseurs de services

- Formation et conseils des partenaires

- Évaluation des besoins des bénéficiaires

- Instauration, suivi et gestion d'un système de partage d'information opérationnel à l'échelle du Cluster

Le respect du principe de partenariat est essentiel au bon fonctionnement de l’approche Cluster et à la pénétration des systèmes de coordination à l’ensemble du Cluster. Avec l’instauration de l’approche de gestion par Cluster, les nouvelles responsabilités attribuées aux leaders sectoriels et par extension, à l’organisation responsable de la gestion des camps, doivent normalement faciliter la participation et l’intégration des différents acteurs présents sur le terrain (IASC, 2006c). Ce concept se mesure empiriquement en évaluant la participation d’ONG internationales et locales, de représentants de la société civile et de nouvelles ONG, aux mécanismes de coordination de l’aide et en évaluant leur participation dans les processus de prises de décision.

- La présence et représentation dans les mécanismes de coordination

- La participation aux prises de décisions

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Il est par ailleurs établi dans les responsabilités du leader de Cluster de s’assurer de la participation autant des acteurs internationaux que locaux (IASC, 2006c). Est ici soulevé la question du concept d’inclusion qui doit être assurée par le leader afin de permettre la participation de chacun. À ce sujet, une faible présence aux rencontres est généralement due au fait que les participants sentent que ce qui sera à l’ordre du jour ne les concerne pas, ou ne leur parait pas important (James, 2008; Bennett & Al., 2006). Il apparait donc pertinent d’observer si l’ordre du jour proposé par le leader sectoriel répond aux besoins des participants et donc, favorise leur intérêt à participer aux mécanismes. Par ailleurs, il est aussi de la responsabilité du leader de Cluster de s’assurer qu’il n’y ait pas de questions logistique susceptible d’entraver la participation aux rencontres telle que le lieu choisi pour les rencontres, la langue d’usage et autres considérations semblables. Finalement, il sera pertinent de vérifier chez les différents acteurs, l’accès aux sources de financement prévues dans l'approche par Cluster pour développer les divers programmes d’aide au sein de celui-ci.

Le fait que l’assistance humanitaire est essentiellement un processus vertical fait que les diverses agences présentes sur le terrain ne consultent ou n’impliquent très peu les bénéficiaires de l’aide (Hallam, 1998). Or, tel que mentionné précédemment, la participation des bénéficiaires de l’aide à la définition et à la mise en œuvre des politiques d’aide est essentielle à la bonne compréhension du contexte local. C’est pourquoi nous souhaitons finalement évaluer le principe d’imputabilité (ou redevabilité) du Cluster, envers la population des camps.

En 2007, des standards ont été fixés par le Humanitarian Accountabily Partnership (HAP) afin que les diverses organisations et agences deviennent imputables de la qualité de leurs actions envers les populations touchées par la crise humanitaire. En ce sens, le principe de participation s’étend aussi aux bénéficiaires. Selon les normes établies par le HAP, ceux-ci doivent être informés de l’existence de mécanismes afin de prendre en considération leurs préoccupations et de formuler des plaintes en toute sécurité. Ils doivent aussi être impliqués dans la planification et la mise en œuvre des programmes ainsi que dans leur suivi et évaluation (HAP, 2007).

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Les comités de camp jouent un rôle prépondérant à l’atteinte de ces objectifs puisqu’ils sont généralement le principal point de contact entre les ONG et la population du camp (HAP, 2010a). L’établissement du comité ainsi que son implication dans l’organisation du camp relève du gestionnaire de camp qui est placé sous la supervision du leader de Cluster. Afin d’évaluer la qualité de la participation des bénéficiaires dans les mécanismes de coordination, cinq indicateurs ont été choisis (Binder & Grünewald, 2010; HAP, 2007; IASC, 2006b).

- La transparence (l’information transmise du Cluster vers le comité de camp et conséquemment, l’information transmise du comité à la population du camp).

- La participation du comité aux activités du camp.

- L’accessibilité du comité envers la population du camp.

- La rétroaction et le traitement des plaintes liées à la prise en compte des suggestions venant de la part du comité et de la population.

- L’inclusion, c’est-à-dire, l’inclusion des populations traditionnellement marginalisées comme les femmes, les enfants, les aînés et les handicapés dans les activités du comité.

Finalement, afin de vérifier à quel point la réussite des camps est liée au bon fonctionnement des mécanismes de coordination issus de l’approche Cluster, il apparait essentiel d’examiner l’existence d’explications rivales pouvant avoir un effet sur la performance dans les camps sélectionnés.

Voici la grille d’analyse qui réunit les différentes variables et concepts issus de la revue de la littérature. Les variables à l’étude constituent un idéal type de la coordination tel qu’il a été largement défendu par l’IASC et ses partenaires dans la documentation entourant l’instauration et la mise en œuvre de l’approche de gestion par Cluster.

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Concepts Variables à observer 1) Leadership de l'organisation en charge du du

ter 1) Reconnaissance du leader

1.1) Leadership collaboratif 1) Management par consensus

2) Établissement de moyens pratiques de coordination (réseautage et échange d'information)

3) Neutralité 4) Construction d'une identité de groupe

5) Création d'un environnement qui facilite la participation et la recherche de solution

2) Cohérence de l’intervention (Rôle du leader de Cluster)

2.1) Participation/inclusion des autorités locales

1) Support du plan d'action du gouvernement dans la gestion des camps

2) Établissement d'un dialogue avec les autorités locales 3) Promotion de l'appropriation des stratégies d'actions 2.2) Coordination de la capacité globale 1) Application des standards de l'IASC

2) Désignation des agences responsables de camps et des fournisseurs de services

3) Formation et conseils des partenaires 4) Évaluation des besoins de bénéficiaires 5) Instauration, suivi et gestion d'un système de partage

d'information opérationnel à l'échelle du Cluster 3) Pénétration de la coordination 3.1) Principe de partenariat

3.1.1) Participation des différents acteurs

1) Présence/ Représentation dans les mécanismes de coordination

2) Participation aux prises de décisions 3.1.2) Inclusion des différents acteurs 1) Agenda inclusif 2) Aspects logistiques facilitants

3) Accès aux sources de financement prévues dans l'approche par Cluster

3.2) Principe d'Imputabilité (envers les bénéficiaires de l’aide)

1) Transparence/ Accès à l'information 2) Participation des comités de camps

3) Accessibilité des comités de camps

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4) Rétroaction (Traitement des plaintes)

5) Inclusion (des comités dans les mécanismes de coordination et la gestion des camps)

Tableau 1. Grille d'analyse

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Chapitre 3 – Cadre opératoire

Suite à la revue de la littérature, nous avons établi qu’il y avait divers facteurs qui seraient à la base des problèmes de coordination dans le déploiement de l’aide humanitaire d’urgence. Les éléments les plus largement évoqués sont: la variation quant à la capacité des acteurs, le contexte de compétition entre les acteurs, le contexte de responsabilité diffuse, l’arrivée de nouvelles ONG, la présence d’organisations renégats ainsi que la mauvaise compréhension du contexte local. Avec la réforme humanitaire de 2005, c’est au cœur des problèmes de coordination que la communauté internationale voulait s’attaquer.

Partant de ce corolaire, il nous intéresse de vérifier empiriquement si les mécanismes de coordination proposés au sein de l’approche par Cluster permettent de résoudre les différents problèmes de coordination. Il est donc question d’observer comment les principes inhérents à l’approche par Cluster se matérialisent dans une situation concrète et d’en évaluer les effets sur l’efficacité de l’acheminement de l’aide. Par extension, dans le cas où l’approche Cluster ne serait pas déterminante, nous allons observer l’émergence de nouvelles données. Dans cette optique, une étude de cas sur l’intervention humanitaire suivant le séisme en Haïti de janvier 2010, s’avère pertinente.

Étude de cas

Nous avons retenu l’approche qualitative et plus précisément, l’étude de cas qui permet de mettre en lumière des phénomènes sociaux jusqu’alors peu décrits (Roy, 2004). Si chaque catastrophe naturelle et la réponse humanitaire qui s’ensuit s’inscrivent dans un contexte unique et singulier; il n’en demeure pas moins que l’analyse des interventions est essentielle afin de tirer des conclusions susceptibles d’améliorer la capacité des acteurs à élaborer des solutions et un plan d’action efficace.

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Le caractère évolutif et contemporain qui caractérise l’évolution des mécanismes de coordination rend pertinente la réalisation d’une enquête empirique par le biais d’une étude de cas (Gauthier, 2009). De plus, cette approche est notamment privilégiée afin de mieux comprendre les problématiques pour lesquelles les frontières ne sont pas nécessairement clairement définies entre le phénomène et le contexte (Yin, 2003).

Justification du cas haïtien

Avant le séisme de 2010, on estime qu’il y avait entre 3000 et 10000 ONG en opération sur le terrain (USIP 2010). Selon Bill Clinton, l’envoyé spécial des Nations Unies en Haïti, on y retrouve le second plus haut niveau d’ONG per capita au monde (Trenton, 2009). L’ampleur de la catastrophe de 2010 et de la couverture médiatique de la crise vont aussi encourager l’arrivée de nouveaux acteur et ONG. Cette situation met en évidence les défis liés à la coordination entre les différents acteurs présents sur le terrain.

Haïti fut le théâtre d’une première expérience de l’approche par Cluster en réponse aux tempêtes et ouragans tropicaux qui ont frappé le pays en août 2008. Les autorités locales ainsi que les différents acteurs présents en Haïti ont donc eu une expérience préalable d’utilisation de cette approche et peuvent se baser sur une série de leçons qui ont été publiées par l’IASC, pour la réimplantation du système deux ans plus tard (Binder & Grünewald, 2010).

L’instauration de l’approche par Cluster en gestion de crise étant relativement récente, celle-ci aura jusqu’à présent été déployée dans des contextes exclusivement ruraux. En Haïti, le séisme s’est directement attaqué à la plus grande ville du pays. L’anéantissement des infrastructures étatiques, la densité de population et le manque de terrain disponible en zone urbaine font en sorte que l’étude du cas haïtien offre un terrain fertile afin de tirer certaines conclusions et pistes de réflexion permettant

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d’approfondir la compréhension des mécanismes de coordination issus de l’approche par Cluster en contexte urbain.

Pourquoi le CCCM?

Par souci de faisabilité, nous avons décidé de circonscrire nos recherches à l’étude d’un Cluster particulier. Dans cette optique, le Cluster « Coordination et Gestion des Camps » (CCCM) offre un microcosme intéressant pour effectuer une analyse des mécanismes de coordination. En effet, le CCCM regroupe 150 organisations en Haïti qui travaillent ensemble afin d’atténuer l’effet de la crise sur les déplacements forcés. Le choix du CCCM nous apparait judicieux puisque les divers organismes impliqués dans la gestion ainsi que les bénéficiaires de l’aide sont facilement identifiables. Il sera aussi relativement simple d’assister à des rencontres de Cluster et d’interviewer des acteurs afin de vérifier la pénétration de la coordination dans ce Cluster spécifique. De plus, il nous sera possible de constater l’efficacité de la coordination inter-Cluster, puisque le CCCM doit se coordonner avec divers Clusters afin d’acheminer l’aide et d’assurer la sécurité dans les camps.

Collecte de données

Notre projet propose donc un outil afin d’évaluer empiriquement l’organisation de la réponse et des mécanismes de coordination qui ont été mise en place au sein de l’approche par Cluster en Haïti 2010 et d’établir leurs effets sur la résolution des problèmes de coordination au sein du CCCM.

Afin d’évaluer le phénomène selon l’évolution dans le temps, nous avons concentré nos recherches sur la période de mobilisation humanitaire débutant au lendemain du séisme, et ce, jusqu’à la période de collecte des données qui s’est terminée au début du mois d’octobre 2011. Nous ne prenons donc pas en considération les changements survenus après cette période.

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L’étude de cas suggère de se référer à une pluralité de méthode de collecte de matériaux (Roy, 2004 ; Yin, 2003). Dans le cadre de notre étude, nous avons retenu trois techniques permettant ainsi une triangulation des données: des entrevues individuelles semi-dirigées, une analyse documentaire ainsi que des observations directes. Nous avons donc étudié les différents bilans et analyses traitant de la coordination de l’aide en Haïti et plus spécifiquement en ce qui a trait aux mécanismes en place dans le CCCM. Le contexte de l’étude, où la communauté internationale entame la phase de reconstruction, est particulièrement propice afin de tirer des conclusions sur l’analyse des rapports des différents acteurs présents sur le terrain. Les observations directes ont été réalisées au sein des réunions du Cluster principal CCCM qui se déroulent une fois par mois. Nous avons aussi procédé à des visites de divers camps de la région métropolitaine de Port-au-Prince.

Entrevues et observations directes

Notre stratégie, afin de faciliter la pénétration du milieu, d’étude était de former deux points d’entrée au sein de celui-ci. Une collaboration avec les responsables de l’OIM nous a permis d’entrer au sein de la structure formelle onusienne et du Cluster de gestion des camps. Parallèlement, nous avons trouvé au sein de la société civile un organisme impliqué dans les camps qui fut notre tremplin au niveau de la base, donnant accès aux réseaux informels. À ce titre, le Réseau National de Défense des Droits Humains (RNDDH) nous a été d’une grande aide afin de faciliter notre déploiement dans divers camps de déplacés. En plus de connaitre la situation au niveau de la sécurité, ils ont de l’expérience quant à la manière d’aborder les bénéficiaires et la connaissance des coutumes haïtiennes.

La collecte de données sur le terrain s’est déroulée sur une période de 5 semaines allant du 10 septembre au 15 octobre 2011. Celle-ci nous a permis de recueillir l’information manquante afin de

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dresser un portrait plus exhaustif de l’évolution des mécanismes de coordination. Si beaucoup d’informations opérationnelles sont publiées par le Cluster de gestion des camps, très peu d’information théorique existe afin d’en documenter l’évolution et le fonctionnement.

Nous avons réalisé des entrevues semi-dirigées à l’aide d’un plan d’entrevue, avec les principaux acteurs impliqués dans la gestion de camps au niveau de la coordination globale du CCCM. Dans cet ordre d’idées, des entrevues avec des représentants de l’Organisation Internationale pour les Migrations (OIM), du gouvernement haïtien (Direction de la protection civile) et des organisations gestionnaires de camps (CMA) nous ont permis d’évaluer l’opinion de chacun quant au fonctionnement des mécanismes de coordination au sein du CCCM ainsi que leurs perceptions de l’état des différents principes sous-jacents à l’approche par Cluster.

La démarche a ensuite été adaptée afin d’interviewer les principaux acteurs à l’échelle du camp pour observer comment s’opère la pénétration des mécanismes de coordination sur le terrain. Dans les camps sélectionnés, nous avons réalisé des entrevues avec des représentants d’organisations gestionnaires de camp, d’organisations fournisseuses de services, de la mairie, de la DPC, des officiers de gestion de camps de l’OIM, des représentants de la police nationale haïtienne, ainsi que les responsables de comités de camps.

La majorité de ces entrevues se sont déroulées dans les bureaux des différents répondants. D’une durée moyenne de 1h40, elles ont été au besoin complété grâce à des précisions obtenues par courriel et via des conversations téléphoniques. Le guide d’entrevue contenant différents thèmes et sous-thèmes laissait beaucoup de latitude aux répondants afin d’exprimer leur point de vue. L’utilisation de l’entrevue semi-dirigée permet notamment d’explorer la complexité des situations faisant ressortir certaines nuances et contradictions. Le principe de saturation nous a guidés dans la sélection des participants à l’étude.

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Finalement, nous avons vérifié certains thèmes touchant la pénétration des mécanismes de coordination en effectuant de courtes entrevues avec des bénéficiaires de l’aide. Une vingtaine d’entrevues nous ont permis d’augmenter la validité interne de notre recherche. La sélection des bénéficiaires s’est faite directement dans les camps en ayant un souci de varier le plus possible les caractéristiques démographiques de nos répondants.

Le déploiement dans les camps s’est déroulé sur une période de cinq jours. Nous avons alors visité cinq camps de déplacés et un camp de relocalisation planifiée (Corail). Les camps visités se retrouvaient dans la région métropolitaine de Port-au-Prince. Nous les avons sélectionnés avec un souci de varier la nature des camps ainsi que le mode de gestion du camp (le fait qu’il y ait la présence ou absence d’un gestionnaire de camp (CMA/CMO/DPC)). Notre stratégie était à priori d’entrer au camp et de valider certaines informations sur le camp et sur les comités avec les bénéficiaires de l’aide. Ensuite, nous rencontrions les comités de camp pour valider et complémenter l’information. Cette méthode nous a permis de contourner l’influence du comité sur la population du camp, ainsi que d’éviter que celui-ci oriente notre déploiement en fonction de ses intérêts.

Nous avons enregistré certaines entrevues dans les cas où les participants y consentaient. En cas de refus, nous avons transcrit les réponses de l’interviewé le plus fidèlement possible. La confidentialité de toutes les données ont été assurée et le nom des diverses personnes et organisations ne sont pas nommées dans ce rapport, sauf pour l’OIM et autres agences onusiennes qui sont responsables des différents Clusters puisque la mise en contexte ne permet pas de cacher leur identité. Vous trouverez en annexe 1 et 2 les canevas guides d’entrevues qui présentent les différents thèmes avec lesquels nous avons extrapolé en fonction des divers contextes. Le Comité d’éthique de l’Université Laval a approuvé le projet de recherche (numéro d’approbation 2011-149/10-08-2011).

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Le tableau suivant présente la liste des intervenants qui ont été rencontrés durant la période du 10 septembre au 15 octobre 2011. Les entrevues avec les représentants de l’OIM, de la DPC et les Camp Management Officier (CMO) ont eu lieu au Logbase des Nations Unies. Les représentants des organisations gestionnaires de camps (CMA), le responsable de la Police nationale et les représentants de la mairie ont été rencontrés dans les bureaux de leur organisation. Par ailleurs, les entrevues avec les représentants des comités de camps, les agents de la DPC sur le terrain, les représentants d’organisations fournisseuses de services et les bénéficiaires de l’aide ont été réalisées dans les camps, dans des lieux permettant d’assurer la confidentialité des entretiens avec les participants à l’étude. Au total, plus d’une trentaine d’acteurs participant au CCCM ont été rencontrés ainsi qu’une vingtaine de bénéficiaires de l’aide humanitaire et des services du CCCM dans les camps.

Entrevues semi-dirigés

- 2 hauts-fonctionnaires de l’OIM - 2 responsables la coordination CMO à l’OIM - 2 officiers gestionnaires de camp (CMO) à l’OIM - 6 représentants d’organisations gestionnaires de camp (CMA) - 1 représentant de la DPC

Courtes entrevues sur le terrain - 1 responsable de la Police Nationale Haïtienne - 2 représentants de la mairie de Croix des Bouquets - 6 représentants de comités de camp - 3 représentants de sous-comités de camp - 2 agents de DPC en gestion de camps - 4 représentants d’organisations fournisseuses de services - 1 représentant d’organisation gestionnaire de camp (CMA) - 20 bénéficiaires de l’aide

Tableau 2. Entrevues effectuées lors de la collecte de données

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Les limites de la recherche

Le bilan de l’intervention en sol haïtien témoigne notamment de l’ampleur des défis à accomplir. Cette étude cherche à amener des pistes de réflexion afin de combler l’important écart relevé entre la théorie et la pratique dans ce nouveau champ d’études en pleine effervescence. Par ailleurs, nous sommes conscients que nos conclusions ne seront pas « universalisables » vu la nature et le contexte particulier, propre à chaque réponse humanitaire émanant d’une catastrophe naturelle. Par contre, elle nous permettra de tirer des leçons quant aux forces et aux faiblesses des processus de gestion de crise mis en place en réponse au séisme en Haïti.

