la strategie budgetaire 2013-2016
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RÉPUBLIQUE DÉMOCRATIQUE DU CONGO MINISTÈRE DU BUDGET
STRATEGIE BUDGETAIRE DE LA
MANDATURE ET TRAJECTOIRE DES
FINANCES PUBLIQUES 2012-2016
(PROGRAMMATION BUDGETAIRE DES ACTIONS
DU GOUVERNEMENT : PBAG)
Document actualisé dans le cadre de
l’élaboration de la Loi de Finances 2014
Kinshasa, mai 2013
1
SOMMAIRE
SOMMAIRE ....................................................................................................................................................1
INTRODUCTION .............................................................................................................................................1
I. PERSPECTIVES MACROECONOMIQUES.................................................................................................7
II. PROGRAMMATION BUDGETAIRE DES ACTIONS DU GOUVERNEMENT ............................................. 11
III. STRATEGIES SECTORIELLES ESSENTIELLES...................................................................................... 16
IV. CADRE BUDGETAIRE DU PROGRAMME D’ACTION DU GOUVERNEMENT ..................................... 25
V. RISQUES ET CONTRAINTES DE LA MISE EN ŒUVRE DE LA STRATEGIE BUDGETAIRE......................... 29
CONCLUSION .............................................................................................................................................. 31
3
INTRODUCTION
La loi de finances de l’année 2013 s’est fondée sur des bases jetées par la Stratégie budgétaire de la mandature et la trajectoire des finances publiques allant de 2012 à 2016.
Le but ultime de cette stratégie étant de refléter de façon intelligible les politiques publiques dans le budget, le Gouvernement a pris l’option de l’améliorer et de la soumettre à discussion lors du débat d’orientation budgétaire prévu par la loi relative aux finances publiques en son article 13.
Pour rappel, cette stratégie répondait à une double interpellation, à savoir la programmation budgétaire des actions inscrites dans le Programme du Gouvernement
reflétant la vision de la Révolution de la Modernité ainsi que la mise en œuvre de
l’approche budgétaire pluriannuelle préconisée par la Loi relative aux finances publiques.
La prise en compte du bilan de l’an un du Gouvernement de même que le développement récent de la situation politique, économique et sociale du pays justifient l’actualisation préalable de la stratégie budgétaire en vue d’une programmation soutenable des actions en 2014.
En effet, sur le plan politique, l’Accord-cadre signé à Addis-Abeba va permettre le rétablissement de la paix à l’Est du pays, créant ainsi des espaces budgétaires pour la réalisation des diverses actions du PAG jusque-là entravées par la situation sécuritaire préoccupante.
Sur le plan économique, la détermination des agrégats budgétaires en tenant compte de l’évolution des indicateurs macroéconomiques à moyen et à long terme s’avère nécessaire. Les performances réalisées en 2012 et au cours de quatre
premiers mois de l’exercice 2013, auxquelles s’ajoutent les recommandations pertinentes de l’atelier sur le coulage des recettes tenu à Kinshasa du 02 au 04 mai 2013 nécessitent de renforcer la trajectoire des finances publiques ainsi définie, en vue de réaliser au mieux les objectifs du PAG. Du reste, l’impact budgétaire de l’opération de bancarisation apporte du tonus dans l’action du Gouvernement en matière de réallocation des économies dégagées.
La revisitation des stratégies sectorielles retenues dans la PBAG initiale (EPSP, Santé, Agriculture, Développement rural, ITPR, Ressources Hydrauliques) et l’insertion des nouvelles stratégies, influent sur l’allocation des ressources notamment en faveur des actions à caractère social.
Ainsi, la démarche entreprise dans le cadre des lois de finances de 2012 et 2013, consistant à établir un lien entre les allocations budgétaires et les axes et actions du PAG, à travers la classification administrative et celle par source de financement de la nomenclature des dépenses de l’Etat, pour la détermination des plafonds indicatifs, est renforcée en 2014. Un effort est également consenti pour appréhender l’ensemble des budgets-annexes et des comptes spéciaux.
Pour rappel, le Programme d’action du Gouvernement (PAG) comprend les six objectifs ci-après :
1°. Poursuivre et finaliser les réformes institutionnelles en vue de renforcer l’efficacité de l’Etat;
4
2°. Consolider la stabilité macroéconomique et accélérer la croissance économique et la création d’emplois;
3°. Poursuivre la construction et la modernisation des infrastructures de base ;
4°. Améliorer le cadre de vie et les conditions sociales de la population ;
5°. Renforcer le capital humain et l’éducation à la citoyenneté ;
6°. Renforcer la diplomatie et la coopération au développement.
Comme les deux dernières années, la budgétisation de ces objectifs se fera de manière itérative par les étapes ci-après (Cf. Schéma 1):
1°. à partir des missions dévolues à chaque administration, comme unité de mise en œuvre des programmes, captées au niveau du Budget par les grandes fonctions de l’Etat, les objectifs et les mesures du Programme d’action du Gouvernement sont rattachés à chaque unité budgétaire ;
2°. à partir des objectifs de la politique budgétaire, les parts relatives aux ressources budgétaires sont allouées à chaque objectif et par conséquent à chaque unité de mise en œuvre ;
3°. à partir des objectifs économiques du Programme d’action du Gouvernement, le niveau des ressources budgétaires disponibles est déterminé et la contrainte budgétaire établie ;
4°. à partir des enveloppes déterminées par les ressources budgétaires disponibles, les politiques sectorielles se rapportant à chaque objectif sont alignées à concurrence de l’enveloppe budgétaire du secteur ;
5°. à partir du système d’informations mis en place, un suivi régulier et rapproché de la
mise en œuvre des politiques sectorielles en rapport avec chaque objectif du
programme d’action permet d’assurer la régulation de consommation des crédits
budgétaires et l’évaluation de performance des unités gestionnaires.
Schéma 1 : Méthodologie de la Budgétisation par Objectifs du PAG 5
A P P R O C H E “ T O P – D O W N ”
Cadre logique de la budgétisation par objectif
Planification stratégique
– DSCRP & OMD
sectorielles
Programme d’Action
Reforme
Stabilité
Construction
Cadre de vie
Capital Humain
Diplomatie
Grandes Fonction de
N o m e n c l a t u r e B u d g e t a i r e
Classification
Plan d’action
stratégique &
Costing
l’Etat Administration
Défense
Ordre et sécurité
Economique
Enseignement
Sante
Protection sociale
---
Administrative Présidence
Parlement
Cours et Tribunaux
Primature
Ministères
o Sante
o EPSP
o ….
Classification
Economique
Dette publique
Dépenses du Personnel
Biens et Matériels
Transferts
Equipements
Construction
……
Classification
Géographique
Services centraux
Territoires/Province
Multi province
Autres Classifications
budgétaires
Financement
Projets
Spécificités
Objectifs budgétaires
Qualité de la dépense, viabilité des finances
Cadrage macroéconomique
Objectifs économiques
Projections sectorielles & Consistance macroéconomique
1) Secteur Réel 2) Secteur Extérieur 3) Secteur Monétaire 4) Secteur de
l’Administration
Publiques
A P P R O C H E “ B O T T O M – U P ”
7
I. PERSPECTIVES MACROECONOMIQUES
La présente stratégie couvre une période succédant à un contexte économique assez
stable ayant favorisé l’accroissement des capacités productives du pays. En effet, le
pouvoir d’achat de la population a été suffisamment préservé avec un taux d’inflation
moyen de 15,4% entre 2006 et 2012 contre 284,1% pour la période 2001-2006. Le dollar
qui s’échangeait à 909,27 CDF en fin novembre 2009 a continué à s’échanger à un
montant quasi constant de 910,8 CDF à fin juin 2012. Cette stabilité a offert un cadre
propice au maintien des taux de croissance économique positifs amorcé depuis 2002.
