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LA GESTION DYNAMIQUE DU

PATRIMOINE DES COLLECTIVITES

LOCALES

Juin 2008

La gestion dynamique du patrimoine

des collectivités locales

Commission Secteur Public Lyon Place Financière et Tertiaire Ont participé à ce groupe de travail : Laurent MAZIERE – Conseil général du Rhône Michel ROUAULT – DEXIA Crédit Local Patrick DUCLO – Conseil général du Rhône Hervé GUILLAUD – Ville de Villeurbanne Alain DEGRAIX – Ville de Lyon Jeannine GUIRONNET-JOUD – Communauté urbaine de Lyon Hervé DANDOIS – Orfis Baker Tilly Philippe NUGUE – Adamas Avocats Associés Rapporteurs : Elodie DUCREY Stéphanie WETZEL

SOMMAIRE

PREMIERE PARTIE : UN PATRIMOINE SUBI, LES ECUEILS D ’UNE

GESTION CONSERVATOIRE DU PATRIMOINE LOCAL

CHAPITRE 1 - LES CARENCES ACTUELLES DE LA GESTION DU PATRIMOINE IMMOBILIER DES

COLLECTIVITES LOCALES

CHAPITRE 2 - LES FACTEURS D'UNE GESTION PATRIMONIALE PASSIVE

CHAPITRE 3 - UNE EVOLUTION DES MODES DE GESTION NECESSAIRE ET ENCOURAGEE PAR LES

EVOLUTION RECENTES DU CADRE JURIDIQUE ET FINANCIER

DEUXIEME PARTIE : CHOISIR ET NON SUBIR : VERS UNE G ESTION

DYNAMIQUE DU PATRIMOINE DES COLLECTIVITES LOCALES

CHAPITRE 1 - LES ENJEUX D’UNE GESTION DYNAMIQUE

CHAPITRE 2 - LES PRINCIPES D’UNE GESTION DYNAMIQUE

CHAPITRE 3 - QUELLE GESTION DYNAMIQUE DU PATRIMOINE AUJOURD’HUI ?

La gestion dynamique du patrimoine des collectivités locales, mai 2008. Lyon Place Financière et Tertiaire, Commission secteur public, Rapporteurs : Elodie DUCREY et Stéphanie WETZEL.

1

INTRODUCTION

• De l’effet mode à la prise en compte effective des enjeux

Au-delà de l’effet de mode, la gestion dynamique du patrimoine des collectivités locales devient un

impératif de finances publiques dans un contexte de réduction des marges de manœuvre financière

des collectivités locales et d’une exigence grandissante des administrés quant à la gestion publique.

En premier lieu, cet impératif participe d’un mouvement plus général, celui d’un processus de

transformation de la gestion publique, amorcé dès le début des années 1980, sous la bannière de la «

nouvelle gestion publique » et qui, aujourd’hui, prend la forme d’une « révision générale des

politiques publiques » 1 . Répondant à des enjeux de finances publiques et d’économies budgétaires,

cette gestion doit être performante et efficace. La transposition en droit public des méthodes de

gestion issues du secteur privé ainsi que des logiques de performance et d’efficience qui en découlent

joue en ce sens2 . Ce mouvement général conduit les personnes publiques à repenser leur gestion

immobilière : d’abord entamée par les établissements publics3, notamment à caractère industriel et

commercial, puis par l’Etat4, la recherche d’une gestion immobilière plus efficiente s’étend désormais

aux collectivités locales, dans un contexte de réduction de leurs marges de manœuvre financières5 .

1 BOUVIER M., « La révision générale des politiques publiques et la métamorphose de l’Etat », AJDA 2008, p. 329.

2 Cf. Loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 rel ative aux lois de finances ; Communication du Président de la République en Conseil des ministres du 20 juin 2007 sur la révision générale des politiques publiques. 3 BROUANT J.P., Le domaine public à l'épreuve de la valorisation économique, Thèse Paris I, 1995, pp 473 à 484. 4 Suite à des rapports parlementaires dénonçant les lacunes et les archaïsmes de la gestion patrimoniale de l’Etat, le ministre du Budget a entrepris de réformer cette gestion : DEBAINS O., Mission « immobilier public », Paris : La Documentation française, 2003 ; TRON G., 2005, La gestion et la cession du patrimoine immobilier de l’Etat et de ses établissements publics, rapport à l’Assemblée nationale, douzième législature, 2005. 5 Observatoire des finances locales, Les finances des collectivités locales en 2007, Etat des lieux, 3 juillet 2007 ; KLOPFER M., Gestion financière des collectivités locales, Paris : Le Moniteur, coll. Guides Juridiques, 4e ed., 2006, p 15 ; CRUCIS H-M. , « Malaise des finances locales : l'opération vérité », Collectivités territoriales Intercommunalité n° 4, avr. 2005, Etude 5.


2

En second lieu, le patrimoine public intègre des problématiques nouvelles, parmi lesquelles le fait

local. En suite des lois de décentralisation de 1982 et 1983 puis de 2003 et 2004, les collectivités

locales se retrouvent à la tête de patrimoines plus importants, de même que leur droit de propriété sur

ceux-ci se trouve affirmé.

La combinaison de ces deux facteurs a favorisé l’émergence d’une nouvelle figure, celle du

contribuable local qui aura tout loisir de contester une gestion domaniale qu’il considère comme

inefficiente au vu des finances locales. Le niveau d’exigence grandissant des administrés quant à la

qualité des services publics et, plus largement, des espaces publics ainsi qu’à la bonne gestion des

deniers publics encouragent les collectivités territoriales à mieux gérer leurs patrimoines.

Ainsi, il est possible de dire que la gestion patrimoniale s’inscrit dans un objectif plus large

d’amélioration des supports de l’action des collectivités locales : enjeux de finances

publiques ; enjeux d’achat / de commande publique ; enjeux de politique publique.

Ces enjeux ont été compris et traduits par le (quasi) législateur : l’ordonnance n° 2006-460 du 21 avril

2006 relative à la partie législative du code général de la propriété des personnes publiques, opérant

une codification à droit non constant, incite clairement les collectivités locales à se saisir d’une

logique véritablement gestionnaire en ce qui concerne leur patrimoine. Cette volonté est visible

jusque dans la structure du code qui, calquée sur celle du code civil (partie relative aux biens), met en

exergue la qualité de propriétaire dont son investies les personnes publiques.

Dans ce contexte, la gestion immobilière des collectivités locales devient un objet de réflexion même

s’il semble que les collectivités locales portent, à ce jour, un intérêt encore modeste à leur gestion

immobilière.

La présente étude prend acte de ces évolutions. Elle est le fruit d’un travail de recherche réalisé au

cours de la période octobre 2007 – avril 2008, à travers des entretiens semi-directifs avec des agents

de collectivités locales de toutes tailles mais aussi des professionnels en relation avec elles, ainsi qu’à

travers une enquête par questionnaire diligentée aux mois de février-mars 2008 auprès de trente

collectivités rhônalpines.

Au vu des résultats de ce travail, il a semblé nécessaire de dresser un bilan des pratiques actuelles des

collectivités locales en matière de gestion immobilière avant de proposer des pistes de réflexion pour


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moderniser ces pratiques. Ce sont ces deux axes, pratiques actuelles / pratiques recherchées qui

structureront l’étude qui suit.

Toutefois, il convient, au préalable, de définir les notions abordées.

• La notion de collectivité locale

Les collectivités locales sont des structures administratives françaises, distinctes de

l’administration de l’État qui disposent d’une autonomie financière et de gestion. Si cette notion

a disparu du vocabulaire juridique6, elle demeure opératoire en comptabilité publique.

En cette dernière matière, on entend par collectivité locale toute autorité décentralisée, disposant de

l’autonomie financière et transmettant au représentant de l’Etat des actes soumis au contrôle de

légalité. Il peut donc s’agir d’une collectivité territoriale à proprement parler ou d’un établissement

public de coopération intercommunale, interdépartementale ou interrégionale.

Pour achever la définition, il importe de souligner la grande hétérogénéité de cette catégorie des

collectivités locales. Hétérogénéité juridique, d’abord puisque l’on trouve tout aussi bien des

collectivités de plein droit que des établissements publics. Hétérogénéité géographique et

démographique ensuite, les gabarits étant très disparates (ainsi, la France compte seulement 5 villes

de plus 300 000 habitants et 25 000 communes de moins de 700 habitants). Hétérogénéité financière,

enfin, les ressources disponibles et le dynamisme économique des entités composant cette catégorie

présentant de très fortes disparités et ce, en dépit des mécanismes de compensation instaurés ces

dernières années.

6 La notion de collectivité locale a disparu du vocabulaire juridique suite à la révision constitutionnelle du 28 mars 2003. En effet, jusqu’alors, les deux termes, collectivités locales et collectivités territoriales, apparaissaient dans la Constitution : collectivité locale à l’article 34 et collectivité territoriale au titre XII tandis que depuis le 28 mars 2003 seule cette dernière expression figure dans la Constitution. Pour désigner également les structures intercommunales, il est, désormais, convenu d’utiliser la formule « les collectivités territoriales et leurs groupements ».


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• La notion de patrimoine

La collectivité locale, personne morale de droit public, est dotée de la personnalité juridique et, à ce

titre, elle a le droit de disposer d’un patrimoine sur lequel elle exerce tous les attributs du droit de la

propriété (usus, fructus, abusus). Néanmoins pareilles prérogatives sont parfois limitées, précisément

en raison des spécificités de la collectivité locale qui se distingue du propriétaire particulier :

- L’affectation du bien. L’usage, la finalité d’un bien conditionnera l’étendue des droits dont la

collectivité disposera sur son bien. L’affectation du bien est essentielle : les dépendances du

domaine public sont soumises à un régime plus protecteur et donc plus contraignant dans la

gestion des biens.

- L’origine du bien. L’acquisition d’un bien, son entrée dans le patrimoine de la collectivité

locale détermine également l’étendue du droit de propriété (exemple du bien issu d’une

préemption ou d’une libéralité).

En termes juridiques, le patrimoine est une universalité de droit ; il comprend l’ensemble des biens et

des obligations (dettes et créances, actif et passif) d’une personne. Il se présente comme une masse

mouvante dont l’actif et le passif ne peuvent être dissociés (C. civ., art. 2092).

Au sens de la comptabilité publique, et notamment de l’instruction budgétaire et comptable M 14, le

patrimoine immobilier renvoie au concept d’actifs immobiliers, lesquels comprennent tous les

éléments d’actifs, tous les biens et valeurs destinés à servir de façon durable à l’activité de la

collectivité ou de l’établissement. Les immobilisations sont comptabilisées pour leur valeur toutes

taxes comprises sauf en cas d’assujettissement à la TVA.

Nous nous écarterons de ces deux définitions, tout en nous inspirant grandement de la seconde. En

effet, le patrimoine considéré dans la présente étude recouvrira tous les biens dont une

collectivité locale est propriétaire, occupante ou encore bénéficiaire au titre d’une mise à

disposition au sens des lois de décentralisation. De plus, dans les actes quotidiens, la gestion peut

également concerner des biens pris en location. En effet, la collectivité n’est pas nécessairement

propriétaire des biens qu’elle utilise, de sorte que la gestion immobilière comprend, outre les biens

immobiliers qui appartiennent en propre à la collectivité locale, les biens immobiliers qu’elle utilise

sans qu’ils soient sa propriété.


5

De ce fait, il eût été plus juste de parler de « parc immobilier », cette notion, plus vaste, ayant

l’avantage de prendre en considération les biens pris en location. Cependant, la prise en location étant

une pratique récente, il a semblé préférable de conserver la notion de « patrimoine », sans doute

aujourd’hui désuète, mais qui a le double mérite, d’une part, de dénoter la dimension historique des

biens locaux et, d’autre part, d’être mieux maîtrisée par les élus et responsables locaux.

Précisons encore que la présente étude ne traite que du patrimoine immobilier des collectivités

locales. En effet, l’analyse des états de l’actif des collectivités révèle la prépondérance des actifs

immobiliers : le bâti et le foncier représentent environ 87% du patrimoine7. De surcroît, la gestion des

éléments du patrimoine immobilier représente une charge importante pour les collectivités, bien

davantage que celle caractérisant les biens mobiliers. Il est, en effet, d’usage de considérer que cette

gestion représente le deuxième ou troisième poste de dépenses des collectivités locales8.

L’étude se concentre sur les biens immobiliers hors la voirie, cette dernière étant trop spécifique pour

pouvoir être analysée dans ce cadre. Toutefois, les développements, sous réserve d’adaptations sont,

en majorité, applicables à la voirie voire aux biens mobiliers.

Enfin, il faut, d’emblée, observer que le patrimoine immobilier des collectivités locales est un

patrimoine hétéroclite. L’unicité du concept ne doit pas faire oublier la diversité de son contenu. Le

patrimoine immobilier des collectivités locales comprend d’impressionnantes quantités de biens. On

en veut pour preuve cette liste non exhaustive :

- bâtiments scolaires ;

- équipements sportifs ;

- équipements culturels et de loisirs ;

- bâtiments sociaux,

- bâtiments administratifs et bureaux ;

- logements de fonction réservés aux agents publics

- réserves foncières ;

- lieux de culte ;

7 Source : ESSEVAZ-ROULET M., La gestion du patrimoine des collectivités locales, Ed. Techni.Cités, coll. Dossier d’Experts, 2004. 8 Source : GERBEAU D., CABELLIC M., PAQUIER J., « Patrimoine immobilier, Un filon sous-exploité », La Gazette des communes, des départements et des régions, 8 mai 2006.

A titre d’illustration, à la ville de Lyon, le patrimoine immobilier représente le 2e poste de dépenses.


6

- parcs et espaces vers ;

- gendarmeries, casernes de pompiers, etc.

• La notion de gestion

Lorsqu’il s’agit de traiter de la gestion des biens publics immobiliers, apparaissent immédiatement

des difficultés qui résident non seulement dans la définition même du sujet mais encore dans les

spécificités de l’organisation interne des collectivités locales.

En ce qui concerne la définition, force est de constater que le nouveau Code général de la propriété

des personnes publiques issue de l’ordonnance n° 2006-460 du 21 avril 2006 n’apporte aucune aide

puisque la gestion du patrimoine public se trouve placée dans une deuxième partie qui adopte une

conception restrictive de la notion. Cette partie est constituée d’un livre premier portant sur les biens

relevant du domaine public et d’un second livre portant sur les biens privés. Le titre premier précise la

« consistance du domaine public » (titre premier) avant de régler les questions relatives à l’ «

utilisation du domaine public » (titre II), à sa protection (titre III) ainsi qu’à la « sortie des biens du

domaine public » (titre IV). Les « modalités de gestion » font l’objet d’un seul chapitre, le chapitre III

du titre II relatif à l’utilisation du domaine public, et réfèrent, en réalité, aux transferts de gestion et

aux superpositions d’affectation.

Outre qu’elles ne traitent ni de l’acquisition, ni de l’entrée d’un bien dans le domaine public ou de son

affectation, les dispositions du code ne concernent que l’aval de la gestion, c’est-à-dire les

instruments juridiques de mise en œuvre des choix décidés en amont.

De fait, « gérer » signifie administrer, prendre en charge ou encore gouverner, régir. Pareille

définition suggère l’exercice d’un pouvoir sur les biens, la gestion faisant partie des prérogatives

reconnues au propriétaire mais elle renvoie surtout à la prise de décision. De même que gouverner un

pays nécessite de déterminer de grandes orientations politiques, sociales et économiques, gérer un

patrimoine impose de définir des choix stratégiques.

Or, la définition des choix stratégiques est tributaire de la structure des collectivités territoriales. Cette

structure, que l’on peut qualifier de duelle, comprend un élément politique, qui prend les décisions, et

un élément opérationnel ou technique, qui met en œuvre ces choix.


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D’où il résulte que la problématique de la gestion dynamique du patrimoine immobilier des

collectivités locales procède d’abord d’enjeux politiques. S’agissant, ensuite, de l’application des

choix déterminés par les élus, l’organisation des services techniques et opérationnels des collectivités

locales ainsi que les moyens à la disposition de ces derniers jouent un rôle prépondérant.

En outre, en raison de la diversité des biens publics et, partant, de la diversité des services

gestionnaires, la gestion dont il va s’agir dans la présente étude recouvre nécessairement des tâches

diversifiées. En effet, les actions de gestion mettent en jeu de nombreux points de vue : techniques,

juridiques, comptables, financières, politiques.

Ainsi, l’une des premières tâches de la mise en place d’un système de gestion du patrimoine va-

t-elle consister à définir le contenu de cette gestion et ce, en fonction des spécificités, des besoins et

des attentes de la chaque collectivité. Surtout, les acteurs de cette gestion devront donner d’un

commun accord un contenu au mot de gestion.

Enfin, chaque collectivité a son propre mode d’organisation de la gestion du patrimoine lié à son

histoire mais il existe un point commun entre toutes les collectivités locales : peu nombreuses sont

celles qui ont un pilotage stratégique et une vision transversale du patrimoine. C’est de ce constat

qu’est née la présente étude.

L’ambition de cette étude n’est donc pas de formuler une méthodologie mais de dresser un

diagnostic des pratiques actuelles en matière de gestion du patrimoine immobilier des

collectivités locales et de proposer quelques pistes de réflexion et d’action pour moderniser cette

gestion.

***

Pour répondre à la question de savoir comment mieux gérer, nous avons estimé nécessaire de dresser

un constat des dysfonctionnements présents dans la gestion de l'immobilier public local. Ces

dysfonctionnements conduisent à une gestion administrative plus que stratégique des biens publics.


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En ce sens, il est possible de considérer que le patrimoine immobilier local est un patrimoine subi

(première partie). Dans un second temps, nous avons souhaité formuler des propositions pour

moderniser les pratiques des collectivités locales et les adapter aux impératifs et aux exigences d'un

marché auquel elles s'adressent de plus en plus. Ainsi, les enjeux, les principes et les moyens d’une

gestion dynamique seront successivement abordés (deuxième partie).

Encadré n°1 - La réforme des modes de gestion immobilière de l’Etat

Les collectivités ne sont pas les seules à s’intéresser à la gestion de leur patrimoine immobilier ; les établissements publics nationaux et l’Etat les ont précédées de quelques années.

La gestion du patrimoine immobilier de l'État constitue un enjeu important de société. L'État est propriétaire d'une part significative du patrimoine immobilier français. C'est donc un terrain d'action privilégié pour le Gouvernement, qui marque un fort volontarisme politique en matière de réforme de l'État, adossé à la mise en œuvre d'un nouveau cadre budgétaire favorisant la recherche de l'efficacité, la mesure de la performance, le rapprochement des méthodes de gestion du public et du privé et la recherche d'économies.

Suite à des rapports parlementaires dénonçant les lacunes et les archaïsmes de la gestion patrimoniale de l’Etat, le ministre du Budget a entrepris de réformer cette gestion, avec notamment la prise en charge directe à son niveau du dossier, l'expérimentation de loyers pour les ministères occupant des immeubles domaniaux, la rénovation profonde de l'administration des Domaines (devenue France Domaine) et la préparation d'un plan d'action.

Ce plan s’inscrit dans le grand chantier de la réforme de l'État et vise à) mettre rapidement fin aux dysfonctionnements de la gestion immobilière de l’Etat dans le contexte actuel tendu des finances publiques.


9

PREMIERE PARTIE : UN PATRIMOINE SUBI , LES

ECUEILS D’UNE GESTION CONSERVATOIRE DU PATRIMOINE LOCAL

D’une manière générale, les collectivités locales ont encore aujourd’hui une attitude passive vis-à-vis

de leur patrimoine. Peut-on d’ailleurs parler de gestion alors que le patrimoine public reste en grande

majorité subi ?