Évidemment, la collecte de données lors de l’étude de cas s’est limitée aux faits observables et aux informations recueillies de la part des participants aux entrevues. Puisque cette méthode renferme une grande part de subjectivité, nous avons tenté de valider les informations par un plus grand nombre de participants. Nous sommes aussi conscients que la présence d’un étranger dans les camps biaise le rapport avec les bénéficiaires et les représentants de comité. En effet, ceux-ci peuvent voir un avantage à chercher à aggraver la perception de leur situation, espérant que notre présence pourra mobiliser davantage ressources pour les bénéficiaires de l’aide, surtout dans une période où les organisations et les services offerts tendent à diminuer considérablement.

Il nous est aussi impossible de prendre en considération l’ensemble des facteurs pouvant avoir un effet sur la coordination de l’aide, notamment les conditions pré-séisme ainsi que les effets directs liés à l’ampleur de la catastrophe. Nous avons tout de même pris soin de documenter le contexte pré-séisme afin d’analyser les possibles répercussions de celui-ci sur la mise en place du l’Approche par Cluster. Ce chapitre améliorera aussi la compréhension du lecteur quant aux conditions dans lesquelles les différents acteurs ont dû se déployer au lendemain du séisme.

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Par la suite, l’information recueillie lors des entrevues semi-dirigées de concert avec l’analyse des différents documents produits par les organisations actives au sein du CCCM nous a permis de dresser un portrait de l’organisation de la structure de l’aide internationale et de ses mécanismes de coordination, et ce, pour la période de 20 mois suivant le séisme. Afin de faciliter la compréhension des phénomènes à l’étude, nous avons choisi de dresser ce portrait selon trois échelles d’analyses : la coordination du CCCM au sein de l’intervention globale par Cluster, la coordination au sein du CCCM et la coordination à l’échelle des camps. Ce chapitre nous permet de répertorier l’évolution des mécanismes de coordination qui ont été mis de l’avant dans le processus de gestion des camps lors de la réponse humanitaire en Haïti. Nous verrons ainsi comment ont été mobilisés les efforts pour avoir des services dans les camps.

Nous allons finalement, grâce à la recherche documentaire, aux entrevues et observations effectuées sur le terrain, pu évaluer l’état des concepts et des variables issus de la grille d’analyse. En plus de répondre à la question de recherche citée à la page 7 de ce mémoire, nous voulons en réalisant cette étude de cas, chercher à déterminer les précisions suivantes: quels facteurs ont influencé l’efficacité dans l’offre de service dans les camps, quel est l’impact des mécanismes de coordination sur la réponse globale (du point de vue de la perception des différents acteurs); quelles leçons tirer de l’intervention en Haïti en matière de coordination/performance en gestion de camp. Nous allons ainsi chercher à expliquer comment les résultats de la performance peuvent être attribués à l’application de l’approche Cluster ou à d’autres variables explicatives hors-Cluster.

Contexte de la collecte de données

Le contexte de collecte de données est caractérisé par une réduction considérable des fonds alloués à la réponse humanitaire et de l’attention médiatique liée à celle-ci. Dans le CCCM et dans l’ensemble des Clusters, il y a avait eu au cours des derniers mois un retrait progressif des acteurs impliqués qui se traduit par une baisse des services offerts autant dans les camps ainsi que dans les communautés environnantes. En guise d’exemple, l’OIM nous affirmait que lors du sommet de

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l’intervention en août 2010, il y avait des services dans la majorité des camps, alors qu’au moment où nous avons effectué nos recherches sur le terrain en septembre-octobre 2011, 80% des camps n’étaient plus approvisionnés en eau par le Cluster responsable (WASH). Cette situation amène évidemment une hausse de la frustration des populations présentes (ONU, CAP mi-parcours 2011). Ces tensions étaient palpables sur le terrain lors de notre visite.

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Chapitre 4 – Présentation du contexte haïtien

Afin de placer l’intervention humanitaire dans son contexte historique et géopolitique, le présent chapitre est consacré à la présentation des conditions pré-séismes. Par la suite, nous y exposons les répercussions de cette catastrophe sur le fonctionnement des structures étatiques et sociales du pays. Ce chapitre permettra de mieux saisir les conditions dans lesquelles l’intervention humanitaire s’est inscrite ainsi que l’ampleur des défis qui en émanent.

Haïti est depuis longtemps considéré comme le pays le plus pauvre du continent américain. À l’échelle mondiale, le Rapport sur le développement humain du Programme des Nations Unies pour le développement (PNUD, 2011) place l’État des Caraïbes en 158e position sur 177 positions quant à l’indice de développement humain. Avant le séisme, la proportion de la population des 10 millions d’habitants vivant sous le seuil de pauvreté était de 77% (WB, 2011); alors que 56% vivaient sous la barre de pauvreté extrême de 1$ US par jour (PNUD, 2005). En fait, Haïti ne serait pas seulement le pays le plus pauvre des Amériques, mais aussi le pays présentant le plus d’inégalités dans la région considérée comme la plus inégalitaire du monde (PNUD, 2005).. Les données du Household Living

Conditions Survey lui attribuent un coefficient de Gini de 0,65 comparé à 0,59 pour le Brésil, qui arrive en deuxième position des pays les plus inégaux des Amériques (Banque Mondiale, 2003).

Post duvaliérisme et instabilité démocratique

Depuis que Jean Claude Duvalier a été contraint à l’exil en 1986, le pays est en proie à une crise de gouvernance politique dont les soubresauts ont été multiples. Le retour à la démocratie à partir des années 90 ne sera que de très courte durée. La dégradation des indicateurs socio-économiques, les diverses crises politiques caractérisées par plusieurs soulèvements, massacres et la recrudescence de la violence urbaine auront tôt fait de pousser plusieurs milliers de nouveaux migrants vers la route

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de l’exil (Shellman & Brandon, 2007). L’aide internationale ainsi que les avis d’experts venant des diverses instances affluent en Haïti depuis les années 80. Toutefois, les chiffres révèlent que le pays tout entier est entré depuis 1991 dans un cycle de paupérisation. La production nationale haïtienne n’arrive pas à augmenter pour répondre à une demande de biens sans cesse croissante (occasionnée par une population elle-même grandissante).

Suite au départ du président Aristide, poussé à l’exil en 2004 par un mouvement de protestation, la MINUSTAH entre en fonction en Haïti afin de maintenir l’ordre et d’appuyer le gouvernement de transition. Un gouvernement sera ensuite instauré avec l’élection de René Préval en 2006, apportant une stabilité économique et sociale relative, et ce, malgré la nomination de trois Premier Ministres en autant d’années, rappelant la nature fragile du système politique en place (Clermont & al., 2011). Le Programme des Nations Unies pour le Développement entrevoyait alors certaines avancées :

Depuis 2004, avec le soutien massif de la communauté internationale, l’intervention directe du système des Nations Unies, et la volonté du gouvernement actuel, des progrès importants ont été enregistrés dans la mise en place d’un système de gouvernance démocratique et du rétablissement du dialogue national. Néanmoins, la situation reste très fragile (PNUD, 2008).

Ces longues années d’instabilité politique caractérisées par la mauvaise gouvernance autant au niveau national que local, auront privé Haïti de la possibilité de développer et de consolider ses institutions démocratiques. Le manque de transparence dans l’administration publique fera plutôt éclore un phénomène de corruption généralisé et de dilapidation administrative (Clermont & al., 2011).

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Fragilité économique : entre interventions de la communauté internationale et soutient de la diaspora

Dans les années 70, en retour du soutien militaire et économique venant d’un groupe d’États mené par les États-Unis, le régime de Jean-Claude Duvalier élabore diverses politiques afin de satisfaire les institutions financières internationales. Ce sera le début des Programmes d’ajustements structurels, commandés par le FMI jusqu’aux années 80. Les politiques économiques issues de ces programmes auront pour conséquence de transformer Haïti en fournisseur de main d’œuvre la moins chère de l’hémisphère, au grand plaisir des investisseurs étrangers et nationaux, notamment dans l’industrie d’assemblage et d’exportation. Parallèlement, abolition des barrières au libre échange fera d’Haïti l’un des plus grands importateurs de produits alimentaires états-uniens en Amérique (Dupuy, 2010). De plus, le fait que l’essentiel des industries d’assemblage sera situé dans la région métropolitaine de Port-au-Prince aura pour effet d’encourager la migration des régions rurales, vers la capitale.

Il est intéressant de souligner que certains chocs dont l’économie a été victime se ressentent encore aujourd’hui, et ce, dans tous les secteurs. C’est le cas de la sous-traitance internationale qui a subi les effets de l’embargo commercial des années 1991-1994, imposé par la communauté internationale en réponse au coup d’État militaire. Dès lors, l’industrie de substitution à l’importation a quasiment disparu durant la période, compensé par l’accélération de la contrebande qui s’est développée en réponse à la demande du marché local. Les impacts immédiats ont été de précipiter la disparition de l’industrie agro alimentaire, de réduire celle de la sous-traitance de plus de la moitié et, subséquemment, de faire chuter le PIB de presque 50% (World Bank, 2006; Fièvre, 2005).

Bien que l’orientation de l’aide publique au développement de la communauté internationale ait connu des évolutions au cours du temps, c’est plus de 1,600 millions de dollars qui furent alloués entre 1990 et 2004 (République d’Haïti, 2007). Depuis la déclaration des Objectifs du Millénaire pour le développement en 2000, on peut relever deux tentatives majeures d’appui au développement de la

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part de la communauté internationale : le programme de relance économique de 1995 et le Cadre de Coopération Intérimaire (CCI) de 2004. Même si ces tentatives ne sont pas directement inscrites dans le cadre de ces objectifs, elles ont été généralement conçues pour lutter contre la pauvreté.

En 1994, lors du retour à l’ordre constitutionnel qui accompagna le retour d’exil pour la fin de son mandat du président Aristide, la communauté internationale s’était engagée à accompagner le pays jusqu’en l’an 2000 en mettant en place un appui financier destiné à la construction des infrastructures économiques, à combattre le chômage, à assainir le cadre macroéconomique et à promouvoir l’investissement privé. L’aide était évidemment accompagnée de certaines conditionnalités qui consistaient à réaliser des réformes à différents niveaux de l’appareil économique et politique. Malgré des décaissements importants de plus de 550 millions de dollars entre 1995 et 1996 et le fait que l’aide représentait 70% du budget national, la communauté internationale allait décider d’un retrait de son appui en réponse aux réticences et au manque de volonté des autorités de l’époque d’effectuer les réformes auxquelles elles avaient souscrites dans les différentes conventions (République d’Haïti, 2007).

Pour la période allant de 2000 à 2003, une appréhension spectaculaire fait qu’Haïti n’a reçu que 400 millions de dollars sur quatre ans. L’appui aux réformes a aussi connu un quasi arrêt et cela s’est manifesté par le retrait de tout appui budgétaire international (République d’Haïti, 2007). Au cours de cette période, les institutions internationales comme la Banque Mondiale, ont redéfini leur approche de l’aide à Haïti et ont compris que la gouvernance dans tous les domaines était le point sur lequel les efforts devaient se concentrer pour permettre au pays de profiter de l’Aide Publique au Développement (World Bank, 2002).

La troisième période est celle de la transition de 2004, suivant le départ du Président Aristide. Encore une fois, la communauté internationale s’est vue devant l’obligation d’accompagner Haïti à rattraper les « années perdues ». C’est ce qui explique la mise en place du Cadre de Coopération Intérimaire

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(CCI). À l’occasion, 1,4 milliards de dollars ont été promis dont environ 500 millions pour l’assainissement, l’environnement, l’éducation et la santé (Durand, 2005). Ce nouveau plan, moins ambitieux que celui de 1994, axé principalement sur le renforcement de la gouvernance du pays, se proposait d’appuyer le gouvernement de transition jusqu’aux prochaines élections générales de 2006 et combler ainsi le déficit de légitimité à la base de la crise antérieure. Haïti est ainsi lourdement dépendante de l’aide de la communauté internationale. En 2006, par exemple, les contributions de bailleurs de fonds bilatéraux et multilatéraux ont constitué environ 60 % du budget national (PNUD, 2008).

Structurellement déficitaire, le commerce extérieur se caractérise aujourd’hui par une forte concentration à la fois des partenaires et des produits commercialisés. La couverture s’est opérée principalement par les transferts privés des expatriés qui finançaient les importations à hauteur de 73% en 2003. La diaspora en exil conserve des liens étroits avec la population haïtienne et les transferts de capitaux massifs vers le pays en est le fait le plus tangible. Ces remesas influent directement sur la manière dont évoluent les différents indicateurs socio-économiques du pays et ce phénomène prit considérablement de l’ampleur à partir des années 1990. En effet, les quelque 108 millions de transferts de cette période ont atteint un niveau de 1830 millions de dollars l’année dernière. On s’en doutera, l’économie haïtienne se retrouve dans une situation de dépendance croissance quant à ces transferts qui représentent près de 30% de PNB d’Haïti (IMF, 2010; 2009; World Bank, 2009; McGuigan, 2006; Orozco, 2006 ; Dupuy, 2005).

Avant le séisme, les dernières enquêtes faisaient état d’un taux de chômage de 70% dans l’économie haïtienne (Durand, 2005). L’emploi formel dans l’économie se réduit donc à la capacité de l’État, en tant que plus grand employeur du pays, à offrir des postes dans la fonction publique, à une centaine de milliers de positions disponibles dans les activités privées et dans les organisations non gouvernementales et internationales (Paulvin & Monestime, 2005).

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Environnement et Urbanisme

Sur le plan environnemental, le constat est désolant. Selon les statistiques recueillies, 97% des 30 bassins versants du pays seraient complètement déboisés et la couverture forestière de l’ensemble du territoire, qui était en moyenne de 22% en 1945, ne représente que 3.7% aujourd’hui (PNUD, 2011).

Dans le cas d’Haïti plus précisément, les cyclones, inondations, glissements de terrain aux moindres averses font des dégâts énormes qui aggravent le niveau de vulnérabilité des pauvres qui se retrouvent le plus souvent seuls à affronter les chocs économiques et sociaux, une fois terminées les interventions d’urgence de la communauté internationale et de l’État (Paulvin & Monestime, 2005).

Les désastres liés aux aléas naturels qui ont touché Haïti durant ces dernières décennies, témoignent une forte augmentation d’évènements catastrophiques aussi bien en fréquence qu’en intensité. Environ 80 % de catastrophes connues pendant le XXe siècle ont eu lieu après 1954 et 44% ont été enregistrées dans les années 90. Les évènements de ces dernières années montrent qu´une catastrophe majeure affecte le pays tous les 5 à 7 ans et une catastrophe internationalement reconnue tous les 2 ans (PNUD, 2008). Haïti avait déjà été victime de 9 sérieuses tempêtes tropicales au cours des 20 années précédant le séisme de 2010, affectant plus de 3.5 millions de personnes et causant plus de 7000 morts (IASC, 2010b).

La vulnérabilité aux aléas sismiques est particulièrement importante en Haïti à cause de la forte densité de population dans des habitats précaires et une expansion non contrôlée de construction ne répondant à aucune règle parasismique. Les estimations suggèrent que la population de Port-au-Prince a quadruplé au cours des deux dernières décennies pour atteindre 3 millions d’habitants (Clermont & al., 2011). Or, les infrastructures de la ville n’ont pu croitre au même rythme, laissant la population se concentrer dans des constructions de piètre qualité, le long de collines et ravins, généralement sans offrir le moindre service aux populations. Les chiffres démontrent en effet que

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seulement 28% des Haïtiens ont accès aux services de santé publique, que 54% ont un accès à l’eau et 30% à des installations sanitaires (Dupuy, 2010).

Le Rapport d’évaluation du programme du PNUD sur la gestion de risques et désastres (2008) résume très bien la situation où « les conditions d’extrême pauvreté, combinées avec d’autres facteurs tels que la dégradation massive de l’environnement et l’instabilité récurrente de la situation politique, et notamment la crise alimentaire récente, ont considérablement contribué à mettre le pays dans une situation d’extrême vulnérabilité face aux aléas naturels ». Devant l’incapacité de l’état haïtien à subvenir aux besoins de sa population, les donneurs bilatéraux et multilatéraux, ainsi que les ONG internationales se sont vues dans l’obligation de combler les différentes nécessités de base. On estime ainsi que les ONG fournissent jusqu’à 70% de l’offre de service de santé en milieu rural et 80% des services publics (Buss & Gardner, 2008; FAO, 2008). Dans ces circonstances:

It comes as no surprise, then, that the Haitian people have to rely entirely on the international community to come to their rescue. This would have been the case even if the symbols of government authority, the National Palace, the Parliament, the headquarters of the National Police, and other ministries, had not been destroyed for the simple reason that the capacity of the Haitian state to respond to a crisis of this magnitude (or even to less severe ones) is nonexistent primarily because of shortsighted practices and policies—political, economic, and social—that prioritize the interests of the few (Dupuy, 2010).

La crise des Gonaïves de 2008: première expérience de l’approche par Cluster

L’approche par Cluster a été introduite pour la première fois en Haïti en aout 2006 mais n’a été déclenchée formellement qu’en 2008 pour faire face aux tempêtes et ouragans qui ont frappé le pays, causant plus de 800 morts et affectant 800 000 personnes. Les Clusters avaient été activés à Port-au-Prince (niveau national) et aux Gonaïves (niveau local), une ville de la province de

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l’Artibonite particulièrement affectée par les tempêtes. Comme le quartier général de la MINUSTAH était le seul bâtiment intact, la mission accueillait la plupart des acteurs humanitaires. Le fait de vivre et de travailler ensemble dans cette enceinte a facilité la coordination informelle entre les Clusters (Binder & Grunewald , 2010).

Le bilan des opérations semble plutôt partagé. Les Nations-unies affirment que l’approche par Cluster aura permis la création des conditions nécessaires à l’amélioration de la qualité d’une réponse humanitaire en améliorant le partenariat entre les Nations unies et les autres acteurs humanitaires internationaux; en facilitant le partage d’informations; en améliorant la prévisibilité du leadership; en limitant les duplications et en augmentant la cohérence de la réponse (Binder & Gru newald , 2010).

Par ailleurs, la perception de l’aide reçue de la part de l’OCHA, au niveau global, pour la mise en place et le fonctionnement de l’approche par Cluster a semblé particulièrement faible. On dénote aussi qu’une confusion concernant l’approche par Cluster a prévalu pendant et avant l’urgence, de la part de certains acteurs impliqués dans la réponse. La coordination inter-Clusters fut particulièrement faible ce qui eut un effet néfaste sur la manière dont les thématiques transversales furent traitées. La gestion de l’information est véritablement un point faible de la coordination. Une fois collectée, l’information n’était souvent pas gérée ni utilisée de façon optimale ou même pertinente. Cette expérience de l’approche par Cluster en Haïti a aussi été faible en termes d’appropriation locale et d’imputabilité à la fois envers le coordinateur humanitaire et envers les populations affectées. L’approche par Cluster a été introduite de façon schématique et verticale en négligeant le contexte local (par exemple, les réunions Cluster étaient tenues en même temps que les réunions de coordination du gouvernement). L’approche par cluster et le principal mécanisme national de coordination pour la réponse aux catastrophes naturelles, la Direction de la Protection Civile (DPC), n’étaient pas formellement liée via des réunions communes institutionnalisées au niveau inter-Clusters. Cette situation a freiné les acteurs nationaux et internationaux dans le développement

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d’une compréhension commune de ce qu’est une situation de catastrophe naturelle (Binder & Gru newald , 2010).

L’approche par Cluster en Haïti n’a pas été mise en place dans un vide de coordination. Au contraire, il existait plusieurs structures de coordination, la plupart d’entre elles existant encore aujourd’hui parallèlement à celle des Clusters. Haïti est un pays où le principal défi de coordination n’est pas nécessairement un manque de coordination mais une abondance de mécanismes de coordination parallèles et parfois dysfonctionnels. (Binder & Grunewald , 2010).