Figure n° 1 : Evolution des Principaux indicateurs macroéconomiques
18,0% 50,0%
16,0%
14,0%
12,0%
10,0%
8,0%
6,0%
4,0%
2,0%
45,0% 40,0% 35,0% 30,0% 25,0% 20,0% 15,0% 10,0% 5,0%
0,0%
Taux de croissance Taux d'inflation
0,0%
Les récentes performances macroéconomiques de la RDC tendent à se consolider
davantage au vu de l’engagement et de la vision politique renfermés dans le Programme
d’action du Gouvernement. Ces performances sont le fruit d’une conduite harmonieuse
des politiques budgétaire et monétaire.
Le Gouvernement envisage désormais un programme de croissance économique forte
et plus créatrice d’emplois.
Les efforts du Gouvernement pour atteindre cet objectif seront principalement axés sur
la rentabilisation des ressources naturelles du pays en vue de les convertir en
opportunités économiques qui devront permettre de booster la croissance et financer
les autres secteurs susceptibles de créer l’emploi. Les ressources issues de dotations
naturelles doivent être canalisées vers le financement des secteurs prioritaires
susceptibles de générer d’importants emplois supplémentaires, à savoir : l’agriculture et
développement rural et les infrastructures. Bien au delà, les recettes issues des
ressources naturelles devraient permettre à l’économie de dégager des marges à la fois
budgétaires et en termes de réserves de change, de manière à relever suffisamment les
marges de sécurité face aux vulnérabilités exogènes.
8
Face à la grande ambition économique du Gouvernement, les capacités de mise en
œuvre des politiques sectorielles en vue d’atteindre cet objectif peuvent être limitées
par l’accès étroit au financement concessionnel et la volatilité des cours internationaux
des matières de base.
Au cours de la mandature actuelle, le Gouvernement s’attèlera à consolider la stabilité
macroéconomique susmentionnée et à promouvoir la croissance économique ainsi que
la création d’emplois. Le rythme de formation des prix à fin période devrait passer de
15,4% en 2011 à 8% en 2013 et à 4% en 2016. Le taux de croissance économique
atteindrait 15% en 2016. Cet accroissement attendu des richesses résultera du
dynamisme des secteurs de l’agriculture, de l’énergie électrique, des mines, des
hydrocarbures et gaz naturel, de la télécommunication, des nouvelles technologies de
l’information et la communication, de la forêt, de l’environnement et tourisme ainsi que
de la poursuite de la reconstruction et la modernisation des infrastructures de base.
Comme on peut le voir dans le tableau ci-dessous, le moteur de croissance de la RDC
demeure ses dotations en ressources naturelles. De son passé récent, avec la richesse
issue des ressources naturelles, le poids du secteur agricole dans l’activité économique
totale diminue. Faute de statistique disponible, ce phénomène n’est pas perceptible. La
transformation structurelle qui accompagne le développement économique se
caractérise par (i) un fort recul de la part de l’agriculture dans la production totale ; (ii)
un fort recul de la part de l’agriculture dans l’emploi total ; (iii) un poids croissant de
l’activité économique urbaine et une augmentation des mouvements migratoires des
travailleurs ruraux vers les villes et (iv) une transition démographique provoquant un
accroissement accéléré de la population.
Confirmant ces tendances internationales, la mise en œuvre des projets d’exploitation
des ressources naturelles (projets miniers, forestiers…) a catapulté l’économie
congolaise vers les taux de croissance positifs mais sans avoir encore entraîné le type de
transformation structurelle qui va généralement de pair avec la croissance économique.
En effet, l’emploi est un enjeu crucial en RDC. Aujourd’hui, les secteurs liés à
l’exploitation des ressources naturelles fournissent énormément d’emplois,
principalement concentrés dans le secteur artisanal. La hausse des investissements
industriels dans le secteur minier par exemple risque à termes de priver nombre
d’artisans de leur source principale de revenus. Si des emplois seront crées dans les
nouveaux sites miniers industriels, cela sera dans une moindre mesure, et concernera
principalement des emplois hautement qualifiés, pour lesquels les ressources humaines
nationales disponibles sont limitées. D’un autre côté, l’attrait des rémunérations
attirerait davantage des populations des milieux ruraux vers des centres d’exploitation
en milieu urbain, dépouillant ainsi du secteur agricole de sa main d’œuvre nécessaire.
9
Tableau nº 1 : Evolution des principales productions dans le secteur des ressources naturelles
Produits Unité de
mesure
2 011
2 012
2 013
2 014
2 015
2 016
Cuivre milliers de
tonnes
500.0
602.7
926.5
1,139.9
1,297.6
1,500.0
Cobalt milliers de
tonnes
120.0
128.7
154.2
165.5
181.3
185.0
Zinc milliers de
tonnes
19.0
25.3
33.8
45.0
60.0
80.0
Or milliers de kgs
5.0
6.2
7.7
9.6
12.0
14.9
Diamant millions de
carats
22.0
23.2
24.4
25.7
27.0
28.4
Coltant milliers de
tonnes
0.0
0.0
0.5
0.5
0.5
0.5
Wolframite milliers de
tonnes
0.0
0.0
1.0
1.0
1.0
1.0
Cassitérite milliers de
tonnes
0.0
0.0
10.0
10.0
10.0
10.0
Pétrole brut millions de
barils
15.8
27.4
47.4
82.1
142.2
246.4
Électricité milliers de
mégawatts
0.0
100.0
100.9
101.8
102.8
103.7
Secteur forestier variation en %
0.0
3.5
10.0
10.0
10.0
10.0
Grume milliers de
mètres cube
0.0
190.8
204.2
224.6
251.5
289.3
Source : Condensés statistiques de la BCC et Projection du Programme d’Action du Gouvernement
De même, les secteurs liés aux ressources naturelles ne contribuent pas aux recettes de
l’Etat de manière optimale. Dans ces secteurs, le système d’une certaine manière
s’approche des pratiques internationales, mais les problèmes de gouvernance de ces
secteurs limitent très largement le taux de recouvrement par l’Etat. Le secteur des
hydrocarbures, bien que peu développé, a plus contribué, durant certaines périodes,
aux recettes de l’Etat que les secteurs minier et forestier. Cependant, le décollage
potentiel des secteurs minier et forestiers dans les années à venir (voir tableau nº 1), la
multiplicité des acteurs, et la hausse des enjeux financiers en l’absence d’un
environnement institutionnel plus transparent, risque de pâtir de la même opacité dans
la collecte des revenus.
Face à ce paroxysme, afin de créer d’emplois pérennes et mieux rémunérés, partant
réduire la pauvreté, le Gouvernement devra canaliser les ressources des dotations
naturelles, notamment par l’accroissement des recettes au budget issues de ces
secteurs. Ainsi, il s’est engagé à centrer sa politique économique sur le secteur agricole,
tout en maintenant un soutien aux autres secteurs économiques clés précités.
Pour améliorer la contribution du secteur des ressources naturelles dans le budget de
l’Etat, le Gouvernement s’est déjà engagé à améliorer la gouvernance, la transparence
1010
ainsi que la traçabilité de paiements envers l’Etat dans ce secteur, en s’appuyant
notamment sur l’Initiative pour la Transparence des Industries Extractives (ITIE).
Par ailleurs, dans le cadre de la diversification nécessaire à la réduction de la
vulnérabilité de l’économie nationale, un effort substantiel sera déployé en faveur des
industries de transformation et des services. L’une des composantes de ces derniers, le
commerce de gros et détail, a montré combien il pouvait booster la croissance
économique du pays dans le quinquennat passé.