Ainsi qu’en témoigne l’enquête diligentée par l’association Lyon Place Financière et Tertiaire au

cours des mois de février-mars 2008 auprès de collectivités rhônalpines, la gestion du patrimoine

immobilier des collectivités locales se présente comme une gestion administrative, davantage que

stratégique. Il convient, évidemment, de nuancer le propos et de souligner ici les efforts réalisés ces

dernières années par certaines collectivités mais, d’une manière générale, la gestion immobilière

locale n’est pas une gestion dynamique. En ce sens, le patrimoine local apparaît comme un

patrimoine subi, que cette gestion consiste à perpétuer des pratiques traditionnelles sans les remettre

en question ou que les marges de manœuvre et les choix d’arbitrage soient limités par des contraintes

extérieures.

Avant de proposer des solutions permettant d’atteindre une gestion dynamique aboutissant in fine à un

patrimoine choisi, nous avons souhaité, dans cette première partie, établir un diagnostic des modes de

gestion immobilière des collectivités locales.

Il ressort ainsi de notre enquête que les carences actuelles de la gestion du patrimoine immobilier des

collectivités locales (Chapitre 1) ont pour origine de multiples facteurs historiques et actuels

(Chapitre 2). Les évolutions récentes du cadre juridique et financier ainsi que les effets néfastes de

ces pratiques rendent aujourd’hui nécessaire la modernisation des modes de gestion (Chapitre 3).


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CHAPITRE 1 - LES CARENCES ACTUELLES DE LA GESTION DU

PATRIMOINE IMMOBILIER DES COLLECTIVITES LOCALES

Sans pour autant incriminer les collectivités locales, lesquelles réalisent aujourd’hui d’importants

efforts de modernisation, nonobstant les nombreuses difficultés qu’elles rencontrent, il nous faut ici

convenir de ce que les pratiques actuelles en matière de gestion immobilière ne sont pas optimales.

Les collectivités locales conservent, en matière immobilière, un fonctionnement hérité de l’histoire

qui peut sembler désuet aujourd’hui. L’absence de remise en cause de ce modèle explique sans doute

les difficultés persistantes qu’il y a à gérer l’immobilier public local. Ces difficultés ont été

particulièrement mises en lumière à l’occasion des divers entretiens effectués au cours du dernier

trimestre 2007 ainsi qu’au travers de l’enquête du mois de mars 2008 susmentionnée.

Ainsi, la gestion immobilière actuelle présente plusieurs défauts d’optimisation, si bien que le

patrimoine reste très onéreux, au lieu d’être source d’économies d’échelle (I). Les coûts qu’il

engendre ont pour origine une connaissance lacunaire des biens détenus par les collectivités locales

(II ). Ils sont également issus d’une gestion empirique marquée par une vision à court terme (III ).

I - Le coût du patrimoine immobilier local pèse sur le budget

Le patrimoine immobilier des collectivités locales pèse sur le budget. La proposition est inversée :

alors que le patrimoine des personnes publiques ne devrait pas exister pour lui-même mais pour

faciliter l’accomplissement de missions de service public et plus largement la conduite de

politiques publiques, il génère des coûts mal maîtrisés.

Le financement et l’entretien du patrimoine local ne devraient pas trop fortement grever les finances

locales. Un tel patrimoine n’existe, en effet, pas pour lui-même mais en tant qu’il facilite ou permet

l’exercice des missions dévolues aux collectivités locales. En ce sens, il ne devrait pas engendrer des

dépenses supérieures aux avantages qu’en tirent les collectivités dans l’exercice des missions qui sont


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les leurs.

Ce développement des coûts est lié à une impression de gratuité souvent constatée dans les services

internes des collectivités et qui donne lieu à des gaspillages fréquents (A). En outre, l’entretien de

l’immobilier local représente une charge financière croissante ; cette situation a des conséquences

dommageables (B). Enfin, les revenus tirés du patrimoine local ne permettent pas de compenser

l’ensemble de ces coûts (C).

A. Impression de gratuité et gaspillages

L’impression de gratuité qui prévaut s’agissant du patrimoine immobilier des collectivités locales a

pour corollaire une responsabilisation insuffisante des services (1) et une gestion souvent inefficiente

des biens (2).

1) Un responsabilisation insuffisante des services

D’une manière générale, une ressource gratuite est rarement gérée. Or, les biens publics sont

souvent – et à tort – considérés comme gratuits, non seulement par les usagers mais aussi par les

services des collectivités.

Pareille impression provient d’une financiarisation insuffisante ou inexistante de l’utilisation des

biens par les différents services. Elle est nuisible à une gestion saine des biens immobiliers dans la

mesure où elle ne favorise pas la responsabilisation des services occupants et/ ou gestionnaires.

A l’inverse, dès lors qu’une valeur financière est imputée, l’utilisation du bien, n’étant plus considérée

comme gratuite, donne lieu à un comportement plus responsable et économe. Prenons, à titre de

comparaison, la facturation des fluides : par exemple, la facturation de l’eau à la consommation incite

à une consommation économe de celle-ci, à l’inverse du forfait. La facturation à la consommation met

une valeur en face de l’utilisation ; elle l’a rend perceptible.

Aujourd’hui, les services n’ayant pas à répondre des factures engendrées par leur gestion, il faut

admettre que cette impression de gratuité a pour corollaire une responsabilisation insuffisante des


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personnels des collectivités.

L'impression de « gratuité » prévaut alors que l'immobilier public constitue un coût pour les

collectivités locales : coût d'entretien, de maintenance, de rénovation, mais surtout coût d'opportunité

représentant les sommes qui pourraient venir renforcer leur capacité d’autofinancement mais qui sont

mobilisées pour l’immobilier.

Une tendance naturelle conduit les directions et les services à conserver les immeubles mis

« gratuitement » à leur disposition, ne permettant pas, de ce fait, l’arbitrage entre les services qui

pourraient être allégés et ceux dont les besoins immobiliers ne sont pas satisfaits. Il n’existe,

généralement, pas d’effort de coordination entre les directions.

Outre que le patrimoine coûte cher parce qu’il semble gratuit, sa gestion, insuffisamment, dynamique

tend à accroître les dépenses y afférentes au lieu que de les réduire.

2) Une gestion souvent inefficiente

La gestion immobilière des collectivités locales telle qu’elle existe aujourd’hui n’est pas stratégique

car les arbitrages et les marges de manœuvre sont réduits. Ils le sont par des obstacles certes réels

mais aussi et surtout par des obstacles subjectifs.

Ainsi, si la charge financière engendrée par un bien immobilier suscite la réflexion au stade de

l’acquisition, elle ne fait plus l’objet, par la suite, d’aucun débat. Cela s’explique par le fait qu’en

dehors des pratiques d’amortissement, l’usage d’un bien immobilier n’est pas comptablement

traduit en charges : dans les documents comptables, les dépenses de fonctionnement et d’entretien

sont renseignées, indistinctement, pour l’ensemble des biens, si bien que le coût d’utilisation d’un

bien identifié est rarement connu et ne peut, en conséquence, faire l’objet de réflexions.

Il en résulte que, loin d’optimiser les économies, grâce à un arbitrage prospectif des divers modes de

gestion possibles, les collectivités conservent des manières de faire souvent coûteuses. Ainsi, à

titre d’illustration et sans préjuger de sa supériorité économique par rapport à la propriété, la prise en

location est une pratique peut répandue. Parmi les collectivités interrogées, nombreuses sont celles qui

ont estimé ne pas avoir besoin de louer, considérant, au contraire, que leurs besoins les incitaient


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plutôt à acquérir. La majorité des collectivités ont reconnu que la location était rare car, tout

simplement, elle n’entrait pas dans les pratiques de la collectivité.

La prise en location faisant l’objet d’a priori négatifs et n’étant pas suffisamment rentrée dans les

mœurs, les collectivités privilégient massivement l’accession à la propriété pour mettre en œuvre

leurs missions de service public. L’acquisition leur paraît plus une pratique plus sécurisante au plan

économique et juridique. De même, la location, à la distinction de l’acquisition, est imputée, su le

budget, en section « fonctionnement », de sorte qu’elle donne lieu à paiement de la TVA, sans donner

droit au FCTVA. Il s’ensuit qu’elles se trouvent à la tête de patrimoines conséquents de par leurs

tailles et de par leurs coûts.

Enfin, peu nombreuses sont les directions et, a fortiori, les services qui connaissent le nombre de m2 à

leur disposition. Aucune direction n'a été en mesure d'estimer l'ensemble des coûts annuels liés à

l'immobilier. Les collectivités disposant d’une comptabilité analytique tournée vers la gestion

immobilière sont rares.

B. Un défaut d’entretien

Il ressort clairement des entretiens et de l’enquête que les collectivités n’ont pas toujours les moyens

d’entretenir leur parc immobilier. Cette situation a des conséquences dommageables en ce qui

concerne la sécurité des bâtiments et, par-là même, des occupants et des usagers (1). L’absence de

politique d’entretien a également des répercussions économiques (2).

1) Une mise aux normes parfois lacunaire

Certaines collectivités ont reconnu que la mise aux normes de sécurité était lacunaire pour plusieurs

de leurs équipements. Parmi les raisons expliquant cet état de fait, ces collectivités mettaient en avant

les difficultés qu’elles rencontrent pour se conformer aux normes de sécurité, celles-ci étant en

évolution constante. En effet, pareille mise aux normes nécessite une compétence technique et

représente souvent une charge financière conséquente.

Dès lors, il est fréquent de constater que le niveau de maintenance est insuffisant pour répondre aux

contraintes réglementaires et de sécurité ainsi qu’aux attentes des usagers et à leurs exigences de


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qualité. La solution serait, sans doute, d’optimiser l’analyse de l’occupation et la recherche de m2, de

contrôler les coûts et, enfin, de mettre en place une maintenance préventive.

Notons, au passage, que ces mises aux normes justifient une attention particulière eu égard à la

responsabilité pénale des élus.

2) L’absence de politique d’entretien

L'absence de politique d'entretien préventive est, à terme, toujours plus coûteuse qu’un

entretien régulier et programmé. Les travaux curatifs sont souvent plus chers que les opérations

préventives car ils interviennent une fois que les bâtiments sont détériorés et doivent être réparés. De

plus, les bâtiments publics non entretenus convenablement subissent une décote de leur valeur.

Sauf exceptions, la politique d'entretien est ponctuelle et purement curative, ce qui conduit à la

fois à une qualité insuffisante des bâtiments et, in fine, à l'apparition de surcoûts. Une gestion

préventive, continue, est plus économe qu'une gestion corrective. Elle est également source d’une plus

grande satisfaction des usagers (administrés ou services occupants).

La définition d’une politique d'entretien permanent des équipements, fondée sur une démarche

préventive et non curative, constitue, à terme, un facteur d'économie non négligeable. Il pourrait, au

demeurant, être opportun de confier la confection de programmes rationnels d'entretien à des

professionnels de l'immobilier pour les immeubles les plus importants.

C. Une rentabilisation insuffisante

En économie, une opération est considérée comme « rentable » dès lors qu’elle produit une rente, un

bénéfice, c’est-à-dire que la somme d’argent qu’elle engendre est supérieure à celle investie en vue de

sa réalisation. De manière similaire, la rentabilité du patrimoine local sera fonction de son rendement

financier. Or, pour l’heure, ce rendement nous semble encore insuffisant.

En effet, on note un nombre important d’autorisations d’occupation du domaine public ou du

domaine privé délivrées à titre gratuit. S’il est vrai que certains usages des biens publics réalisés

par des tiers tels que des partenaires associatifs ne se prêtent pas au paiement d’une redevance ou


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d’une redevance élevée9, la gratuité ne se justifie, cependant, pas toujours.

Par ailleurs, lorsqu’une contrepartie financière est demandée, celle-ci reste encore largement en

deçà du marché alors que le juge a reconnu de larges pouvoirs à la collectivité locale dans la fixation

des montants de loyer / redevance. S’agissant plus particulièrement de l’occupation du domaine

public, il a, d’ailleurs élaboré une méthode10 pour mais force est de constater que les collectivités s’en

inspirent peu.

D’une manière générale, un taux est déterminé pour chaque catégorie d’occupation / utilisation et est

appliqué de manière quasi mécanique, sans véritablement tenir compte des avantages tirés de

l’occupation / utilisation ou de la situation financière de l’occupant / utilisateur.

L’affaire du stade Gerland à Lyon est, à cet égard, exemplaire. La censure récente, par la cour

administrative d’appel de Lyon11, du montant de redevance acquittée par l’Olympique Lyonnais au

titre de l’occupation du stade Gerland a débouché sur une transaction entre la ville et le club

professionnel, en décembre 2007, ayant conduit à la régularisation des loyers relatifs à l’occupation

dudit stade sur les exercices 2003/2004, 2004/2005, 2005/2006, 2006/2007. Le montant qui en résulte

tient désormais compte des recettes billetterie, de la location des emplacements publicitaires et des

charges d’amortissement, d'entretien et de maintenance calculés au prorata de l'utilisation du stade,

comme l’y avait invité le juge12.

Toujours est-il que, pour l’heure, les collectivités locales ne tirent pas toutes les conséquences du droit

de propriété dont elles jouissent sur les biens qui sont les leurs et se ne se comportent pas comme des

opérateurs immobiliers : peu sont aujourd’hui capables d’élaborer des stratégies de gestion

immobilière. Pareille difficulté s’explique sans doute par la permanence d’un a priori ancien selon

lequel le patrimoine des personnes publiques ne peut être valorisé à sa valeur économique,

compte tenu des missions d’intérêt général que ces dernières poursuivent. Or, une valorisation

9 Ceci est particulièrement vrai des mises à disposition d’équipements communaux aux associations dont l’activité est d’intérêt local. La réécriture de l’article L. 2125-1 du Code général de la propriété des personnes publiques par la loi n° 2007-1787 du 20 décembre 20 07 relative à la simplification du droit autorise expressément une telle pratique. 10 CE, 21 mars 2003, Syndicat Intercommunal de la périphérie de Paris pour l’électricité et les réseaux (Sipperec), req. n°189191, BJCL, n°6/03 , concl. Austry, RFDA 2003 p. 903, note Soulié. 11 CAA Lyon, 12 juill. 2007, Ville de Lyon, req. n° 06LY02105 - 06LY02107, AJDA 2007, p. 2312, concl. BESLE. 12 La nouvelle convention signée avec la Ville de Lyon porte le loyer annuel à un peu plus d’un million d’euros pour 26 matchs joués à Gerland.


16

insuffisante a des répercussions économiques sur le niveau d’entretien, si bien que le bien en cause se

déprécie. La perte de valeur a des conséquences sur la rentabilité du bien.

II - Le patrimoine est mal connu

La mauvaise connaissance du patrimoine immobilier des collectivités locales tient non seulement aux

pratiques de recensement des biens immobiliers (A) mais aussi à l’organisation de la gestion

immobilière qui, par trop éclatée, ne permet pas une vision globale du patrimoine (B).

A. Un recensement des biens immobiliers à parfaire

Si la majorité des collectivités locales s’est bien doté d’un inventaire de ses immobilisations,

conformément aux instructions budgétaires et comptables en vigueur, force est de reconnaître que ce

recensement, exclusivement comptable, est bien souvent insuffisant pour une gestion dynamique des

biens immobiliers locaux (1). De plus, les collectivités ne disposent pas toujours des outils nécessaires

à la tenue d’un inventaire performant (2).

1) Un recensement exclusivement comptable

Les enquêtes réalisées auprès des collectivités locales ont révélé que le recensement des biens, imposé

par les instructions comptables M 14, M 52 et M 71, est souvent succinct car il se contente de

satisfaire aux obligations réglementaires.

L’effort réalisé par les collectivités, durant cette dernière décennie, mérite d’être souligné mais celles-

ci s’en tiennent généralement à un inventaire comptable déconnecté des caractéristiques

physiques des biens et de leur valeur économique. Un tel inventaire est insuffisant lorsqu’il s’agit

de réaliser des arbitrages de gestion. En outre, il est rare que cet inventaire fasse l’objet d’une

actualisation régulière.

A cela s’ajoute un suivi imparfait des contrats et conventions d’occupation du domaine privé ou

public ainsi que des acquisitions et cessions. Il en résulte une connaissance non exhaustive du


17

patrimoine local et de ses occupants. Cette mauvaise connaissance cache souvent une utilisation subie

ou non optimisée des biens locaux.

2) Des outils empiriques

De la même manière, les personnes publiques utilisent peu, pour l’organisation du recensement, de

logiciels spécifiques mais ont recours, le plus souvent, à des applications standard. Autrement dit, les

outils utilisés par les collectivités locales sont loin d’être aussi performants que ceux dont

disposent les professionnels.

Il faut donc admettre que le recensement des biens ne pourra être optimisé sans résoudre les

problèmes d’organisation logistique. La solution serait de trouver un logiciel de gestion immobilière

qui permette d’établir des passerelles entre les différents services (services gestionnaires /

maintenance / finances).

B. Une connaissance fragmentée

Les collectivités disposent d’une vision éparse de leur patrimoine (2), résultant d’une dilution des

responsabilités (1).

1) L’éclatement des responsabilités

La principale caractéristique de la gestion immobilière des collectivités locales réside sans doute dans

l’éclatement des responsabilités : entre les élus, entre élus et services, entre les services. Ceci est

spécialement vrai pour les grandes collectivités mais cette considération vaut aussi pour les petites et

très petites communes.

Sur les trente collectivités interrogées (région, départements, communes de 467 000 habitants à 500

habitants), seulement quatre d’entre elles ont mis en place une gestion centralisée ou ont commencé

de centraliser leur gestion. Hormis ces cas particuliers, la gestion des biens publics locaux est

distribuée entre plusieurs directions ou services, en fonction de leur affectation.


18

Cette organisation rend difficile l’attribution des rôles et des responsabilités. Les responsabilités se

trouvent alors diluées parmi une multitude de services : Quelle direction, quel service, quel agent

doit alerter sur le coût de la sous-utilisation de locaux loués? Qui est le mieux placé pour s’interroger

sur l’opportunité de réviser les loyers de locaux publics ? Qui est le plus à même de décider du terrain

d’assiette d’une opération immobilière ?

2) La vision éparse du patrimoine

La variété des métiers et leur segmentation au sein des collectivités se traduisent souvent par

l’éparpillement et le cloisonnement corrélatif des connaissances et des informations relatives au

patrimoine.

Le défaut de transversalité des moyens de chaque service concerné par la gestion du patrimoine

débouche nécessairement sur une vision éparse du patrimoine local. S’observe alors une dispersion

des informations et des documents que des services différents ont gérés, si bien que la consistance

et la situation juridique du patrimoine sont mal connues.

Cette mauvaise connaissance de l’état du patrimoine a pour corollaire une connaissance

généralement incomplète du coût de gestion de l’immobilier (produits éventuels, charges

courantes, charges d’entretien du propriétaire, charges exceptionnelles du propriétaire, gros travaux).

A ce jour, les collectivités qui disposent d’un compte d’exploitation du bâti par bâtiment sont

minoritaires.

III - Le patrimoine est géré de manière empirique

La gestion patrimoniale se caractérise par un fort degré d’empirisme ; il est peu fréquent qu’une

stratégie de gestion soit élaborée. De fait, le patrimoine est géré en fonction de besoins ou

d’opportunité ponctuels (A), sans pour autant que les collectivités puissent rivaliser, en termes de

réactivité, avec les opérateurs privés (B).