Ampleur du séisme

Le séisme du 12 janvier 2010, d’une magnitude 7.0 sur l’échelle de Richter, a frappé principalement les régions de Port-au-Prince, Léogane, Jacmel, de Petit et de Grand Gôave. Il aura causé la mort de plus de 220 000 haïtiens et laissé derrière lui 300 000 blessés et 1.5 millions de sans-abris (IFRC, 2011). La Banque Inter-Américaine pour le Développement évalue les dommages entre 7 et 14 milliards de dollars, faisant du séisme la pire catastrophe jamais enregistrée (Wyss, 2010; OCHA, 2010a). Au total, plus de 250 000 maisons et 35 000 commerces auront été détruits (Dupuy, 2010).

Les organisations internationales dont l’ONU, la MINUSTAH et de nombreuses ONG locales et internationales impliquées dans la réponse ont aussi été lourdement affectées par le séisme. Dans la foulée, 101 employés de l’ONU perdront la vie, incluant Hédi Annabi, le Chef de mission (Représentant spécial du Secrétaire général), ainsi que Luiz Carlos da Costa, Représentant spécial adjoint principal de la MINUSTAH. Il s’agit des plus lourdes pertes dans l’histoire des opérations de maintien de la paix (IFRC, 2011). Malgré l’ampleur des dégâts, la mission internationale s’est rapidement mise en marche afin de contribuer aux secours d’urgence et à organiser les distributions humanitaires (Boutellis, 2011).

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Le gouvernement haïtien sera lui aussi très lourdement affecté. Le palais présidentiel ainsi que plusieurs institutions gouvernementales se sont effondrées et se trouvaient toujours en ruine au moment de réaliser l’étude. La capacité de réponse du gouvernement était de plus largement altérée puisque 13 de ses 15 ministères ont été détruits alors qu’on estime que le cinquième des fonctionnaires ont péri lors du séisme (DEC, 2011 ; Cibbon 2010).

En plus des pertes humaines importantes, les dégâts matériels ont causé des problèmes logistiques quant à l’accès aux zones affectées et aux populations sinistrées. Plusieurs points d’accès dont le principal port et l’aéroport ont subi des dégâts importants. Le constat était le même pour les infrastructures électriques, de communications, ainsi que pour bon nombre de routes. Les 20 millions de mètres cubes de débris posaient ainsi un défi considérable de sorte que plusieurs agences humanitaires déjà présentes sur le terrain étaient incapables d’accéder à leur entrepôt afin de distribuer l’aide et de fournir les secours d’urgence (IRFC, 2011).

En raison de la destruction des infrastructures de bases, ainsi que de l’impact du séisme sur les acteurs internationaux, une bonne partie des opérations humanitaires se sont organisées à partir de la République Dominicaine qui deviendra le principal point d’entrée des secours dans les jours suivants le séisme. L’ampleur de la catastrophe, la quantité de population se trouvant sans-abris, ainsi que le nombre d’acteurs impliqués dans la réponse sont autant de facteurs qui complexifient l’intervention et rendent la coordination primordiale au sein de la structure d’aide.

Particularités du contexte

L’intervention en Haïti a ceci de particulier pour la communauté internationale qu’elle s’est déroulée en grande partie dans un contexte urbain. Dans le passé, les humanitaires ont travaillé presque

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exclusivement dans des zones rurales comme dans le désert du Tchad, les forêts du Congo, les villages du Pakistan, des camps de déplacés du Kenya, etc. Les expériences en matière de déploiement de l’approche par Cluster se faisaient dans des contextes où il y avait des terrains généralement disponibles pour organiser les camps et où les communautés d’accueils étaient très petites, donc plus facile à gérer. Les camps étaient souvent aménagés de sorte qu’on pouvait loger plusieurs dizaines de milliers de déplacés, dans un même camp, bénéficiant du soutient des organismes présents sur le terrain.

La situation haïtienne a aussi de particulier que les personnes déplacées à l’internes (PDI), ainsi que les communautés urbaines, doivent cohabiter et se partager un même territoire. Pour la première fois, les PDI et les communautés environnantes vivent dans le même niveau de pauvreté et les camps côtoient souvent les bidonvilles les plus précaires. Cet état de fait, on le verra plus tard, pose des difficultés considérables puisque parfois, il y a davantage de services offerts dans les camps. Dans la majorité des cas, les camps se sont formés de façon spontanée, pour pratiquement atteindre le chiffre de 1555 camps. Abritant au plus fort de la crise jusqu’à 1 536 447 personnes (OIM, 2011a). Ils varient de quelques familles à plus de 50 000 personnes pour les camps les plus peuplés (DPC, 2010).

Les différents intervenants rencontrés lors de notre étude sur le terrain étaient unanimes à ce sujet, la quantité de déplacés, le nombre de camps ainsi que les particularités intrinsèques de ceux-ci font de l’intervention en Haïti une expérience unique pour la communauté internationale. John Holmes, Secrétaire adjoint pour les Affaires humanitaires et Coordinateur des secours d’urgence l’exprime clairement : « Haiti was unusual – almost unprecedented – because of the devastating effect on local capacity of all kinds and the difficulties of the urban, capital city context. It was a major test of the capacity, resources and response readiness of the global humanitarian community » (Holmes, 2010). Cette situation a évidemment obligé une adaptation des méthodes de gestion en fonction du contexte spécifique. En Haïti, par exemple, la gestion de camp et la situation dans ceux-ci se trouvent

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constamment influencés par le contexte local et une série de facteurs sociaux, politiques et électoraux.

Propriété foncière

L’accès à la propriété foncière est un dossier considérablement ardu en Haïti en raison de la complexité du système informel qui y règne. Cette situation rend presque impossible l’indentification des propriétaires (IRFC, 2011). En fait, la majorité des 3 millions d’habitants de Port-au-Prince vit dans des logements et n’ont aucun contrat de location ou de propriété. Les autorités haïtiennes ne disposent d’aucun système de gestion de la propriété civile fonctionnelle et une bonne partie de la population n’est pas munie de document d’identification : « Different land-related information is kept within different government authorities, and it is difficult, from the perspective of emergency teams, to find reference documents on housing, land and property, the history of urbanization and urban social and political movements in Haiti » (Crawford & Al., 2010).

Après le séisme, l’un des principaux enjeux de la réponse était de désengorger certains camps problématiques et de fournir des options de logement alternatif comme les abris de transition, appelés T-Shelter. Or, pour profiter de ce type d’abris, les bénéficiaires doivent avoir accès à un terrain afin de s’y construire et les ONG favorisent les propriétaires au détriment des locataires ou des squatteurs (Crawford & Al., 2010). Cette situation a un impact important sur la gestion des camps ainsi que sur les éventuels projets de reconstruction et de relocalisation. Les résultats de nos entrevues nous ont même indiqué des cas où certaines organisations auraient préféré concentrer leurs actions dans les communautés, plutôt que dans les camps, pour éviter les questions juridiques liées à la propriété foncière.

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Chapitre 5 – Organisation de la structure d’aide et de coordination

Ce chapitre a pour objectif de résumer l’évolution de l’organisation de la structure d’aide et de coordination au sein du Cluster CCCM, du lendemain du séisme jusqu’au moment de la recherche sur le terrain en octobre 2011. Afin de faciliter la compréhension de ce processus, nous avons répertorié les différents éléments et concepts liés à la coordination, selon 3 échelles d’analyse, soit : la coordination globale entre le CCCM et l’approche par Cluster, la coordination dans le CCCM et finalement, la coordination à l’échelle des camps. Ce chapitre dresse un portrait qui se veut factuel. Une évaluation des différents concepts selon notre grille d’analyse sera présentée dans le chapitre suivant. Les entrevues et informations recueillies sur le terrain ont été primordiales afin de combler le manque de documentation écrite à ce sujet.

I. Coordination globale du CCCM dans l’approche par Cluster

Développement de la structure d'aide et de coordination

Dès le lendemain du séisme, le premier contingent de l’armée américaine comptant 22 200 soldats est arrivé en sol haïtien. Les militaires américains prennent alors le contrôle de l’aéroport de Port-au-Prince et organisent la logistique en recevant plus de 150 vols par jour (US Southern Command, 2010). Plusieurs décisions prises par l’armée américaine dans la gestion de l’aéroport seront fortement critiquées par des organisations humanitaires. Ceux-ci estiment que les militaires américains ont mis l’accent sur les questions de sécurité et du maintien de l’ordre, au détriment des besoins humanitaires (Cariot, 2010, Carroll & Nassaw, 2010; MSF, 2010; Singh 2010; Wargny, 2010). Malgré les critiques, il y a un accord commun quant à l’efficacité des militaires à sauver des

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vies, ainsi qu’à effectuer la réparation rapide du port et de l’aéroport (Dara, 2010). Le port était complètement inutilisable pendant les 10 premiers jours de l’intervention (UN, 2010).

De son côté, la communauté internationale s’est mobilisée massivement et très rapidement. Au total, 39 pays se sont engagés financièrement ou ont contribué en envoyant des équipes de secours et de l’aide d’urgence. Plusieurs dizaines de nouvelles organisations, ainsi que des intervenants privés se sont précipités pour venir en aide. Il demeure difficile d’évaluer le nombre exact d’organisations ayant pris part à la réponse humanitaire. Les estimations à ce sujet varient entre 2000 (IASC, 2010c) et 8000 (Doyle, 2010). Dans les jours qui suivront le séisme, 134 vies au total ont été sauvées par les équipes de sauvetage internationales. Il s’agit du plus grand nombre de sauvetages effectués suite à un tremblement de terre (IASC, 2010c).

Déclenchement de l’approche par Cluster

L’équipe de l’United Nations Disaster Assessment and Coordination (UNDAC) est arrivée en Haïti dans les 24 heures suivant le séisme. Ils ont établi une structure de coordination qui sera ensuite prise en charge par l’OCHA. L’UNDAC, l’OCHA et les agences onusiennes se sont alors rapidement organisées en mobilisant du personnel de leurs états majors (UNDAC, 2010; Grunewald & Renaudin, 2010). Selon John Holmes (2010), Secrétaire adjoint pour les Affaires humanitaires et Coordinateur des secours d’urgence « As a consequence of coming late to the coordination table, OCHA took

some time and effort to re-establish itself as the primary humanitarian coordination mechanism in

Haiti ». L’OCHA a même attendu jusqu’en août 2010 afin de désigner son chef de mission, après quelques successions intérimaires (Dara, 2010).

Les Clusters n’ont pas perdu de temps à se mettre en branle. Deux jours après le séisme, cinq des principaux Clusters se mobilisaient déjà (Nourriture, WASH, Santé, Abris & NFI et logistique). Le

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système de Cluster sera quant à lui établi dans les 10 jours. Cette rapidité d’exécution serait en partie attribuable au fait que l’approche par Cluster avait déjà été activée en réponse à la crise des Gonaïves en 2008 (Patrick, 2011). Les intervenants humanitaires qui opéraient à partir de la République dominicaine se sont aussi structurés afin de reproduire la structure d’organisation des Clusters du côté haïtien (U.N., 2010). Au départ, les Clusters « Abris & NFI » et « CCCM » étaient regroupés sous la responsabilité de l’OIM. Ils seront scindés par la suite en deux Clusters distincts.

Coordination globale

Le Humanitarian Country team (HCT) est le groupe central de coordination opérationnelle et d’orientation stratégique humanitaire en Haïti. C’est au sein de cette entité, qui regroupe les responsables des différentes agences onusiennes, que les décisions stratégiques et opérationnelles sur l’action humanitaire sont prises. En plus de cibler les priorités pour la coordination inter-Clusters, le HCT agit comme plaidoyer auprès du Gouvernement et des autres intervenants (OCHA, 2010b). Nigel Fisher, le Resident coordinator (RC) est responsable du HCT. Parallèlement, en étant Humanitarian coordinator (HC), Nigel Fisher est aussi responsable de la coordination dans le système de Clusters, qui regroupe toutes les organisations qui participent à la réponse par le biais des Clusters. De plus, Nigel Fisher joue le rôle hautement politisé de DSRSG (Deputy Special

Representative of the Secretary-General). Il est donc le Représentant adjoint du Secrétaire général des Nations unies en Haïti et responsable de toutes les activités civiles et humanitaires de la MINUSTAH. Il est aussi membre de la CIRH (Commission intérimaire pour la reconstruction). Le bureau de Nigel Fisher s’occupe davantage des aspects liés au DSRSG et de la CIRH, alors que la coordination au titre de HC et RC s’effectue en grande partie par le biais de l’OCHA. Afin de faciliter la compréhension des interactions entre l’approche Cluster et la coordination onusienne, voici un schéma qui présente la situation.

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Schéma 2 . Organisation de la coordination globale dans l'Approche par Cluster

Coordination inter-Clusters

Les rencontres de coordination inter-Clusters (ICC) constituent le principal mécanisme afin d’organiser la coordination entre Clusters et de prendre des décisions concernant les questions transversales qui affectent les différents Clusters. Chaque lundi, les rencontres de l’ICC réunissent les responsables des différents Clusters et les représentants de l’OCHA (plus tard elles auront lieu à toutes les 2 semaines). L’ICC tend à s’adresser aux problèmes de coordination de nature plus globale touchant l’intervention humanitaire dans son ensemble. Ces rencontres sont administrées par l’OCHA. L’ICC permet aux différents Clusters de présenter leurs priorités et préoccupations au HCT.

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Ce dernier profite de l’occasion pour soumettre ses recommandations et ses orientations stratégiques aux différents Clusters (OCHA, 2011).

Chaque organisation en charge d’un Cluster est responsable de collecter les informations auprès des partenaires qui fournissent les services dans leur champ d’expertise spécifique. Alors que le CCCM travaillait sur des aspects de collecte d’informations générales comme à l’identification des camps et des PDI, les autres Clusters travaillent sur des questions plus spécifiques. L’OIM a ensuite mis l’information disponible à l’OCHA et à l’ensemble des Clusters afin d’organiser la réponse. Afin d’assurer la coordination inter-Clusters, l’OIM a mis sur pied des comités qui se spécialisent dans les communications, la santé, les abris et la protection. Ces comités sont responsables de participer aux rencontres des différents Clusters déployés en Haïti et de faire le suivi au sein de l’OIM. Le CCCM bénéficie ainsi de ces échanges d’informations.

Outils de coordination

L’information compilée et produite par les différents Clusters est partagée par le biais du portail web « Oneresponse.info ». Il s’agit d’une base de données mise sur pied par l’OCHA afin de faciliter les échanges d’informations et la coordination entre les Clusters.

Insatisfaits de ce portail, différents Clusters ont plutôt décidé de partager l’information par le biais de groupes Google (Dara, 2010). Les « Who is doing What Where (3W) », les Multi-Cluster Rapid

Assessment, le Displacement Tracking Matrix (DTM) et le Post Disaster Needs Assessment and

Recovery Framework ont aussi été utilisés pour faciliter la coordination entre les différents Clusters.

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Coordination Civilo-Militaire

Afin de supporter et de sécuriser le déploiement des organisations présentes sur le terrain, la cellule de coordination civilo-militaire des Nations unies (UN-CMCoord) a mis sur pied le Joint Operations

Tasking Centre (JOTC). Le JOTC regroupe des représentants de la MINUSTAH, de l’armée américaine et canadienne et de l’OCHA afin de permettre aux organisations humanitaires de déposer des demandes d’accès à des escortes ou autres services militaires. Le JOTC priorise l’accès aux convois en fonction des informations fournies par les leaders de Cluster (U.N., 2010). De plus, l’UN-CMCoord a organisé des réunions hebdomadaires portant sur les problématiques liées à la coordination civilo-militaire. L’OCHA et l’équipe UN-CMCoord ont aussi formulé des directives, afin de s’assurer que les acteurs militaires participent de façon constructive dans les réunions des Clusters (Butterfield et al., 2010).

Le gouvernement d’Haïti

Système National de Gestion des Risques et des Désastres (SNGRD)

En 1998, suite au passage du cyclone Georges, le Gouvernement haïtien a opté de mettre en œuvre les mécanismes institutionnels et législatifs adaptés pour répondre à la problématique de gestion des risques et désastres. Les autorités nationales se sont engagées à organiser le Système National pour la Gestion des Risques et des Désastres (SNGRD).

Le SNGRD se structure autour de trois éléments (PNUD, 2008):

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1) Le Plan National pour la Gestion des Risques et des Désastres (PNGRD) a été publié en 2001. Il s’agit du document stratégique qui fournit les grandes orientations à suivre, les objectifs à fixer, les actions à mettre en place en matière de gestion des risques et des désastres.

2) Un système institutionnel stipulant que la gestion de désastre est assurée par le ministère de l’Intérieur qui octroie à la Direction de la Protection Civile (DPC) la tâche de coordination des actions de gestion des risques et des désastres. Au sein de ce système, la DPC demeure l’acteur principal, chargée d’une lourde responsabilité de coordonner à la fois la réponse aux désastres et la réduction des risques. Très souvent, ces responsabilités dépassent les capacités techniques, opérationnelles, légales et institutionnelles de la DPC.

3) Un cadre législatif qui se matérialise par un projet de loi, comprenant un dispositif législatif visant à institutionnaliser et légaliser le SNGRD et ses diverses composantes, a été élaboré et soumis au parlement pour ratification. Or, à cause de l’instabilité politique qui a marqué le pays durant ces dernières années, le processus d’élaboration de ce dispositif s’est avéré laborieux et la ratification n’a pas encore eu lieu. L’absence d’un cadre législatif empêche que la thématique de gestion de risques et désastre soit correctement institutionnalisée et que les ressources nécessaires soient allouées dans le budget.

En 1999, le Système National de Gestion des Risques et des Désastres (SNGRD) a été mis en place en Haïti. Le SNGRD consiste en 26 institutions gouvernementales et non gouvernementales impliquées dans la préparation et la réponse aux catastrophes naturelles. Son travail est assuré par un secrétariat permanent. Le développement de politiques et la prise de décision incombe au Comité National de Gestion des Risques et des Désastres (CNGRD) qui est dirigé par le ministre de l’Intérieur. Par conséquent, le Ministère de l’Intérieur et des Collectivités territoriales (MICT) est le principal responsable de la gestion des risques et de catastrophes naturelles. Le MICT exécute cette responsabilité via la Direction générale et la Direction de la Protection Civile (CIH, 2009).

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La DPC est responsable de la coordination opérationnelle et, par conséquent, elle est souvent décrite comme le « OCHA du gouvernement ». Le Plan national de Reconstruction du Gouvernement d’Haïti lui confère la responsabilité d’enclencher l’intervention, de traiter l’information, de s’occuper de la coordination globale des opérations, ainsi que d’effectuer l’évaluation de la situation (République d’Haïti, 2001). La DPC est présente aux niveaux national, provincial et municipal. Lors d’urgences, le Centre d’Opération d’Urgence (COU) - qui réunit les membres du secrétariat permanent du SNGRD et de la DPC - est responsable de la réponse à la catastrophe naturelle (IASC, 2010a).

La réponse à long terme doit normalement être coordonnée dans le cadre du Plan national de Reconstruction du Gouvernement d’Haïti (PNRGH). La Commission intérimaire pour la Reconstruction d’Haïti (CIRH), qui a été formée quelques semaines après le séisme, a quant à elle pour rôle de superviser les efforts de relèvement (Cluster Early recovery), de développement et de reconstruction. Elle doit approuver l’ensemble de projets financés par les bailleurs de fonds dans ces domaines (U.N., 2011).

Implication du gouvernement haïtien

Après le séisme de janvier 2010, la DPC a été désignée par le gouvernement d’Haïti afin d’être l’entité gouvernementale chargée de la coordination des activités liées à la gestion des camps. La DPC dans ses actions dépend du ministère de l’Intérieur et des collectivités territoriales (MICT), ministère avec lequel l’OIM collaborait déjà puisqu’il est l’organe gouvernemental responsable dans les situations de désastres et de déplacement (voir document en annexe 3 pour l’organigramme du Système national de gestion des risques et des désastres du gouvernement haïtien).