C’est dans ce cadre qu’il convient de situer la mise en œuvre des lois sur le petit
commerce en République Démocratique du Congo avec comme l’un des résultats
attendus, la création d’une classe moyenne et partant la création des emplois. Ainsi, le
taux de chômage estimé à 32,2% en 2005 évoluerait rapidement vers la cible 10%
relative à l’atteinte des Objectifs du Millénaire pour le Développement.
L’une des grandes réalisations de la législature passée a été l’atteinte du point
d’achèvement de l’initiative PPTE. Le stock de la dette extérieure est passé de USD 12,5
milliards en 2009 à USD 3,2 milliards en 2010. Ce stock a représenté 37,3% des
exportations et 24% du PIB à fin 2010, contre 193,3% et 111,5% une année avant,
améliorant ainsi les indicateurs de soutenabilité de la dette.
Pour le quinquennat actuel, le Gouvernement restera prudent dans ses efforts de
financer ces actions par l’endettement, en veillant à la viabilité de sa dette et à la
rentabilité économique et sociale des projets à financer. Sur ce, le Gouvernement
renforcera ses capacités institutionnelles, en préservant la centralisation de la gestion
de la dette au sein de la Direction Générale de la Dette Publique, conformément au
décret 08/04 du 26 février 2008. Il envisagera plus les emprunts concessionnels et
davantage privilégiera les dons auprès de ces partenaires techniques et financiers
extérieurs.
A ce sujet particulier de financement extérieur, conformément à la déclaration de Paris,
le Gouvernement encouragera ses partenaires à s’aligner aux procédures nationales, en
offrant un cadre légal prévu par la LOFIP, à savoir les comptes d’affectation spéciale. En
adhérant à un « trust fund », les partenaires reconnaitront au gestionnaire des projets
gérés dans le cadre de ce « trust fund », le titre de l’ordonnateur qui engage, liquide et
ordonnance tout dossier de dépenses. D’un autre côté, le Ministre ayant les finances
dans ses attributions mettra à la disposition de ces comptes des comptables
assermentés qui seront chargés de mettre en paiement les ordres de l’ordonnateur. Ce
cadre ainsi décrit, reste respectueux des procédures nationales, mais aussi permettra
aux partenaires d’identifier clairement les responsables tant administratifs que
1111
financiers. Le gouvernement encouragera la mise en place de ces comptes d’affectation
spéciale par secteur.
La présente stratégie budgétaire se fonde principalement sur les perspectives
macroéconomiques ci-haut présentées, mais aussi sur les ambitions du Gouvernement
traduites en termes stratégiques dans son programme d’actions 2012-2016. Au vu de
ces perspectives et ces ambitions, la préoccupation budgétaire centrale demeure
l’identification des sources de création d’espaces budgétaires adéquates, tout en
soulignant le renforcement des capacités institutionnelles nécessaires dans la droite
ligne de la vision politique de faire de la RDC un pays émergeant.
II. PROGRAMMATION BUDGETAIRE DES ACTIONS DU GOUVERNEMENT
La préoccupation budgétaire centrale étant de disposer d’une marge de manœuvre qui
permettra au Gouvernement d’allouer les ressources aux mesures/actions et objectifs
de son Programme d’action sans compromettre la viabilité des finances publiques, la
stratégie budgétaire du quinquennat mettra l’accent sur les sources de création
d’espaces budgétaires qui s’offrent à lui. Il s’agit davantage des choix et d’arbitrage des
politiques budgétaires les reliant aux sources disponibles dans une perspective à moyen
terme pour assurer la viabilité.
Pour rappel, le Programme d’action du Gouvernement dispose que la politique
budgétaire visera d’une part à accroitre le niveau des recettes publiques et d’autres part
à rationnaliser les dépenses publiques et à améliorer à la fois leur qualité et leur
composition. Par ailleurs, la leçon apprise des discussions des budgets au parlement
souligne aussi la nécessité de tenir compte de la répartition des crédits budgétaires par
territoire administratif.
Ainsi, les objectifs de la politique budgétaire du quinquennat s’articulent autour des
axes suivants :
- allouer stratégiquement les crédits budgétaires à partir des mesures/actions et objectifs du Programme d’action du Gouvernement ;
- répartir stratégiquement les crédits budgétaires en tenant compte des territoires administratifs;
- assurer la qualité et la composition des dépenses et - identifier les sources de financement du Programme d’action du Gouvernement.
En outre, la présente stratégie budgétaire n’ignore pas un certain nombre des principes
de base de la gestion budgétaire, en particulier ceux relatifs à la décentralisation
financière. Dans le souci de maintenir l’unité du pays, les principes ci-après encadrent le
rapport entre le Gouvernement central, les Provinces et les ETD (art 12, 13 et 14 de la
LOFIP). Il s’agit de :
1212
- La politique budgétaire couvrant les questions des politiques fiscales et des
dépenses ainsi que celles portant sur la gestion des soldes est définie par le
Gouvernement central dans un programme approuvé par l’Assemblée nationale lors
de l’investiture du Gouvernement;
- Le Programme du Gouvernement doit être mis en œuvre par le Pouvoir central, les Provinces et les ETD ;
- Le Cadre Budgétaire à Moyen Terme (CBMT) que le Ministre du Gouvernement central ayant le budget dans ses attributions établit doit donner une précision sur l’évolution du solde qui se dégage du CBMT;
- Le CBMT doit aussi indiquer l’évolution de l’endettement de l’Etat.
Dans ce chapitre, il sera question de montrer comment la stratégie budgétaire tente
d’allouer des crédits aux mesures et actions du Programme du Gouvernement et en
suite de présenter les mesures à suivre pour répartir équitablement les crédits
budgétaires entre les territoires administratifs. Par contre le chapitre sur les politiques
sectorielles donnera plus de détails sur l’allocation des ressources suivant les objectifs
poursuivis dans le cadre du Programme d’action du Gouvernement. Les deux autres
objectifs de la stratégie, à savoir assurer la qualité et la composition des dépenses et
accroître les ressources budgétaires seront abordés dans le chapitre relatif au cadrage
budgétaire du quinquennat.
Au regard du Programme d’action du Gouvernement 2012-2016, les actions à financer
dans le cadre du Budget ont été regroupées par mesure/action de six objectifs du
programme qui sont à leur tour adossés aux grandes fonctions de l’Etat comme le
recommande la méthodologie de budgétisation par objectif. De ce cadre logique et dans
une perspective pluriannuelle, une trajectoire budgétaire est définie. Celle-ci permet
d’allouer stratégiquement des crédits budgétaires aux objectifs du programme.
Bien que toutes les actions, mesures et objectifs du Gouvernement soient essentiels au
succès de la mise en œuvre du PAG, la contrainte liée à limitation des ressources
financières requiert une programmation budgétaire qui traduit l’ordre des priorités de
ces actions, mesures et objectifs.
La Programmation Budgétaire des Actions du Gouvernement (PBAG) pour le
quinquennat 2012-2016 se présente de la manière suivante (Cf. Figure 3) :
1313
Figure 3 : Alloc a tion budgé ta ire a ux Priorité s du Progra mme d'Ac tion du Gouv e rne me nt
- Quinque nna t 2 0 1 2 -2 0 1 6 -
45
1.20
40
1.00
35
30 0.80
25
0.60
20
15 0.40
10
I. Réformes institutionnelles II. Stabilité macro
5 III.. Construction et modernisation IV. Cadre de vie
V. Capital humain VI. Diplomatie 0
2011 201 2 20 13 2 014 2015 201 6
0.20
0.00
- Au vu du credo de la mandature du social, l’objectif de l’amélioration du cadre de
vie et des conditions sociales de la population constitue la première priorité dans
la mise en œuvre du PAG 2012-2016. La PBAG traduit cette priorité dans la part
relative des ressources budgétaires consacrées à cet objectif qui part crescendo de
20% en 2011 à environ 35% l’an tout au long de la mandature.