19

A. Une vision à court terme

Gérer un patrimoine impose de définir des choix stratégiques, sauf à ce que la gestion en reste à son

volet « conservatoire ».

Or, on observe que le patrimoine immobilier des collectivités locales fait rarement l’objet d’une

stratégie de gestion. Il n’existe pas de vision à long terme, la gestion immobilière se limitant trop

souvent à une succession d’opérations ponctuelles.

Ceci peut s’expliquer de plusieurs manières : manque de compétences et de moyens, absence de

volonté politique, logique patrimoniale ou propriétariste peu ancrée au sein des collectivités, absence

de la culture de résultat.

Ainsi, en matière d'immobilier public local, les décisions d'arbitrage sont toujours prises sur des

dossiers ponctuels. L'absence de mise en perspective de ces différents arbitrages entraîne une

accumulation de décisions ponctuelles sans qu’elles soient liées entre elles par des finalités

communes.

Au demeurant, la plus grande lacune de la gestion patrimoniale des collectivités locales réside

dans le fait que celles-ci n’attribuent pas de finalité à cette gestion. Pourtant, il est difficile de

définir une programmation sans fixer, préalablement les objectifs qu’elle doit servir. Il faut donc en

conclure que la gestion du patrimoine local peut, en l’état, difficilement faire l’objet d’une

programmation.

B. Une gestion insuffisamment réactive

L’une des dernières carences qui nous a été signalée par les collectivités est l’insuffisante réactivité de

la gestion immobilière. Pour l’heure, les collectivités ne sont pas capables de répondre aussi

rapidement qu’un opérateur privé aux offres et aux demandes du marché.

Tandis qu’elles ne disposent pas toujours de compétences professionnelles comparables à celles que

l’on trouve chez les personnes privées, les collectivités font pourtant peu appel à des prestataires

extérieurs, qu’il s’agisse de missions de conseils ou qu’il s’agisse de déléguer des tâches afférentes à


20

la gestion patrimoniale.

C’est sans doute l’une des raisons pour lesquelles leur gestion reste encore très empirique. Il s’agit,

en fait, davantage d’une gestion en bon père de famille et qui n’est pas encore ancrée dans une

approche stratégique, économique et financière. Bien évidemment, cette approche, que nous

qualifierons d’utilité sociale, n’est pas condamnable en soi mais il nous semble qu’elle est

insuffisante, dans une perspective de modernisation et de dynamisation des modes de gestion

publique. Tout en la maintenant, il serait bon que les collectivités puissent lui superposer une gestion

plus stratégique en se dotant d’outils plus performants.

***

Au terme de ce premier chapitre, il apparaît que la gestion du patrimoine immobilier des collectivités

locales présente encore plusieurs défauts d’optimisation, si bien que l’on peut légitimement parler

d’une gestion passive. Non que ces dernières soient elles-mêmes passives mais parce que les

carences actuelles de cette gestion dénotent une mauvaise connaissance et une mauvaise

maîtrise du patrimoine immobilier et de ses coûts. Les observations qui précèdent convergent vers

le constat plus général selon lequel la gestion patrimoniale des collectivités locales est plus

administrative que stratégique.

Plusieurs facteurs expliquent cet état de fait. Aussi convient-il de les expliquer dans un second

chapitre afin de mieux appréhender les difficultés qui existent, en l’état actuel, à mettre en place une

gestion dynamique du patrimoine local.


21

CHAPITRE 2 - LES FACTEURS D’UNE GESTION PATRIMONIALE

PASSIVE

Alors que le droit de la propriété des personnes publiques a été assoupli par les différentes reformes

législatives des deux dernières décennies, ses répercussions sur la gestion immobilière des

collectivités locales sont encore mesurées.

Aujourd’hui, l’attitude de gestionnaire n’est pas encore ancrée au sein des collectivités, sans qu’il

faille pour autant en déduire une mobilisation insuffisante des collectivités sur ce terrain. Ces

dernières rencontrent, en effet, de nombreux obstacles dans leur gestion immobilière.

Toutefois, si des facteurs extrinsèques expliquent cette situation de fait, ce sont aujourd’hui, surtout

des facteurs intrinsèques, des obstacles subjectifs qui rendent difficile la révision des modes de

gestion patrimoniale actuels.

Certaines de ces difficultés sont héritées de l’histoire et les collectivités doivent, tant bien que mal,

composer avec, tandis que d’autres, plus actuelles, tiennent à l’organisation de la fonction

« patrimoine » au sein des collectivités. Cette organisation est marquée par la prééminence de

l’élément politique, par une segmentation importante des services techniques et opérationnels ainsi

que par la persistance des contraintes empiriques et juridiques.

Ainsi, nous distinguerons les facteurs historiques (I) des facteurs actuels (II ).

I - Les facteurs historiques

L’ancienneté et l’hétérogénéité des patrimoines locaux expliquent, en partie, les difficultés que

rencontrent les collectivités locales dans leur gestion immobilière (A). Le régime juridique et

comptable des biens publics est longtemps apparu comme un obstacle dirimant (B).


22

A. Un patrimoine ancien et hétéroclite

Les biens immobiliers des collectivités locales sont, en majorité, issus de l’histoire administrative et

politique de la France (1), ce qui explique leur extrême diversité (2) et les distingue des opérateurs

privés.

1) Une acquisition liée à l’histoire ou à la décentralisation

• Le poids de l’histoire

La caractéristique principale du patrimoine des personnes publiques est sa très grande particularité.

Celle-ci est notamment liée au poids de l’histoire et aux missions historiques des collectivités

territoriales. En effet, en raison de la longévité des collectivités locales, leur patrimoine est le plus

souvent un patrimoine hérité de l’histoire, de même qu’il a vocation à s’inscrire dans la durée. Il

trouve, en partie, son origine dans l’histoire administrative de la France : découpage en communes et

en départements, puis en régions, lesquels ont progressivement constitué un patrimoine vicinal,

routier, d’équipements sportifs, administratifs, culturels ou encore scolaires… Cette histoire est

récemment marquée par les lois de décentralisation de 1982, 1983, puis par les lois sur

l’intercommunalité et, plus récemment encore, par l’acte II de la décentralisation.

En outre, il a longtemps été considéré que la mission des collectivités, à savoir satisfaire l’intérêt

général notamment par le biais de services publics locaux, prohibait toute politique de rentabilité

patrimoniale. Les collectivités locales devaient avant tout être gardiennes des biens locaux, considérés

comme des biens communs et non véritablement leurs propriétés.

A cela s’ajoute l’histoire locale. Les particularismes locaux se sont traduits en termes de patrimoine:

tradition universitaire, centre hospitalier, thermalisme, lieux de culte, patrimoine historique majeur.

Enfin, l’histoire économique a également exercé une influence déterminante sur le patrimoine des

collectivités locales. En effet, le développement ou le déclin industriel et commercial ont amené

certaines villes à intervenir en acquérant, louant ou cédant des locaux à vocation économique dans un

but de soutien ou de développement.


23

• L’impact de la décentralisation

Plus récemment, par l’effet des transferts de compétences et de biens de l’Etat vers les collectivités

locales, le patrimoine de celles-ci se trouve augmenté de biens qu’elles n’ont pas véritablement

choisis.

Dernière étape de la décentralisation, la loi n°2004-809 du 13 août 2004 relative aux « libertés et

responsabilités locales » a amplifié ce mouvement de transfert. Les collectivités voient ainsi leurs

biens s’accroître sensiblement : les routes nationales et leurs éventuels ouvrages d’art, les

aérodromes civils, les ports non autonomes, les cours d’eau, canaux et leurs ports fluviaux, les biens

de l’Etat concédées aux sociétés d’aménagement régional, les résidences universitaires, les écoles de

formation professionnelle, les lycées et collèges oubliés des précédents transferts, les immeubles

classées, les sites « Natura 2000 », les biens sans maîtres, ont intégré la domanialité communale,

départementale ou régionale13.

En définitive, la décentralisation a contribué à renforcer la diversité du patrimoine des

collectivités locales. Les transferts de compétences ont créé des situations contrastées en matière de

transfert des biens, donnant lieu à des situations juridiques variées et parfois complexes (voir les

exemples des établissements scolaires ou des logements sociaux : la loi d'orientation pour la ville de

juillet 1991 a conduit deux cent neuf communes à construire près de 30000 logements sociaux entre

1995 et 1997).

2) La diversité historique du patrimoine des collectivités locales

Les collectivités locales disposent d’un patrimoine beaucoup plus hétéroclite que les opérateurs

privés. Cette hétérogénéité des biens immobiliers publics se matérialise dans des temporalités, des

surfaces, des utilisations et des modes d’acquisition différents. Les droits détenus sur ces biens varient

aussi considérablement.

13 V. en ce sens : LUCHAIRE, « La nouvelle domanialité des collectivités territoriales et de leurs groupements », Collectivités territoriales Intercommunalité n°3, mars 2005, Etudes 3.


24

• La diversité des utilisations

Le patrimoine des collectivités territoriales doit, en principe, constituer le support des missions qui

leur échoient dans le cadre de la décentralisation. La diversité des missions a pour conséquence la

diversité des biens, ainsi qu’en témoigne le tableau de synthèse qui suit.

Tableau n° 1 - Diversité du patrimoine immobilier des collectivités locales

Source : ESSEVAZ-ROULET M., La gestion du patrimoine des collectivités locales, préc.


25

Fréquemment, émergent de cette diversité des biens spécifiques. Leur complexité particulière

(foncière, juridique, technique, ou encore complexité de gestion) ou leurs enjeux politiques

demandent une attention accrue de la part des gestionnaires.

Ainsi, dans la réalisation de l'inventaire, les communes sont confrontées à la question du classement

des biens immobiliers complexes : comment interpréter la notion de bâtiment ou d'équipement, dans

le cas d’un ouvrage complexe comme un palais des sports ? La gestion patrimoniale achoppe parfois

sur ces biens.

Pour certains biens, le choix d'un mode de gestion est souvent l'objet d'un enjeu politique. Il en

est ainsi des équipements de loisirs, des équipements sportifs et des équipements sociaux. Les

services gestionnaires sont alors appelés à étudier de très près certains équipements, souvent au

détriment de la plupart des autres biens moins stratégiques alors que les enjeux juridiques et financiers

relatifs à ces biens sont tout aussi importants.

Enfin, les interprétations politiques variées des missions des collectivités ont influé sur l'évolution de

la situation patrimoniale de certaines collectivités. En particulier, dans le secteur du logement,

certaines villes se trouvent aujourd'hui à la tête d'importants parcs de logements tandis que d’autres

ont un parc locatif plus restreint.

• La diversité des modes de constitution du patrimoine des collectivités

locales

La diversité du patrimoine des collectivités locales provient aussi de la diversité des modalités par

lesquelles les collectivités locales acquièrent leurs biens.

Trois principaux modes de constitution existent : la mise à disposition, la construction et l'acquisition,

à l’amiable ou forcée.

En premier lieu, la mise à disposition14 dans le cadre des transferts de compétences est organisée par

les articles L. 1321-1 et suivants du Code général des collectivités territoriales. Les transferts de

14 Les conventions dites de « mise à disposition » de locaux, comme par exemple aux associations, en dépit de l’identité sémantique, relèvent de régimes distincts : location simple (exonérée éventuellement de loyer), dans le


26

compétences peuvent être d'origine législative (décentralisation, transfert des compétences au SDIS,

etc.) ou conventionnelle (intercommunalité).

La mise à disposition ne constitue pas un transfert de propriété, même si le bénéficiaire est subrogé

dans les droits et obligations du propriétaire, lorsque la collectivité d'origine l'était (sauf l'aliénation et

la conclusion de baux constitutifs de droits réels).

En second lieu, la construction par les collectivités des équipements nécessaires à l’exercice de leurs

missions d’intérêt général est une pratique très courante. La loi n° 85-704 du 12 juillet 1985 relative à

la maîtrise d'ouvrage publique et à ses rapports avec la maîtrise d'œuvre privée précise la nature des

responsabilités du maître d'ouvrage et les modalités de délégation de ses responsabilités. Les

collectivités rencontrent de véritables difficultés dans le respect de cette réglementation.

Les collectivités, devenues propriétaires du bâtiment achevé, sont alors responsables de la gestion et

de l'entretien du bâtiment. Dans de nombreux cas, les difficultés de maintenance de ces bâtiments

proviennent de défauts dans la maîtrise d'ouvrage. Aussi faut-il rappeler l'attention particulière portée

aux opérations de réception, dont la qualité conditionne bien souvent le montant des travaux de

maintenance nécessaires.

En troisième lieu, l’acquisition proprement dite, c’est-à-dire l’achat d’un bien déjà construit, peut

s’opérer à l’amiable ou par le biais de procédure forcée (voir tableau ci-dessous).

En somme, les modes de constitution de patrimoine sont très variés et ils peuvent avoir une

influence sur l’utilisation ultérieure des biens. Le tableau ci-après décrit sommairement les

caractéristiques des principaux modes.

cadre d’un immeuble classé dans le domaine privé de la collectivité ou convention d'occupation du domaine public.


27

Tableau n° 2 - Les différents modes de construction

Mode Définition Conditions juridiques Observations

Marché de travaux publics

Les marchés publics de travaux sont des contrats conclus à titre onéreux entre les pouvoirs adjudicateurs et des entrepreneurs, qui ont pour objet soit l'exécution, soit conjointement la conception et l'exécution d'un ouvrage ou de travaux de bâtiment ou de génie civil répondant à des besoins précisés par le pouvoir adjudicateur qui en exerce la maîtrise d'ouvrage.

Soumission au Code des marchés publics : procédures de publicité et de concurrence préalables.

Au-delà des seuils communautaires, il convient de prévoir une publicité et une consultation communautaires.

-Financement entièrement supporté par la collectivité.

-Paiement différé interdit (CMP 2006, art 96).

Concession de travaux et de service

publics

La collectivité territoriale confie la gestion effective d’un service public dont elle a la responsabilité à un délégataire public ou privé, dont la rémunération est substantiellement liée aux résultats de l’exploitation du service.

Le délégataire peut être chargé de construire des ouvrages ou d’acquérir des biens nécessaires au service.

Mise en concurrence et publicité préalable obligatoires : CGCT, art. 1411-1 s.

Au-delà des seuils communautaires, il convient de prévoir une publicité et une consultation communautaires.

- Externalisation du financement.

- Externalisation des charges courantes.

- Partage des risques.

Mandat de maîtrise d’ouvrage

Contrat par lequel le maître d’ouvrage confie à un mandataire l'exercice, en son nom et pour son compte, de tout ou partie de ses attributions à l'exclusion des décisions qui doivent rester de son ressort, c'est-à-dire des décisions qui remettraient en cause le principe de libre administration des collectivités ou qui engageraient la qualité globale de l'ouvrage.

Régime défini par la loi MOP du 12 juillet 1995.

Doit être passé avec certaines personnes énumérées par la loi.

Il s’agit d’un marché public.

Intéressant lorsque les collectivités ne bénéficient pas de compétences suffisantes en interne.

Acquisition à l’amiable

Vente d'une chose existante. Contrat en principe de droit privé. La maîtrise d'ouvrage appartient au vendeur.

- financement en régie

- la collectivité supporte l’intégralité des coûts d’acquisition et de fonctionnement


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Vente en l’état futur d’achèvement

(VEFA)

La VEFA à la catégorie des ventes d'immeubles à construire prévus par la loi n° 67-3 du 3 janvier 1967.

Dans le cadre d’une VEFA « le vendeur transfère immédiatement à l'acquéreur ses droits sur le sol ainsi que la propriété des constructions existantes. Les ouvrages à venir deviennent la propriété de l'acquéreur au fur et à mesure de leur exécution ; l'acquéreur est tenu d'en payer le prix à mesure de l'avancement des travaux » (C. Civ. art. 1060-3).

Contrat de droit privé.

La maîtrise d'ouvrage appartient au vendeur, lequel doit être propriétaire du terrain.

Si le recours à la VEFA est, par principe, légal, il peut entrer en conflit avec la loi MOP et avec le CMP. Le juge a donc limité les usages légaux de la VEFA (CE sect., 8 févr. 1991, Région Midi-Pyrénées et CE, avis, 31 janv. 1995) en définissant quatre conditions cumulatives d’illégalité :

- construction même d'un immeuble …

- … pour le compte de la collectivité …

- … entièrement destiné à devenir la propriété de la collectivité …

- … et conçu en fonction des besoins propres de la collectivité publique.

- La VEFA permet un étalement de la dépense mais il s’agit quand même d’un financement budgétaire : la collectivité supporte l’intégralité des coûts.

- Risque de requalification en marché public

- La VEFA peut être intéressante dans une hypothèse de rareté des terrains à la disposition de la collectivité.

- Intérêt lorsque la collectivité n'a besoin que d'une partie d'immeuble : source d'économie d'échelle.

- Célérité : la collectivité n’a pas à rechercher les terrains notamment.

- Il peut être opportun de recourir à la VEFA lorsque la collectivité n’a pas de moyens suffisants en personnel.

Crédit-bail

Le crédit-bail est une technique de financement pour l'achat de biens par laquelle des sociétés financières acquièrent la propriété de ces biens pour le compte de la collectivité et les lui confient en location pour une durée plus ou moins longue. Le loyer intègre, outre la contrepartie de la jouissance du bien loué, la fraction de l'amortissement du capital investi par l'établissement de crédit-bail. Au terme de la période locative, le crédit-preneur bénéficie d'une triple option : restituer le bien loué à l'entreprise de crédit-bail, renouveler le contrat de crédit-bail ou acheter le bien à une valeur "résiduelle".

Légalité incertaine lorsque le bien est construit sur une parcelle du domaine public.

Régime défini par la loi du 2 juillet 1986.

-Permet à la collectivité de disposer rapidement, sans fonds propres abondants, d'un équipement public moderne et coûteux.

-Permet un étalement du prix d’achat du bien.

- Offre une grande souplesse dans son montage.

-Transforme des investissements en frais de fonctionnement.

BEA et AOT

Convention d’occupation du domaine (public ou privé) conclue en vue de l’accomplissement, pour le compte de la collectivité territoriale, d’une mission de service public ou réalisation d’une opération d’intérêt général relevant de sa compétence

Aucune procédure de publicité et de mise en concurrence en vertu du principe traditionnel de liberté de gestion du domaine public par le maître du domaine.

- Externalisation du financement

- Externalisation des risques

- Bénéfice d’une compétence professionnelle

- Risque de requalification en


29

marché public ou en DSP

Contrat de partenariat (PPP)

Confie au partenaire une mission globale (financement, réalisation, construction, entretien, maintenance, exploitation ou gestion d’un ouvrage).

Le recours à ce contrat n'est possible que si un motif d'intérêt général, lié à la complexité du projet ou à l'urgence de l'opération, le justifie (CGCT, art. L. 1414-2, al. 1er-a)15.

Avant le lancement de la procédure de passation, la collectivité procède à une évaluation préalable réalisée par l'autorité exécutive est validée par l'assemblée délibérante.

Passation soumise aux principes de liberté d’accès, d’égalité de traitement des candidats et d’objectivité des procédures. Elle est précédée d’une publicité permettant la présentation de plusieurs offres : CGCT, art. L. 1414-3 à L. 1414-11.

- Complexité du montage

- Un coût de revient élevé ?

- Répartition des risques

- Une logique de performance

Préemption

C’est le droit d’acquérir un bien mis en vente, par préférence à l’acquéreur éventuel (C. urb., art. L. 210-1 s.)

Condition : la collectivité doit avoir défini, préalablement, un projet précis et certain.

L’utilisation du bien préempté n’est pas libre : le bien doit servir exclusivement pour le projet préalablement défini.