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Suite au séisme, l’OIM a cherché à renforcer les liens et à former du personnel de la DPC. Au niveau global, l’OIM se coordonne avec la DPC grâce à des rencontres régulières entre les deux parties. Comme la DPC était déjà active avant le séisme, il n’y a pas vraiment eu de délais de mobilisation. La DPC était donc présente lors de la première réunion de Cluster CCCM le 3 février 2010. Par la suite, l’OIM a augmenté le nombre de partenaires au sein du Gouvernement en travaillant, par exemple, avec les mairies pour la coordination liée à la relocalisation des populations et à la reconstruction. À la DPC, il y a une directrice générale et différents directeurs départementaux avec qui l’OIM travaille afin de faire valider les décisions. L’OIM leur communique les bilans, leur présente ses différents projets et discute des différentes possibilités pour les futures orientations. Dans la gestion des données, l’OIM travaille aussi de concert avec le Centre National de l’Information Géo-Spatiale (CNIGS), avec qui elle cherche à centraliser toutes les informations collectées dans des bases de données.

II. Coordination au sein du CCCM

L’OIM comme organisation intergouvernementale et comme leader du Cluster CCCM

L’OIM est une organisation intergouvernementale (OIG) chargée de mettre ses services et conseils à la disposition des gouvernements qui le désirent, afin de les assister dans la gestion des migrations internes (OIM, 1953). Dans un contexte de crise humanitaire, son mandat couvre l’appui à la relocalisation des populations déplacées et dans certains cas, le soutien à des initiatives de reconstruction. Parallèlement à ses activités comme OIG, l’OIM depuis 2005 a la responsabilité d’agir en tant que leader du Cluster CCCM, lorsque l’approche par Cluster est déployée dans des contextes de catastrophe naturelle.

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Il existe au sein de l’OIM une unité CCCM qui est divisée en 6 sous-unités de travail :

- Gestion des données (Displacement Tracking Matrix et enregistrement des camps) - Protection - Opérations de gestion des camps (fournisseur de dernier recours) - Formation et développement de capacités - Développement des sites - WASH

L’OIM organise des programmes, effectue des recherches, des évaluations et publie des rapports au service du CCCM. De plus, elle doit assurer la coordination et le partage d’information inter-Clusters ainsi qu’au sein du CCCM.

L’OIM en Haïti L’OIM était déjà présente en Haïti avant le tremblement de terre de 2010 en réponse à la crise humanitaire dans la région des Gonaïves de 2008. Suite au séisme, le Cluster CCCM a été mis en branle avec à sa tête Giovanni Cassani, qui arrivé deux semaines plus tard. Le CCCM s’est d’abord affairé à répertorier les camps et les populations déplacées sur le territoire Haïtien. À partir d’avril 2010, la plupart des différents camps des régions touchées avaient été répertoriés. En plus de travailler à la cartographie, le CCCM servait normalement à coordonner les différents acteurs, et ce, à mesure que les informations se cumulaient quant aux différents camps. Parallèlement, l’OIM a formé plusieurs milliers d’intervenants afin de pouvoir prendre part au CCCM et aussi jouer le rôle d’agence de gestion de camp (CMA). Suivant le séisme, on a vu arriver à Haïti plusieurs centaines d’organisations de provenance et de taille très hétéroclites. Plusieurs intervenants n’étaient pas des humanitaires professionnels et n’avaient aucune idée du fonctionnement du système humanitaire. Il a fallu créer cette compréhension.

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L’enregistrement dans les camps est une autre tâche primordiale pour le fonctionnement du CCCM qui revient à l’OIM. Il s’agit d’un instrument fondamental puisqu’il permet de déterminer le nombre de personnes vivant dans chacun des camps et aussi de connaitre certaines caractéristiques intrinsèques de ces populations. Le processus d’enregistrement dénombre les populations des camps et réunit de l’information sur la provenance, le profil et les besoins des populations touchées (NRC, 2008; IDMC & UNOCHA, 2008). En février 2010, l’OIM a organisé un processus d’enregistrement de chaque famille présente dans les camps (OIM, 2010a). En juillet 2010, l’OIM a produit la première base de données comptabilisant autour de 1 500 000 bénéficiaires. Les données recueillies par l’OIM sont depuis utilisées par le gouvernement haïtien, les différentes agences onusiennes, les ONG, la plupart des organisations internationales et les médias. L’enregistrement peut ainsi avoir des répercussions considérables sur les décisions stratégiques et sur le financement des activités humanitaires. Les données produites pourront aussi affecter les résultats d’autres études qui analysent la situation en faisant des manipulations secondaires.

La question des évictions Lors de notre visite sur le terrain, en plus d’une importante baisse de l’offre des services dans les camps, l’OIM faisait face à un problème d’éviction touchant plus 350 camps. Ces camps étaient soient menacés ou en processus d’éviction. C’est par le biais du système de référence que les comités avisent les officiers de gestion de camp (CMO) lorsqu’ils sont menacés d’éviction. Les CMO, avec l’aide du Cluster de protection vont ensuite tenter de négocier avec les propriétaires de terrain et les responsables communaux afin de trouver un terrain d’entente. Ce problème était croissant et les ressources pour négocier très faibles.

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La crise du choléra En plus du séisme, la population haïtienne a été frappée par deux vagues de choléra débutant en octobre 2010. Le choléra s’est rapidement propagé au sein des couches les plus vulnérables de la population, et ce, jusqu’à la fin de 2011, lors de la deuxième vague de contagion. À la fin de 2011, le choléra avait touché près de 500 000 personnes, en tuant 6500 (OCHA, 2012). La lutte au choléra aurait rassemblé les intervenants humanitaires derrière une stratégie commune de coopération, qui selon Tappero (2011), aurait eu des résultats significatifs pour les populations vivantes dans les camps :

At the time, there were fears that the epidemic would ravage the population in Port-au-Prince due to the high number of displaced there, between 1 and 2 million people. However, the opposite proved true: there was close to zero mortality in the internally displaced person (IDP) camps, a remarkable testament to the aid community’s focused attention on this population and a complete reversal from the patterns of vulnerability seen in almost all other emergencies, where refugees and camp-based populations have exhibited the highest death rates from basic health problems.

Les acteurs de la coordination

Agence de gestion de camp (CMA) Dans le système de gestion de camp issu de l’approche par Cluster, c’est l’agence de gestion de camp (CMA) qui est la principale responsable de la coordination à l’échelle des camps et de la gestion des activités quotidiennes dans ceux-ci. En Haïti, les organisations qui se sont impliquées dans le CCCM ont contacté l’OIM pour les informer de leur intérêt à participer à la gestion des camps. Comme dans chacun des Clusters, les organisations sont libres de choisir les actions qu’elles veulent poser et les camps dans lesquels elles travailleront. Les informations sur les déploiements sont alors compilées dans le DTM afin d’éviter la duplication des efforts et qu’il n’y ait pas des camps laissés pour compte. Certaines organisations ont choisi des régions dans lesquelles

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elles étaient déjà actives, ou pour lesquelles elles manifestaient un intérêt particulier. Dans d’autres cas, c’est l’OIM qui demandait à des organisations de s’engager dans la gestion de camp ou dans l’offre de certains services. Au plus fort de la réponse humanitaire, 170 camps étaient couverts par des agences de gestion de camp. Au total, c’est 17% des camps, représentant 51% des populations déplacées, qui avaient des CMA attitrées (OIM, 2011b).

Vers la fin de l’année 2010, plusieurs CMA ont décidé de changer de stratégie et de mettre fin à leur programme de gestion de camps afin de travailler dans les communautés et de se concentrer sur les activités liées de façon plus directe à leur mandat d’action. La plupart des organisations impliquées dans la gestion de camp n’étaient pas spécialisées dans ce secteur, mais plutôt dans l’offre de services liés à d’autres Clusters. En mars et avril 2011, il y a eu une diminution très importante des populations dans les camps et le retrait de plusieurs organisations fournisseuses de services.

Camp management Focal Point (CMFP)

Dans certains camps où il n’y avait pas de CMA, certaines organisations fournisseuses de services acceptaient de devenir Camp management Focal Point (CMFP). Le CMFP ne dédie pas nécessairement de ressources à la gestion du camp, mais peut faciliter les déploiements dans les camps. Le lien est beaucoup plus faible et la présence n’est généralement pas permanente. Ce système, qui a été créé afin d’assurer une présence minimale dans les camps, est exceptionnel à l’intervention haïtienne en raison de la quantité de camps à gérer.

Camp Management Officer (CMO)

Du fait de l’ampleur de la population touchée et de la quantité de camps à couvrir, l’OIM a décidé de créer les Camp Management Officer (CMO). Devant l’incapacité de trouver des CMA pour gérer les quelque 1500 camps répertoriés, le système de CMO devient une sorte de substitution à la structure

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de CMA. Les CMO agissent dans le CCCM à titre de gestionnaire de camp au sein de l’agence OIM. Parallèlement, ils agissent au sein du CCCM dans le rôle de coordinateur au niveau des communes, en coordonnant les acteurs présents sur le terrain, notamment avec les mairies. Cette initiative est aussi propre à l’intervention haïtienne.

Toutes les agences jouant le rôle de leader de Cluster ont un mandat de fournisseur de dernier recours. Elles doivent donc avoir une capacité d’intervention si un besoin est identifié et qu’il n’y a pas d’autres acteurs dans le système de Cluster en mesure d’intervenir. Selon l’OIM, la création du système de CMO comme structure opérationnelle répond justement à ce besoin au sein du CCCM.

Opérationnel à partir de juin 2010, le système de CMO avait pour objectif de décentraliser la coordination en scindant le territoire en communes. L’OIM avait alors recruté sept CMO afin de couvrir les sept communes de la région métropolitaine de Port-au-Prince. Chaque CMO travaillait en petite équipe comprenant un chauffeur, un assistant et un mobilisateur communautaire ayant pour principale fonction de diffuser l’information dans les camps. Au départ, leurs tâches étaient principalement liées à l’évaluation des besoins sur le terrain et à la réponse aux situations d’urgences. Parallèlement, ils étaient impliqués dans les activités de collectes de données de l’OIM.

Dans les mois qui ont suivi, l’OIM a décidé de renforcer les équipes CMO afin de faire de la gestion de camps. Certains CMO avaient près de 200 camps à gérer dans leur commune c’est pourquoi l’OIM a recruté des Field Camp Manager (FCM) afin de s’occuper de la gestion des plus grands camps. Parallèlement, on a vu l’arrivée d’un 2e CMO affecté à chaque commune. Les deux CMO devaient se répartir les tâches liées à la coordination avec les autorités locales ainsi que les activités de gestion de camps. Entre temps, on a aussi incorporé des agents de la DPC en gestion de camp, ce qui permit aux CMO de se concentrer sur les camps où il n’y avait ni CMA, CMFP ou agents de la DPC responsable de la gestion des camps. Chaque semaine, les CMO cherchent à assurer un minimum d’une visite par camp, auxquels s’ajoutent des visites ponctuelles, en fonction des besoins et des appels des comités de camp.

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À partir de mai 2011, afin de s’adapter aux changements qui avaient eu lieu dans les camps, l’OIM a effectué plusieurs changements dans la façon de structurer le système de CMO. La diminution considérable de la population et du nombre de CMA dans les camps a incité un changement afin d’assurer une présence permanente dans les camps de plus de 1000 familles. Pendant cette période, le nombre de CMO a diminué et suite au départ de certains d’entre eux, l’OIM a décidé de laisser un seul coordinateur par commune et de nationaliser progressivement les équipes qui faisaient les évaluations sur le terrain (équipes mobiles). On a donc enlevé une part importante des responsabilités aux CMO pour la déléguer au personnel haïtien de l’OIM. Au moment de la collecte de donnée, le rôle de gestionnaire de camp était presque exclusivement assuré par le personnel de l’OIM et de la DPC. Le mandat de l’OIM est appelé à changer à mesure que le temps passe. Les CMO deviennent davantage des « coordonnateurs-retour », en travaillant avec les mairies pour trouver des solutions pour la relocalisation et gérer les cas d’éviction.

Agents de la DPC

Le partenariat entre l’OIM et la DPC comprenait un programme de renforcement des capacités en gestion des risques et des catastrophes naturelles. L’élaboration du programme qui a commencé en juin 2010 a été mis en application en août de la même année (FRH & PNUD, 2010). Ce projet tend à soutenir le gouvernement haïtien à graduellement prendre en charge, des tâches liées à la coordination et la gestion des camps, qui étaient auparavant administrés par l’OIM et les différents partenaires du CCCM (OIM, 2010b). L’OIM mise sur une formation technique et théorique afin de créer une expertise locale capable de prendre le relais lors de la fermeture des différents Clusters.

Pour ce faire, l’OIM a demandé à la DPC de recruter 111 agents et de fixer le montant de compensation financière mensuel que ces agents toucheraient en échange de leur participation au projet. L’allocation mensuelle a été fixée par la DPC à 300$ par mois. La plupart des agents ont été choisis à même le bassin de bénévoles qui travaillaient déjà à la DPC depuis quelques mois.

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Les agents ont été regroupés en fonction des 11 communes. Chaque commune ayant un chef d’équipe attitré, qui a pour mandat de coordonner les travaux des agents DPC dans sa commune et de fournir des rapports détaillés au coordinateur global de la DPC pour le projet. Au total, 109 sites, représentant 20 % du total des bénéficiaires, ont été alors couverts par les agents de la DPC (SIDA & OIM, 2010).

Tableau 3. Organigramme du projet de renforcement de la DPC

Source : SIDA/IOM, 2010

Au départ, il y avait une équipe mobile de CMO dans chaque commune qui était le superviseur direct des agents de la DPC travaillant au sein de celle-ci. Une fois par semaine, les agents DPC produisent un rapport à l’attention de leur chef d’équipe. Celui-ci est par la suite responsable d’étudier ces rapports et de transmettre l’information pertinente au CMO affecté à sa commune. Ensuite, le coordonnateur du projet DPC fait parvenir son rapport à la DPC et au coordonnateur à l’OIM. Le coordonnateur de projet de la DPC travaille de concert avec le coordonnateur de projet de l’OIM. On veut ainsi permettre l’échange de connaissances et d’expérience entre la DPC et les CMO de l’OIM (OIM, 2010c). Dans le cadre de ce projet, il existe une structure hiérarchique dans laquelle

DPC Project

Coordinator

1 team

Leader + 10

Camp Managers

1 team

Leader + 10

Camp Managers

1 team

Leader + 10

Camp Managers

1 team

Leader + 10

Camp Managers

1 team

Leader + 10

Camp Managers

1 team

Leader + 10

Camp Managers

1 team

Leader + 10

Camp Managers

1 team

Leader + 10

Camp Managers

1 team

Leader + 10

Camp Managers

1 team

Leader + 10

Camp Managers

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un responsable de projet de l’OIM est chargé de la coordination globale. Les agents de la DPC doivent donc être imputables à ceux-ci. C’est d’ailleurs l’OIM, avec l’accord de la DPC, qui décide de la répartition des agents DPC dans la structure de gestion de camp sur le territoire haïtien.

Les agents DPC jouent le même rôle qu’une organisation CMA dans la coordination des activités quotidiennes des camps. En cas d’urgence, ces agents se tournent vers leur chef d’équipe ou vers le CMO attitré à leur commune. Pour ce qui est de la gestion quotidienne, l’agent DPC contacte directement les fournisseurs de services pour régler les problèmes liés à l’offre de ces services.

Le projet de soutien à la DPC était au départ prévu comme étant un projet pilote de six mois, qui, on le pensait, déboucherait sur des investissements permettant un projet plus complet (SIDA, 2011). Or, le financement n’a permis qu’une prolongation du projet pour une période de trois mois où il a fallu redéfinir les orientations du programme.

Lorsque l’OIM a effectué sa restructuration du système de CMO en mai 2011, elle a intégré les agents DPC dans ses modifications en prévision de la période de transition pour travailler à une passation de la gestion de camp. Pendant cette période, l’OIM a renouvelé le contrat de 52 des 111 agents.

Mécanismes de coordination du CCCM

Réunions du Cluster de gestion des camps (CCCM) Les réunions de Cluster représentent le plus important mécanisme de coordination entre les différents acteurs qui participent à la gestion des camps. La première réunion du CCCM a eu lieu le 3 février 2010. Autour de 70 personnes assistaient et participaient aux réunions du CCCM, même si au

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commencement, elles s’effectuaient dans un environnement très sommaire. Cette situation a duré un bon moment. Le Cluster se rencontrait chaque jour ou à tous les deux jours. Au départ, beaucoup d’organisations humanitaires voulaient participer à la réponse, mais très peu avaient une idée claire de ce qu’était l’Approche par Cluster et la compréhension de ce qu’est la gestion de camp.

Au total, 150 organisations sont répertoriées sur le site du CCCM comme ayant participé aux réunions. Les réunions du CCCM sont publiques, donc pas strictement réservées aux partenaires du Cluster. Parmi les personnes présentent, il y avait aussi des médias internationaux comme BBC, CNN et Al-Jazeera. Ceux-ci en profitaient pour poser leurs questions. Cette situation pose un problème à l’OIM afin de gérer l’échange d’information en leur présence. Il a fallu prévenir les membres du CCCM afin de filtrer l’informations qui y serait présentée. En ce qui a trait à la sélection des sujets présentés lors des rencontres, il semble que le Cluster ait permis aux différentes organisations de proposer et de présenter les sujets qui les intéressaient. Or, si aucune organisation ne propose de sujet, l’OIM organise l’agenda afin de présenter des sujets qui devraient être de l’intérêt général pour les membres du CCCM.

Deux autres mécanismes de coordination ont été créés afin de faciliter la prise de décision stratégique et l’élaboration des politiques à plus grande échelle concernant le camp management : le SAG et le TWiG.

Strategic adviser group (SAG)

Le SAG réunit les principales agences de gestion de camp (CMA), en plus petits groupes, afin de permettre la prise de décision rapide et efficace. Normalement constitué pour conseiller à toutes les étapes d’opération du Cluster, le SAG veut engager les acteurs dans un processus participatif afin de consolider l’appropriation, la légitimité et l’applicabilité des activités du groupe (Shelter, NFI, CCCM Cluster, 2010). Les documents du Cluster mentionnent que « The SAG ideally will include

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representatives from UN agencies, IFRC, Hatian Red Cross Society, Donors, IOM; International

NGOs, large and small; National NGOs or forums where such exist in-country, Early Recovery

Cluster Focal Point » (Shelter, NFI, CCCM Cluster, 2010).

En Haïti, il semble que seulement un petit groupe d’acteurs issus des agences des Nations Unies et d’ONG internationales y ait participé. Le SAG a été utile pour la sélection des agences qui auront accès au financement via le programme de subventions pour la gestion de camp. De plus, on y prenait certaines décisions opérationnelles, concernant notamment le « cash for work » dans le but d’aménager les infrastructures des camps.

Technical working group (TWiG)

Le TWiG existe au sein de chacun des Clusters afin de régler des problèmes spécifiques de façon ad hoc. Afin d’être efficace, ce groupe se restreint normalement au coordinateur de Cluster et de deux ou trois organisations, concernées par la problématique. Ainsi, il est évidemment plus facile d’arriver à un consensus. Le TWiG est utilisé pour créer des lignes directrices. Par exemple, on y a établi le processus de fermeture des camps et de démantèlement des tentes vides.

Displacement Tracking Matrix (DTM)

La DTM est une méthode d’évaluation développée par l’OIM afin de dresser un portrait des caractéristiques démographiques et des mouvements des populations de l’ensemble des camps sur le territoire touché. On y répertorie les informations concernant les acteurs présents sur le terrain ainsi que les services qui sont offerts dans les camps (OIM, 2010a). Les données issues de l’enregistrement sont compilées dans cette base de données et mise à jour par les équipes mobiles de l’OIM déployées sur le terrain. La DTM recueille l’information par le biais d’entrevues avec les CMA et les comités de camp. Cette méthode permet une mise à jour beaucoup plus rapide que le

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lourd processus d’enregistrements. La DTM est utile pour identifier les mouvements de la population dans les camps et mieux comprendre les dynamiques de ces déplacements. Il existe toutefois un risque de biais puisque certains responsables de comités peuvent voir un intérêt à exagérer le nombre de personnes vivant dans le camp. À ce titre, l’OIM affirme avoir développé des méthodes afin de minimiser ce genre de biais. Si la DTM était déjà conceptualisée, elle a été mise en application pour la première fois, au cours de la réponse au séisme haïtien. L’OIM dresse un bilan très positif de l’utilisation de cet instrument afin d’améliorer la coordination des acteurs. Afin de simplifier la compréhension des interactions qui existent entre les différents acteurs qui participent au sein du CCCM, nous avons créé le schéma suivant.