- Pour traduire l’engagement du Gouvernement de soutenir le Chef de l’Etat dans sa
vision de la Révolution de la Modernité, l’objectif de la poursuite de la
construction et de la modernisation des infrastructures requiert aussi des crédits
budgétaires importants. Comme souligné ci-haut, la construction comme
l’aménagement des infrastructures de base fiables et de bonne qualité est vital
pour le développement de l’activité économique. La PBAG traduit cette priorité
dans la part relative des ressources budgétaires consacrées à cet objectif. Elle est
de 9% en 2011 et reste autour de 15% l’an tout au long de la mandature.
- Pour dégager des espaces budgétaires permettant d’aligner ces priorités, les parts
relatives des crédits budgétaires alloués aux autres actions, mesures et objectifs
du PAG sont revues à la baisse.
- Etant donné les résultats significatifs de la consolidation de la démocratie à travers
l’organisation des élections et les progrès déjà accomplis dans certaines reformes
institutionnelles, l’objectif de la poursuite et la finalisation des reformes
1414
Institutionnelles en vue de renforcer l’efficacité de l’Etat devait voir sa part relative
des crédits budgétaires baisser au cours de la mandature. Certes, cette baisse n’est
pas assez profonde suite au caractère incompressible des dépenses des unités
gestionnaires de cet objectif et du caractère ponctuel de certaines actions liées à
cet objectif (par exemple le recensement général de la population). Cette part va
de 39% en 2011 à 25% en 2016.
- L’objectif de la consolidation de la stabilité macroéconomique, d’accélération de la
croissance et de la création d’emplois connait une chute brusque de sa part
relative avant de se stabiliser autour de 20% l’an notamment par l’espace
budgétaire dégagé par l’annulation du stock de la dette dans le cadre de l’atteinte
du Point d’achèvement de l’initiative PPTE. Son niveau reste autour de 20% pour
soutenir les efforts pour atteindre une croissance économique tout en créant les
emplois et à maintenir la stabilité macroéconomique.
- Les objectifs du renforcement du capital humain et de l’éducation à la citoyenneté
et celui du renforcement de la diplomatie et du développement connaissent des
chutes de leurs parts relatives en 2012. Tout au long du reste du quinquennat, ces
parts se maintiendront autour de 0,5% et 0,8% respectivement. Le financement de
ces objectifs et celui relatif aux réformes institutionnelles appellera plus de
rationalisation des dotations budgétaires pour plus d’efficacité des dépenses
publiques. L’idée ici est de faire plus et efficacement avec les moyens limités.
Quant à la répartition des crédits par territoire administratif, le principe de base que
sous-tend la présente stratégie budgétaire se fonde sur le principe de la solidarité
nationale et du développement harmonieux et équitable des territoires de la
République. Ainsi, le Budget de l’Etat sera le reflet de cette solidarité et de cette équité.
De manière stratégique, les crédits seront alloués aux territoires qui en auront plus
besoins de manière à encourager leur développement, tout en évitant d’étouffer les
initiatives provinciales et locales dans la recherche de financement des actions du
Programme du Gouvernement.
La Programmation Budgétaire des Actions du Gouvernement (PBAG) 2012-2016 repartit
les crédits budgétaires par province de la manière suivante (Cf. Figure 4) :
1515
Figure nº 4 : Répartition des crédits budgétaires par province
20
18
16
14
12
10
8
6
4
2
0
2011 2012 2013 2014 2015 2016
01. KINSHASA. 02. BAS-CONGO. 03. BANDUNDU.
04. EQUATEUR. 05. PROVINCE ORIENTALE. 06. NORD-KIVU. 07. MANIEMA.
10. KASAÏ-OCCIDENTAL 08. SUD-KIVU.
11. KASAÏ-ORIENTAL. 09. KATANGA.
- Pour ne pas décourager les initiatives locales déjà engagées visant à éclore le
développement provincial et local, les parts relatives de certaines provinces
doivent être maintenues à un seuil leur permettant de poursuivre leurs actions au
même rythme, tout en gardant à l’esprit la mise en œuvre à ce niveau du
programme d’actions du gouvernement ;
- Pour encourager les initiatives locales du développement provincial et local, les
parts relatives des provinces disposant des atouts socioéconomiques pour leur
développement doivent être stratégiquement ramenées vers un seuil leur donnant
l’impulsion nécessaire en vue de s’aligner aux objectifs du Programme d’action du
gouvernement ;
- Par souci de solidarité, les parts relatives des provinces accusant un retard très
prononcé dans le processus de développement faute d’initiative ou d’atouts
socioéconomiques seront accrues significativement afin de jeter des bases locales
de mise en œuvre des objectifs du programme d’action du Gouvernement.
Tout en reconnaissant que tous les territoires de la RDC sont importants, la PBAG tente
de proposer une priorisation pour s’assurer qu’on commence quelque part avant
d’étendre à tous les territoires.
1616
Les trajectoires budgétaires définies suivant les objectifs du Programme d’action du
Gouvernement (ciblage programmatique des crédits budgétaires) et la répartition
établit par province (ciblage géographique des crédits budgétaires) ci-haut décrits
permettront aux services sectoriels de bien agencer leurs priorisations, de bien
identifier leurs projets et de bien instaurer un système de suivi-évaluation permettant
de réajuster les objectifs et les projets sectoriels.
III. STRATEGIES SECTORIELLES ESSENTIELLES
Comme il a été souligné ci-haut, le Programme du Gouvernement s’inscrit dans la vision
et les idées forces du Président de la République résumées dans le concept de la
Révolution de la Modernité. Cette vision veut faire du Congo, un pays émergent, une
terre de paix et de mieux être. De l’analyse des objectifs de ce Programme, il ressort que
l’action du Gouvernement reste au centre des préoccupations sociales, du bien être de
la population congolaise.
La présente stratégie budgétaire de la mandature établit des priorités dans les objectifs
poursuivis dans le plan d’actions stratégiques. En considérant essentiellement le ciblage
programmatique, les politiques sectorielles essentielles à aligner pendant le
quinquennat peuvent être résumées comme suit :
Tableau nº 2 : Quelques activités des Plans d’actions sectorielles
Politiques Coût estimatif
OBJECTIF DU PAG : CADRE DE VIE ET CONDITIONS SOCIALES DE LA POPULATION
SECTEUR : ENSEIGNEMENT PRIMAIRE, SECONDAIRE ET PROFESSIONNEL
Gratuité de l’enseignement de base CDF 75 milliards
Construire 600 écoles primaires
Réhabiliter 1.620 classes de secondaire
Promotion de la lecture et l’écriture au primaire CDF 4 milliards
Améliorer le statut et la carrière des enseignants de l’EPSP CDF 424 milliards
Acquisition et distribution des manuels scolaires et des guides pédagogiques aux écoles primaires CDF 25 milliards
Renforcer l’enseignement technique et professionnel CDF 17 milliards
SECTEUR : SANTE
Réhabilitation de 156 hôpitaux généraux de référence dans 207 zones de santé à développer, 414
centres de santé, 3 hôpitaux de référence Provinciaux et 2 hôpitaux nationaux de référence dans 308 Zones de santé Construction de 1.449 nouveaux centres de Santé, 5 nouveaux Hôpitaux provinciaux de référence et 1
nouvel hôpital national de référence
Approvisionnement en médicament essentiels et génériques
Encouragement de la production locale des médicaments
Lutte contre le VIH/SIDA Approvisionnement des formations médicales en Vaccins (traditionnels et autres) Approvisionnement des médicaments antirétroviraux
OBJECTIF DU PAG : CONSTRUCTION DES INFRASTRUCTURES DE BASE
CDF 81 milliards CDF 64 milliards
SECTEUR : INFRASTRUCTURES
Construction de 9.102 Km de routes reliant 87 territoires non reliés à leurs chefs-lieux et 5 provinces
non reliées à la capitale Kinshasa Réhabilitation des voies de sortie et d’entrée avec les limitrophes : routes Mahagi - Bunia et Ngote - Aru
CDF 104 milliards.