Contrôle étroit du juge sur l’existence d’un projet préalable, certain et précis.

Expropriation

Procédure qui permet à une administration, ou à un particulier agissant dans un but d'utilité publique ou ayant une mission de service public, de contraindre un particulier ou une administration à lui céder la propriété d'un immeuble, d'un droit réel immobilier, ou exceptionnellement de certains meubles, moyennant le versement d'une juste et préalable indemnité. (C. expro.)

Deux phases, administrative et judiciaire.

Opération d’intérêt général.

Théorie du bilan : le juge compare les avantages et les inconvénients de la procédure (CE, 1971, Ville Nouvelle Est).

Biens sans maître, biens en état d’abandon

manifeste, dons et legs, cessions

gratuites.

Utilisation conditionnée de ces biens

15 Un projet de loi fait actuellement l’objet d’un débat au Parlement qui, notamment, ajoute une autre justification de recours au contrat de partenariat : LICHERE F., Le projet de loi sur les contrats de partenariats : vers l’extension et la clarification du partenariat public-privé ?, AJDA 2008, p. 123. ; v. aussi : AJDA 2008, p. 668.


30

B. Un régime juridique et comptable non incitatif

Historiquement, le régime juridique gouvernant les biens publics a été instauré pour protéger ces

biens, de sorte qu’il est vite devenu contraignant (1) ; les règles comptables n’incitaient pas davantage

à gérer de manière dynamique (2).

1) Historiquement, un régime juridique protecteur et contraignant

L’idée d’une attitude active des personnes publiques à l’égard de leur patrimoine est récente.

Longtemps, les collectivités se sont senties contraintes dans la gestion de leurs biens. Ces contraintes

étaient certes le fruit d’une histoire mouvementée (notamment la décentralisation qui a transféré la

propriété ou la seule gestion de biens de l’Etat aux collectivités locales) mais elles étaient surtout la

résultante du droit de la domanialité.

Très tôt, les biens publics ont été répartis en deux grandes catégories. D’une part, le domaine privé

constitue, en quelque sorte, le régime par défaut et se définit a contrario des définitions spécifiques

des domaines publics immobiliers et mobiliers. Obéissant principalement au droit commun16, ces

biens voient leur contentieux en majorité attribué aux juridictions judiciaires. D’autre part, le domaine

public comprend l’ensemble des biens des personnes publiques soumis à un régime exorbitant qui se

superpose à la propriété, celui de la domanialité publique.

Pourquoi une telle summa divisio ? Pour répondre, il faut remonter à l’Ancien régime, époque où il fut

décidé que le domaine public devait supporter certaines règles beaucoup plus contraignantes que

celles régissant la propriété privée. Ces règles avaient, historiquement, comme objectif de faire en

sorte que le patrimoine des personnes publiques échappe aux saisies, hypothèques car on considérait

que les autorités publiques n’avaient pas à répondre de leur dette. L’émergence du domaine de la

Couronne procédait, en outre, d’une volonté de protéger le patrimoine commun contre toute

dilapidation .

16 Ce propos doit être nuancé. Les biens du domaine privé des personnes publiques, parce qu’ils appartiennent à des personnes publiques, peuvent être soumis à des règles dérogatoires au droit commun telles que l’insaisissabilité (CG3P, art. L. 2311-1).


31

D’où l’édiction, au fil de la construction du droit de la domanialité publique, de principes protecteurs :

imprescriptibilité, inaliénabilité puis précarité et révocabilité des titres d’occupation et enfin le

principe de non-gratuité de l’occupation du domaine public. Dès lors, les personnes publiques ne

pouvaient plus se comporter comme un propriétaire privé (lequel n’avait pas besoin de fondement

textuel pour vendre ou mettre à disposition).

Ainsi, historicité et poids de l’intérêt général ont abouti à une « sacralisation » du patrimoine et ont

longtemps fait obstacle à une démarche de gestionnaire.

Le droit apportait plus de sécurité et, par conséquent, moins de liberté. Inversement, une logique

gestionnaire implique une plus grande liberté et, en conséquence, une sécurité atténuée. Il semble que

ce soit la voie choisie par le quasi législateur avec l’ordonnance n°2006-460 du 21 avril 2006 relative

à la partie législative du Code général de la propriété des personnes publiques.

2) Une comptabilité non incitative

Avant les réformes budgétaires, l’inventaire et l’amortissement n’étaient pas obligatoires, ce qui

n’encourageait pas à une gestion dynamique du patrimoine.

Les collectivités, n’associant pas d’objectifs à la gestion patrimoniale, en l’absence de cadre législatif

ou réglementaire en matière de comptabilisation des biens, ne voyaient pas l’intérêt de répertorier

leurs biens. Or, la connaissance apparaît comme le préalable indispensable à toute gestion digne de ce

nom.

L’instruction comptable et budgétaire M14 qui rend obligatoire la mise en place d’un inventaire des

immobilisations dans les communes de plus de 3 500 habitants a été officiellement mise en place au

1er janvier 1997. Outre que son application effective a souvent demandé plusieurs années, cette règle a

été imposée encore plus tardivement aux départements et aux régions, de sorte que le retard pris par

les collectivités locales par rapport aux opérateurs privés est considérable. Aujourd’hui,

l’inventorisation des biens immobiliers par les personnes publiques est encore imparfaite.

En somme, la dimension historique des patrimoines publics ainsi que les contraintes juridiques

permettent d’expliquer les carences contemporaines de la gestion immobilière des collectivités

locales : la collectivité se trouve propriétaire d’un patrimoine qu’elle n’a pas choisi et dont elle ne


32

peut pas toujours se défaire. Actuellement, les difficultés tiennent autant à des obstacles objectifs que

subjectifs.

II - Les obstacles actuels à une gestion dynamique

Outre le fait que le patrimoine des collectivités locales est l’héritage de l’histoire et de la

décentralisation, les difficultés que rencontrent les collectivités dans la mise en place d’une

gestion performante de leurs biens tiennent aux spécificités de leur fonctionnement. En effet, ces

spécificités expliquent qu’elles ne peuvent être assimilées à de simples opérateurs privés et que leur

gestion en est nécessairement distincte.

La structure des collectivités territoriales est duelle : elle comprend un élément politique, qui prend

les décisions, et un élément opérationnel ou technique, qui met en œuvre ces choix. Par conséquent, la

gestion procède d’abord d’enjeux politiques, de sorte que la gestion du patrimoine immobilier des

collectivités locales ne peut faire l’économie d’une volonté politique. S’agissant, ensuite, de

l’application des choix déterminés par les élus, l’organisation des services techniques et

opérationnels des collectivités territoriales joue un rôle prépondérant.

Parmi les spécificités des collectivités locales, il importe également de mettre en exergue les

difficultés qui leur sont propres. Non seulement les évolutions juridiques récentes n’ont pas

fondamentalement remis en cause les principes protecteurs régissant les biens publics mais, en outre,

les collectivités font face à des situations de fait entravant leur gestion.

Ainsi, importance fondamentale du politique (A), organisation des services internes (B) et persistance

des contraintes empiriques et juridiques (C) comptent parmi les principaux obstacles actuels à une

gestion dynamique du patrimoine des collectivités locales.

A. L’importance fondamentale du politique

Pour l’heure, peu de collectivités territoriales ont véritablement élaboré une stratégie de gestion. Les

spécificités du processus décisionnel local expliquent, au premier chef, cet état de fait (1). La

répartition de la compétence « gestion domaniale » entre l’exécutif et l’organe délibérant a également


33

une incidence sur la gestion du patrimoine immobilier local (2).

1) Les spécificités du fonctionnement des collectivités locales

En raison de leur fonctionnement démocratique, les collectivités locales ne peuvent pas se

comporter comme des opérateurs privés. D’une part, le processus décisionnel a un impact

déterminant sur les modes de gestion. D’autre part, la gestion immobilière des collectivités locales ne

peut faire l’économie d’une volonté politique.

La démocratie a des conséquences sur la gestion du patrimoine. Tout d’abord, elle implique

l’intervention de l’assemblée délibérante pour toutes les procédures d’acquisition et de cession, ce qui

ralentit considérablement le processus, l’assemblée se réunissant en règle générale une fois par mois

au grand maximum. En outre, les modalités d’exercice du pouvoir exécutif local alourdissent les

procédures de gestion. En effet, la délégation s’avère, parfois, limitée puisque dans les faits, il s’agit

davantage d’une délégation de signature que d’une véritable délégation de pouvoir. Tout ceci

constitue un frein que l’on ne retrouve par chez les opérateurs économiques privés. Le parcours est

plus difficile que chez un acteur ordinaire.

Eu égard à la dimension démocratique des collectivités locales, la gestion du patrimoine immobilier

des collectivités locales nécessite, au préalable, une volonté politique. A défaut, cette gestion se

trouve réduite à des opérations ponctuelles et à des objectifs de court terme.

D’une manière générale, la détermination d’une stratégie de gestion ne constitue pas, pour

l’heure, un enjeu de politique publique. Plusieurs facteurs expliquent cet état de fait, parmi lesquels

: la priorité donnée à d’autres objectifs de politique publique plus visibles et, par suite, plus

intéressants au plan électoral ; une prise de conscience insuffisante quant à l’importance, en termes de

finances publiques mais aussi d’efficacité des actions publiques, des modes de gestion immobilière ;

un a priori encore très vivace selon lequel patrimoine public et exploitation économique sont

antinomiques.

En définitive, l’ensemble de ces facteurs aboutit à une sanctuarisation du patrimoine local.


34

2) La répartition de la compétence « gestion immobilière »

Un autre facteur apparaît, qui est inhérent au fonctionnement des collectivités locales : la répartition

des compétences entre l’organe délibérant et l’exécutif des collectivités territoriales. En effet, la

définition d’une stratégie patrimoniale est tributaire de cette répartition, laquelle doit

rechercher à introduire le plus de souplesse possible dans la gestion des biens du domaine public

immobilier, tout en respectant le cadre défini par la loi. Aussi convient-il de rappeler brièvement le

cadre juridique de la répartition des compétences entre l’organe délibérant et l’exécutif des

collectivités territoriales en matière de gestion du domaine public immobilier.

Le cadre juridique du partage des compétences entre délibératif et exécutif varie selon les catégories

de collectivités. Pour ce qui est de la région, la répartition n’appelle aucun commentaire puisqu’elle

est strictement encadrée par les textes. En revanche, pour le département et pour la commune, la

détermination des compétences et plus lâche.

En conséquence, il appartient au département et à la commune de déterminer le partage des

compétences entre exécutif et délibératif. La solution retenue par le législateur pour la région semble

devoir être privilégiée, ainsi que le fait la majorité des collectivités : en tant qu’elle limite

l’intervention du conseil régional à la définition d’une politique générale de gestion, elle est de nature

à introduire davantage de souplesse dans la gestion domaniale tout en maintenant une ligne directrice.

Maintenir une compétence générale de l’organe délibérant en matière de gestion domaniale, sans

qu’aucun pouvoir de décision ne soit délégué à l’exécutif rend difficile la poursuite d’une stratégie de

gestion dans la mesure où le débat, à l’issue incertaine, est rouvert à chaque délibération.

B. L’organisation des services internes

La gestion du patrimoine des collectivités locales se caractérise par une sa sectorisation (1), laquelle

débouche sur une connaissance du patrimoine éparse et lacunaire (2).


35

1) Une approche sectorisée du patrimoine local

A l’heure actuelle, la gestion du domaine public immobilier des collectivités territoriales, dans leur

ensemble, est distribuée entre plusieurs directions, selon l’affectation du bien (à la direction des

Sports, incombe la gestion des équipements sportifs) et selon les modalités de la gestion (l’inventaire

comptable revient à la direction des Affaires financières, l’entretien à la direction de la Construction).

Cette logique, dite « métiers »17, n’est, au demeurant, pas illégitime et peut paraître justifiée compte

tenu de l’hétérogénéité du patrimoine immobilier des collectivités locales. Néanmoins, elle emporte

deux conséquences négatives. D’une part, elle dilue la gestion du parc immobilier dans des modes

de faire épars, chaque direction ayant ses propres objectifs définis par l’adjoint compétent. D’autre

part, elle a pour effet de concentrer la gestion du domaine public immobilier sur deux problématiques

: la problématique juridique et la problématique d’ingénierie technique. D’autres problématiques,

comme celle de la valorisation, requièrent une vision plus transversale.

2) Une connaissance éparse et fragmentaire du patrimoine locale

La diversité des métiers et leur éclatement ou disjonction au sein de la collectivité font que, dans la

plupart des cas, la gestion du patrimoine se révèle être avant tout un problème d’organisation.

L’organisation est calée sur une gestion technique du patrimoine. En effet, un progrès remarquable a

été effectué ces dernières années, qui a conduit à une vision davantage technique du patrimoine.

Cependant, cette organisation ne permet pas une vision transversale du patrimoine. Les différents

gestionnaires interviennent ainsi de façon non concertée sur les mêmes biens.

Ces difficultés d’organisation se traduisent souvent par l’éclatement de la connaissance sur le

patrimoine. La recherche d’informations exhaustives et précises sur un bien particulier se révèle

souvent être un long parcours d’obstacles, à l’intérieur de l’organisation des services.

17 La logique « métiers » sectorise les compétences dans des ensembles indépendants et hiérarchisés. Ainsi, s’agissant du domaine public immobilier, si l’on décide de réaliser des travaux de maintenance sur un équipement public sportif, seule l’intervention des services de la direction « construction » sera requise.


36

C. Persistance de contraintes empiriques et juridiques

1) Existence d’un patrimoine captif

Le patrimoine captif s’entend d’un patrimoine dont la gestion ne peut faire l’objet d’aucun

arbitrage, étant affecté à un usage précis et dont il est difficile de se défaire. Il en est ainsi, à

l’évidence, des dépendances du domaine public, mais aussi de certains biens du domaine privé, en

raison de leur occupation ou de leurs modes d’acquisition.

S’agissant du domaine public, son régime protecteur fait obstacle à la cession libre de ses

dépendances. En effet, l’incessibilité de la domanialité publique impose aux collectivités locales de

désaffecter leurs biens avant de les vendre. Outre le caractère contraignant de cette procédure, il

s’avère que la désaffectation n’est pas toujours réalisable, notamment dans le cadre d’un ouvrage trop

spécialisé.

On alors peut regretter que le code n’étende pas aux collectivités locales les dispositions de l’article L.

2141-2 du Code général de la propriété des personnes publiques prévoyant la possibilité pour les

biens dépendant du domaine public artificiel de l'État ou de ses établissements publics, de prononcer

le déclassement dès que la désaffectation a été simplement décidée et alors même que les nécessités

du service public justifient que cette désaffectation ne prenne effet que dans un délai fixé par l'acte

administratif de déclassement. Les déclassements en volumes en seraient sans nul doute facilités pour

les biens des collectivités territoriales, ce qui faciliterait nombre d’opérations de cession18.

Il faut aussi faire mention de certains biens appartenant au domaine privé des collectivités et dont

la gestion n’est pas pour autant plus libre. Il s’agit plus particulièrement des immeubles occupés

par des tiers partenaires des personnes publiques.

Ce patrimoine captif est, dans la pratique, inaliénable alors même qu’il est question de biens du

domaine privé. Cet état de fait conduit à relativiser la distinction entre la domanialité publique

et privée.

18 CHAPUT J.-C. et ROCHEGUDE S., « La division en volumes, une réponse pertinente aux relations entre domaine privé et domaine public ? », JCP N 2007, p. 1248.


37

Un autre facteur responsable de la captivité d’une partie du patrimoine des collectivités publiques

réside dans les modes d’acquisition dérogatoires au droit commun qui déterminent l’utilisation du

bien nouvellement acquis. Il en va notamment ainsi des immeubles qui ont fait l’objet de procédure

d’acquisition forcée avant d’intégrer le patrimoine de la collectivité.

Le patrimoine captif limite en conséquence les options de gestion dynamique puisque cette

partie de la gestion immobilière ne laisse pas place à l’arbitrage.

2) Des contraintes juridiques et comptables qui persistent en dépit des évolutions

L’ordonnance n°2006-460 du 21 avril 2006 relative à la partie législative du Code général de la

propriété des personnes publiques, tout en ayant réaffirmé l’existence d’un droit de propriété des

personnes publiques sur les biens qui leur appartiennent19, a maintenu le régime de la domanialité

publique, régime qui paralyse certains attributs de ce droit de propriété.

La partie règlementaire de ce code n’ayant toujours pas été adoptée, certaines de ses dispositions ne

sont pas applicables dans l’immédiat, leur effectivité étant subordonnée à l’entrée en vigueur d’un

décret en Conseil d’Etat (exemple des transferts de gestion : CG3P, art L2123-3).

En ce qui concerne les règles comptables, il est vrai que les dernières réformes budgétaires ont

favorisé l’émergence d’une gestion patrimoniale avec les obligations d’inventaire, d’amortissement

des immobilisations et des provisions pour amortissement. Cependant, certaines règles entravent

toujours la mise en place d’une gestion performante des biens immobiliers. L’on pense,

notamment, à l’interdiction de principe des placements financiers, à la règle de non affectation des

recettes aux dépenses, à la séparation ordonnateur/comptable qui dilue les responsabilités.

Le régime fiscal de biens immobiliers publics peut également avoir pour effet de réduire les marges

de manœuvre dans la prise de décisions. C’est, en particulier, le cas du fonds de compensation pour la

TVA, versé uniquement pour des opérations d’investissement et, par ricochet, incitant davantage à

l’acquisition de biens plutôt qu’à la prise en location.

19 CG3P, art. L. 1.


38

Il résulte de tout ce qui précède qu’une large part de la gestion immobilière souffre d’une absence de

choix.

***

Nous avons voulu montrer, dans ce second chapitre, que les facteurs à l’origine des carences

actuelles de la gestion patrimoniale sont nombreux. Domanialité publique, intérêt général, maîtrise

d’ouvrage publique, historicité, démocratie, décentralisation et règles budgétaires sont autant de

paramètres qui pèsent lourd dans la gestion patrimoniale d’une collectivité. Toutefois, il est à observer

que d’autres difficultés, tout aussi nombreuses, sont liées à des représentations sclérosantes. Il

est, notamment, d’usage de considérer que les biens publics doivent avant tout servir l’intérêt général,

quitte à ne pas être rentables.

Cependant, la tendance actuelle à la réduction des marges de manœuvre des collectivités

publiques appelle vivement une révision des modes de gestion des patrimoines publics. Les

collectivités locales sont d’ailleurs encouragées en ce sens par les évolutions du droit positif.


39

CHAPITRE 3 - UNE EVOLUTION DES MODES DE GESTION

NECESSAIRE ET ENCOURAGEE PAR LES EVOLUTIONS

RECENTES DU CADRE JURIDIQUE ET FINANCIER

Pour achever le diagnostic des modes de gestion actuels des patrimoines locaux, il semble opportun

de mettre en exergue les évolutions conjoncturelles ainsi que les nouvelles possibilités ouvertes par

les récentes réformes juridiques et financières incitant les collectivités à se saisir davantage de la

question de leurs propriétés.

A cette fin, il est utile de rappeler tout d’abord les effets d’une gestion insuffisante du patrimoine des

collectivités locales (I) avant d’étudier le cadre juridique et financier de cette gestion (II ).

I - Les effets d’une gestion insuffisante

La modernisation des modes de gestion immobilière des collectivités locales s’impose, aujourd’hui,

comme une nécessité. Il importe, à cet égard, de souligner les effets négatifs d’une gestion qui n’est

pas dynamique. Ces effets peuvent être classés en trois catégories : les effets économiques (A), les

risques juridiques (B) et les implications politiques et d’action publique (C).