Schéma 3. Organisation de la coordination dans le CCCM

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Financement dans le CCCM

Il existe différentes voies de financement pour les organisations présentes sur le terrain. L’OCHA administre l’Appel consolidé des Nations unies (CAP) et l’Emergency Relief Response Fund (ERRF). Le CAP est un outil de mobilisation des ressources qui œuvre soit sur une base « d’urgence » (Flash

Appeal), soit sur une base annuelle, alors que l’ERRF est un mécanisme de financement (Morinière, 2011). Ces deux mécanismes sont accessibles pour les organisations internationales, les agences de l’ONU, ainsi que les ONG impliquées dans la réponse. Les agences onusiennes peuvent aussi compter sur le Central Emergency Revolving Fund (CERF) qui leur est strictement dédié. Par ailleurs, une bonne partie du financement se fait aussi par le biais de partenariats bilatéraux, car certains gouvernements préfèrent financer directement certaines organisations qui leur soumettent des demandes de contribution. Certains sont plus enclins à financer des organismes nationaux. C’est le cas de l’ECHO pour l’Union européenne, de l’ACDI et de USAID notamment.

Plusieurs organisations œuvrant au sein du CCCM ont dû arrêter ou fortement diminuer leurs actions en Haïti en raison d’une baisse importante du financement. Cette baisse s’est fait ressentir autant au niveau du CAP que des autres sources de financement (ONU, 2011). L’implication des organisations avait déjà commencé à diminuer à l’été de 2010 en raison de la baisse du financement. Par contre, l’épidémie de choléra à partir d’août 2010 a donné un deuxième souffle à la mobilisation du financement, et ce, jusqu’à juin 2011.

Consolidated Appeals Process (CAP)

Le Consolidated Appeals Process a été mis en place à partir de 2005 afin de réunir et de coordonner les demandes de fonds des différents organismes, de façon concertée et non concurrentielle (OCHA,

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2009). Le CAP présente un plan d’action humanitaire commun qui décrit en détail les projets des organisations inscrites, ainsi que les montants nécessaires pour répondre aux besoins.

Le système de CAP n’est pas une garantie pour les organisations ou le leader de Cluster d’avoir accès à du financement. Il représente un « menu d’opportunités » qu’on présente aux bailleurs de fonds, qui sont libres de choisir les projets qu’ils financeront. Toutes les organisations peuvent présenter des demandes au CAP.

Les leaders de Cluster sont mandatés afin de rassembler les différentes propositions de projets de leurs partenaires de Cluster. Ils sont aussi responsables de superviser l’examen des projets qui seront inclus dans l’appel consolidé (OCHA, 2009).

L’Emergency Relief Response Fund (ERRF)

L’Emergency Relief Response Fund a été crée en 1997 par le Sweden/SIDA afin d’assurer une réponse rapide et coordonnée lors d’une crise humanitaire liée à une catastrophe naturelle (Morinière, 2011). Les principaux objectifs de l’ERRF en Haïti sont de réduire la souffrance humaine en répondant aux besoins à court terme, notamment au niveau de la nourriture, des abris, de l’eau, de l’hygiène et des services de santé. Avec le soutien de l’ERRF, on cherche à améliorer la coordination de la réponse grâce à un financement stratégique. On parle notamment de renforcer les mécanismes de coordination et de supporter les initiatives conjointes au niveau local, national et international (ALNAP, 2011).

Dans le cas haïtien, une décision avait été prise afin de faire parvenir 45 des 80 millions de dollars disponible à des ONG. Ces fonds devaient être distribués par des agences onusiennes à des partenaires de mise en œuvre dans les projets. Les ONG devaient donc passer à travers un

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processus de sélection d’environ 2 mois. Grâce au soutient de l’ERRF, l’OIM pourra mettre sur pied un programme de subventions pour la gestion de camp.

Subventions de gestion de camp

L’OIM a demandé aux bailleurs de fonds d’allouer des ressources afin de mettre sur pied un programme de subventions qui permettrait de financer des ONG qui accepteraient de couvrir des camps à titre de CMA. Cette méthode a permis de trouver des gestionnaires pour coordonner certains camps qui posaient davantage de difficultés par leur grandeur, ou leur contexte instable. Au sein du SAG, un regroupement des 6 plus grandes organisations impliquées en gestion de camp effectuait la sélection des projets qui auraient accès à ce financement.

En 2010, une dizaine d’ONG internationales ont bénéficié de la première vague de subventions de gestion de camp. L’année suivante, l’OIM a tiré profit de l’augmentation de l’intérêt des bailleurs de fonds relativement à l’épidémie de choléra. Elle a pu ainsi distribuer quelques subventions à des partenaires CMA, pour des projets comprenant des composantes de lutte au choléra.

III. Coordination à l’échelle des camps

À l’échelle des camps, l’essentiel de la coordination entre les organisations et les bénéficiaires se fait par le biais des comités de camp. Ceux-ci, lorsqu’ils fonctionnent adéquatement, travaillent de pair avec les représentants des organisations gestionnaires de camp et les organisations fournisseuses de services.

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Lorsque les camps se sont formés à la suite du séisme, les organisations internationales présentes sur le terrain ont rapidement demandé à ce que les bénéficiaires de l’aide s’organisent en comités. « The methods used in the formation of these committees have varied dramatically between camps.

In some, the committees were based on already existing representative bodies such as associations,

but in others the committees were new entities and in some cases bypassed pre-existing governance

structures » (HAP, 2010a). Dans la grande majorité des cas, les comités se sont autoproclamés, ce qui pose un problème évident de légitimité qui peut nuire au fonctionnement du camp. D’autant plus que le comité joue un rôle de premier plan dans le fonctionnement de la gestion des camps en Haïti.

Les comités de camps ont normalement tous reçu au moins 1 formation de la part de l’OIM. Ils ont aussi reçu une contribution matérielle de l’OIM afin de faciliter leur organisation (des téléphones portables et une tente, par exemple). Aucune somme d’argent n’a été allouée aux membres des comités.

En dehors des patrouilles effectuées dans les camps par la MINUSTAH et la Police nationale haïtienne, très peu de camps disposent d’une présence permanente d’une autorité compétente afin de faire régner l’ordre. Un système de référence a été mis en place pour régler les situations d’urgence. Il permet, entre autres, d’alerter les autorités lorsque les services offerts sont dysfonctionnels ou des problèmes liés à la sécurité du camp. Ce système fait en sorte que les bénéficiaires doivent alerter les comités qui vont faire part de la situation au CMO (ou au CMA, à un agent DPC ou un CMFP lorsqu’il y en a un). Celui-ci pourra contacter directement le Cluster habilité à régler le problème dans le camp. À l’inverse, lorsqu’il y a des situations particulières, comme la venue d’une tempête tropicale, ce sont les CMO ou les organisations gestionnaires, qui contactent les comités pour les aviser et s’assurer que l’information circule dans les camps.

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Dans les cas où il y avait un conflit majeur entre les bénéficiaires et un comité, les CMO pouvaient se tourner vers la mairie. Normalement, ce serait sa responsabilité de mettre de l’ordre et d’organiser les changements nécessaires dans le comité. Dans certaines communes, la mairie est intervenue à quelques reprises, dans d’autres, elle ne s’est pas du tout impliquée.

Voici un schéma qui résume les interactions entre les différents acteurs présents à l’échelle des camps.

Schéma 4. Organisation de la coordination à l'échelle des camps

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Imputabilité envers les bénéficiaires

L’importance jouée par les comités en regard du principe d’imputabilité envers les bénéficiaires a poussé le Humanitarian Accountability Project (HAP) à créer un Camp Committee Assessment tool mis à la disposition des organisations qui travaillent avec les comités. Le HAP a aussi mis sur pied un Accountability Learning Working Group (ALWG) afin d’offrir un forum pour les organisations nationales et internationales qui souhaitent partager de l’information sur les moyens d’améliorer l’imputabilité de la réponse, envers les bénéficiaires de l’aide (HAP, 2010c). Selon le HAP (2010e) :

When working well, committees may ensure greater community ownership and empowerment, access to local knowledge, and enable more efficient program design and delivery. When working poorly they may be linked to corruption, exploitation and abuse; the needs of diverse groups (including women, men, children, elderly, disabled, and other groups) not being identified, and blockages in key information.

Le HAP a aussi été impliqué avec l’OIM pour offrir des formations et faire de la sensibilisation auprès des acteurs présents dans le CCCM pour promouvoir l’imputabilité de leurs actions dans la gestion des camps.

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Chapitre 6 – Analyse des résultats

Notre revue de littérature nous a permis de déterminer une liste des différents obstacles pouvant entraver la coordination entre les acteurs dans l’acheminement de l’aide lors d’une crise humanitaire. En 2005, en effectuant la Réforme humanitaire qui aboutira à la création de l’approche par Cluster, c’est au cœur de ces problèmes que la communauté internationale voulait s’attaquer. Notre objectif de recherche est de vérifier empiriquement si, dans le cas du Cluster de gestion de camp, les mécanismes de coordination proposés au sein de cette approche auront permis de résoudre les différents problèmes de coordination.

Après avoir placé l’intervention haïtienne dans son contexte, nous avons documenté l’évolution de la réponse et des différents mécanismes de coordination au sein du CCCM. Le présent chapitre a pour but de présenter comment les principes inhérents à l’approche par Cluster se matérialisent dans une situation concrète et d’en évaluer les effets sur l’efficacité de l’acheminement de l’aide.

I. Leadership de l’organisation en charge du Cluster

En instaurant l’approche par Cluster, la communauté internationale souhaitait améliorer la prédictibilité et l’imputabilité des réponses humanitaires d’urgence en clarifiant la division du travail entre les organisations et en définissant les rôles et responsabilités entre les différents secteurs de la réponse. Pour ce faire, l’IASC a alors désigné des leaders pour chacun des secteurs de la réponse humanitaire (IASC, 2006c).

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La reconnaissance du leader de Cluster

Lors de nos entrevues sur le terrain, les personnes rencontrées s’accordaient pour dire qu’une des faiblesses de l’approche Cluster est que l’efficacité de la coordination, dans chacun des Clusters, repose démesurément sur le leadership et les capacités de son leader. L’OIM a été nommé par la communauté internationale afin de jouer le rôle de leader de Cluster dans les situations de déplacement internes, lors de catastrophe naturelle. Cette situation crée un déficit démocratique à la base même du système qui fait que le leader doit s’efforcer de gagner le respect et la reconnaissance des autres acteurs, avec qui il travaille. Parfois, ça ne fonctionne pas. On a même vu en Haïti une situation où les membres d’un Cluster ont demandé qu’un leader soit remplacé.

Dans le cas du leader du CCCM global de Port-au-Prince, il est considéré comme un des leaders ayant été particulièrement efficaces. Dans plusieurs Clusters, des changements fréquents de personnel clé et même de leaders de Cluster ont considérablement miné l’efficacité de la coordination ainsi que l’établissement d’un leadership effectif (Morinière, 2011 ; Grunewald & Binder, 2010). Or, ce ne fut pas le cas au sein du CCCM global. Par contre, lorsque le leader de Cluster n’a pas les capacités pour gérer la situation, le système n’est plus efficace. Cette situation a été vécue par des partenaires du CCCM oeuvrant à l’extérieur de Port-au-Prince. Dans un cas en particulier, certaines organisations affirment avoir pris le leadership pour s’organiser et substituer au leader mis en place par l’OIM et ce, jusqu’à ce que l’OIM corrige la situation.

Selon l’OIM, les expériences préalables en gestion du CCCM ainsi que les informations dont l’organisation disposait n’étaient pas adaptées au contexte haïtien. Cette situation a complexifié l’établissement de son leadership dans la réponse. De plus, un des défis liés au travail de leader de Cluster est le fait qu’il ne dispose pas d’une autorité directe envers les différentes organisations présentes sur le terrain. Le responsable du CCCM manifeste le besoin pour les leaders de Cluster d’avoir les capacités financières à disposition pour répondre aux nécessités et pour mettre en place des incitatifs à la participation. Le programme de subventions pour la gestion de camp de l’OIM en

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est un exemple. Dans un contexte où les ressources sont limitées, il n’est pas facile de convaincre les organisations à participer au CCCM et à harmoniser leurs actions. Outre le financement, l’OIM a utilisé d’autres instruments de persuasion comme de chercher à donner de la visibilité aux agences qui effectuent du bon travail (par exemple auprès du Coordinateur humanitaire ou du DSRSG). Dans le cas contraire, elle pouvait aussi mentionner les actions de certaines organisations qu’elle jugeait contreproductives, en espérant des changements de leur part.

I.I. Leadership collaboratif

Tel qu’il est prescrit par les cadres de référence de l’approche par Cluster, l’IASC recommande aux leaders de Cluster de privilégier le leadership collaboratif (IASC, 2007). Cette approche permettrait d’atténuer le fait qu’il existe un contexte de compétition entre les différents acteurs pour l’accès à des ressources et où, chaque organisation décide de son niveau d’implication au sein du Cluster. Pour ce faire, l’OIM a bel et bien privilégié le management par consensus au sein des réunions du CCCM. Comme nous l’avons vu, l’organisation responsable du Cluster a aussi mis sur pieds divers moyens pratiques pour faciliter le réseautage et l’échange d’information. Selon les partenaires CCCM rencontrés, l’OIM a réussi à fonctionner comme leader de façon opérationnelle et son personnel avait une bonne connaissance des réalités du terrain, ce qui n’était pas le cas d’autres Clusters. Par contre, certains acteurs participant au CCCM ont souligné le conflit d’intérêts posé par la clause qui impose au leader de Cluster à agir comme fournisseur de derniers recours. En effet, pour pallier au manque d’organisation gestionnaire de camp (CMA), l’OIM est devenue à la fois leader du Cluster et la principale agence gestionnaire de camp au sein du CCCM. Cette situation aux yeux de plusieurs, crée un conflit d’intérêt à la base d’un déséquilibre au sein du CCCM. Certains partenaires se sentent désavantagés vis-à-vis du leader sectoriel, qui par sa position, a un accès privilégié à l’information. Selon ceux-ci, le fait d’être à la fois responsable de la coordination du CCCM et la principale agence gestionnaire de camp remet en cause l’intégrité du pilier fondamental du CCCM qu’est le CMA ainsi que le principe de neutralité. Pour ces organisations, cette situation aurait nui à la construction d’une identité de groupe et à la création d’un environnement pour faciliter la participation. Si certaines

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organisations souhaitaient que l’OIM se contente de mobiliser des fonds et de les distribuer à ses partenaires CCCM afin d’assurer la gestion de camp, d’autres reconnaissaient la nécessité pour l’OIM d’aller de l’avant avec leur programme de CMO afin de pallier au manque criant de CMA dans la majorité des camps. Nous y reviendrons lorsque nous analyserons l’état du concept de partenariat, ainsi que de ses différentes composantes.

II. Cohérence de l’intervention (rôle du leader de Cluster)

II.I. Participation/inclusion des autorités locales

Support du plan d'action du gouvernement dans la gestion des camps

Lors d’une intervention humanitaire internationale, il incombe au gouvernement local de prendre les décisions en ce qui concerne la création, la fermeture et la gestion des camps de réfugiés. Cet aspect de la réponse fait partie de ses obligations et responsabilités quant à la protection et l’assistance humanitaire de ses populations déplacées internes. Le gouvernement devrait normalement être responsable de fournir les documents d’identifications et les permis d’utilisation des terrains nécessaires à la création des camps. Lorsque la communauté internationale intervient pour venir en aide dans la gestion des camps, c’est au leader de Cluster de s’assurer de supporter les politiques et décisions prises par les autorités locales. Or, la question de l’appui à la contrepartie gouvernementale, afin qu’elle puisse jouer son rôle de pilier dans l’organisation et la coordination des efforts, représente l’aspect le plus mitigé de la réponse humanitaire. La majorité des participants du CCCM rencontrés s’accordent pour dire que l’OIM aurait dû concentrer davantage d’effort sur le renforcement de la DPC, afin qu’elle puisse prendre part plus activement aux décisions. Selon leurs dires, il n’y avait pas suffisamment de moyens financiers à leur disposition dans le cadre du CCCM pour la coordination et ceci a fragilisé leur intervention. On souligne aussi le fait que malgré l’assistance technique et logistique offerte par l’OIM à la DPC, très peu de ressources ont été allouées afin d’améliorer les capacités de fonctionnement de la DPC (SIDA, 2011).

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Établissement d'un dialogue avec les autorités locales

Au départ, la DPC était présente aux réunions CCCM, puis on a assisté à un retrait progressif dû, en partie, à l’usage de l’anglais lors des réunions. La DPC a participé de façon sporadique aux réunions CCCM et ses agents se sont très peu impliqués dans les débats. Selon l’OIM, le manque de moyens techniques et l’ampleur du travail à gérer fait en sorte qu’il est difficile pour la DPC d’offrir une présence à chacune des réunions qui les concernent. Dans les mois précédents l’étude sur le terrain, la DPC ne participait plus aux réunions du CCCM. Les agents DPC qui sont restés actifs étaient dans les camps, strictement déployés dans le rôle de gestion de camp.

Selon les analyses portant sur l’intervention, le fait qu’il existait à l’époque très peu d’analyses contextuelles et d’évaluations des capacités du gouvernement haïtien aurait miné la compréhension de la communauté internationale des dynamiques sociales et politiques du pays. Ainsi, plusieurs acteurs au sein de la communauté internationale auraient assumé de façon erronée que les capacités locales étaient inexistantes au lendemain du séisme (Holmes, 2010).

Promotion de l'appropriation des stratégies d'actions

Cette incompréhension du contexte local, causé par le manque de communication entre la communauté internationale et sa contrepartie gouvernementale, aurait fait en sorte que les partenaires de Cluster haïtien, ainsi que la société civile du pays, auraient été très peu inclus et se ne seraient pas approprié les politiques humanitaires. (Alnap & Al., 2010; Groupe URD, 2010; Groupe URD & GPPI, 2010; IASC, 2010c). Par conséquent, « this manifested itself as highly unclear roles

and responsibilities between stakeholders and at worst in a response designed to replace, not

support, local actors. This served to further disempower Haitian society already severely weakened

by the earthquake » (Alnap & al., 2010). Le désengagement des organisations locales fut de plus

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exacerbé par l’utilisation de l’anglais comme langue de travail ainsi que la multiplication des réunions effectuées au Logbase des Nations unies, un endroit difficile d’accès pour la plupart des haïtiens (Patrick, 2011).

Bilan du projet de renforcement de la DPC

L’OIM dresse un bilan positif du programme de renforcement des capacités de la DPC. S’il fallut une période d’adaptation pour faire comprendre aux comités de camps, que les agents de la DPC travailleraient avec eux et dans leurs intérêts, les dynamiques ont évolué et ils sont devenus efficaces. Le déploiement de ces agents dans plusieurs camps a aussi permis aux CMO de l’OIM de concentrer leurs efforts dans les camps où il n’y avait pas de CMA, ni d’agent DPC, jouant le rôle de gestionnaire de camp. Le bilan du projet fait de plus mention du fait que les agents DPC étaient plus efficaces que les autres types de gestionnaires de camp, dans les périodes d’insécurité. Par exemple, lors des élections, où 51 % des agents DPC étaient sur le terrain, contre 0% pour les CMO (SIDA/IOM, 2010).