(coût à estimer)
1717
Préservation de la qualité de 41.730 km des routes récemment ouvertes, consolidées, réhabilitées ou
modernisées CDF 455 milliards
Modernisation de près de 4.572 Km CDF 1.506 milliards
Entretien régulier de 11.144 Km des routes ouvertes, réhabilitées ou modernisées en état permanent de praticabilité
Acquisition et mise en service de 226 unités flottantes de traversées des eaux (Bacs, vedettes, embarcadères)
CDF 157 milliards.
CDF 36 milliards
SECTEUR : ENERGIE
Sous secteur : Électricité
Accroissement du taux de desserte en énergie électrique de 9 à 19%
Réhabilitation des centrales thermiques et hydroélectriques existantes
Renforcement des lignes de transports existantes (Inga-Katanga ; Inga-Kinshasa)
Construction de nouvelles centrales électriques (Zongo II, Katende, Kakobola, Inga III, Bendera, Ivhuga, Semliki, Busanga, Nzilo II, Kamimbi)
Accroissement du potentiel de l’exportation du courant électrique du pays Exploitation des ressources gazières du lac Kivu
Sous secteur : Eau potable
Augmentation du taux de desserte en eau potable au delà de la moyenne actuelle située à 24%
Passer le nombre des centres opérationnels de la REGIDESO de 71 en 2010 à 94 en 2013.
OBJECTIF DU PAG : STABILITE MACROECONOMIQUE, CROISSANCE ET CREATION DE L’EMPLOI
SECTEUR : AGRICULTURE
Faciliter l’accès aux marchés et l’amélioration des capacités commerciales
Améliorer la production végétale et artisanale
Financer le secteur
Améliorer la production animale et halieutique
Assurer la bonne gouvernance et renforcer les capacités institutionnelles
SECTEUR : DEVELOPPEMENT RURAL
Faciliter l’accès aux infrastructures rurales
Accroissement du taux d’accès en eau potable en milieux ruraux : Forages en milieux ruraux
Réhabilitation et l’entretien d’environ 5.700 Km de pistes rurales prioritaires CDF 50 milliards
Electrification des milieux ruraux
Financer le secteur
Organiser le monde rural en structure autogérée
L’amélioration du cadre de vie et des conditions sociales de la population revêt alors un
caractère urgent et prioritaire. Les unités gestionnaires des programmes contribuant à
la mise en œuvre de cet objectif bénéficieront d’autant de crédits budgétaires. Dans ce
sens, les secteurs comme l’enseignement primaire et secondaire, la santé publique,
l’agriculture et le développement rural constituent des secteurs prioritaires de premier
ordre. En effet, dans la mandature passée, ils ont élaborés des plans stratégiques qui
ont été adoptés par le Gouvernement. L’essentiel des politiques sectorielles à couvrir
par les crédits budgétaires sont tirés de leurs stratégies et plans d’actions.
La présente stratégie budgétaire couvre l’ensemble des politiques publiques. Mais aussi
met en exergue les politiques sectorielles ci-après permettant d’atteindre d’abord
l’objectif d’amélioration du cadre de vie et des conditions sociales de la population
congolaise.
1818
En matière de l’Education, un accent particulier est mis sur la gratuité de
l’enseignement de base dont les coûts annuels avoisinent CDF 75 milliards. Pour ce faire
et afin de renforcer la capacité d’accueil du système éducatif de la RDC, le
Gouvernement compte construire 600 écoles primaires, réhabiliter 1.620 classes de
secondaire et équiper 2 centres de formation de personnel de l’éducation primaire et
secondaire.
Dans le cadre de l’amélioration de la qualité et la pertinence de l’enseignement, la
promotion de la lecture et l’écriture au primaire est retenue comme l’une des priorités
des actions du secteur. A cet effet, le Gouvernement affectera des ressources de l’ordre
de CDF 4 milliards l’an au cours de la mandature.
En ce qui concerne la revalorisation de la fonction enseignante, le Gouvernement
prévoit entre autre l’amélioration du statut et de la carrière des enseignants de l’EPSP.
Cette tâche coûterait environ CDF 424 milliards l’an.
En rapport avec la fourniture des supports pédagogiques, le Gouvernement va acquérir
et distribuer des manuels scolaires et des guides pédagogiques aux écoles primaires.
Des ressources de l’ordre de CDF 25 milliards sont prévues par an.
Pour renforcer l’enseignement technique et professionnel, le Gouvernement procédera
à la construction et à l’équipement de 6 nouveaux centres de référence dans 6
provinces administratives et à la réhabilitation de 54 centres de référence. Le coût de
tous ces projets se situe en moyenne à CDF 17 milliards par an.
Quant à l’accompagnement et la mise en œuvre de la décentralisation pour une gestion
efficace du secteur, un nouveau cadre de partenariat avec les réseaux confessionnels
sera défini. De même, des procédures en matière de création d’écoles et de
recrutement d’enseignants, le paiement régulier de fonctionnement des écoles et des
bureaux gestionnaires seront clarifiés et redéfinis.
Afin de renforcer les capacités institutionnelles, le Gouvernement procédera au
renouvellement du corps des inspecteurs, à la formation continue et au renforcement
du dialogue social.
Enfin, le Gouvernement ne ménage aucun effort pour compléter les stratégies et
politiques sectorielles de deux autres sous-secteurs de l’éducation nationale, à savoir
l’Enseignement supérieur et universitaire ainsi que la Recherche scientifique,
notamment dans le domaine de la recherche agronomique et la production animale.
Dans le secteur de la Santé, le Programme d’action du Gouvernement est mise en
œuvre à travers les actions prévues dans la stratégie sectorielle du Ministère de la Santé
Publique et du Programme National Multisectoriel de Lutte contre le Sida (PNMLS).
1919
L’objectif général demeure l’amélioration de la santé de la population congolaise dans le
contexte de la lutte contre la pauvreté.
Dans le cadre du développement des zones de santé, le Gouvernement procédera à la
réhabilitation de 156 hôpitaux généraux de référence dans 207 zones de santé à
développer, de 414 centres de santé, de 3 hôpitaux de référence Provinciaux et de 2
hôpitaux nationaux de référence dans 308 Zones de santé pour une valeur estimative de
CDF 81 milliards. De même, 1.449 nouveaux centres de Santé, 5 nouveaux Hôpitaux
provinciaux de référence et 1 nouvel hôpital national de référence seront construits
pour en coût total des projets de CDF 64 milliards.
Concernant l’Appui au développement des Zones de Santé, le Gouvernement fournira
des efforts pour renforcer le système national d’approvisionnement en médicament
essentiels et génériques ainsi qu’en vaccins traditionnels (dont le financement est
abandonné par les partenaires) et nouveaux vaccins. Dans ce cadre, il encouragera la
production locale des médicaments, en assurant un cadre de facilitation du financement
des intrants spécifiques et le renforcement des capacités de la ressource humaine.
Il entend aussi renforcer le leadership et la gouvernance dans le secteur, en particulier
dans le contexte de la décentralisation.