A. Les effets économiques (inefficience, surcoûts)

En premier lieu, l’impact sur les finances locales doit être souligné, dans un contexte de réduction des

marges de manœuvre financière des collectivités locales et d’une plus grande exigence des

administrés quant à la qualité et la rentabilité des biens publics. Une gestion trop administrative des

patrimoines immobiliers locaux entraîne des surcoûts ou, à tout le moins, ne permet pas de dégager

des économies d’échelle.

Or, le patrimoine immobilier des collectivités locales devrait d’abord et avant tout être un levier

de l’action publique pour celles-ci qui n’ont pas vocation à être propriétaires mais qui le sont pour


40

poursuivre des missions de service publique.

A ce sujet, deux griefs doivent être adressés à la gestion actuelle du patrimoine immobilier des

collectivités locales :

- Une connaissance lacunaire du patrimoine ne permet pas de dégager des marges de

manœuvre, aux fins d’augmenter la capacité d’investissement de la collectivité ;

- Une gestion non dynamique aura tendance à grever les finances locales (ex. conserver des

biens inutiles qui devront néanmoins être entretenus). Notons, à ce propos que les choix des

collectivités, en matière patrimoniale ne sont pas forcément motivés par des considérations

économiques, ce qui les empêche bien souvent d’optimiser leur budget.

B. Les risques juridiques (les questions de responsabilité et de multiplication des

contentieux)

Une gestion non dynamique du patrimoine local emporte quatre risques juridiques majeurs qu’il

convient de souligner ici.

Tout d’abord, la règle de l’accession posée par l’art 551 du Code civil dispose que : « Tout ce qui

s’unit et s’incorpore à la chose appartient au propriétaire ». A noter, cette règle s’applique aussi bien

aux dépendances du domaine public qu’aux propriétés privées. Il y a là un élément d’insécurité

juridique particulièrement gênant. En effet, sans même parfois le savoir, les collectivités locales se

retrouvent propriétaires d’ouvrages sans l’avoir vraiment voulu, avec cette conséquence que

l’ouvrage risque de ne pas être entretenu et, partant, de provoquer des préjudices dont ces collectivités

sont responsables en tant que propriétaires.

Ensuite, lorsque le patrimoine local est mal entretenu et mal connu, le risque de voir engagée la

responsabilité des collectivités locales et de leurs élus est conséquent et mérite d’être rappelé ici.

La responsabilité de la personne publique et celle du maire peuvent être engagées sur le fondement

des dommages d’ouvrages et travaux publics, sans forcément qu’une faute de l’administration n’ait à

être rapportée selon la qualité du requérant.


41

Dans le sens inverse, la mauvaise connaissance des ouvrages dont la personne publique est

propriétaire va à l’encontre de l’objectif actuel de valorisation des biens publics. En effet, non

seulement la collectivité n’utilise pas ce dont elle est comptable mais en plus, cette mauvaise

connaissance peut bénéficier à une personne tierce qui occuperait indûment ce bien. D’une part, la

collectivité ne tirerait pas profit de cette occupation privative et d’autre part, elle pourrait se voir

privée de sa propriété en application de la règle de la prescription acquisitive prévue aux articles 2262

et 2265 du Code civil.

Enfin, les contribuables locaux sont de plus en plus portés à dénoncer devant le juge des

opérations immobilières qu’ils estiment inefficientes du point de vue des finances locales. Aussi

bien, les collectivités sont-elles encouragées à mieux gérer leurs biens, dans une tendance

procédurière de notre société.

C. Les implications politiques et d’action publique

Une gestion insuffisante des biens publics locaux est nuisible non seulement au plan de l’action

publique mais aussi d’un point de vue politique.

Au plan de l’action publique, d’une part, le patrimoine coûte cher : au lieu de constituer un levier

financier pour l’action publique, il grève les finances locales. Les dépenses qui lui sont affectées

sont autant de crédits qui ne peuvent être mobilisés pour mener à bien les politiques publiques de la

collectivité.

En outre, une gestion insuffisante rend difficile la mise en œuvre de certaines actions publiques,

peu ou prou, liées au patrimoine public local. En effet, le rendement financier, l’économie

d’échelle ou la sécurité juridique sont loin d’être les seuls buts que poursuivent les collectivités

locales à travers leur gestion immobilière dans la mesure où elles agissent en vue d’un intérêt public

qui prend en compte d’autres facteurs. Par exemple, elles peuvent vouloir rationaliser leurs

implantations administratives, de manière à diminuer non seulement les coûts mais aussi à augmenter

la satisfaction de leurs agents et surtout celle des usagers du service public. Elles peuvent également

se fixer des objectifs à plus long terme, qui viennent moins souvent à l’esprit s’agissant de la gestion

des biens publics, comme l’aménagement urbain et la rationalisation de l’utilisation de l’espace public

par son affectation à divers usages : commerces, habitation, circulation, piétonisation, espaces verts,

etc.


42

Ainsi, dans une ville, la meilleure utilisation de l’espace public se fait aussi par une réflexion sur

l’implantation du mobilier urbain, de l’affichage publicitaire, des enseignes et des terrasses, des

kiosques.

De même, une gestion dynamique peut permettre la requalification d’un quartier, favorisant

l’amélioration des conditions de vie des habitants et l’état des biens publics. Elle peut, ainsi, valoriser

l’image de la ville.

Or, tout ceci n’est possible qu’en vertu d’une gestion dynamique du patrimoine ; au contraire, une

gestion administrative et, qui plus est, fondée sur une connaissance fragmentée et fragmentaire des

biens immobiliers rend difficile la poursuite des objectifs qui viennent d’être dits.

D’autre part, d’un point de vue plus politique, il est, aujourd’hui, opportun de veiller au bon entretien

et, plus largement, à l’utilisation optimale des biens immobiliers publics. De plus, l’image véhiculée

par la collectivité tient pour partie à sa bonne santé financière. Il serait dommage que la compétitivité

de la collectivité soit amoindrie par une mauvaise gestion patrimoniale.

Le patrimoine local joue en outre un rôle dans l’attractivité de la ville. La gestion immobilière ne

doit donc pas être sous estimée dans les politiques touristiques, d’aménagement du territoire et de

développement économique.

II - L’évolution du cadre juridique et financier

Les différentes évolutions textuelles incitent les collectivités locales à avoir une gestion plus

dynamique de leur patrimoine. En effet, elles ont modernisé et assoupli le cadre juridique et

financier du patrimoine immobilier local, notamment en procédant à un alignement partiel des règles

publiques sur le droit privé. De surcroît, ces réformes législatives ou règlementaires accompagnent

des changements conjoncturels tels que la réduction des marges de manœuvre financière des

collectivités locales. Il s’en suit que la modernisation des modes de gestion locale devient impérieuse

face à des finances locales moins vigoureuses (A). Elle est aussi encouragée par des réformes

comptables inspirées du privé (B) et par un cadre juridique assoupli (C).


43

A. Des finances locales moins vigoureuses

L’évolution de l’environnement économique et financier des collectivités incite à trouver de

nouveaux leviers financiers et le patrimoine public local représente, pour cet objectif, une solution

intéressante.

Les transferts de compétences ont engendré de nouvelles dépenses conséquentes. Ce transfert doit

s’accompagner de l’attribution des ressources correspondantes aux dépenses induites mais les

charges générées sont plus importantes que lesdites ressources. En effet, les collectivités, du fait

de leur proximité avec les administrés, sont contraintes de faire mieux que l’Etat.

Ainsi, l’évolution financière des collectivités locales, au vu des résultats de l’année 200620, se

caractérise par un accroissement du volume budgétaire des collectivités locales qui s’explique la

progression des dépenses de gestion (+5,8%) ainsi que par le dynamisme de l’investissement direct

local (+8,8%), et la stabilité des remboursements de dette (+0,7%).

Des disparités entre les différentes collectivités apparaissent en la matière. Pour le secteur

communal, c’est l’investissement local qui est le moteur principal de la croissance du volume

budgétaire alors que pour les régions et les départements, ce sont, en général, les dépenses de

gestion du fait de la poursuite des nouveaux transferts de compétences.

Les collectivités locales, pour faire face au dynamisme de leurs investissements directs depuis 2003,

poursuivent leur recours à l’emprunt afin de gérer ce besoin de financement dans la mesure où

l’accroissement des dépenses de gestion amoindrit leur capacité d’autofinancement.

20 Source : Observatoire des finances locales, Rapport 2007 : http://www.dgcl.interieur.gouv.fr/comites_organismes/CFL/OFL/OFL2007/accueil_cl_2007.htm


44

Source : Observatoire des finances locales, Rapport 2007.

Non seulement les évolutions de l’environnement économique et financier des collectivités locales

incitent ces dernières à moderniser leurs modes de gestion immobilière mais, en outre, les dernières

réformes comptables les invitent à se doter d’outils et de savoir-faire inspirés du privé.

B. Des réformes comptables inspirées du privé

La modernisation du cadre budgétaire et comptable des collectivités locales s’est opérée en plusieurs

étapes. Elle incite les collectivités à accorder une plus grande attention à leur gestion immobilière.

Ainsi, l’instruction budgétaire et comptable M 14 a profondément réformé la gestion financière des

collectivités locales en favorisant une lecture patrimoniale des comptes locaux (1). De plus, même si

elle n’est pas applicable directement aux collectivités locales, la loi organique relative aux lois de

finances du 1er août 2001 (la LOLF) a des influences sur les modes de gestion locales (2).


45

1) L’instruction budgétaire et comptable M 14 a profondément réformé la gestion

financière et patrimoniale des collectivités locales

En vertu du principe d’adaptation, la comptabilité publique a dû tenir compte de l’évolution du plan

comptable général (PCG) révisé en 1982. La réforme des nomenclatures s’est opérée progressivement

et a eu pour objet et pour effet de renforcer l’approche patrimoniale.

Ainsi, l’instruction M 14 a été officiellement mise en place dans les communes au 1er janvier 1997 ;

l’instruction M 5221, applicable aux départements, le 1er janvier 2004 ; l’instruction M 7122, applicable

aux régions, le 1er janvier 2005.

Ces réformes ont poursuivi trois objectifs : adapter la comptabilité des collectivités locales aux règles

de la comptabilité privée et rendre plus lisibles et transparents les comptes locaux tout en prenant en

compte les spécificités du monde public local.

• Adapter la comptabilité des collectivités locales aux règles de la

comptabilité privée

Avec la M 14 puis la M 52 et la M 71, la comptabilité publique ne raisonne plus simplement en

« flux » : surveiller, autoriser, et comptabiliser de manière régulière les dépenses et les recettes

comme des « entrées » et des « sorties ». La comptabilité de la collectivité doit désormais savoir

raisonner en « stocks » : établir et préserver le patrimoine et le potentiel d’intervention de la

collectivité en procédant au renouvellement de ses biens et de ses équipements.

La M 14 donne la priorité à la sincérité et à l’exhaustivité des informations « patrimoniales »

qui, grâce à la permanence des méthodes permettent d’assurer « la continuité de l’exploitation ».

Concrètement, c’est la notion d’amortissement des biens qui est introduite avec la nécessité de

suivre les biens en entrée mais aussi en sortie : chaque acquisition et chaque cession ainsi que

chaque destruction et chaque modification de biens doit trouver sa traduction dans les comptes de la

21 Arrêté du 21 octobre 2003 relatif à l'instruction budgétaire et comptable M52 des départements et de leurs établissements publics administratifs


46

collectivité. Dès lors, ce sont les rapports entre l’ordonnateur et le comptable qui évoluent. De fait, le

comptable n’est plus le seul responsables de la tenue du « bilan » patrimonial de la collectivité

puisque l’ordonnateur doit actualiser la tenue de l’état du patrimoine et d’informer la comptable de

tout mouvement. En d’autres termes, l’ordonnateur dresse l’inventaire des biens et le comptable

inscrit dans les comptes les valeurs nettes comptables (valeurs historiques).

A noter toutefois, plusieurs aménagements ont dû être introduits. En particulier, l’amortissement n’est

obligatoire que pour les communes de plus de 3 500 habitants et il ne s’applique qu’aux biens

nouvellement achetés.

Cette réforme conforte également les techniques de « provisionnement » face à certains risques.

• Rendre plus lisibles et transparents les comptes locaux

Jusqu’alors, le budget n’était généralement distribué qu’à quelques élus et directeurs des finances,

particulièrement dans les petites communes où le comptable établissait et présentait lui-même les

budgets aux conseils municipaux.

Aujourd’hui, la réforme invite à faire participer les services opérationnels dans la gestion financière et

immobilière des collectivités.

• Prendre en compte les spécificités du monde public local

Les collectivités locales ne sont pas des entreprises : leurs règles de comptabilité publique ne sont pas

celles du secteur économique. Des adaptations ont donc été mises en place dans les 36 782 communes

de France et dans certaines structures intercommunales.

De plus, la « M14 » ne concerne pas les services publics industriels et commerciaux (SPIC) comme

les services des eaux et de l'assainissement ou les services de transport des personnes. Elle ne

concerne pas plus les hôpitaux (M 21), les maisons de retraite (M 22), les établissements

d'enseignement supérieur (M9-3) etc.

22 Arrêté du 28 décembre 2004 relatif à l'instruction budgétaire et comptable M71 des régions


47

Parallèlement, les comptes des départements ont été refondus par la M 52. Les régions avaient à leur

création adopté le Plan comptable M 51 destiné aux départements. Elles obéissent désormais à une

nouvelle comptabilité M 71.

A noter, la M 14 a subi une réforme simplificatrice qui est entrée en vigueur le 1er janvier 2006.

Notamment, il a été décidé de revenir sur l’intégration des provisions et sur les rattachements des

charges à l’exercice : la pratique avait montré que les premières exigences étaient parfois trop élevées,

en particulier pour les petites communes.

2) Les nouveaux principes de la comptabilité publique

La LOLF ne s’applique pas aux collectivités locales mais ses principes s’étendent à l’ensemble des

personnes publiques. Certaines villes, certaines communautés, départements, et régions s’inspirent

de la LOLF dans leur gestion.

Parmi les grands principes découlant de la LOLF, l’on mentionnera plus particulièrement :

� Régularité et sincérité des comptes qui doivent donner une image fidèle du patrimoine de la

collectivité et de sa situation financière.

� Logique de performance (qui a eu des effets notables sur la gestion patrimoniale de l’Etat en

obligeant à faire figurer dans les comptes de l’Etat tels qu’exigés par la LOLF le montant de

son patrimoine immobilier ; d’où la mise à jour du TGPE)

Enfin, il apparaît difficile d’échapper, aujourd’hui, à l’application des principes de la LOLF, au moins

dans les grandes collectivités, car la LOLF débouche sur :

� une lecture réglementaire, qui est celle imposée par les instructions budgétaires et

comptables (présentation par chapitre, article et fonction en subdivisant, d’ailleurs, quelque

fois ces dernières pour éviter de perdre une information utile) ;

� une lecture managériale, qui permet de prévoir, de découper et répartir les crédits par centres

de responsabilité budgétaire, à l’administration de gérer la collectivité au quotidien, d’assurer


48

un meilleur pilotage et de rendre compte régulièrement aux élus ;

� une lecture par politique ou segmentation stratégique, permettant aux élus de retrouver, par

le biais de cette présentation, notamment au moment du vote des documents budgétaires, les

grandes orientations et les projets sur lesquels un accord est intervenu pour la mandature.

C’est bien souvent à partir de cette dernière lecture, que les élus communiquent auprès des

médias et de leurs administrés sur ce qu’ils projettent de faire ou sur ce qu’ils ont réalisé.

C. Un régime juridique assoupli

L’apport principal, pour le sujet qui nous concerne, du Code général de la propriété des personnes

publiques est le parti pris d’une approche de gestionnaire et non plus seulement conservatoire des

biens publics (1). Au-delà de ce code, les évolutions juridiques actuelles vont dans le sens d’une

imbrication croissante du droit public et du droit privé (2).

1) Le nouveau Code général de la propriété des personnes publiques : une logique de

gestionnaire

L’ordonnance portant partie législative du Code général de la propriété des personnes publiques a été

adoptée le 21 avril 2006 et est entré en vigueur le 1er juillet 2006. Il s’agit d’une codification à droit

non constant à l’inverse de l’important travail de codification mené par les autorités publiques depuis

plus d’une décennie. Le rapport au Président de la République relatif à cette ordonnance emploie la

formule de « codification réformatrice », l’entreprise de codification ayant eu vocation à moderniser

et à simplifier le droit de la domanialité.

L’ordonnance du 21 avril 2006 a eu cinq impacts majeurs sur le droit des biens publics.

� Premièrement, elle a réduit le champ de la domanialité publique en introduisant une

définition législative restrictive du domaine public immobilier (CG3P, art. L. 2111-1). Elle a

également mis fin à la théorie du domaine public virtuel.

� Deuxièmement, elle a assoupli les règles de gestion des biens du domaine public

notamment : généralisation de la possibilité de procéder, entre personnes publiques, à un


49

transfert de gestion lié à un transfert d’affectation des biens (CG3P, art. L. 2122-3),

possibilité de cession de biens appartenant au domaine public entre personnes publiques

(CG3P, art. L. 3112-1 et art. L. 3112-2), possibilité d’instituer des servitudes sur le domaine

public (L. 2122-4 CG3P).

� Troisièmement, elle a aligné les règles applicables à l’Etat et aux collectivités locales,

même si quelques différences subsistent.

� Quatrièmement, elle a consolidé la situation des occupants du domaine public, d’une part

en clarifiant le régime des occupations constitutives de droits réels et, d’autre part, en

élargissant les possibilités offertes aux collectivités publiques en matière d’occupation

constitutive de droits réels.

� Cinquièmement, les immeubles à usage de bureau des collectivités locales font désormais

partie, de par la loi, de leur domaine privé et non plus public.

Ainsi que le libellé du code l’indique, le quasi-législateur a mis l’accent sur l’approche

propriétariste de la gestion des biens publics en assouplissant les modalités de gestion.

2) Imbrication entre le droit privé et le droit public

Une imbrication s’observe entre droit privé et droit public, entre propriété privée et domanialité

publique, qu’il s’agisse de l’appel à des investisseurs privés, du recours à des techniques de droit

privé, de l’occupation privative des biens du domaine public ou de la gestion de ceux-ci par des

personnes privées. C’est sans doute dans une telle cohabitation entre biens privés et biens

publics, que les collectivités territoriales trouveront le juste équilibre entre protection et

exploitation économique, entre conservation et gestion dynamique.

Les récentes évolutions du droit du domaine public ont débouché sur un élargissement des modes de

financements auxquels les collectivités territoriales peuvent avoir recours. Dès lors, elles peuvent,

d’une part, faire appel à un financement privé pour investir sur leur domaine public et, d’autre part,

utiliser des techniques de financement issues du droit privé.


50

En vue de faciliter l’investissement privé sur le domaine public, le législateur a autorisé les

collectivités territoriales à octroyer des droits réels aux occupants privatifs ; ce dispositif a été élargi

par diverses mesures législatives ou quasi-législatives (loi n° 88-13 du 5 janvier 1988 dont l’article 13

autorise les collectivités locales à conclure des baux emphytéotiques sur leur domaine public) a

amorcé le mouvement en améliorant la condition des occupants privatifs. dont la dernière en date est

l’ordonnance n°2006-460 du 21 avril 2006 relative à la partie législative du Code général de la

propriété des personnes publiques. Cependant, force est de constater que les collectivités locales se

saisissent encore trop insuffisamment de ce dispositif élargi.