Toujours selon l’OIM, les mairies ont acquis de bonnes connaissances en matière de gestion de camp, d’assistance et de fermeture des camps. Dans son travail avec le gouvernement, l’OIM fait toutefois état de longs délais d’action et de réaction de la part des autorités haïtiennes. Il faut donc se donner plus de temps pour les négociations et pour la préparation des projets. Afin d’atténuer cette difficulté, l’OIM a cherché à décentraliser ses relations avec le gouvernement à des échelles départementales, où il était parfois plus facile d’arriver à des résultats.

Un des problèmes du programme de renforcement de la DPC est qu’il s’inscrit dans un mode de financement qui fonctionne par cycle de projet. Comme la DPC ne dispose pas de l’autonomie financière pour faire usage du personnel formé par le biais du programme de renforcement, elle ne peut s’assurer que les agents restent au sein de celle-ci. Plusieurs agents formés par le biais du

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programme travaillent désormais pour des organisations internationales ce qui fait en sorte que le gouvernement ne pourra bénéficier de l’expertise acquise lors de l’intervention.

Impact du contexte électoral sur l’efficacité de la réponse

L’omniprésence de la question des élections présidentielles, puis de la formation d’un gouvernement, semblent avoir joué un rôle de premier plan dans les prises de décision concernant l’organisation de la réponse. Ses soubresauts se sont fait ressentir autant dans le déploiement sur le terrain que dans les actions des bailleurs de fonds et des pays donateurs.

Les élections présidentielles qui ont eu lieu vers la fin de 2010 ont d’abord détourné l’attention et les ressources, que le gouvernement en place aurait normalement allouées aux efforts de stabilisation du pays. De plus, dans ce contexte, les bailleurs ont préféré arrêter le décaissement des fonds dans l’attente des résultats sur le président sortant (DEC, 2011). L’année suivante, les incertitudes quant à la formation du gouvernement par le président Martelly, ont elles aussi paralysé le décaissement de sommes importantes. Au moment de notre recherche sur le terrain, des bailleurs de fonds ayant des budgets et des moyens d’action considérables pour investir dans la reconstruction, n’avaient pas encore investi leur agent sous prétexte qu’ils attendaient la formation d’un gouvernement. Ils manifestaient le désir d’établir un plan d’investissement, et ce, pour les 5 années à venir. Ils ne voulaient pas traiter avec les ministères actuels pour que le plan d’action soit établi en fonction des priorités des ministères sortants.

Selon l’IASC (2010a), la coordination nationale est souvent gênée par de faibles capacités et compétences aussi bien que par des appartenances politiques conflictuelles, en particulier au niveau municipal. Alors que certains membres de l’administration sont fidèles envers les structures nationales, d’autres le sont envers le maire et ses réseaux. En outre, Haïti a connu un important niveau de politisation de l’aide avec des officiels dirigeant l’aide humanitaire dans leur intérêt ou même la détournant, lors par exemple, des campagnes électorales.

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II.II. Coordination de la capacité globale

En ce qui a trait à l’évaluation de la cohérence de l’intervention, il est important de spécifier que dans cette nouvelle approche de coordination, les leaders sectoriels sont désignés afin de promouvoir l’usage effectif des ressources. Ils doivent s’assurer que la capacité d’intervention nécessaire est mise en place et que l’évaluation des besoins et les activités d’intervention sont menées en collaboration avec les partenaires (Hicks & Pappas, 2006). Les leaders sectoriels disposent de différents outils afin d’organiser la réponse et ainsi éviter la duplication des efforts et les inefficacités. Nous allons maintenant analyser l’utilisation de ces outils en observant l’état des différentes variables, choisies pour évaluer la coordination de la capacité globale.

Application des standards de l’IASC : les indicateurs SPHÈRE

En plus de soutenir le plan national de gestion des camps, il incombe au leader de Cluster de s’assurer de coordonner les rôles et responsabilités des différents acteurs dans l’ensemble du Cluster de gestion de camp. La coordination de la capacité globale du CCCM implique de s’assurer de l’adhésion de chaque organisation présente, envers les standards de l’IASC et des différents barèmes issus par le CCCM pour encadrer l’intervention sur le terrain. L’OIM est ainsi responsable de faire en sorte que les barèmes et standards internationaux soient appliqués et maintenus dans les camps afin d’assurer un niveau minimum de qualité et d’être ainsi imputable envers les bénéficiaires de l’aide.

Lors de la réforme humanitaire à la base de la création de l’approche par Cluster, les organisations impliquées se sont entendues pour que ce soit la Charte humanitaire SPHERE d’indicateurs minimums qui prévale. Or, en Haïti, plusieurs des organisations rencontrées jugent que les standards de SPHÈRE sont pratiquement irréalisables dans le contexte urbain de Port-au-Prince. Ils jugent que le manque d’espace, d’accès à des points d’eau et d’infrastructures sanitaires complexifie

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considérablement la situation. Ces acteurs humanitaires ne remettent pas en cause le standard lui-même, mais proposent plutôt d’examiner les indicateurs et de les réviser en fonction du contexte urbain (Clermont & Al., 2011). Par exemple, le CRS soulignait que dans le contexte haïtien, il était plus réaliste de fournir 10 litres d’eau par personne par jour (au lieu de 15 litres) et d’offrir un ratio de latrine de 1 pour 50, au lieu des 1 pour 20 promus par SPHERE (NRC, 2008). Le manque d’espace dans le contexte urbain de Port-au-Prince aurait fait en sorte que l’indicateur SPHERE voulant que les populations aient accès à au moins 3.5 m2 par personne ne put être atteint. Les données de UN-Habitat font plutôt état d’une moyenne de 1.98 m2 (Crawford & Al., 2010). La rareté des ressources disponibles aurait aussi fait en sorte que les indicateurs minimaux SPHERE d’accès à la nourriture n’auraient pas été atteints (Clermont et al., 2011). Une étude comparative réalisée par le MIT démontre par ailleurs que les camps administrés par des CMA sont plus propices à avoir de meilleurs abris, un meilleur accès aux différents services comme les latrines, l’accès à l’eau ou à de la nourriture, ainsi qu’à bénéficier de patrouilles plus fréquentes de la part de la MINUSTAH de la police nationale haïtienne (Schiff & Al., 2010).

Dans les semaines suivant le séisme, la communauté internationale s’est organisée afin de desservir les différents camps en services humanitaires de base. S’il s’est avéré impossible d’atteindre l’ensemble des indicateurs SPHERE, il y avait néanmoins un minimum de services offerts et des infrastructures de base dans une majorité des camps. Cette situation était possible grâce à la quantité des ressources mises à disposition sur le terrain par la Communauté internationale. La situation va par la suite se détériorer. Mis à part un regain sporadique de l’intérêt des bailleurs de fonds en Haïti envers la crise du choléra, plusieurs organisations œuvrant au sein du CCCM ont dû arrêter ou fortement diminuer leurs actions en Haïti en raison d’une baisse importante du financement. Lors de notre visite dans les camps, il apparaissait clairement que dans les camps où il n’y avait plus d’organisation impliquée de façon permanente comme CMA, l’état des infrastructures se détériorait de façon beaucoup plus marquée. Dans plusieurs cas, les latrines et les douches n’étaient plus fonctionnelles depuis plusieurs mois. Les gens devaient se laver aux yeux de tous, à même la source d’eau potable et déféquer dans les quelques endroits du camp, laissés à l’abandon.

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En octobre 2011, au lieu de se focaliser sur l’offre de service, le Cluster CCCM cherchait plutôt à concentrer le peu de ressources disponibles dans les stratégies de relocalisation et de fermeture des camps. Le mot d’ordre était donc de faire en sorte que les camps ne se pérennisent pas dans le long terme, puisque la pauvreté relative de Port-au-Prince faisait en sorte de créer un phénomène d’attraction vers les différents camps et exacerbait le phénomène des « tentes vides ». Ainsi, certaines familles ne vivant pas dans les camps cherchaient à y conserver une tente dans l’espoir de bénéficier des programmes de relocalisation et de l’offre de certains services.

Désignation des agences responsables de camps et des fournisseurs de services

Dans l’approche par Cluster, une implication pratique du concept de leadership collaboratif fait en sorte que dans l’ensemble des Clusters, les organisations sont libres de choisir leur niveau d’implication et la nature des actions qu’elles vont poser. En Haïti, les organisations qui se sont impliquées dans le processus de gestion de camp ont contacté l’OIM pour en manifester l’intérêt. Les organisations étaient ainsi libres de choisir les camps où elles désiraient travailler. Les informations sur les déploiements étaient alors compilées dans le DTM afin d’éviter la duplication des efforts et qu’il n’y ait pas de camps laissés pour compte. Certaines organisations ont choisi des régions dans lesquelles elles étaient déjà actives, ou pour lesquelles elles manifestaient un intérêt particulier. Dans d’autres cas, c’est l’OIM qui demandait à des organisations de s’engager dans la gestion de camp ou dans l’offre de certains services.

Si cette situation est vue comme un incitatif à la participation puisqu’elle offre davantage de souplesse pour les organisations impliquées dans la réponse, elle complexifie la tâche du leader dans son rôle de coordination de l’ensemble des actions de définitions des responsabilités au sein du CCCM. Certains y voient une contradiction qui mine le fonctionnement de l’approche par Cluster. Ceci serait le résultat des différents débats entre les ONG et les Nations Unies au niveau de la centralisation de la coordination. Plusieurs organisations voudraient que le mandat des leaders de

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Cluster soit revu pour permettre à ceux-ci de prendre des décisions et pouvoir assigner des actions pour s’assurer que les services sont offerts de façon efficace.

Malgré ce fait, l’OIM a posé certaines actions afin d’inciter les organisations à s’impliquer. Parfois en usant de persuasion, ou même en mettant sur pied des incitatifs comme le programme de subventions pour la gestion de camp. En Haïti, vu la quantité de camps, il y avait surtout un manque d’organisations impliquées comme CMA. Le fait qu’il apparaissait irréaliste de trouver des organisations gestionnaires pour une majorité des camps aurait fait en sorte de décourager plusieurs organisations de s’y intéresser (Dara, 2010). Cette situation a sans doute nui à la coordination sur le terrain.

Formation et conseils des partenaires

L’OIM a formé plusieurs milliers d’intervenants afin de pouvoir prendre part au CCCM et aussi de jouer le rôle de CMA. À ce sujet, les partenaires du CCCM rencontrés étaient sommes tout satisfaits du rôle joué par l’OIM afin de former à la gestion de camp. Les principales critiques étaient à propos des formations qui auraient pu être plus consistantes et surtout adaptées aux problèmes posés par le cas haïtien. Les formations ne prenaient pas assez en compte le déploiement dans un contexte urbain, ni dans une situation où les camps auraient été créés de façon spontanée. Selon plusieurs, l’un des plus importants facteurs pour effectuer efficacement la gestion de camp est la compétence du personnel déployé. Or, il ne semble pas y avoir énormément d’expertise en gestion de camp et les partenaires CCCM rencontrés soulignent que bien que la formation en gestion de camp offerte par le leader de Cluster soit pertinente, elle devrait être plus complète et s’échelonner sur plusieurs jours.

Lors d’une réponse d’envergure, l’arrivée de nouvelles organisations constitue un défi pour la coordination et ce phénomène fut aussi perceptible en Haïti. Une étude souligne d’ailleurs le fait que

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les organisations récemment arrivées en Haïti ne consultent que très rarement les agences ayant une tradition d’intervention en sol haïtien et un personnel expérimenté (Grunewald et al. 2010). Certaines organisations fraichement arrivées ont même priorisé les actions unilatérales au détriment de la coordination (World Bank Group, 2010).

D’autre part, l’aide humanitaire est devenue quelque chose de très complexe. Depuis quelques années, on a assisté à une professionnalisation de l’intervention humanitaire qui implique des principes communs d’action et certaines règles à respecter. Des participants à l’étude font remarquer que certains intervenants pensent toujours l’aide humanitaire comme quelque chose de volontaire. Ayant parfois une connaissance très limitée du système, ils peuvent créer des problèmes de sécurité, des inégalités entre les bénéficiaires et aussi des duplications dans le déploiement des efforts. Selon le leader de Cluster CCCM, la question de savoir qui doit être membre d’un Cluster n’a pas été étudiée suffisamment. Tout comme John Holmes (2010), Secrétaire adjoint pour les Affaires humanitaires et Coordinateur des secours d’urgence, Giovanni Cassini, leader du CCCM, propose la création d’un système de certification des capacités et d’expérience comme piste de solution.

Évaluation des besoins des bénéficiaires

Une des tâches principales qui repose sur le leader de Cluster est de s’assurer que les actions menées au sein du CCCM répondent aux besoins des bénéficiaires. Cette responsabilité est primordiale afin de faire en sorte que l’aide humanitaire est déployée de façon efficace et cohérente. Pour ce faire, l’OIM a procédé à deux phases d’enregistrement massives afin de dénombrer les populations des camps et de réunir de l’information sur la provenance, le profil et les besoins de ces populations. De plus, afin de permettre une mise à jour beaucoup plus rapide des besoins des bénéficiaires et des mouvements de population dans l’ensemble des camps, l’OIM a mis sur pied le Displacement Tracking Matrix (DTM). En plus de ces outils, l’OIM a aussi crée son système de CMO afin que des agents, représentant le CCCM, puissent offrir une présence minimum dans les camps où il était impossible d’avoir des organisations ou des agents de la DPC responsables.

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Le problème en Haïti, selon l’OIM, c’est de trouver une solution qui puisse être amenée et fomentée de façon équitable pour l’ensemble de la population à relocaliser. L’ampleur des besoins, la complexité des contextes locaux et le manque de ressources ont fait qu’il a fallu privilégier des solutions individuelles. Ils ont donc évalué les besoins de la population et par la suite, cherché des solutions spécifiques pour les différents segments de population, ce qui a eu pour effet de complexifier les processus. En guise d’exemple, lors de notre visite sur le terrain, l’OIM était en train d’expérimenter un processus d’assistance financière aux bénéficiaires pour la relocalisation. Ce financement direct aux bénéficiaires est une mesure qui a été mise de l’avant à la suite d’une enquête d’intention, réalisée sur le terrain par l’OIM et ACTED, auprès de 15 000 personnes. Le projet 16/6 qui a été élaboré au sein du CCCM en est un exemple. Au moment d’effectuer notre recherche sur le terrain, d’autres agences étaient en train de travailler à mettre en place ce genre de projet. Le projet 16/6 consiste en fait à vider six camps de Port-au-Prince et de les reloger dans 16 quartiers différents. Dans le contexte haïtien, selon l’OIM et les supporteurs de cette méthode, l’argent comme soutien au loyer et à l’accès à l’école sont les meilleures solutions pour relocaliser la population et vider les camps. Ceux-ci font valoir en effet qu’en milieu urbain, où la plupart des services sont déjà disponibles dans la communauté d’accueil, il faut privilégier une approche qui favorisera l’utilisation de ces services, plutôt que d’investir pour dupliquer et se substituer à l’offre de services déjà existante. Ceci est évidemment contraire aux méthodes de certaines organisations qui prônent une offre de service « dure » et non la distribution directe de fonds.

Instauration, suivi et gestion d’un système de partage d’information opérationnel à l’échelle du Cluster

Si les organisations rencontrées sont généralement satisfaites de la DTM comme outils de partage d’information et de coordination, elles soulignent le fait que celle-ci est arrivée beaucoup trop tard. Par ailleurs, la DTM est un outil de gestion des camps et à l’échelle des différents Clusters, il ne semble pas y avoir de méthodologie de collecte et de gestion de l’information centralisée et harmonisée aux différents Clusters. Malgré la volonté de plusieurs d’harmoniser la collecte des

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données et d’éviter les chevauchements et omissions dans l’offre de service, plusieurs facteurs auraient rendu cette harmonisation laborieuse. Le haut degré de roulement de personnel et des leaders dans certains Clusters est le facteur le plus largement cité pour expliquer cet état de fait.

Certaines personnes interviewées remettent aussi en cause la fiabilité des résultats obtenus par les enregistrements et la DTM. Certains croient qu’une bonne partie de la baisse des bénéficiaires enregistrés vient notamment d’une surévaluation des chiffres de départ qui estimait à 1 500 000, les bénéficiaires dans les camps. Ils affirment que la diminution de 50% des PDI indiqués dans les rapports n’était pas, à l’époque, perceptible sur le terrain. Certains affirment aussi que les chiffres qu’ils ont répertoriés dans leurs propres camps ne coïncident pas avec les données présentées dans la DTM. Il serait arrivé par exemple que l’OIM annonce la fermeture de camps qui étaient alors seulement en processus de démantèlement où qu’il y ait des mises à jour DTM dans des camps dans lesquels il n’y aurait pas eu de nouvelles données de répertoriées.

Autres aspects liés à la coordination globale

En Haïti, la grande majorité de l’aide s’est concentrée dans les camps de sorte qu’il y a eu un facteur d’attraction massif vers les camps auxquels les acteurs humanitaires ont participé. Ce phénomène a été observé par un bon nombre d’acteurs interviewés dans le cadre de notre étude. En effet, ceux-ci nous ont fait part de plusieurs exemples et de données provenant d’imagerie satellite, montrant que certains camps étaient toujours inexistants trois semaines suivant le séisme. Certains camps se sont constitués seulement lorsque l’aide humanitaire est arrivée sur le terrain. Selon des participants à l’étude, la stratégie d’action de certaines organisations aurait exacerbé la croissance des camps. Certaines organisations auraient avisé les populations qu’ils devaient impérativement se déplacer vers des camps, faute de quoi, ils ne bénéficieraient d’aucun service s’ils restaient dans leur communauté. Une partie de la population s’est ainsi fait enregistrer par l’OIM en espérant avoir accès à une maison. Lors de la période de collecte de données, il y avait une proportion significative de la population vivant dans les camps qui n’aurait pas été identifiée dans l’une des deux phases d’enregistrement de l’OIM.

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Certaines organisations impliquées en gestion de camp ont de plus remarqué un clivage important entre la coordination du CCCM à Port-au-Prince et celle qui aurait eu lieu dans les régions périphériques touchées par le séisme. Celles-ci affirment que l’OIM a concentré ses meilleures ressources humaines à Port-au-Prince. Selon celles-ci, des actions posées par du personnel de l’OIM en régions auraient causé des complications sur le terrain et des problèmes de sécurité pour le personnel de certaines organisations présentes dans les camps. Ils critiquent aussi le fait que le CCCM de Port-au-Prince aurait dû représenter l’ensemble du Cluster national. Or, la très grande majorité des discussions et problématiques abordées ne concernait que la région métropolitaine. Les organisations rencontrées dans la zone à l’extérieur de Port-au-Prince ont senti une tension importante entre les stratégies adoptées au plan national et les réalités qui étaient propres à leur contexte.

III. Pénétration de la coordination

III.I. Principe de Partenariat

En instaurant l’approche par Cluster, la communauté internationale désirait renforcer la réponse humanitaire en soutenant le travail des acteurs humanitaires à titre de partenaires égaux. Le principe de partenariat entre les agences onusiennes, l’IFRC, les organisations internationales et les ONG était vu comme essentiel pour améliorer la cohérence des interventions (Groupe URD & GPPI, 2010). L’objectif étant de travailler à l’atteinte de cibles communes et convenues, autant sur le plan global que sur le terrain, en organisant les Clusters de sorte que la communauté humanitaire internationale soit partenaire du gouvernement hôte, des autorités locales et de la société civile (IASC, 2006c).

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Afin de mesurer l’état du principe de partenariat, nous avons choisi d’observer si les nouvelles responsabilités attribuées au leader sectoriel facilitent la participation et l’inclusion des différents acteurs présents sur le terrain. Ces concepts seront vérifiés empiriquement en évaluant la participation d’ONG internationales et locales, de représentants de la société civile haïtienne et de nouvelles ONG, aux mécanismes de coordination. Intrinsèquement lié au concept de participation, nous évaluerons l’état du concept d’inclusion qui doit normalement être assuré par le leader de Cluster afin de permettre la participation de chacun.