En ce qui concerne la lutte contre le VIH/SIDA, le Gouvernement facilitera
l’approvisionnement des médicaments antirétroviraux.
La construction des infrastructures de base fiable et de bonne qualité est vitale pour le
développement de l’activité socioéconomique de la RDC, dans sa visée vers un état
émergeant. En ce sens le troisième objectif du Programme d’actions du Gouvernement
occupe une place de choix dans la priorisation des actions de l’Etat. Les politiques à
mettre en œuvre en vue d’atteindre cet objectif sont en grandes parties contrôlées par
les services de l’Etat ayant les attributions dans la gestion des infrastructures physiques
et des voies de communication.
Dans le secteur des infrastructures, le diagnostic établit récemment fait état d’un
délabrement très avancé du capital physique (bâtiments, routes, ponts, usines, …). La
réponse du Gouvernement à ce diagnostic cadre bel et bien dans le Programme
d’actions du Gouvernement. Cette réponse tourne autour des politiques sectorielles
suivantes.
Dans le cadre de désenclavement des 87 territoires non reliés à leurs chefs-lieux et 5
provinces non reliées à la capitale Kinshasa, le Gouvernement se propose d’assurer leur
connectivité en construisant 9.102 Km de route pour un coût estimé à CDF 104
milliards.
2020
Par ailleurs, dans ses efforts engagés de modernisation des voies de communication, le
Gouvernement s’assurera à préserver la qualité de 41.730 km des routes récemment
ouvertes, consolidées, réhabilitées ou modernisées sur l’ensemble du territoire
nationale pour un coût de CDF 455 milliards.
Mais les efforts de modernisation des routes du pays s’intensifieront en augmentant de
près de 4.572 km la longueur du réseau modernisé pour un coût de CDF 1.506
milliards.
Le gouvernement, à travers notamment les fonds collectés par le FONER, maintiendra
un entretien régulier de 11.144 km des routes ouvertes, réhabilitées ou modernisées en
état permanent de praticabilité pour un coût de CDF 157 milliards.
Sur la période de la mandature, 226 unités flottantes de traversées des eaux (Bacs,
vedettes, embarcadères) pour un montant de CDF 36 milliards seront acquises ou
réhabilitées pour être mises en service.
En outre, dans le cadre de l’intégration économique de la sous-région prônée par
l’Union Africaine, le Gouvernement envisage de créer et de réhabiliter des voies de
sortie et d’entrée pour faciliter les échanges commerciaux avec les pays limitrophes,
notamment l’acquisition et la mise en service d’un bac sur la rivière Ubangi pour la
traversée Zongo – Bangui/RCA et ce, en attendant les études de faisabilité pour la
construction d’un pont à cet endroit et à Mobayi-Mbongo.
Dans le même cadre, la réhabilitation des routes Mahagi – Bunia et Ngote – Aru est
envisagée.
Dans le secteur de l’Energie, le Gouvernement est animé du souci de créer des cadres
économiques susceptibles de lutter efficacement contre la pauvreté. Son principal
objectif économique demeure, au delà de la stabilisation du cadre macroéconomique,
d’atteindre le taux de croissance pro-pauvre d’au moins deux chiffres l’an.
Le Gouvernement reste préoccupé dans l’amélioration des conditions de vie de la
population, plus particulièrement dans la fourniture de l’énergie électrique et dans
distribution d’eau potable.
Par rapport à la préoccupation relative à la fourniture de l’énergie électrique, le
Gouvernement tend à accroître le taux de desserte en énergie électrique de 9 à 19%.
Pour ce faire, il entend augmenter les investissements publics et privés dans ce secteur,
en mettant l’accent plus particulièrement vers les zones économiques spéciales et les
zones industrielles. Il sera aussi question de déployer les infrastructures de distribution
électrique en faveur de l’usage des ménages congolais.
Au cours de la mandature, les centrales thermiques et hydroélectriques existantes seront
réhabilitées, des lignes de transports existantes seront renforcées (Inga-Katanga ; Inga-
2121
Kinshasa), de nouvelles centrales électriques seront construites (Zongo II, Katende,
Kakobola, Inga III, Bendera, Ivhuga, Semliki, Busanga, Nzilo II, Kamimbi). D’un autre côté,
pour exploiter de manière optimale la dotation hydroélectrique de la RDC, le Gouvernement
attend accroître le potentiel de l’exportation du courant électrique du pays.
Par ailleurs, en vue d’augmenter la capacité énergétique du pays, l’exploitation des
ressources gazières du lac Kivu se place parmi les préoccupations du Gouvernement dans
cette mandature.
Quant à la préoccupation relative à la distribution d’eau potable, le Gouvernement attend
augmentation le taux de desserte en eau potable au delà de la moyenne actuelle située à
24%. Aussi, il compte faire passer le nombre des centres opérationnels de la REGIDESO de
71 en 2010 à 94 en 2013. Plus généralement, le Gouvernement veillera au bon
fonctionnement de deux sociétés stratégiques du secteur en renforçant la gouvernance
dans leur gestion et a encourageant leurs capacités managériales.
Par rapport à l’objectif de consolidation de la stabilité macroéconomique, de la création
de l’emploi, le secteur de l’Agriculture et du Développement rural est au centre des
préoccupations du Gouvernement en ce sens qu’il regorge d’énormes potentialités en
termes de création d’emplois, de transformation des milieux ruraux et de lutte contre le
mouvement migratoire des populations vers des milieux urbains. Ainsi, la lutte contre la
pauvreté passe essentiellement par la relance des secteurs agricole et rural.
Dans le secteur de l’Agriculture, le Gouvernement attend intensifier des efforts dans le
souci de permettre à ce secteur de contribuer réellement à la croissance économique et
à la création d’emplois, en passant par l’accroissement de la production et la
productivité agricole. Ses efforts seront focalisés dans la mise en œuvre de cinq
principaux axes stratégiques, à savoir : (i) Faciliter l’accès aux marchés et l’amélioration
des capacités commerciales ; (ii) améliorer la production végétale et artisanale ; (iii)
Financer le secteur ; (iv) Améliorer la production animale et halieutique et (v) Assurer la
bonne gouvernance et renforcer les capacités institutionnelles. Comme en 2012, l’action
du Gouvernement resterait du genre de soutien à des campagnes agricoles en facilitant
notamment aux agriculteurs l’accès aux semences enrichies.
Par ailleurs, dans le secteur de développement rural, le Gouvernement entend créer
des richesses en milieu rural par une agriculture vivrière du type familial et industriel
compétitive afin d’améliorer le cadre et la qualité de vie en milieu rural. L’atteinte de cet
objectif passe par la mise en œuvre des stratégies suivantes : (i) Faciliter l’accès aux
infrastructures rurales, (ii) Financer le secteur et (iii) organiser le monde rural en
structure autogérée. De même ici, l’action du Gouvernement encouragera les forages en
milieux ruraux en vue d’accroître l’accès à l’eau potable, la réhabilitation et l’entretien
2222
d’environ 5.700 Km de pistes rurales prioritaires pour un coût de CDF 50 milliards et
l’électrification des milieux ruraux.
L’objectif étant, outre la croissance et la création de l’emploi, la stabilisation du cadre
macroéconomique doit être préservée. Dans ce sens, la gestion harmonieuse des
politiques budgétaires et monétaires permettra de maintenir l’inflation à un chiffre tout
en modernisant les instruments de politiques économiques. La réforme des Finances
Publiques devrait s’accélérer dans le sens du Plan stratégique des réformes des finances
publiques se référant aux nouvelles dispositions légales relatives aux finances publiques
et aux marchés publics.