De même, le droit positif admet plus largement le recours à des techniques issues du droit privé pour

investir sur le domaine public (cas de la VEFA et du crédit-bail).

***

La deuxième moitié des années 2000 est clairement marquée par une tendance à la réduction des

marges de manœuvre des collectivités locales, sans que celles-ci puissent véritablement compter sur

l’appui financier d’un Etat dont les comptes sont très fortement dégradés. En conséquence, elles

devront dégager de nouveaux leviers financiers. Or, tandis que le droit permet progressivement de se

constituer de tels leviers sur leur patrimoine et que les réformes comptables les incitent en ce sens, les

collectivités ne semblent pas encore faire de la gestion patrimoniale une priorité.


51

DEUXIEME PARTIE : CHOISIR ET NON SUBIR : VERS

UNE GESTION DYNAMIQUE DU PATRIMOINE DES COLLECTIVITES LOCALES

Outre la mise en évidence des écueils de la gestion administrative du patrimoine des collectivités

locales, la première partie de cette étude a permis de mettre en exergue l’importance et la nécessité

qu’il y a pour les collectivités locales de s’orienter vers une gestion plus dynamique de leur

patrimoine immobilier.

Le diagnostic ainsi établi sert de fondement à cette nouvelle partie dont l’objectif est de s’interroger

sur les moyens facilitant le passage d’un patrimoine immobilier subi à un patrimoine immobilier

choisi. En reprenant les pistes de réflexion délivrées par les agents des collectivités eux-mêmes, lors

du travail de recherche préalable à la présente étude, il est possible de dégager des esquisses de

solutions.

Afin d’atteindre ce but, il a été demandé aux différentes collectivités locales interrogées de qualifier la

gestion idéale du patrimoine immobilier local, notamment en lui assignant des objectifs. Le travail

d’enquête a également permis de mettre au jour des « bonnes pratiques » de collectivités locales en

matière de gestion immobilière.

Cette étude ne prétend pas formuler une panacée à tous les maux que peuvent connaître les

collectivités dans la gestion de leurs biens immobiliers. Plus modestement, elle entend contribuer à un

mouvement de réflexion grandissant sur le sujet en proposant des éléments de définition et de

méthodologie pour une gestion dynamique et en mettant en exergue les démarches de modernisation

entreprises par certaines collectivités.

Une fois les enjeux de la gestion dynamique du patrimoine des collectivités locales connus (Chapitre

1), ses principes pourront être dégagés (Chapitre 2). Une place particulière doit évidemment être

réservée aux exemples concrets de gestion dynamique (Chapitre 3).


52

CHAPITRE 1 - LES ENJEUX D’UNE GESTION DYNAMIQUE

La gestion dynamique du patrimoine des collectivités locales ne doit pas être regardée comme une

notion abstraite qui n’existerait que pour elle-même. Au contraire, elle trouve sa nécessité dans des

objectifs concrets, la plupart du temps mis en avant par les collectivités qui prennent conscience des

limites de leur gestion actuelle.

En d’autres termes, une gestion dynamique est avant tout une gestion finalisée, c’est-à-dire une

gestion qui se bâtit autour d’objectifs concrets, lesquels varient selon les collectivités et selon les

besoins de celles-ci.

Les objectifs assignés à la gestion dynamique du patrimoine des collectivités locales sont de

plusieurs ordres. Leur accomplissement réside dans des moyens divers et variés, adaptés à leurs

finalités. Nous avons pu regrouper ces finalités en quatre catégories.

Le premier enjeu d’une telle gestion est financier : mieux gérer pour dépenser moins ou encore pour

dégager des leviers financiers (I). Le deuxième enjeu réside dans l’exploitation du bien : une meilleur

gestion favorise un meilleur entretien et une meilleure utilisation du bien (II ). Le troisième enjeu de la

gestion dynamique du patrimoine des collectivités locales est un enjeu juridique, qui rend compte des

évolutions textuelles en la matière et des problèmes de responsabilités des collectivités (III ). Enfin, le

quatrième et dernier enjeu de cette gestion se traduit en termes de politiques publiques (IV).

I - Une problématique financière

Ainsi que nous avons pu l’établir supra, le patrimoine des collectivités locales pèse sur le budget des

collectivités. Or, une connaissance insuffisante des biens de la personne publique entrave la mise en

place d’une gestion efficiente, de sorte que le patrimoine immobilier apparaît comme simple vecteur

de dépenses non productives au lieu d’être sources d’économies ou de dégagement de recettes. Afin

de restaurer une situation plus saine pour les finances locales (A), il faut mettre en œuvre les moyens

adéquats (B).


53

A. Les objectifs financiers

Le coût de l’immobilier est bien souvent le deuxième ou le troisième poste de dépenses des

collectivités locales. Dès lors, il apparaît important de maîtriser cette dépense et ce, pour plusieurs

raisons.

Tout d’abord, comme il l’a été dit précédemment, mieux connaître son patrimoine et mieux le

gérer a pour conséquence directe une diminution des frais y afférents : en particulier, l’entretien,

lorsqu’il est préventif, est censé être plus efficace et donc moins coûteux.

La connaissance exhaustive et actualisée du patrimoine immobilier des collectivités locales doit, par

ailleurs, aboutir à une rationalisation de sa consistance, c’est-à-dire, d’une part, céder les actifs

inutiles, dont les coûts sont nécessairement trop élevés eu égard à l’inutilisation du bien, et, d’autre

part, optimiser les actifs utiles (faire mieux avec autant ou faire aussi bien avec moins).

Au delà de ces considérations, les collectivités locales peuvent assigner à la gestion de leur patrimoine

immobilier des objectifs d’envergure plus importante. Il ressort de l’enquête diligentée auprès des

collectivités rhônalpines, courant février-mars 2008, qu’il est généralement attendu d’une gestion

dynamique de leur patrimoine qu’elle favorise une plus grande maîtrise de leur endettement ainsi

qu’une augmentation de leur capacité d’investissement et d’autofinancement. En effet, la santé

financière des collectivités locales, qui était plutôt bonne jusqu’à récemment, connaît actuellement un

déclin lié notamment aux transferts de compétences de l’Etat. Les administrations publiques locales

sont désormais contraintes de dégager des mannes financières afin de mettre en œuvre leur

programme de politique publique. Or, les problématiques de maîtrise de l’endettement et de capacités

d’investissement ou d’autofinancement, qui sont interconnectées, ne trouvent de solutions que par la

mobilisation de leviers financiers. Une gestion plus efficiente des biens publics peut constituer un tel

levier.

B. Les moyens de parvenir à une gestion de moindre coût

Il existe une multitude de moyens pour parvenir à une gestion du patrimoine immobilier local moins

coûteuse. Parmi ceux-ci, il est opportun d’en retenir trois, qui peuvent constituer le pilier d’une

gestion moins onéreuse du patrimoine des collectivités locales.


54

� L’inventaire : Avant tout, le préalable indispensable à la mise en œuvre de ces moyens

réside dans la bonne connaissance, par les personnes publiques, de leurs biens et donc

dans la mise en place d’un inventaire efficace et régulièrement mis à jour.

� L’arbitrage : il est fortement recommandé aux collectivités locales de procéder plus

systématiquement à un arbitrage des modes de gestion. Il leur est conseillé, en effet,

de s’interroger plus régulièrement sur l’utilité et les fonctionnalités de leurs biens, alors

qu’aujourd’hui le débat a lieu à l’occasion de la seule acquisition des biens. Cette

interrogation permanente doit leur permettre de mettre en relation le patrimoine qu’elles

détiennent avec les objectifs qu’elles cherchent à mettre en place.

• Cet arbitrage doit être initié dans un souci d’économie. Dans le cadre d’un

patrimoine qui peut se révéler anarchique et foisonnant, cette démarche s’inscrit

bien souvent dans une optique de diminution des biens publics ou en tout cas dans

une logique de meilleure efficacité de leur gestion.

• D’un tel arbitrage, il est attendu que les collectivités puissent, d’une part,

déterminer quels sont les biens qui doivent être conservés car nécessaires et

indispensables à leur politique et quels sont ceux qu’elles doivent au contraire

céder car trop onéreux ou inutiles. Par suite, il va se dégager de cette analyse la

part des actifs non stratégiques cessibles. Une telle opération, si elle est possible,

engendrera des fonds financiers pour la personne publique, qui pourront soit être

affectés à son désendettement, soit augmenter sa capacité d’investissement, voire

même d’autofinancement. On parlera d’une entreprise de rationalisation de la

consistance du patrimoine immobilier local.

• D’autre part, les collectivités locales seront plus à même d’apprécier

l’opportunité d’une politique d’achat par rapport à la prise en location et ce,

eu égard à leurs besoins traduits en objectifs de gestion. Il ressort des enquêtes et

entretiens réalisés que la location n’est pas une technique très usitée par les

collectivités locales. Il s’agit pourtant d’un mode de gestion du patrimoine

immobilier qui peut s’avérer très rentable financièrement, selon les besoins de la

personne publique.


55

L’objectif financier n’est pas le seul qui justifie la gestion dynamique des collectivités locales, même

s’il est le principal. D’autres enjeux doivent être mentionnés, comme notamment celui de

l’exploitation des biens.

II - Une problématique d’exploitation

Les collectivités locales, au travers de leur gestion immobilière, peuvent poursuivre un objectif

d’exploitation. Les composantes de cette problématique seront d’abord présentés (A) avant de décrire

les moyens permettant d’y parvenir (B).

A. Les objectifs d’exploitation

Cet objectif renvoie à la quête d’une exploitation optimale des biens publics locaux. La gestion

immobilière, dans cette perspective, doit déboucher sur des économies de fonctionnement, sur une

rentabilisation du bien ou encore sur une amélioration de celui-ci.

Ainsi, il peut s’agir plus précisément de :

o maîtriser les coûts : faire aussi bien avec moins.

o optimiser le bien, c’est-à-dire faire plus avec autant ou moins : la collectivité, va

chercher à mieux remplir ses missions de service public en utilisant les mêmes

ressources ou exercer aussi bien cette mission mais à moindre coût.

B. Les moyens d’améliorer l’exploitation des biens

Les moyens pour optimiser l’exploitation des biens sont au nombre de trois. On les présentera

successivement.

� La financiarisation de l’occupation doit contribuer à mettre un terme à l’impression de

gratuité qui prévaut s’agissant des biens publics (cf. supra, chapitre 1). Pareille

financiarisation repose sur la mise en place de loyers internes. Selon cette approche, tout


56

mètre carré occupé doit déboucher sur une valorisation.

• Ainsi, par exemple, au lieu de mettre à disposition d’une association un bien

immobilier à titre gratuit, la collectivité exigera d’elle un loyer, à charge ensuite

pour la collectivité de la subventionner. Le principe du paiement d’une redevance

en contrepartie de toute occupation du domaine public, entendue initialement

strictement par les auteurs du Code général de la propriété des personnes

publiques, avait, notamment, pour objet de permettre une valorisation financière

des biens. De ce point de vue, la réforme opérée par la loi du 20 décembre 2007

nous paraît remettre en cause ce principe en tant qu’elle institue une troisième

dérogation, celle de l’occupation ne poursuivant pas un but économique. La

première version de l’article L. 2125-1 avait le mérite de mettre en évidence le

coût des biens occupés.

• En d’autres termes, l’institution de loyers internes doit montrer que l’occupation

n’est pas gratuite, même si ce n’est qu’une écriture comptable. Notons que la

mise en place de loyers budgétaires, expérimentés dans quelques ministères en

2006, puis appliqués à tous les immeubles d’administration centrale en 2007, a

constitué l’un des piliers de la réforme de la gestion immobilière de l’Etat

entreprise par le ministre du Budget.

� La comparaison des coûts par rapport au marché constitue un moyen efficace pour

optimiser l’exploitation des biens. Si cet instrument semble aller de soi, il importe ici de

le rappeler car trop souvent, les collectivités s’abstiennent de cet exercice parce qu’elles

ne se considèrent pas comme des opérateurs économiques de droit commun. Ceci est

préjudiciable pour deux raisons principales : lors de l’acquisition ou de la cession, elles

risquent de se voir flouer, du fait de leur mauvaise connaissance du marché immobilier,

en dépit de l’avis de France Domaine ; lors de l’utilisation, elles ne sont pas capables

d’évaluer le coût d’exploitation des biens par rapport aux évolutions du marché. D’où,

sans doute, cette trop faible tentation de la location. Au contraire, la comparaison des

dépenses par rapport aux coûts du marché offrirait aux collectivités une vision plus juste

et, partant, des arbitrages plus novateurs.

� Ainsi qu’il l’a été démontré supra, l’entretien préventif est source d’économies

substantielles lorsque l’on sait les coûts de réparation d’un bien altéré par une

maintenance à intervalle irrégulier. En conséquence, nous ne saurions trop insister sur

l’importance qu’il y a à élaborer une stratégie de gestion orientée notamment sur


57

l’entretien des biens.

III - Une problématique juridique

Comme précédemment, il sera d’abord étudié les objectifs (A) avant de présenter les moyens à mettre

en œuvre afin de les réaliser (B).

A. Les objectifs juridiques

Il faut rappeler, en premier lieu, que la gestion du patrimoine des collectivités locales répond avant

tout à des contraintes légales ou réglementaires. En effet, les diverses instructions comptables ont

rendu obligatoire l’inventorisation des actifs immobiliers, réalisé selon une affectation par fonctions et

par usages. L’identification et la mise à jour des informations nécessaires sont indispensables

afin de se conformer à ces normes juridiques mais elles sont rares.

En second lieu, la problématique juridique recouvre également un volet « sécurité juridique ». Il

convient de bien gérer son patrimoine afin d’éviter tout risque, notamment dans la mise en cause de la

responsabilité de la personne publique pour dommage de travaux et ouvrages publics.

B. Les moyens répondant aux objectifs juridiques

Il va de soi que pour répondre à cette problématique, les collectivités locales sont invitées à réaliser

un inventaire exhaustif de leurs biens, tant du point de vue de leur situation juridique que de leurs

propriétés cartographique, géographique et physique.

Quant à l’entretien préventif , il doit permettre à la collectivité de se prémunir contre les risques

juridiques consistant à engager la responsabilité de la collectivité locale et/ou de ses élus.

IV - Une problématique de politiques publiques

De manière traditionnelle, nous évoquerons les objectifs (A) avant de présenter les moyens à mettre


58

en œuvre afin de les réaliser (B).

A. Les objectifs des politiques publiques

Une gestion dynamique du patrimoine immobilier local contribue à la mise en œuvre de certaines

actions publiques, peu ou prou, liées au patrimoine public local. Si une telle gestion peut favoriser

l’accomplissement d’une multitude d’objectifs de politiques publiques, nous n’en évoquons que trois,

pour la clarté du propos.

En premier lieu, les collectivités peuvent rechercher à adapter leur patrimoine en fonction des

usages et des nouveaux besoins. Poursuivant des objectifs d’intérêt public, il peut être de bonne

politique d’améliorer l’affectation des biens pour obtenir une affectation qui serait davantage en

adéquation avec les besoins des administrés. De plus, les collectivités peuvent être amenées à opérer

des arbitrages en fonction de leurs besoins immobiliers pour mettre en œuvre leurs objectifs d’action

publique (cessions, restructuration, changement de destination, etc.) Par exemple, elles peuvent

vouloir rationaliser leurs implantations administratives, aux fins augmenter la satisfaction de leurs

agents et surtout celle des usagers du service public.

En second lieu, les collectivités locales ont tout intérêt à élaborer une stratégie de gestion en lien

avec leurs politiques publiques dans le but de dégager de la gestion de leur patrimoine immobilier

des leviers pour de nouvelles actions. Par exemple : soutien à des associations d’intérêt local en leur

octroyant des aides immobilières.

En troisième et dernier lieu, le parc immobilier apparaît comme outil de développement et

d’aménagement de l’espace efficace : dynamisation ou requalification de quartier, développement

économique (pour la région), rééquilibrage, rationalisation de l’utilisation de l’espace public, etc.

B. Les moyens répondant aux objectifs de politiques publiques

S’agissant des moyens permettant de mettre en œuvre des politiques publiques par le biais de la

gestion de leur patrimoine, les personnes publiques disposent de très nombreuses possibilités.

� Il importe ici de souligner l’importance fondamentale qu’il y a à élaborer une stratégie


59

de gestion. Celle-ci doit être orientée en fonction des objectifs d’action publique définis

par la collectivité.

� L’externalisation : les collectivités locales peuvent, ensuite, décider de confier la

gestion de certains de leurs biens immobiliers à des tiers. L’externalisation de la

gestion du patrimoine local est encore peu utilisée par les acteurs publics locaux alors que

cela constitue un moyen efficace de gérer ses biens, sans avoir à mobiliser de

compétences en interne. Une telle procédure est particulièrement adaptée pour des actions

publiques tout aussi variées que la valorisation de sites touristiques, la requalification de

quartier ou le développement culturel.

� La construction en volume ou la division en volumes, de plus en plus pratiquées par les

collectivités locales, apparaissent comme des instruments efficaces de répondes aux

besoins des administrés en cas de rareté foncière

A titre d’exemple, la ville de Paris a, s’agissant du quai de Loire, cherché à transformer les anciens

bâtiments des docks en confiant, pour une durée de 42 ans, un bail emphytéotique administratif des

articles L. 1311-1 et suivants du Code général des collectivités territoriales à la Soferim, pour réaliser

un programme portant sur la réalisation d’ateliers d’artistes, un restaurant, une base nautique et une

résidence hôtelière pour étudiants.

Ce bail assorti d’un loyer annuel de 50 000 € indexé annuellement au taux de 1,75% a nécessité un

montage juridique complexe, impliquant, en premier lieu, le déclassement des volumes de surface du

domaine public fluvial, tout en maintenant l’ensemble dans le domaine publique de la ville.

En outre, la cession partielle du droit au bail par la Soferim à une société d’HLM dans le cadre d’une

ente en état futur de rénovation.

Enfin, la division en volume des espaces pour permettre la gestion des différents espaces par des

personnes différentes : la direction des affaires culturelles, louant par bail civil les ateliers d’artistes,

la direction de la jeunesse et des sports gérant la base nautique et la cité universitaire gérant pour le

compte de la société HLM la résidence étudiante.


60

***

Pour clore ce chapitre, il n’est pas illégitime de présenter succinctement la démarche entreprise pour

dynamiser la gestion des biens immobiliers de l’Etat. L’encadré qui suit montre que cette démarche se

rapproche des enjeux attachés à la gestion du patrimoine immobilier des collectivités locales.


61

Le ministre du Budget, en charge du domaine de l’Etat (François Copé à l’époque) a entrepris de réformer la gestion du patrimoine immobilier de l’Etat. L’impulsion donnée, suite au rapport parlementaire de Georges TRON de 2003, fut d’aller dans le sens d’une rationalisation du patrimoine immobilier de l’Etat et de ses établissements publics. Pour ce faire, plusieurs techniques ont été employées :

- Une politique vigoureuse de cession d’actifs : figure dans la loi de finances initiale (LFI) chaque année un plan de cession d’actifs immobiliers :

� en 2004, la LFI prévoyait de vendre pour 500 millions € et l’Etat a vendu pour seulement 170 millions € ;

� en 2005, la LFI prévoyait de vendre pour 600 millions et l’Etat a vendu pour 630 millions (l’Etat a vendu l’immeuble qui abritait le siège de l’ENA, transféré à Strasbourg pour 46 M €, l’immeuble abritant les services des douanes pour 166 M €. A chaque fois, le principe est de reloger dans des logements moins chers donc excentrés).

� En 2007, l’Etat a vendu pour 800 millions €.