III.I.I. Participation et inclusion des différents acteurs

La présence et la représentation dans les mécanismes de coordination

En Haïti, comme dans bon nombre d’interventions humanitaires, différents facteurs auraient nui au principe de partenariat et à la participation des organisations dans les efforts de coordination au sein du CCCM. Plusieurs des acteurs rencontrés estiment, par exemple, que la compétition d’élite entre les agences des Nations Unies et les organisations présentes en Haïti aurait eu un effet néfaste sur la coordination, chaque organisation cherchant à améliorer sa visibilité et son importance relative puisque le financement en dépend. Ce phénomène aurait nui à la cohésion et à la coordination au sein du CCCM puisque beaucoup de partenaires présents veulent intervenir dans certaines zones reconnues comme névralgiques quant à la visibilité. On pense notamment aux secteurs situés près de l’aéroport et des principales routes. Cette situation aurait causé un déséquilibre à la base des tendances de mouvement des bénéficiaires vers les camps où il y a plus d’intervention et de visites de dignitaires étrangers. Ce contexte aurait été exacerbé par le phénomène des rumeurs qui voyagent en Haïti à un rythme vertigineux.

L’abondance des fonds privés disponibles dans les premières semaines suivant le séisme a fait en sorte que certaines organisations, au début, ne sentaient pas le besoin de se coordonner. Cette

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situation s’est fait ressentir notamment lors du déploiement des vagues de distribution massive de vivres dans les zones touchées par le séisme.

Sur le terrain, il est aussi arrivé que des organisations gestionnaires de camp aient de la difficulté à faire en sorte que des organisations fournisseuses de services respectent leur plan d’action. Une étude du Humanitarian Accountability Project (nov. 2010) souligne de plus le fait que des organisations se déploient dans les camps sans informer les CMA et les comités de camps. Ils refuseraient toute collaboration.

À la suite du séisme, des organisations auraient aussi eu d’autres types de priorités comme trouver des nouveaux bureaux, venir en aide à leurs propres employés affectés par le séisme et embaucher du nouveau personnel (Dara, 2010). D’autres organisations, principalement des ONG, auraient le sentiment que leur voix n’a pas été suffisamment prise en compte par les agences onusiennes.

Certaines organisations, qui étaient impliquées dans les réunions de coordination auraient peu à peu délaissé la participation au système de Clusters, dû à une fatigue de coordination au sein des différents Clusters. En effet, dans les semaines suivant la catastrophe, il y avait des rencontres dans tous les Clusters et pratiquement tous les jours. Bon nombre d’organisations qui étaient actives dans plusieurs secteurs ont dû affecter du personnel à temps plein pour se coordonner au sein de ceux-ci. En plus des rencontres de Clusters, les partenaires humanitaires ont vu s’ajouter une multitude de groupes techniques et de groupes de travail portant sur des problématiques spécifiques. Pour plusieurs ONG, l’ampleur des rencontres devenait insoutenable. Les organisations rencontrées affirment avoir d’ailleurs soulevé ce problème, soulignant que l'excès de coordination à l’échelle globale minait la coordination sur le terrain dans l’opérationnalisation de la réponse. Les partenaires CCCM ayant accès aux subventions en gestion de camps avaient des rapports à rédiger et à fournir chaque semaine, s’ajoutant aux différents rapports et collectes de données exigés par les autres Clusters, les donneurs bilatéraux et autres partenaires. Pour les organisations de petite ou de moyenne taille, ces formalités administratives alourdissent le fonctionnement de leurs activités.

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Chaque mois, les organisations qui participent au CCCM en tant que CMA doivent produire des rapports mensuels de gestion de camp et les faire parvenir à l’OIM. C’est au leader de Cluster de compiler ces rapports et de publier un rapport global pour le CCCM. Lors de notre visite sur le terrain, certaines organisations effectuant le rôle de CMA se sentaient aliénées par le fait que les rapports globaux publiés par l’OIM mettaient en avant plan le travail des CMO, au détriment des retombées des actions des différents CMA actifs dans les camps. Ces organisations étaient de plus contrariées de ne pas être mentionnées comme ayant contribué à ces rapports. Selon elles, ces omissions affectent le principe de partenariat et les rendent moins enclines à affecter des ressources pour la coordination et le partage d’information au sein du CCCM.

Participation à la prise de décisions

Les groupes de travail du Cluster CCCM, comme le SAG et le TWiG, viennent s’ajouter aux rencontres de coordination des Clusters nationaux et autres mécanismes de coordination que les organisations ont entre elles, ou avec le gouvernement. Le TWiG au départ devait servir à discuter de la problématique liée au comité de camp, mais l’OIM a vite fait de détourner les travaux afin de discuter d’autres enjeux. Les organisations rencontrées ayant participé au TWiG dressent un bilan positif de ces rencontres. Certains documents publiés par le CCCM ont notamment été élaborés au sein du TWiG.

Normalement, le SAG est constitué pour agir comme conseiller à toutes les étapes des opérations du Cluster afin d’engager les partenaires dans un processus participatif dans le but de consolider l’appropriation, la légitimité et l’applicabilité des activités du CCCM (Shelter, NFI, CCCM Cluster, 2010). En Haïti, le SAG jouait aussi le rôle de réviseur des projets qui ont été soumis à l’OIM afin d’avoir accès aux subventions pour la gestion de camp, issues des fonds de l’ERRF pour les ONG

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impliquées dans le CCCM. L’OIM recevait les projets qui devaient être analysés par le SAG. Par la suite, celui-ci devait produire ses recommandations. Diverses ONG, l’ECHO et l’OIM y participaient. Or, des organisations ont remis en question la pertinence de ces rencontres puisque l’OIM semblait chercher à influencer et à avoir le dernier mot sur les décisions prises. Les partenaires ne sentaient pas que leurs opinions et recommandations étaient suffisamment prises en compte.

Au moment de l’étude, un groupe de travail était aussi en place au sein du CCCM afin de travailler sur la problématique de la relocalisation, entre autres, au sujet du projet 16/6. Ce groupe de travail regroupe une poignée de partenaires CCCM auquel se greffent des partenaires externes lorsque le besoin s’en fait sentir. Dans ce genre de structure, l’agenda est très clair et les organisations se partagent les informations et leurs documents. Il s’agit de rencontres organisées de façon informelle. Selon les acteurs rencontrés, il apparait primordial de se coordonner au niveau de la relocalisation afin d’avoir la même approche et d’offrir la même chose aux bénéficiaires du programme.

Les partenaires CCCM questionnés mentionnent le fait qu’il n’y aurait pas eu suffisamment d’effort de fait afin d’incorporer les organisations locales au sein des mécanismes de coordination du système de Cluster. Devant l’ampleur de la catastrophe, les agences onusiennes et plusieurs organisations internationales ont rapidement fait appel à du personnel affecté à d’autres missions. La majorité du personnel déployé était d’ailleurs anglophone, ce qui posait un problème énorme pour la participation des autorités et des ONG locales, qui pourtant, connaissaient le contexte dans les communautés touchées par le séisme. Sur le terrain, les organisations rencontrées nous ont d’ailleurs fait part des difficultés qu’elles ont eues à entrer en contact avec les leaders communautaires et autres acteurs locaux, à cause du déploiement d’un grand nombre d’employés anglophones. Cette situation, qui eu lieu principalement dans les six premiers mois de la réponse, aurait posé un problème sérieux quant à la participation. Selon plusieurs études, les acteurs locaux ont trop souvent été écartés des évaluations des besoins et des planifications de stratégie, et ce, pour l’ensemble de la réponse (Patrick, 2011; Groupe URD & GPPI, 2010).

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Selon le Humanitarian Accountability Project (nov, 2010),

(…) There has been a lack of involvement of national NGOs in the emergency response. Though improvement found place around July, national NGOs could not enter the UN Log Base to participate in the Cluster meetings and they were in general bypassed in the consultation and decision making processes.

Aspects logistiques facilitants

Le fait que les réunions de Cluster se déroulent au Logbase des Nations unies pose aussi des problèmes logistiques considérables. Le Logbase est situé en périphérie de Port-au-Prince. Vu les problèmes de congestion, il faut compter au moins une heure pour s’y rendre, ce qui fait que les participants doivent allouer deux heures de leur temps dans le transport pour participer à une réunion qui en dure 1h30. De plus, certains trouvaient les réunions dysfonctionnelles et inefficaces en raison du grand nombre d’organisations présentes dans les réunions, ainsi que de la grande variabilité quant à la capacité et la nature des actions des organisations.

Ce phénomène était accentué lors des semaines suivant le séisme, où il apparaissait difficile pour le Cluster de définir des directives et un agenda clairs. Cet état de fait en aurait découragé plusieurs à participer. La situation toutefois se serait améliorée, trois ou quatre mois après la mise en place du CCCM. Il était alors plus facile, selon les dires de certains participants, de travailler des thématiques spécifiques et de travailler de concert lors de ces rencontres. Malgré le fait que l’OIM offre la possibilité à chaque organisation de faire des présentations lors des réunions, certains affirment que les réunions sont trop centrées autour des bilans et actions du leader de Cluster.

Le lieu des rencontres et l’usage de l’anglais lors des réunions CCCM, sont aussi abondamment cités comme facteurs pouvant expliquer le très bas niveau de participation de la DPC aux réunions. Malgré les problèmes qui ont été soulevés par les rencontres de Cluster, les organisations y ayant

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participé soulignent l’importance de ceux-ci pour l’échange d’information et le réseautage, autant de façon formelle qu’informelle.

Coordination inter-ONG / hors CCCM

Les organisations interviewées dans notre étude ont aussi souligné l’importance de la coordination entre les ONG qui selon elles, a été particulièrement efficace dans la réponse à ce séisme. Très peu d’ONG sont spécialisées en gestion de camp, mais les communications et échanges entre celles-ci auraient contribué à une meilleure lecture du contexte haïtien et à déboucher sur des solutions basées sur l’expérience du terrain. Bien que cette coordination ne s’effectuait pas nécessairement au sein des mécanismes de l’approche par Cluster, les organisations questionnées soulignent l’importance que les Clusters ont joué afin de permettre la mise en contact avec les acteurs concernés, avec qui elles travailleront par la suite de façon informelle.

À Léogane, par exemple, des organisations frustrées de l’inefficacité de certains Clusters régionaux ont créé le participative mapping project. Il s’agit d’une base de données où différentes ONG centralisent l’information pour éviter la duplication des efforts et faciliter la coordination stratégique. Selon les participants, ce mécanisme permettait de pallier au problème d’inadéquation dans la mise en forme des bases de données des différents Clusters.

Accès aux sources de financement prévues dans l’approche par Cluster

Sur le terrain, il y avait un sentiment chez des organisations impliquées en gestion de camp, de ne pas avoir eu suffisamment accès au financement pour augmenter leurs capacités d’intervention et permettre une meilleure participation à la réponse. Des partenaires du CCCM soulignent qu’il existe d’autres exemples d’intervention où le leader du Cluster CCCM a réussi à mobiliser des ressources

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afin que le gouvernement et les organisations agissant comme CMA puissent jouer leur rôle de pilier dans le fonctionnement du Cluster. Ils affirment que cette situation aide à assurer une certaine indépendance dans la réponse.

L’OIM est une organisation intergouvernementale, elle se distingue des agences onusiennes qui bénéficient d’un budget annuel de fonctionnement venant des Nations Unies. Pour ces opérations sur le terrain, elle doit solliciter les États membres afin de les convaincre de contribuer en nature ou en espèces en fonction de ses projets spécifiques (OIM, 1953). L’OIM trouve donc ses ressources sur le terrain, avec les bailleurs de fonds qui sont présents. En ce qui a trait au financement, l’OIM s’aligne dans le CAP au milieu de ses partenaires du CCCM. C’est l’OIM qui est responsable d’approuver les projets, en tant que leader de Cluster, avant qu’ils soient envoyés au Coordinateur humanitaire. Ce procédé de sélection des projets place l’OIM en situation de conflit d’intérêts envers les autres acteurs du CCCM et par conséquent brime l’épanouissement du principe de partenariat au sein du Cluster.

Les systèmes de financement qui ont été mis en place en Haïti n’ont pas favorisé la participation des ONG internationales et encore moins des ONG locales. En 2010, l’OIM a touché près de 32 des 36 millions décaissés par le biais du CAP dans le CCCM, alors que trois partenaires hors Nations Unies se partageaient 2.76 millions. En 2011, seul UNOPS et l’OIM ont reçu du financement via le CAP.1 Des fonds disponibles par le biais de l’ERRF, le ratio de projets acceptés est de 74% pour des ONG et OIG contre 26% pour des agences onusiennes. Or, ce 26% de projets recevait 61% du financement (53% une fois la redistribution de subventions effectuées). Dans les faits, l’OIM a reçu près de 20 millions du financement approuvé par l’ERRF (Morinière, 2011). Le fait que la grande majorité des ressources financières disponibles par le biais des mécanismes de financement ait été allouée à l’OIM a évidemment créé des mécontentements au sein de ses partenaires.

1 Financial Tracking service : http://www.reliefweb.int/fts

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Aucune organisation locale n’a eu accès aux subventions pour la gestion de camp, ni n’a participé au CCCM. À ce sujet, une évaluation du mécanisme de financement de l’ERRF suggère que 11% des projets financés contribuaient au soutien des autorités locales. En ce qui a trait aux ONG nationales, seulement quatre projets leur auraient été destinés, et ce, principalement en raison d’un manque de ressources humaines et de temps pour participer au processus.

Few donors funded local NGOs, and international NGOs reported that donors were inflexible in allowing Haitian NGOs to be subgrantees. Spain was an exception, as it required aid programmes to include Haitian counterparts. Canada also had a fund specifically allocated to strengthening the capacity of local NGOs, and was generally seen as particularly timely and flexible (Dara, 2011).

La clause du fournisseur de dernier recours

Le problème principal soulevé par l’OIM au niveau du CCCM était le manque d’agence avec de l’expertise préalable. Beaucoup de ressources ont été investies dans la formation en gestion de camp, mais les acteurs, souvent, intervenaient déjà dans le cadre d’offre de services et il était difficile de leur demander de faire de la gestion de camp. Des agences avaient insisté pour que des actions soient posées au sein du Cluster afin qu’il y ait un système de couverture des lacunes liées à l’absence de CMA dans plusieurs centaines de camps. Les organisations présentent étaient aussi conscientes que la création des CMO répondait à un besoin criant pour l’efficacité de la réponse. Dans le contexte de l’étude, où les différents partenaires CCCM quittaient leur poste de gestionnaire de camp, plus d’engagements étaient alors nécessaires de la part des CMO.

Cependant, certaines organisations impliquées en gestion de camp maintiennent leur opinion selon laquelle l’OIM aurait dû faire plus d’effort afin d’aider ses partenaires à avoir accès à des ressources pour la gestion de camp. Ils affirment que l’idée derrière la création des CMO n’est pas mauvaise en soi, mais ils estiment qu’elle est contreproductive, puisque les CMO piétinent sur les activités des

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CMA. Selon les critiques, l’OIM n’aurait pas fait suffisamment d’effort pour fournir des ressources afin qu’il y ait davantage de CMA actifs au sein du CCCM. Les partenaires CCCM les plus critiques affirment que cette compétition pour l’accès des ressources se reflétait aussi dans le recrutement du personnel au sein des différents acteurs présents. Selon eux, la création des CMO répond davantage à un désir d’augmenter la visibilité de l’OIM.

III.II. Principe d’imputabilité (envers les bénéficiaires de l’aide)

Afin d’évaluer l’état de la pénétration de la coordination à l’échelle des camps, il nous apparait essentiel d’analyser comment le principe d’imputabilité (ou de recevabilité) du Cluster CCCM envers les bénéficiaires a été mis de l’avant dans la réponse en Haïti. Les comités de camp jouent un rôle prépondérant quant au respect de ce principe puisqu’ils sont généralement le principal point de contact entre les organisations fournisseuses de services et la population du camp (HAP, 2010a).

Légitimité, transparence et inclusion au sein des comités

La coordination entre les organisations et les comités a été difficile au début principalement parce que les organisations présentes sur le terrain ne bénéficiaient d’aucune expérience préalable de gestion de camp en milieu urbain. En effet, ceux-ci n’étaient généralement pas préparés à se déployer dans de telles conditions et seulement une infime proportion du personnel avait une connaissance appropriée du contexte local. Dans la plupart des interventions dans lesquels ces organismes sont intervenus, il était possible d’accueillir les populations déplacées dans les camps et d’encadrer la mise en place des comités. Dans le cas haïtien, les organisations CMA sont arrivées dans des camps où des comités avaient déjà été mis en place. La stratégie de la plupart d’entre elles a été de travailler avec ceux-ci, afin de ne pas bouleverser le système déjà en place, et, de chercher à améliorer la participation au sein de ceux-ci. Pour ce faire, plusieurs d’entre elles ont fait appel au service du Humanitarian Accountability Project (HAP).

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En Haïti, le fonctionnement et la structure des comités de camp représentent un des principaux problèmes quant au principe d’imputabilité de la réponse humanitaire. Tel que définit par le (HAP, 2010b) :

(…) L’imputabilité peut être définie comme le moyen grâce auquel le pouvoir est utilisé de manière responsable. Cela implique de prendre en considération les personnes affectées par la situation d’urgence et que celles-ci puissent demander aux ONG et aux agences de leur rendre des comptes. Du point de vue des organisations humanitaires, l’imputabilité envers les personnes affectées aide les programmes à répondre aux besoins des gens et réduit les risques d’erreurs, d’abus et de corruption. Ce qui a pour résultat des programmes plus efficaces et de meilleure qualité, et permet aux organisations elles-mêmes d’améliorer leur performance.

Selon le HAP, les cas où les comités sont dysfonctionnels crée des situations où il y a des problèmes au niveau de la participation des bénéficiaires, de la gestion des plaintes, de la diffusion de l’information. Ce contexte fragilise l’équilibre au sein des camps, favorise la corruption dans les activités du camp (HAP, 2010a; HAP, novembre 2010f). Cette situation est déplorable quand on connait l’importance du rôle des comités dans la structure d’aide et de coordination adoptée au sein du CCCM. Ceux-ci doivent normalement participer aux activités de gestion quotidienne du camp et à la prise en compte des besoins des bénéficiaires. Les comités sont par exemple impliqués dans la sélection des bénéficiaires qui auront accès au programme de cash for work, aux nouvelles tentes et dans certains cas, aux programmes de relocalisation.

Le leader de Cluster est conscient que la question de la légitimité des comités présente un problème auquel il a été difficile de faire face en raison des tensions qui existent dans les structures de pouvoir au sein des populations des camps. La grande quantité de camps, le manque d’organisation gestionnaire, ainsi que les risques d’instabilité encourus par l’organisation systématique d’élections ont amené la plupart des organisations présentes sur le terrain à devoir travailler avec les structures déjà existantes à leur arrivée dans les camps. L’approche privilégiée par l’OIM au sein du CCCM était de chercher à contrebalancer ces structures de pouvoir par l’inclusion d’autres personnes, pour favoriser la représentation des divers groupes sociodémographiques de bénéficiaires. Donc, en fonction des camps et des quartiers, il a parfois fallu travailler avec des leaders religieux, avec des

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gangsters, avec des intellectuels ou des prêtres vaudous. Le mot d’ordre était de tenter de négocier l’ajout de femmes, d’ainés ou autres groupes de bénéficiaires afin d’équilibrer la structure de pouvoir. Dans les camps où il y avait des CMA, c’était leur responsabilité de faire face à cette situation et le bilan à ce sujet reste très mitigé.

Sur le terrain, nous avons constaté différentes lacunes au sein d’une majorité des comités et plusieurs de ces éléments sont corroborés par les recherches du HAP (nov. 2010). Dans certaines zones de Port-au-Prince, les comités étaient contrôlés par des gangs locaux relativement puissants qui rendent la situation très difficile à gérer. Dans certains cas, il a même fallu arrêter les activités liées à la gestion de camp puisque la sécurité du personnel mobilisé sur le terrain était très précaire. Les bénéficiaires dans ces contextes n’étaient évidemment pas non plus impliqués dans les prises de décision concernant le camp.