La gestion budgétaire se modernisera en adoptant une approche basée sur la gestion
axée sur les résultats qui du reste, sera le véhicule de la réforme de l’Etat. Le présent
document de stratégie budgétaire et les débats qui s’en suivront, constituent l’une des
actions de cette réforme budgétaire dans le cadre de l’amélioration de la transparence
budgétaire, de l’adhésion du citoyen aux politiques publiques et de la responsabilisation
des gestionnaires publics.
Par ailleurs, pour atteindre l’objectif de la croissance et de la création de l’emploi la
contribution du secteur privé demeure la clé de voute. Sur ce, le Gouvernement s’est
engagé dans l’assainissement du climat des affaires. Les engagements pris dans le cadre
de la matrice de gouvernance avec les partenaires extérieurs ont connu un début
satisfaisant et contribuent certes déjà dans l’amélioration du climat des affaires. De ce
qui est des activités de l’Etat ayant une incidence dans le cadre budgétaire, la réforme
des entreprises publiques amorcée il y a quelques années occasionnera des coûts
budgétaires dans le court terme, mais aussi dégagera des marges budgétaires.
La question de la viabilité financière des entreprises à céder entrainerait des coûts
budgétaires au titre des subventions directes ou des prises en charge des dettes
croisées Etat-Entreprises publiques. Dans ce dernier cas particulièrement, l’Etat s’est
engagé dans des contrats de performance avec la SNEL et la REGIDESO à assurer le
paiement régulier des factures de ces entreprises d’un import mensuel de 4 millions
d’USD. En revanche, ces sociétés se sont engagées à améliorer la prestation publique
bien indispensable au décollage économique de la RDC impliquant pour leur part à plus
de gouvernance et d’efficacité.
Dans le cadre de la politique salariale, les rémunérations des institutions et du
personnel de l’Etat seront rationnalisées. Dans le cadre de recrutement de nouveaux
personnels, la politique d’embauche sera corrélée à celle de la mise à la retraite, de
manière à ce qu’un nouvel agent recruté corresponde à deux agents mis à la retraire.
2323
Dans le cadre de la maitrise de l’effectif et de la masse salariale, la bancarisation de la
paie et le recensement des agents et cadre de l’Etat resteront au centre de la stratégie
de la réforme de l’Administration publique.
Les ambitions ainsi exprimées dans les politiques sectorielles reflétées dans le ciblage
programmatique par administration imposent des financements importants nécessitant
une mobilisation accrue des ressources tant internes, qu’externes voire d’autres
ressources innovantes.
Cette problématique du financement du Programme stratégique du Gouvernement
soulève bien la question de marge budgétaire relevée ci-haut. En effet, les marges
budgétaires peuvent être créées de cinq sources. Il s’agit notamment de mobilisation
accrue des ressources intérieures ; emprunts auprès des sources internes et externes,
l’obtention des dons de l’extérieur, le recadrage des priorités des dépenses et enfin
l’accroissement de l’efficacité des dépenses.
D’une première vue, la situation de la RDC permet à croire que la mobilisation des
ressources intérieures, le recadrage des priorités de dépenses et l’accroissement de
l’efficacité de dépenses demeurent les principaux axes du financement du Programme
d’actions du Gouvernement. Par contre, en ce qui concerne l’endettement interne et
extérieur, au regard du niveau de solvabilité du pays, bien que les efforts soient fort
avancés, le niveau de solvabilité de la RDC ne donne pas suffisamment d’accès aux
marchés financiers internationaux ; et l’étroitesse du marché national n’offre rien à
l’Etat Congolais. Les dons extérieurs quant à eux, demeure encore fragile, imprévisible
et étroit.
La confiance retrouvée auprès des institutions financières internationales a été mise en
mal par des questions de gouvernance dans le secteur des ressources naturelles. Les
efforts consentis par le Gouvernement de résoudre ces questions, notamment à travers
les engagements pris à travers la matrice de gouvernance sont certes louables et
donneront dans les jours à venir, plus d’ouverture en termes de dons extérieurs, et
reste néanmoins une autre source possible du Programme d’action du Gouvernement.
Le cadre budgétaire à moyen terme proposé dans cette stratégie alignera des
opportunités des marges à créer aux besoins ambitieux du Programme d’action du
Gouvernement, dans le respect de la viabilité des finances publiques et des règles
budgétaires d’ancrage, notamment la création des marges budgétaires à travers des
soldes adéquats pour se protéger contre les chocs exogènes internes et externes et le
financement bancaire nul pour éviter l’inflation et l’éviction des crédits bancaires
indispensables au secteur privé.
2525
IV. CADRE BUDGETAIRE DU PROGRAMME D’ACTION DU GOUVERNEMENT
Durant la mandature 2012-2016, la politique du Gouvernement vise l’accroissement des
ressources internes, le recadrage des priorités de dépenses et l’accroissement de
l’efficacité de dépenses.
Primo, l’effort accru de mobilisation des ressources internes exigera des réformes
institutionnelles importantes au niveau de l’administration fiscale, douanière et non
fiscale en mettant un accent particulier sur les possibilités qu’offrira le secteur des
ressources naturelles. Mais aussi, ces réformes porteront sur la politique fiscale et
douanière. Le Gouvernement consacrera davantage ses efforts dans les réformes telles
que l’instauration de la TVA, la révision du code minier, forestier et d’investissement en
s’appuyant à une amélioration des capacités des administrations au tour notamment du
contrôle fiscal et de la brigade douanière. L’élargissement de l’assiette, sans toutefois
étouffer le secteur privé, demeure essentiel pour trouver le moyen de financer
l’ambitieux Programme du Gouvernement.
Dans les secteurs particuliers des ressources naturelles, le contrôle fiscal doit être
enrichi par des contrôles techniques conduits par des équipes mixtes sectoriels et régies
financières. D’un autre côté, il serait important de mettre en place un dispositif adéquat
de traçabilité des recettes de ces ressources particulières de la déclaration fiscale ou
taxation à l’enregistrement comptable, en passant par le paiement des droits et taxes
auprès des banques commerciales et leur nivellement au compte général du trésor
auprès de la Banque centrale.
Les recettes internes seront également renforcées par les ressources innovantes, celles
issues du crédit carbone, des entreprises structurantes, des budgets pour ordre et des
comptes spéciaux. Ainsi, l’Etat devra encourager l’inscription au budget de l’Etat des
ressources à caractère publique affectée légalement à des usages bien précis, de
manière à éviter d’aligner des crédits supplémentaires sur des actions déjà couvertes
par des affectations spéciales. Il s’agira notamment des organismes, établissements
publics ou entreprises dont l’essentiel des ressources provient des prélèvements
obligatoires issus de la prolongation de la puissance publique, telle que la RVA, l’INSS, le
FPI et le FONER. Enfin, le renforcement du Partenariat Public-Privé en matière de
gestion va significativement améliorer le climat des affaires, attirer les investissements
et sans doute profiler les recettes nouvelles et importantes. Mais également permettra
de financer les actions prévues dans le Programme d’actions du Gouvernement.
Secundo, l’amélioration de l’efficacité des dépenses exigera au Gouvernement un
renforcement substantiel des institutions tout en maintenant à l’esprit le mot d’ordre
du Président de la république de réduire le train de vie de l’Etat. Dans ce sens, il
26
incombera aux services dépensiers, lors de l’élaboration des prévisions budgétaires, de
beaucoup considérer les économies à dégager de leurs propres exécutions des budgets
antérieurs en vue de s’assurer de financer des activités de qualité de leurs plans
d’actions. Il reviendra au Ministère ayant le Budget, les Finances et le Plan dans leurs
attributions d’accompagner ces services sectoriels dans l’évaluation et l’appréciation de
leurs dépenses.