- Un objectif d’inventaire : une connaissance exacte des biens appartenant à l’Etat est apparue nécessaire. Un inventaire de ses biens immobiliers est tenu depuis longtemps mais à compter de 2004-2005, une remise à plat de cet inventaire a été entreprise. Le tableau général des propriétés de l’Etat ou TGPE comprend une fiche par bien. L’objectif est de recenser les biens et de les évaluer financièrement ; dans chacune de ces fiches, on inscrit la valeur du bien ; certaines catégories de bien font l’objet d’un recensement à part. Les biens qui ne représentent pas un capital facilement mobilisables (invendables) ne sont pas estimés et figurent au TGPE mais à l’euro symbolique.

� On applique la logique de performance de la LOLF qui oblige à faire figurer dans les comptes de l’Etat le montant de son patrimoine immobilier (d’où la notion d’actifs de l’Etat et d’où la mise à jour du TGPE).

- Un objectif de compétence : On tente d’intégrer des agents immobiliers dans les différentes institutions qui gèrent le patrimoine de l’Etat. Une des propositions d’Olivier DEBAINS, dans son rapport parlementaire de 2005, était de recruter des agents privés mais cette proposition n’a pas encore abouti. Pour le moment, l’Etat procède seulement à des consultations extérieures.

L’Etat a souhaité responsabiliser les ministères en instaurant des loyers budgétaires.

Encadré n°2 - Les enjeux de la réforme de la gestion immobilière de l’Etat

***

En somme, une gestion dynamique impose de définir, préalablement, les objectifs assignés au

patrimoine immobiliers. Ces derniers sont multiples et évoluent au cours du temps en fonction des

besoins de la collectivité et de ses administrés. Les enjeux de la gestion dynamique du patrimoine

immobilier local ayant été précisés, il reste, à présent, à examiner les principes qui fondent une telle

gestion.


62

CHAPITRE 2 - LES PRINCIPES D’UNE GESTION DYNAMIQUE

Avant de présenter de manière pragmatique les outils à disposition des collectivités pour moderniser

la gestion de leur patrimoine immobilier, il convient d’exposer les principes constitutifs d’une telle

gestion. Il a été démontré, dans le chapitre précédent, que la gestion immobilière n’a de sens que

pour servir des finalités extrinsèques mais cette caractéristique ne permet pas d’appréhender

concrètement la notion de gestion dynamique. Dès lors, il apparaît indispensable d’en rechercher

les éléments de définition. De cette définition découlent les éléments de méthodologie que nous

proposons dans les développements qui suivent.

Cette étude ne consiste pas en un guide accompagnant les collectivités locales dans leur gestion

immobilière mais propose une approche, une démarche pour qui souhaite moderniser sa gestion.

Aussi bien, n’entrerons-nous pas dans les détails : il appartient aux seules personnes publiques de

déterminer les modalités de cette modernisation en fonction des besoins et des objectifs qui sont les

leurs.

Notre définition de la gestion dynamique du patrimoine immobilier des collectivités locales postule,

en premier lieu, une démarche volontaire car la gestion dynamique du patrimoine des collectivités

locales ne peut faire l’économie d’une volonté politique (I). Ensuite, dans un contexte de relations

croissantes entre personnes publiques et opérateurs économiques, il importe que celles-là puissent

s’adapter au fonctionnement de ceux-ci. C’est pourquoi la deuxième caractéristique déterminante

d’une gestion dynamique nous semble devoir être sa réactivité (II ). Enfin, afin d’être réellement

dynamique, la gestion immobilière des collectivités locales doit être évolutive et, partant, s’adapter

aux particularités du marché immobilier (III ).

I - Une démarche volontaire (au niveau du politique)

Après avoir défini les éléments d’une démarché volontaire (A), nous avons choisi de présenter plus

dans le détail un de ces éléments qui nous semble le plus essentiel, l’élaboration d’une stratégie de

gestion (B).


63

A. Les éléments d’une démarche volontaire

La volonté se situe au cœur de la gestion dynamique. Elle implique :

� Une définition des objectifs poursuivis à travers la gestion du patrimoine ;

� La mise en place d’une stratégie de gestion pour les atteindre, laquelle passera par une

interrogation constante sur l’existant et sur l’adéquation de cet existant avec les objectifs ;

� La définition d’un programme d’entretien intégré dans cette stratégie de gestion ;

� Un arbitrage permanent entre les différentes modalités de gestion des biens utilisés par

la collectivité : acquisition/location, maintien de l’actif/cession, mise à

disposition/utilisation propre, externalisation/régie, etc.

Eu égard à la forme démocratique des collectivités locales, un tel volontarisme est nécessairement

celui de l’élément du politique. Concrètement, les objectifs assignés à la gestion immobilière des

collectivités locales et la stratégie élaborée aux fins d’y répondre, doivent faire l’objet d’un débat au

sein des assemblées délibérantes. Elles doivent surtout être expressément affichées comme un

objectif de politique publique.

B. L’élaboration d’une stratégie de gestion

Quels objectifs se fixer ? Les collectivités doivent avant tout répondre à cette question afin d’élaborer

une stratégie qui leur est propre et qui correspond au mieux à leurs problématiques. Comme nous

l’avons établi précédemment (v. chapitre 1, deuxième partie), il est possible de distinguer une

problématique financière, une problématique d’exploitation, une problématique de politiques

publiques et une problématique juridique.

Une gestion dynamique postule des objectifs préalablement définis : cette démarche d’élaboration

d’une stratégie de gestion orientée vers la réalisation de ces objectifs est illustrée par deux exemples,

l’objectif de désendettement et l’objectif d’optimisation des économies.


64

• Un exemple de problématique financière : le désendettement

Pour répondre à l’enjeu du désendettement, le patrimoine constitue un levier efficace : en identifiant

les actifs inutiles, les collectivités locales peuvent chercher à s’engager dans une politique de cessions

des éléments d’actifs immobiliers valorisables.

Il existe plusieurs modalités de cession : la cession au détail, la cession par blocs, la constitution de

sociétés foncières. Le tableau qui suit en présente les grandes lignes :

Tableau n° 3 - Les diverses modalités de cession des actifs immobiliers

Cession au détail Cession par blocs Constitution de sociétés foncières

Méthode • Vente sur adjudication par lots d’immeubles après consultation préalable obligatoire de France Domaine

• Constitution et cession sur appel d’offres d’un ou plusieurs ensembles immobiliers.

• Apport et cession du patrimoine à une ou des sociétés constituées à cet effet

• Constitution d’un tour de table ou cotation de la société

Avantages • Valorisation lot par lot par le marché

• Optimisation théorique du prix attendu

• Facile à mettre en œuvre sur des cessions isolées

• Rapidité de réalisation

• Valorisation par le marché mais avec une décote par l’effet de taille des ensembles

• Pas d’invendus

• Transfert des problématiques d’occupations

• Possibilité de collecter des liquidités tout en conservant la maîtrise de la société

• Meilleur maîtrise des conditions de gestion

• Pas de risque de déstabilisation du marché immobilier

Limites • Délais de réalisation pour les cessions complexes

• Nombre restreint d’enchérisseurs et risques d’entente

• Risque de revente par le nouveau propriétaire de l’ensemble par lots et de comportements de type « marchand de biens »

• Important travail de préparation si l’on souhaite maximiser le revenu

• Sortir la foncière du périmètre de consolidation de la collectivité

• Modalités d’évaluation à dires d’expert

• Cadre juridique encore mal établi


65

Encadré n°3 - L’exemple de la ville de Lyon : la cession de l’ensemble

Grôlée- Carnot

En 2004, dans la continuation de la démarche engagée lors de la précédente mandature, la Ville de Lyon a décidé de poursuivre la cession d’une partie de son patrimoine privé, en procédant à la vente de l’ensemble immobilier situé dans le quartier Grôlée-Carnot. Cette démarche prend acte de la nécessité d’adopter une gestion dynamique du patrimoine de la ville consistant à substituer des actifs créateurs de services qui correspondent au coeur de la mission de service public à des actifs privés qui consomment beaucoup d’énergie des services pour les entretenir et dont les revenus sont limités. Le processus choisi, pour la vente de ces immeubles a permis tout à la fois de : - préserver un certain nombre de garanties : affectation d’une partie du patrimoine à des logements sociaux, reprise du personnel de gardiennage, - permettre la mise en valeur d’un quartier central emblématique de Lyon, - sélectionner la solution économiquement la plus intéressante. Les recettes engendrées ont alimenté le plan pluri-annuel d’investissement de la Ville et seront notamment consacrées à la construction de crèches et d’écoles. L’opération dite « Grôlée-Carnot » a consisté à céder 10 immeubles haussmanniens de la fin du XIXème siècle en pierre de taille, à usage d'habitations, de locaux professionnels, de bureaux et de commerces situés dans le quartier Grolée-Carnot, composés de bureaux, de commerces et de logements, d’une superficie totale de 42.611 m² environ. Compte tenu de l'importance des enjeux, la ville se devait de garantir une parfaite transparence, une équité entre les candidats et un prix de cession correspondant à la qualité et l’attractivité de ce patrimoine. Pour cette raison, dans l’opération de cession de l’ensemble Grôlée-Carnot, la ville a retenu la procédure de l’appel public à candidature en définissant des critères de sélection reposant sur les qualités financières, professionnelles et techniques de l’offre. En outre, pour ouvrir la compétition aux investisseurs internationaux, nationaux et locaux, elle s’est appuyée sur l'expertise d'un prestataire extérieur, recruté par marché public pour une mission d’assistance à la mise en œuvre de la cession. Il fut garant des informations financières, juridiques et patrimoniales ainsi que de la lisibilité du processus de cession. Un travail préalable consistant à réunir toute la documentation liée à ce patrimoine, a été mené pendant un an tout à la fois par les services internes et le prestataire. Il a permis de réduire les sources d’incertitude et donc de risque pour les acquéreurs potentiels, sources de moins-values pour la ville. Au terme de cette mise en concurrence qui a permis de réaliser une consultation internationale, 54 candidats ont formulé une offre indicative, 11 candidats (après une présélection) une offre ferme. Finalement, une filiale de la société Cargill a été retenue, ayant présentée l’offre la plus intéressante. Le processus utilisé a permis d’obtenir un prix de vente supérieure de 50% à l‘évaluation des domaines.


66

• Un exemple de problématique d’exploitation : les économies de

fonctionnement

� La constitution d’un service unique « patrimoine foncier », est une première étape

vers la rationalisation économique des biens immobiliers publics. A l’exemple de

nombreuses collectivités, le conseil général de la Côte d’Or se lance dans des

politiques de regroupement. Alors qu’aujourd’hui les principaux services du

département sont répartis sur quatre sites dont deux immeubles sont en location, il a

été décidé d’abandonner les 1 800 m² de bureaux loués, ce qui permettra de réaliser

une économie de 279 240 euros par an23. Réfléchir à une meilleure répartition des

services au sein des bâtiments publics est une manière de répondre à une

problématique d’exploitation.

� La création d’une structure autonome dédiée : Pour répondre à un enjeu

d’économies de fonctionnement allant dans le sens d’une optimisation de

l’exploitation, il peut être intéressant de confier certains biens à une structure

autonome telle qu’une société d’économie mixte patrimoniale qui permet de

débudgétiser les dépenses afférents à ces biens tout en restant propriétaire.

� Il est également possible de procéder à une externalisation des coûts en utilisant le

démembrement de propriété comme le bail emphytéotique ou le contrat d’usufruit.

� Les conventions d’occupation : répond également à cet objectif d’exploitation

l’optimisation de l’occupation des biens publics par des tiers. L’encadré qui suit

présente la démarche de la ville de Troyes pour illustrer le propos.

23 Source : Dossier « Patrimoine immobilier, un filon sous-exploité », la Gazette des communes, des départements et des régions, 8 mai 2006.


67

Encadré n°4 - L’optimisation de l’occupation des biens publics par des

tiers

II - Une gestion réactive (au niveau de l’organisation des services internes)

La définition des éléments constitutifs d’une gestion réactive (A) précèdera la présentation de celui

qui nous paraît essentiel : l’organisation de la gestion patrimoniale au sein des services internes (B).

A. Les éléments d’une gestion réactive

La volonté politique est indispensable mais elle ne suffit pas. Encore faut-il que la collectivité trouve,

dans ses services opérationnels et techniques, les ressources nécessaires à la mise en œuvre des choix

de gestion décidés en amont. Ainsi, la gestion immobilière des collectivités locales sera dite

La ville de Troyes a créé une direction de l’action foncière qui, après avoir complété l’inventaire physique du patrimoine de la commune, a défini une typologie des biens en trois catégories : ceux nécessaires à l’exercice du service public municipal et abritant des services de la ville ; ceux affectés à des tiers contribuant également à des missions de service public ; enfin, les biens n’abritant pas de services publics et relevant du patrimoine privé de la commune.

L’objectif a été de « banaliser » la gestion de l’ensemble des biens municipaux, avec un propriétaire qui gère ses locataires et qui les connaît.

Les biens de la première catégorie sont mis à disposition à titre gratuit, la mairie prenant tous les coûts à sa charge. Pour ceux de la deuxième catégorie, la ville n’exige pas de loyers mais ne prend pas en charge les fluides. Enfin, les occupants des biens classés en troisième catégorie s’acquittent des loyers comme des fluides.

Cette typologie permet de limiter les dérives et de prioriser les interventions.

Parallèlement, Troyes œuvre à la mise en place d’une comptabilité patrimoniale afin de savoir pour chaque bien combien il coûte et combien il rapporte car si cette information existe, elle est éparpillée dans les différents services ; il s’agit avant tout de centraliser les informations économiques.


68

« dynamique » si elle permet une réaction rapide par rapport aux besoins de la personne publique ou à

une opportunité du marché.

Cet aspect engendre nécessairement des implications sur l’organisation interne des services :

� Professionnalisation : elle passe par l’organisation de formations internes, à destination

des agents en charge de la gestion des biens affectés à l’usage de chaque service ou

direction gestionnaire. Elle passe aussi par le recours à des consultations externes auprès

d’experts immobiliers. Enfin, le recrutement d’agents issus du secteur privé est fortement

recommandé car il permet l’immixtion de pratiques, de savoir-faire et de concepts du

secteur marchand au sein des collectivités locales ;

� Technicisation des agents : on a pu constater lors de notre enquête que rares étaient les

collectivités qui affectaient un agent à temps plein à la gestion de leur patrimoine.

Souvent, plusieurs agents ont partiellement en charge des fonctions ayant trait au

patrimoine et cela ne permet pas la cohérence de sa gestion. Afin de rationaliser cette

dernière, il serait préférable de spécialiser des agents sur ces fonctions ;

� Centralisation de la gestion de l’ensemble des biens du patrimoine local ou de biens

présentant les mêmes caractéristiques, par la mise en place d’une structure dédiée ou par

la voie de l’externalisation.

Ainsi, une gestion dynamique repose sur des compétences techniques et spécialisées appliquées au

sein d’une structure autonome favorisant de fait la professionnalisation des agents mis au service du

patrimoine local.

B. L’organisation repensée de la gestion patrimoniale au sein des collectivités

Comme il l’a été démontré supra, l’organisation de la gestion patrimoniale au sein des collectivités a

une incidence forte. Dans le cadre d’une modernisation des modes de gestion, il va s’agir de

réorganiser pour avoir une vision et une gestion transversale de son patrimoine, et ce, en vue de

plus de réactivité et de souplesse.


69

Sans pour autant revenir sur la logique « métiers » qui prévaut à l’heure actuelle, l’institution d’une

direction dédiée à la gestion immobilière paraît souhaitable. L’idée serait d’arriver à une démarche

« en mode projet24 », qui se superposerait à la logique « métiers ».

Quelques collectivités ont modifié ou modifient l’organisation de leurs services en ce sens. C’est le

cas de la ville de Lyon. La Direction Centrale de l’Immobilier a été instauré dans le but de favoriser

la pluridisciplinarité. Au sein de cette direction, plusieurs services ont été conçus comme des services

d’aide à la décision pour l’élu et apportent une assistance opérationnelle aux autres services chargés

de la gestion de certaines dépendances immobilières. Si la gestion du patrimoine de la ville de Lyon

reste affectée à plusieurs directions en fonction du type de bien et du type d’intervention, la création

de ces services doit favoriser l’émergence d’une vision transversale de la gestion immobilière et

mettre un terme à la gestion sectorisée qui prévalait auparavant.

Toutefois, cette évolution n’est pas encore achevée, si bien que l’unicité et la cohérence de la gestion

du domaine public immobilier sont encore loin d’être atteintes.

Toujours est-il que la ville est désormais en mesure, grâce à l’introduction d’une dose de

centralisation dans sa gestion immobilière, de consolider la connaissance de son domaine public et,

par voie de conséquence, de mieux réaliser les objectifs qu’elle a définis.

III - Une gestion évolutive (aux niveaux politique et de l’organisation des

services)

La gestion doit donc nécessairement être orientée en vue d’objectifs préalablement définis car elle ne

constitue pas le cœur de métier des collectivités territoriales. Par conséquent, une gestion dynamique

implique de se défaire d’une vision traditionnelle sacralisante du patrimoine pour le voir comme un

24 Le travail en mode projet est un mode de gestion qui n’est pas hiérarchique mais d’association ; il permet de prendre en compte l’ensemble des objectifs de manière simultanée. Au contraire, la logique « métiers » sectorise les compétences dans des ensembles indépendants et hiérarchisés. Ainsi, s’agissant du domaine public immobilier, si l’on décide de réaliser des travaux de maintenance sur un équipement public sportif, seule l’intervention des services de la direction « construction » sera requise : c’est la logique « métiers ». A l’inverse, le travail en « mode projet » fera également intervenir les services de la direction des Sports qui en sont les principaux utilisateurs.


70

outil , un ensemble de ressources qu’il s’agit de mobiliser pour accomplir des missions d’intérêt

général.

En se libérant d’une perception par trop statique et en introduisant plus de souplesse dans la gestion,

les économies et perspectives d’action seront agrandies. Ainsi, par exemple, la collectivité locale sera

amenée à vendre ses locaux trop coûteux ou encore acheter ou louer des locaux fonctionnels pour un

prix moindre et pour le même rendement.

Cette dernière dimension passe par :

� La mise en place d’études de marché permettant la comparaison des différentes

possibilités qui s’offrent à la collectivité désireuse de mettre en œuvre des opérations

immobilières et/ou foncières ;

� La financiarisation de l’occupation de chaque m² permettant la comparaison du coût

d’un bien avec les prix du marché ;

� La mise en concurrence des occupants qui permet de choisis l’occupant le plus

« performant » c’est-à-dire celui qui sera le plus en mesure de répondre aux objectifs que

se fixe la collectivité locale en délivrant une autorisation d’occuper ses biens immobiliers.

Encadré n°5 - Une gestion évolutive : la mise en concurrence des occupants

du patrimoine local

A l’inverse des collectivités interrogées dans le cadre de la présente étude, la ville de Paris a décidé, en juin 2004, que toute attribution ou renouvellement d’une concession d’occupation domaniale ferait l’objet d’un appel public à candidatures précisant les critères de sélection du concessionnaire. Depuis, elle a organisé deux compétitions sui generis pour l’attribution, d’une part, de la concession d’occupation domaniale des colonnes Morris et des mâts porte-affiches et, d’autre part, la concession domaniale de l’équipement sportif de la Croix-Catelan. Dans le premier cas, la ville a obtenu du candidat une redevance allant de 41 % à 55% du chiffre d’affaire réalisé avec un minimum garanti de 9 millions d’euros, ce qui doit lui assurer une redevance six fois supérieure à ce qui lui était versé auparavant. Dans le second cas, l’occupant s’est engagé à réaliser près de 40 millions d’euros d’investissement tout en respectant des exigences environnementales fortes. Optimisation des revenus d’un côté et optimisation des économies de l’autre, l’organisation d’une procédure de mise en concurrence s’est avérée, dans les deux cas, très efficace.