Au sein de plusieurs comités, nous avons aussi observé une faible compréhension de leurs rôles et responsabilités. Parfois en raison d’incapacité, d’incompétence ou d’un manque de moyen. Si dans certains camps il y a eu un réel effort pour rendre les comités imputables, et où la population se sent bien représentée par leurs représentants, cette situation n’est pas du tout la norme. Trop souvent, les représentants des comités se sont autoproclamés dans le but de chercher à tirer profit de cette situation. Dans plus de la moitié des camps visités, plusieurs représentants des comités avouaient ne pas habiter le camp en question.

Les bénéficiaires rencontrés témoignent aussi d’une faible connaissance des activités et du rôle du comité de camp. Contrairement à ce qu’affirme l’OIM, les bénéficiaires dans plusieurs camps ne sentent pas que le comité est représentatif des structures de gouvernance qui étaient présentes dans la communauté. Le HAP ajoute que les bénéficiaires qu’ils ont rencontrés ne se sentent pas en mesure de s’exprimer, ni en sécurité de critiquer le travail du comité. Ils ont aussi noté un évident manque d’interaction et de réunions facilitant les communications et l’échange d’information entre les comités et les populations du camp (HAP, 2010e). Nous avons été informés de situations où des

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représentants de comité détournent des biens pour leur propre usage, ou, pour les vendre et les distribuer dans les communautés environnantes. Il est même arrivé des situations où certains comités ont demandé de l’argent aux bénéficiaires pour avoir accès à des services ou à des biens qui devaient être offerts gratuitement.

Par ailleurs, nous avons aussi constaté que les comités semblaient plus fonctionnels dans les camps visités qui étaient pris en charge par des CMA ou par des agents OIM/DPC permanents. Dans les cas où il y a des CMA, ceux-ci semblent accorder plus d’importance et de ressources à la formation de sous-comités et à la prise en compte de certains groupes naturellement sous-représentés (Schiff & al., 2010). Plus les comités étaient impliqués dans le processus de gestion de camp et d’offre de services, plus la population était satisfaite de ses actions et avait une meilleure perception de son travail.

Dans les camps visités, où il n’y avait que des visites sporadiques de CMO, le constat était tout autre. Il était parfois difficile d’identifier les membres du comité. Une étude fait aussi remarquer que dans les camps, moins du tiers des bénéficiaires étaient en mesure d’identifier les responsables de leur comité et que plus de deux tiers des comités étaient constitués d’hommes (et ce malgré que des problèmes de violences liés au genre sont largement documentés en Haïti) (Schuller, 2010). Nous avons nous-mêmes constaté que les hommes de 25 à 40 ans étaient significativement surreprésentés.

Rétroaction et traitement des plaintes

Selon l’information recueillie sur le terrain, très peu d’organisation ont doté les camps de mécanisme de traitement des plaintes et de rétroaction. Dans les premiers mois de la réponse seulement, il y eut quelques efforts à ce niveau, dont l’utilisation d’une ligne téléphonique pour le dépôt des plaintes. Or, ce ne fut pas un grand succès. La plupart des appels n’étaient pas liés à des plaintes et lorsque

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c’était le cas, celles-ci n’étaient pas référées à l’agence en question pour qu’elle puisse en prendre note (HAP, 2010e).

L’OIM, de son côté, avait mis sur pied un système de boite aux lettres collecté par son bureau de l’information afin de traiter les plaintes et de permettre une certaine rétroaction de la part des bénéficiaires de l’aide. Ce bureau qui à l’époque embauchait près d’une quarantaine de personnes est désormais forcé de travailler avec des effectifs réduits à deux personnes. Aucun des bénéficiaires rencontrés n’avait entendu parler de cet outil de rétroaction.

En ce qui a trait au processus de rétroaction, il semblerait que le travail de recensement effectué dans les camps par les équipes de CMO pour la DTM serait l’outil qui aurait été le plus efficace. En plus de la présence minimale offerte dans les camps par les CMO pour évaluer les besoins des bénéficiaires, le système de référence qui existe entre les comités et les CMO permet une certaine rétroaction. Ce système exclut toutefois les bénéficiaires d’un contact direct avec les représentants du CCCM.

Transparence et diffusion de l’information

Règle générale, l’information provenant du CCCM vers les camps provenait des CMA, des CMO et des organisations fournisseuses de services. Ceux-ci pouvaient diffuser l’information directement aux bénéficiaires, mais pour des raisons de transparence envers les comités, plusieurs préféraient impliquer les comités au processus ou simplement leur en reléguer la tâche.

Par ailleurs, plusieurs outils de communication ont été mis sur pied afin d’atteindre les bénéficiaires. Communicating with Disaster Affected Communities, un centre d’information d’urgence créer par Reporters Sans Frontières pour un groupe de travail inter-agences, est un exemple d’une importante plateforme de coordination pour partager et diffuser de l’information. Ils ont ainsi créé une émission

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de radio diffusée quotidiennement sur 41 chaînes appelées « Enfomasyon Nou Dwe Konnen ». L’OIM de son côté a créé un journal illustré appelé « Chimen Lakay », et « Radio Boukman », une émission pour informer et sensibiliser les populations touchées par le séisme. La BBC a créé « Connexion Haïti » une émission quotidienne. Parallèlement, Thomon Reuters Foundation et la Fédération international de la Croix rouge ont envoyé des millions de messages SMS au sujet des services humanitaires. En tout, des études ont estimé que 70 % des Haïtiens avaient par l’un ou l’autre des éléments de la campagne de diffusion d’information sur les programmes d’aide humanitaire (ODI, 2010). Il semblerait que la réponse humanitaire au séisme de 2010 ait offert un terrain d’expérimentation très intéressant afin d’innover à ce niveau.

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Conclusion

Afin de déterminer si le déploiement de l’approche par Cluster permet la résolution des problèmes de coordination dans l’acheminement de l’aide humanitaire, nous avons choisi d’analyser le cas du Cluster de gestion de camps, lors de la réponse au séisme de 2010 en Haïti. Nous nous sommes attardés à analyser l’évolution des mécanismes de coordination au sein de ce Cluster ainsi qu’aux dynamiques entre les différents acteurs qui y prennent part, et ce, autant du point de vue de la gestion globale du Cluster que sur le terrain à l’échelle des camps. Ensuite, nous avons évalué au sein de ce Cluster l’état des différents principes inhérents à l’approche par Cluster pour déterminer leur effet sur la coordination, et par extension, sur l’efficacité de l’aide.

En début d’analyse, nous avons pris soin de consacrer un chapitre à la mise en contexte de l’intervention humanitaire en Haïti afin de bien cerner les particularités propres au cas à l’étude. Comme nous l’avons vu, l’ampleur de la catastrophe, la quantité de population se trouvant sans-abris, ainsi que le nombre d’acteurs impliqués dans la réponse posent des défis considérables auxquels la communauté internationale a dû se confronter. Pour la première fois, la communauté humanitaire devait se déployer en contexte urbain et venir en aide à plus de 1 500 000 personnes vivant dans des camps créés de façon spontanée sur des territoires où la gestion des titres de propriété était très laborieuse. Pour ajouter à la complexité de la situation, les populations déplacées internes et les communautés environnantes vivent dans le même niveau de pauvreté et les camps côtoient souvent les bidonvilles les plus précaires. Or en dépit de ce contexte unique, nous sommes en mesure de tirer plusieurs conclusions quant au déploiement de l’approche Cluster et plus spécifiquement, sur l’interaction entre l’instauration des mécanismes de coordination et l’efficacité de l’aide.

Premièrement, les données recueillies nous permettent de conclure que le fait que l’approche par Cluster désigne clairement un leader pour les différents secteurs de l’aide a permis d’améliorer la prédictibilité et la cohérence de la réponse. C’est le cas au sein du Cluster de gestion de camps qui a

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pu commencer à s’organiser dans les heures suivant le séisme. Par la suite, les succès particuliers qu’a connu l’OIM et son responsable en terme de leadership, seront principalement associé aux capacités du leader à faire reconnaitre sa crédibilité et à être proactif dans la recherche de solution. D’ailleurs, plusieurs critiquent le fait que l’efficacité de la coordination, dans chacun des Clusters, repose démesurément sur le leadership et les capacités de son leader. En dehors du Cluster de gestion de camp, le taux de roulement du personnel responsable des Clusters aura nui considérablement à l’instauration de leur leadership.

Par ailleurs, un problème se pose quant à la compatibilité du concept de leadership collaboratif et les besoins de coordination réels sur le terrain. En effet, il peut apparaitre utopique de concilier de façon volontaire les décisions de près de 10 000 organisations de tailles et de capacités très variables, et ce, dans un contexte où les organisations se trouvent en compétition pour l’obtention des ressources. Les débats sur le niveau de centralisation de l’aide refont ainsi surface entre les différentes ONG, les agences et les organisations internationales. La communauté internationale a pour l’instant choisi de miser sur le bon vouloir de chacun, en proposant des méthodes souples et non contraignantes.

L’OIM ainsi qu’un bon nombre d’organisations rencontrées croient qu’il existe un problème de mandat pour le leader qui est responsable de la gestion d’un Cluster, pour lequel il ne dispose pas d’une capacité réelle de désignation et d’incitatif à la coordination. Comment faire en sorte de contrer le phénomène de responsabilité diffuse et de compétition entre les organisations, et ce, tout en ayant à composer avec une quantité de nouveaux acteurs ayant très peu conscience de la complexité croissante des interventions humanitaires? Or, c’est précisément à ces problèmes que l’approche par Cluster devait pallier lors à sa création. Loin d’améliorer la situation, on a vu plutôt s’installer une fatigue de la coordination puisque le temps et les ressources alloués pour participer aux mécanismes croient considérablement. Tous ces éléments vont nuire au principe de partenariat avec les collaborateurs du Cluster.

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De plus, le cas de la gestion des camps en Haïti crée un important précédent puisque pour la première fois, le leader de Cluster s’est trouvé en situation de conflit d’intérêts face à ses partenaires. En effet, dans un contexte où il y avait un manque flagrant d’organisations gestionnaires de camps, l’OIM selon le principe du « fournisseur de dernier recours » est devenu la principale agence gestionnaire de camps au sein du Cluster. Cette situation fut exacerbée par le fait que l’OIM en tant que leader sectoriel, était aussi responsable d’approuver et de conseiller ses partenaires dans la recherche de financement au sein de mécanismes internationaux. Comme nous l’avons vu, l’OIM a touché la plus grande part des fonds disponibles, au détriment de ses partenaires du CCCM.

Tous les intervenants rencontrés lors de l’étude s’accordent pour affirmer que l’aspect le plus mitigé dans l’intervention humanitaire en ce qui a trait au principe de partenariat est la question du rôle joué par le gouvernement et par les organisations locales dans la réponse. Tous au long de la réponse, les principales agences internationales ont eu tendance à contourner les institutions à qui on réservait le rôle d’entériner des politiques largement imposées de l’extérieur. Cette situation, qui existait avant l’arrivée de l’approche par Cluster, a atteint en Haïti des sommets sans précédent où à peine 10% des investissements étaient acheminés et gérés par le gouvernement du pays (Bradley, 2012). Dans le cas du CCCM, on l’a vu, ce phénomène s’est matérialisé par une subordination des effectifs de la DPC dans un processus de gestion des camps largement contrôlé par l’OIM et ses équipes de CMO. Il est vrai que l’OIM s’est assurée de faire en sorte que les agents de la DPC aient leur propre structure hiérarchique et ne relèvent pas directement des agents de l’OIM. Or, lorsque le financement est assuré par une organisation externe, le gouvernement ne bénéficie d’aucune latitude pour assurer son indépendance. Plusieurs des meilleurs éléments ayant été formés par le programme de soutien à la DPC ont dû se trouver du travail dans des organisations internationales une fois le cycle de financement du programme terminé.

Un autre élément qui avait été identifié lors de la revue de la littérature comme obstacle à la coordination, qui n’a pas été réglé avec l’instauration de l’approche par Cluster, est la faible compréhension des différents acteurs du contexte local. Une des implications pratiques de ce phénomène est la faible association des populations et des autorités locales à la définition et à la

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mise en œuvre des politiques. À ce sujet, le lieu des réunions et l’usage de l’anglais lors des premiers mois ont constitué un frein évident quant à l’accessibilité des organisations locales aux mécanismes de coordination. Plus concrètement, au sein du CCCM, les organisations haïtiennes ont été pratiquement écartées des programmes de financement offerts au sein du CCCM.

L’approche par Cluster a été introduite dans le cadre d’une réforme humanitaire en 2005. Depuis, beaucoup d’énergie, de temps et d’argent ont été investis dans la mise en œuvre de cette approche au niveau global et dans les pays atteints par les catastrophes humanitaires. La forme et le fonctionnement de l’approche par Cluster sur le terrain n’ont cessé d’évoluer depuis lors, les acteurs ayant adapté la conception initiale à leurs besoins et contraintes (IASC, 2010d). En ce qui concerne notre projet de recherche, nous avions comme objectif de contribuer à la littérature et de participer aux débats en ce qui a trait au concept de coordination entre les différents acteurs présents lors d’une intervention humanitaire internationale. Plus précisément, nous voulions explorer comment dans ce Cluster particulier, le concept de coordination s’organisait et se structurait, puis, comment cette coordination se matérialise à travers ses différents acteurs présents sur le terrain. Une telle démarche nous a permis de réaliser une expérience innovante et de tenter de déterminer les apports et limites d’une approche qualitative dans le champ de l’étude de la gestion de crise humanitaire internationale.

Lors de la revue de la littérature, nous avons constaté que très peu d’analyses se consacraient à l’évaluation de l’efficacité de l’approche par Cluster et encore moins sur les interactions entre les mécanismes de coordination qu’elle propose et l’efficacité de l’acheminement de l’aide humanitaire. Notre deuxième constat en ce qui concerne la littérature scientifique portant sur l’étude de l’approche par Cluster est que les études se réalisent de façon très générale et évasive, en comparant des éléments factuels venant de plusieurs cas particuliers. Il en résulte des analyses qui restent en superficie pour lesquelles il est difficile de comprendre le contexte et d’identifier des pistes de solutions possibles. Nous n’avions répertorié aucune étude qui offrait d’évaluer l’efficacité des méthodes de gestion de crise à travers un microcosme qui permettrait de tirer des observations approfondies sur le déploiement de l’approche par Cluster. C’est ce que nous avons tenté de faire en

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restreignant la portée de nos observations à un Cluster particulier. En cours de recherche, nous avons aussi observé un important problème de mémoire institutionnelle au sein des différents Clusters, de sorte qu’il était très difficile de répertorier l’ensemble de l’organisation au sein de ceux-ci. Dans l’analyse, nous avons travaillé à partir de plusieurs sources que nous avons eues l’occasion de trianguler par des observations personnelles sur le terrain.

Notre grille d’analyse et les concepts choisis pour évaluer et catégoriser nos données se sont révélés être utiles et efficaces pour le type de recherche que nous avons effectué. Ils nous ont permis de recueillir des informations exhaustives quant à la perception des différents acteurs interrogés au sujet des mécanismes de coordination et de la cohérence de l’intervention humanitaire dans son ensemble. Cette grille nous a été d’une aide précieuse afin d’analyser l’interaction entre l’organisation des mécanismes de coordination et la résolution, ou la présence, des différents problèmes de coordination issus de la revue de littérature.

Le caractère novateur de notre recherche repose dans le fait qu’elle s’attarde aux développements des différents mécanismes de coordination proposés au sein d’un Cluster particulier. Les résultats obtenus dans ce projet de recherche offrent des pistes de réflexion intéressantes afin de contribuer aux débats cherchant à améliorer l’efficacité et le respect des différents principes humanitaires dans l’acheminement de l’aide d’urgence. Si les résultats obtenus lors de cette étude de cas semblent soutenir l’hypothèse selon laquelle l’utilisation de l’approche par Cluster comme méthode de gestion ne permet pas la résolution des problèmes de coordination, cette hypothèse demande cependant à être soutenue par d’autres exemples. Il serait pertinent d’effectuer au sein d’une même intervention, une étude comparative entre différents Clusters fournisseurs de services. Des éléments quantitatifs pourraient être introduits afin de comparer le fonctionnement des différents mécanismes utilisés dans ces Clusters et leur effet sur l’efficacité relative dans l’offre des services aux bénéficiaires de l’aide. Ainsi, une étude qui s’étendrait à d’autres secteurs de l’aide et à d’autres cas de déploiement de l’approche par Cluster serait nécessaire pour dresser un portrait plus vaste et plus représentatif de la situation.

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Annexe 1. Guide d’entretien avec les organisations du CCCM

Institut Québécois des hautes études internationales

GUIDE D’ENTRETIEN (Organisme au sein du CCCM) QUESTIONS D’INDENTIFICATION Code : Nom de la personne interrogée : Profession/métier au sein de l’organisme : Heure de début et de fin de l’entrevue : ÉLÉMENTS DE CONTEXTE Depuis quand le professionnel travaille pour l’organisation à l’étude? Quel est son rôle et ses responsabilités au sein de l’organisation? Autre expérience professionnelle en dehors de l’organisation? PERCEPTION DES DIFFÉRENTS CONCEPTS SUIVANTS Leadership de l’organisation en charge du Cluster Reconnaissance du leader Représentations des intérêts du groupe Leadership Collaboratif Management par consensus Établissement de moyens pratiques de coordination (réseautage et échange d’information) Neutralité Construction d’une identité de groupe Création d’un environnement qui facilite la participation et la recherche de solutions Rôle du leader de Cluster dans l’organisation d’une structure d’aide cohérente Participation/Inclusion des autorités locales Support du plan d'action du gouvernement dans la gestion des camps Établissement d'un dialogue avec les autorités locales Promotion de l'appropriation des stratégies d'actions

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Coordination de la capacité globale Application des standards de l'IASC Désignation des agences responsables de camps et des fournisseurs de services Formation et conseil des partenaires Évaluation des besoins de bénéficiaires Instauration, suivi et gestion d'un système de partage d'informations opérationnel à l'échelle du Cluster Pénétration de la coordination Principe de partenariat Participation des différents acteurs Présence/ Représentation dans les mécanismes de coordination Participation aux prises de décisions Inclusion des différents acteurs Agenda inclusif Aspects logistiques facilitants Accès aux sources de financement prévues dans l'approche par Cluster Principe d'imputabilité (envers les bénéficiaires de l'aide) Transparence/Accès à l'information Participation des comités de camps Accessibilité des comités de camps Rétroaction (Traitement des plaintes) Inclusion (des comités dans les mécanismes de coordination et la gestion des camps) Sources d’explications rivales Utilisation de mécanismes de coordination hors-Cluster Méthodes de gestion propre à l'organisme en charge du camp Prise de décision en dehors des mécanismes de l'approche Cluster Financement hors-Cluster OPINIONS SUR CE QUI POURRAIT AMÉLIORER LA COORDINATION ENTRE LES ACTEURS ET LA QUALITÉ DE L’AIDE

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Annexe 2. Guide d’entretien avec les bénéficiaires de l’aide

Institut Québécois des hautes études internationales

GUIDE D’ENTRETIEN (bénéficiaires) QUESTIONS D’IDENTIFICATION Code : Nom de la personne interrogée : Profession/métier au sein de l’organisme : Heure de début et de fin de l’entrevue : ÉLÉMENTS DE CONTEXTE Depuis quand le participant vit dans ce camp? Situation du ménage avant le séisme? Quelle prise en charge a été faite à son arrivée au camp? PERCEPTION DES DIFFÉRENTS CONCEPTS SUIVANTS Transparence/ Accès à l'information quant à l’organisation de la gestion des camps Accessibilité des comités de camps Participation Sentiment de représentation de leurs intérêts Rétroaction Existence de mécanismes de traitement des plaintes Présence de mécanismesde collecte d’informations et d’évaluation des besoins dans le camp OPINIONS SUR CE QUI POURRAIT AMÉLIORER LA QUALITÉ DE L’AIDE

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Annexe 3.