Tertio, il importe d’ancrer davantage les décisions de politiques budgétaire dans un
horizon temporaire de moyen terme aux objectifs, mesures et actions prévus dans le
plan stratégique du Gouvernement. Cet ancrage au plan d’action gouvernemental
permettra d’identifier des actions moins prioritaires face aux actions plus prioritaires en
défaveur des actions qui perdent leurs priorités dans une perspective pluriannuelle.
Quarto, pour le financement du Programme d’action du Gouvernement, il faudra
envisager aussi le don extérieur. La présence stratégie, comme soulignée avant
encourage le recours aux comptes d’affectation spéciale pour permettre aux partenaires
de s’aligner aux procédures nationales à travers un « trust fund » en vue de financer un
secteur spécifique. Quant au Gouvernement, il devra développer des capacités de
gestion stratégique de l’aide en termes de mobilisation accrue, d’amélioration de la
capacité d’absorption et du respect des conditionnalités et engagements pris. Un
plaidoyer suivant un plan concret, débattu en conseil des ministres pourra renforcer
l’option envisagée.
Figure 4 : Ev olution de s re c e tte s publique s lié e s a u P rogra mme d'a c tion du Gouv e rne me nt
- Quinque nna t 2 0 1 2 -2 0 1 6 -
100%
80%
60%
40%
20%
0%
2011 2012 2013 2014 2015 2016
-20%
Recettes Courantes Recettes exceptionnelles
Dons Besoins de financements ou Ecarts statistiques
2727
En recettes, les recettes courantes de la période 2012-2016 devraient augmenter et
atteindre une cible moyenne de 55% du total du budget contre moins de 50% à la
mandature passée, en termes de prévision. Par contre, l’inscription des ressources
affectées au budget ferra relevée le niveau total du budget de 12% en 2013 à 26% en
2016. Quant aux dons, ils avoisineront environs 20% du total du budget au courant de la
mandature.
Figure 5 : E v olution de s dé pe nse s publique s
- Quinque nna t 2 0 1 2 -2 0 1 6 -
100.00
80.00
60.00
40.00
20.00
0.00 2011 2012 2013 2014 2015 2016
Rémunérations Frais Financiers Biens et services Transferts et Subventions Dépenses en capital Dépenses exceptionnelles Dette Publique
En matière des dépenses, le total des dépenses hors dette publique atteindra 95% du
total du budget en 2013 et sera maintenu à ce niveau pour atteindre 97% en 2016. Il
sera décomposé d’environ 42% des dépenses courantes dont 17% de rémunération,
13% de biens et services. Les dépenses en capital à leur tour atteindront 40% en
moyenne.
Il se dégagera alors un solde budgétaire qui avoisinerait 1% du total du budget tout au
long de la mandature, financé essentiellement par les emprunts-projet et par un besoin
de financement du programme autour de 3% du total du budget.
En terme nominal, le total du budget va évoluer de CDF 6.609 milliards à CDF 11.848
milliards en 2016.
2929
V. RISQUES ET CONTRAINTES DE LA MISE EN ŒUVRE DE LA STRATEGIE BUDGETAIRE
La stratégie budgétaire ainsi présentée dans le présent document vise à
opérationnaliser le Programme d’action du Gouvernement considérée comme plan
stratégique. Cette stratégie, dénommée à juste titre Programme de Budgétisation des
Actions du Gouvernement (PBAG), répond essentiellement aux préoccupations
suivantes :
(i) Quelles sont les perspectives macroéconomiques et la vision politique sur
lesquelles reposent la programmation dans le temps, la détermination des
ressources budgétaires et leurs allocations aux objectifs du Programme d’action
du Gouvernement ;
(ii) Comment les ressources budgétaires permettront-elles de financer les actions,
les mesures et les objectifs du Programme d’action du Gouvernement dans une
perspective temporelle du quinquennat ;
(iii) Comment les politiques sectorielles interagissent-t-elles aux objectifs du
Programme d’action du Gouvernement et comment seront-elles prises en charge
dans le budget de l’Etat durant la mandature et enfin;
(iv) Quelle est la trajectoire des finances publiques qui sous-tendrait efficacement la
mise en œuvre des actions, mesures et objectifs du plan d’actions du
Gouvernement.
Les réponses que réserve le PBAG à ces préoccupations soulèvent à leur tour la
nécessité de considérer les facteurs de risque et des succès de la stratégie budgétaire à
mettre en place. Au stade actuel, le PBAG identifie les risques et les contraintes d’ordre
interne et externe.
Au niveau interne, les trajectoires définies par le PBAG peuvent connaitre des déviations
suite à l’éviction des dépenses prévues qu’occasionnera tout choc interne lié
notamment à la situation sécuritaire, humanitaire ou tout changement induit par des
cas de force majeures non pris en compte par le PBAG. En effet, l’accélération des
dépenses liées aux efforts indispensables et inévitables de protéger l’intégrité et la
souveraineté de la RDC menacées par n’importe quelle forme des conflits, entrainerait,
ipso facto la reconsidération de la trajectoire budgétaire à prendre. Car l’intégrité du
pays n’est pas négociable, c’est la priorité des priorités. De même, face à une calamité
naturelle par exemple, les ressources budgétaires s’orienteront vers un soulagement de
la plaie sociale, en défaveur certes des activités prévues dans le PBAG.
Au niveau externe, la structure socioéconomique de la RDC tend à maintenir le pays
dans une certaine vulnérabilité vis-à-vis des chocs d’origine externe. Le PBAG considère
que les ressources attendues des secteurs des ressources naturelles sont volatiles
dépendant grandement de la volatilité des cours de la matière première. Une évolution
favorable des cours entrainerait certes des ressources certaines et pérennes mais ne
3030
garantit pas la soutenabilité dans le temps. Par contre, une évolution défavorable des
cours exigerait des coupes des allocations budgétaires prévues et mettra en mal la mise
en œuvre du programme d’action du Gouvernement. Enfin, un autre risque à prendre
en compte est les effets contagions des crises économico-financières ou des troubles
dans le chef des partenaires commerciaux bilatéraux ou multilatéraux de la RDC. En
particulier, les incertitudes autour de la crise de l’endettement dans la zone euro et la
faiblesse de la demande globale dans l’hémisphère nord constituent des risques
potentiels.
CONCLUSION
Au moment où l’idée de la résilience d’un géant africain germe, où l’idée force du
développement de la RDC et de l’émergence s’encrent petit à petit, seules une
clarification des priorités et des stratégies, une adhésion à l’action publique et une
participation de toutes les souches sociales du pays seront la voie à suivre pour le succès
du Programme d’action stratégique du Gouvernement.
La participation de toutes les administrations, des ministères, de la société civile et
du Parlement est nécessaire pour une adhésion remarquable aux actions du
Gouvernement. Ainsi, le présent document du PBAG a été soumis à discussion des
principaux acteurs ci-après :
(i) les administrations publiques pour l’intégration des orientations stratégiques,
l’alignement des politiques sectorielles au budget, les projets et programmes ainsi qu’une
meilleure évaluation des ressources budgétaires disponibles ;
(ii) la société civile, les églises et les syndicats dont la voix citoyenne a permis d’orienter
la stratégie pour une meilleure prise en compte des besoins des populations
congolaises dans le budget;
(iii) les partenaires techniques et financiers à travers la création d’un cadre de
concertation sur les actions planifiées du Gouvernement en vue de l’efficacité de l’aide ;
(iv) le Parlement (essentiellement les membres des commissions en charge du budget)
pour un éclairage préliminaire sur le contenu du budget et pour un changement de
mode du vote du budget;
(v) les membres du Gouvernement pour leur adoption du PBAG.
∞