Il est regrettable que les collectivités locales ne jouent pas davantage le jeu de la concurrence. Il est vrai que l’organisation d’une compétition ad hoc est contraignante, qu’elle nécessite des services juridiques aguerris. Toutefois, les collectivités auraient tout à gagner, d’un point de vue économique et de stricte opportunité politique de mettre en concurrence l’attribution ou le renouvellement de certaines concessions domaniales, lorsqu’elles s’y prêtent. Ajoutons à cela que l’évolution du droit, tant interne que communautaire l’encourage en ce sens.


71

***

Nous avons souhaité, dans ce chapitre, présenter les grandes lignes directrices d’une gestion

dynamique : démarche volontaire, gestion réactive et évolutive.

Il apparaît, ainsi, qu’une gestion du patrimoine n’est dynamique que dans l’adéquation des intérêts

qu’elle sert. Des objectifs que la collectivité se sera fixée, découleront les composantes de sa gestion

patrimoniale. Il est, de fait, évident que la gestion patrimoniale d’une collectivité cherchant à accroître

son autonomie financière aura une forme toute différente de celle d’une collectivité dont la priorité

porte sur la création ou le renouvellement de ses équipements publics. C’est pourquoi il n’existe pas

une mais de nombreuses gestions dynamiques.

En outre, la mise ne place d’une gestion réactive et évolutive du patrimoine des collectivités locales

n’est sans doute pas toujours possible compte tenu des spécificités des personnes publiques et des

contraintes qui leur sont imposées. Il existe cependant des solutions permettant de s’approcher de cet

idéal, c’est l’objet de notre troisième et ultime chapitre.


72

CHAPITRE 3 - QUELLE GESTION DYNAMIQUE DU PATRIMOINE

AUJOURD’HUI ?

Entre une gestion idéale et les contraintes de la réalité, le hiatus peut paraître infranchissable.

Pourtant, un mouvement général s’observe et montre que les collectivités locales s’engagent

aujourd’hui dans une réflexion sur leurs modes de gestion patrimoniale, réflexion amenant, par petites

touches et en fonction des spécificités locales, à des modifications voire à des innovations qu’il

convient d’étudier dans ce troisième chapitre.

Si la gestion patrimoniale idéale aboutit à un patrimoine entièrement choisi et, par conséquent,

maîtrisé, il est évident que, dans la réalité du fait local, le patrimoine d’une même collectivité

sera tout à la fois subi et choisi. Aussi, demeurera-t-il toujours une part irréductible de subi,

l’objectif étant de réduire au maximum cette part. Encore faut-il que la collectivité se dote d’une

méthodologie efficace, lui permettant, compte tenu des contraintes qui sont les siennes, d’atteindre

cette finalité.

A travers des exemples concrets, seront présentées plusieurs solutions pouvant être suivies en l’état

actuel de l’avancement des collectivités locales en ce qui concerne la gestion de leur patrimoine. Il

ne s’agit pas ici d’élaborer une méthodologie générale, applicable en toute hypothèse, chose peu

concevable eu égard à la diversité des situations qui sont celles des collectivités locales françaises.

Néanmoins, il n’est pas illégitime de faire tirer les leçons des expériences de certains acteurs pour

nourrir la réflexion.

Une fois définies la finalité et les orientations que la collectivité souhaite donner à la gestion de son

patrimoine, la collectivité pourra s’interroger sur les modalités de leur mise en œuvre. A cette

occasion, diverses questions pourront se poser, et au premier chef : par où commencer ? Cette

première étape, qui constitue un préalable indispensable à la mise en œuvre d’une gestion

patrimoniale dynamique, mérite que nous nous arrêtions tout d’abord sur les éléments de

méthodologie d’une telle démarche (I). Ensuite, comme il l’a été démontré dans le deuxième chapitre

de cette partie, une gestion dynamique du patrimoine passe nécessairement par une connaissance

exacte et actualisée de ce dernier. C’est la dimension cognitive de la gestion dynamique du patrimoine

des collectivités locales. L’inventaire comptable, qui permet de gérer les provisions et les


73

amortissements, imposé, au demeurant, pour les communes, par l’instruction budgétaire et comptable

M 14, ne suffit pas pour se lancer dans la gestion et l’optimisation de son patrimoine. La nécessité de

disposer d’une nomenclature des biens pour leur gestion comptable doit ouvrir sur une réflexion plus

large, aboutissant à l’élaboration d’un inventaire physique (II ). Enfin, une fois la connaissance

consolidée et actualisée des biens acquise, encore faut-il que la stratégie définie par la détermination

des objectifs et des moyens d’y répondre, trouve, dans les services de la collectivité, les moyens de sa

mise en œuvre. Il importe, à cet égard, que la gestion patrimoniale entre dans une logique de gestion

globale et mobilise, pour ce faire, l’ensemble des services. Comment faire ? Comment organiser les

services pour passer d’une gestion administrative ou technique du patrimoine à une gestion

dynamique ? L’objectif de cette réorganisation réside dans le fait de parvenir à passer d’une logique «

métiers » à une logique « gestion de projet » (III ).

I - Eléments de méthodologie

La démarche que nous proposons découle de la définition de la gestion dynamique du patrimoine

immobilier des collectivités locales qui a été développée ci-dessus. Elle repose principalement sur une

connaissance consolidée du patrimoine local et de ses finalités ; sur une organisation repensée de la

gestion patrimoniale des collectivités locales ; enfin, sur l’assouplissement des modalités de gestion.

Toutefois, lors de la mise en place de tout projet, il convient au préalable de rappeler les principes qui

guident l’application d’une démarche pragmatique et participative telle que l’instauration d’une

gestion dynamique du patrimoine au sein des collectivités locales. D’une part, il faut délimiter le

champ d’application du projet grâce au respect de quatre grands principes (A). D’autre part, la

conduite du projet spécifique qu’est la gestion dynamique du patrimoine des collectivités locales

nécessite d’être décomposée en plusieurs étapes indicatives (B).

A. La délimitation du champ d’application du projet

Afin de définir le périmètre du projet, il convient d’identifier cinq éléments essentiels.

Tout d’abord, le périmètre organisationnel c’est-à-dire celui des services concernés. Cette étape vise

aussi bien à améliorer la compréhension du fonctionnement de la collectivité que de procéder à

l’information la plus étendue possible du projet en cours. Cependant, le périmètre des services


74

concernés devra être aussi restreint que possible afin de garantir le succès du projet. Rien n’empêche

en revanche la tenue de réunions d’information ponctuelles dédiées aux services non inclus par ce

périmètre mais intéressés par le projet.

Ensuite, il paraît essentiel d’identifier le périmètre fonctionnel, c’est-à-dire définir les actes de

gestion qui devront évoluer au cours du projet, afin de cadrer les innovations à apporter pour éviter les

dispersions en cours de projet.

Il est également important d’identifier le périmètre informatique en précisant le contexte

informatique actuel et futur. En effet, il est important de faire l’état des lieux de l’ensemble des outils

existants qui constitueront des contraintes d’interface pour les outils futurs. En outre, le projet

patrimoine peut s’inscrire dans la continuité d’un projet en cours (gestion financière, gestion des

immobilisations, remplacement de l’outil de gestion technique, etc.), ce qui implique qu’il devra

pouvoir s’insérer dans les nouvelles applications y afférant. Il est à cet effet primordial de dresser les

grandes lignes de l’architecture informatique : ses principales fonctionnalités, actuelles et futures ; le

calendrier prévisionnel des changements ; la liste des interfaces à réaliser.

Le périmètre temporel devra, en outre, être précisé. L’identification des contraintes de temps doit

permettre d’élaborer un calendrier précis des échéances du projet. Ce dernier devra prendre en compte

les délais induits, le cas échéant, par des procédures de publicité et/ou mise en concurrence rendues

nécessaires pour la réalisation du projet, par l’installation d’outils informatiques, etc.

Enfin, il importe d’identifier le périmètre budgétaire. Les coûts relatifs au projet, dont notamment

les frais d’acquisition de logiciels et leur installation, le recours à un prestataire extérieur le cas

échéant, etc. devront être précisés.

B. Les étapes du projet

Pour la mise en œuvre de ce projet, la personne publique se doit de suivre plusieurs étapes :

� Une phase de réflexion et de concertation avec tous les services que le projet concerne

(service des finances, administration général, foncier, construction et travaux, juridique,

etc.). Cette phase doit permettre de mettre en place les structures du projet « gestion

dynamique du patrimoine ». Elle consistera à désigner un chef de projet, qui


75

coordonnera l’ensemble du projet et sera chargé d’un certain nombre de tâches critiques

(ordre du jour des réunions qu’il anime, rédaction des compte-rendu de l’état

d’avancements et des rapports finaux, etc.) et d’en identifier les différents intervenants et

leurs responsabilités. En effet, il convient, pour commencer, de réunir tous les acteurs

concernés, avec une implication de la direction et des utilisateurs qui s’approprient le

projet. Il faudra cependant veiller à réduire le nombre d’acteurs concernés afin d’assurer

une meilleure lisibilité du projet. Le chef de projet se fera utilement aidé par une

assistance à maîtrise d’ouvrage (AMO). Il s’agira alors de définir les besoins de chaque

service et les fonctionnalités qui seront attendues du logiciel ;

� L’organisation logistique du projet : le chef de projet, après la concertation avec

l’ensemble des agents concernés, procèdera à la planification en tenant compte des

impératifs de chaque service concerné. Il conviendra également de mettre en place un

plan de communication afin d’obtenir l’adhésion des agents directement ou indirectement

concernés ;

� La définition des attentes minimales à satisfaire en fonction de ses besoins et de ses

objectifs. Cette étape nécessite une étude de l’état existant ainsi qu’un recensement des

besoins ;

� La délimitation du périmètre du projet : délimiter précisément les limites du projet en

structurant les besoins au regard d’objectifs réalisables. Il doit en ressortir la finalité

exacte attribuée au projet, qui servira de ligne directrice tout au long de son déroulement ;

� L’élaboration de scénarii : établir les possibilités de solutions répondant à la

problématique du projet. Ces scénarii doivent être facile à comprendre et différents les

uns des autres afin de faciliter la prise de décisions. Leur conception doit permettre de

répondre aux questions telles que : quelle visibilité patrimoniale (en terme d’inventaire,

de comptabilité analytique, de fréquentation/usage des biens, etc.), quelle est l’adéquation

entre le patrimoine et les missions de la collectivité (mission de service public, mode

d’utilisation du bien, contraintes liées à la perception des usagers, à des facteurs

techniques comme la sécurité, à des facteurs territoriaux comme l’accessibilité, etc.),

quelles sont les actions à mettre en œuvre sur les biens (gradation de l’entretien,

affectation, cession, etc.) ;


76

� L’élaboration d’un cahier des charges au vu des résultats de chacune des étapes

susmentionnées et avec l’aide de l’AMO ;

� Le choix de la solution la plus adaptée et préparer sa mise en œuvre, qu’il s’agisse

d’un logiciel informatique, d’une réorganisation des services, etc. Souvent, cette étape

consistera à une procédure de consultation de prestataires extérieurs (appel d’offres), avec

l’établissement d’un dossier de consultation des entreprises ;

� Implanter la solution retenue dans ses dimensions fonctionnelle et organisationnelle,

tout en formant les agents concernés le cas échéant. Aussi est-il utile de procéder aux

tâches qui suivent :

� La formation des agents : plus qu’une formation, il s’agit d’une

familiarisation des agents qui seront concernés par la nouvelle application, avec

les terminologies employées, le niveau de détail souhaité, etc.

� Le contrôle : il s’agira de s’assurer, durant les premières semaines suivant

l’installation de la solution choisie, de la bonne application de la méthodologie

définie et de l’homogénéité des informations recueillies par les différentes

équipes d’inventaire.

� La vérification du bon suivi des nouvelles procédures.

Ainsi, il est fortement conseillé, pour qui veut moderniser la gestion de son patrimoine immobilier, de

procéder en mode de « gestion de projet », qu’il s’agisse de procéder à l’élaboration d’un inventaire

physique des biens ou de réorganiser la fonction patrimoine au sein des services internes de la

collectivité ou qu’il s’agisse encore de procéder tout à la fois à l’inventorisation des biens et à la

réorganisation des services.

II - L’inventaire physique

L’inventaire, dans une gestion dynamique du patrimoine, ne peut pas se limiter aux seuls documents


77

de gestion comptable. Il est nécessaire de consolider les données physiques et financières.

L’inventaire physique, tenu par les directions opérationnelles, à la différence de l’inventaire

comptable, tenu par la direction des finances, décrit l’état physique des biens. Il est indispensable

pour élaborer une stratégie active. Si le principe d’un tel recensement n’est pas, à première vue,

complexe, il est primordial d’utiliser une méthodologie adéquate pour mener le projet à terme et le

pérenniser. Il va sans dire que cette méthodologie varie d’une collectivité à l’autre et vise à répondre à

des problématiques tout aussi variées. Toujours est-il qu’il est possible d’en isoler les étapes

incontournables, étapes qui seront présentées dans les développements qui suivent.

La mise en place de l’inventaire physique (C) présuppose de connaître quelques éléments facilitant ce

travail et qui ont trait à la dimension comptable et financière de cet inventaire (A) ainsi qu’à la

recherche d’un référentiel commun (B).

A. La dimension comptable et financière de l’inventaire

L’instruction comptable M 14 met en place un dispositif faisant appel à des méthodes simples

facilitant le travail en amont de la réalisation de l’inventaire. Ce cadre méthodologique incite à

s’interroger sur la valorisation des biens immobiliers. En effet, les méthodes proposées sont

transposables à toutes les catégories de collectivités locales et donnent des bonnes idées pratiques

pour la mise en œuvre de ce projet.

La M 14 propose tout d’abord de procéder à un ajustement entre la valeur des biens figurant à

l’inventaire et la valeur comptable des biens. En effet, la comptabilité enregistre principalement des

coûts et non des valeurs. Lorsqu’un bien entre dans le patrimoine d’une collectivité locale, le coût

d’acquisition ou de fabrication qui correspond, en règle générale, à sa valeur, n’est en principe plus

remis en cause, du fait du principe de prudence comptable. On parle ainsi de « valeur nette

comptable ».

Par principe, la valeur nette comptable est stable. Au contraire, la valeur réelle doit pouvoir être

ajustée en fonction du coût de réalisation de travaux importants, en fonction des pratiques

d’amortissement qui permettent de retracer comptablement la perte de valeur d’un bien, année par

année, ou encore en fonction d’autres possibilités comme la provision pour dépréciation d’actifs, etc.

La valeur comptable connaît donc une signification économique incertaine jusqu’à sa confrontation


78

avec le marché si le bien est par exemple loué ou vendu.

Les valeurs nettes comptables ont une réelle importance car elles sont à l’origine des calculs de

provisions et d’amortissement mais elles ne sont en revanche que d’une utilité limitée pour le

gestionnaire puisqu’elles ne le renseignent pas sur la valeur économique de son patrimoine alors

même que c’est la seule valeur qui doit être recensée dans le cadre d’un inventaire réglementaire.

La valeur économique constitue un critère déterminant de la gestion dynamique du patrimoine

des collectivités locales ; elle doit être prise en compte, même si les instructions budgétaires ne

l’imposent pas.

Par ailleurs, les collectivités locales sont encouragées par les instructions comptables à prendre en

compte des ensembles immobiliers. Pour enrichir l’inventaire, il serait bien de prendre en compte les

différentes composantes d’un immeuble, à savoir la toiture, les installations, les revêtements, etc. car

la durée de vie économique de ces éléments est très variée. C’est pourquoi une comptabilité des «

composants » apparaît indispensable pour appréhender l’immeuble en durée de vie économique.

De plus, le recensement nécessaire dans le cadre de la mise en place d’un inventaire représente

l’occasion de collecter des informations sur les biens dont la valeur économique nécessite d’être

connue et la valeur du bien doit faire partie de ces données.

En définitive, le choix de la valeur à attribuer est stratégique mais doit en tous les cas respecter le

principe de sincérité budgétaire. La marge de manœuvre des collectivités est donc quelque peu limitée

sur cet aspect mais l’ajustement est un principe rarement connu et/ou appliqué au sein des

collectivités locales qu’il convenait de rappeler. Les collectivités locales doivent rechercher une

méthode de valorisation qui leur est propre pour que l’inventaire corresponde au mieux à la réalité

économique. Cela leur permettra de connaître les prix de revient les plus exacts de leurs biens,

facilitant ainsi la gestion dynamique de leur patrimoine immobilier.

B. La mise en place d’un référentiel commun

Le problème lié à l’inventaire est que sa mise en place ressort souvent d’une obligation réglementaire

et non d’objectifs de gestion, ce qui limite de fait les informations qui y sont fournies. Il en résulte que

les données relatives à la qualité de la construction ou à son état technique, à la conformité aux


79

normes, aux problèmes de sécurité, aux attentes des utilisateurs ou aux besoins patrimoniaux

prévisionnels, à l’optimisation de l’utilisation, etc. y sont rarement recensées. Or, la finalité d’un

inventaire devrait être de mieux connaître pour mieux gérer, ce qui n’est envisageable que si des

informations utiles à la gestion s’y trouvent.

Parvenir à savoir, par exemple, quels sont les travaux à réaliser en priorité sur les biens, le coût des

ouvrages mis à disposition par la collectivité locale ou encore celui des biens vacants est possible dès

lors qu’une confrontation des informations gérées par les différents services concernés est mise en

place. Cette démarche renvoie à la notion de référentiel commun qui connaît également une

dimension organisationnelle, fonctionnelle et informatique.

Le référentiel commun permet de centraliser toutes les données sur un bien détenues par les

différentes personnes concernées. Sa mise en œuvre peut être réalisée à l’occasion du projet

d’inventaire ou de gestion du patrimoine et requiert de trouver un logiciel adéquat ou plusieurs

logiciels compatibles entre eux. Il est également primordial de définir au préalable un langage ou un

lexique commun afin que les différents utilisateurs puissent se comprendre lors du partage des

données.

C. La mise en place de l’inventaire physique : l’informatisation de la gestion immobilière

La mise en place d’un inventaire physique permanent passe par l’acquisition d’un logiciel ou d’un

progiciel recensant l’ensemble des biens de la collectivité et offrant plusieurs fonctionnalités en

fonction de ses besoins. Il est fortement recommandé de procéder à l’informatisation de la

gestion immobilière selon une démarche de « conduite de projet » dont les principales étapes sont

les suivantes :

1) La phase préparatoire (l’étude préalable)

La première phase d’une démarche de gestion de projet est celle de l’étude préalable. Elle consiste,

en premier lieu, à cerner l’objet de l’informatisation car les acteurs concernés sont nombreux et

disposent de connaissances parcellaires tout en poursuivant des objectifs différents, avec, à la clef, un

risque d’inflation des données.


80

De cette phase va dépendre la réussite de l’inventaire physique des immobilisations. Elle doit

impérativement comprendre les sous étapes suivantes :

� Une phase de réflexion et de concertation avec tous les services que le projet concerne

(voir supra, « Eléments de méthodologie »).

� L’organisation logistique du projet permettant la planification en tenant compte des

impératifs de chaque service concerné (voir supra, « Eléments de méthodologie »).

� La définition de l’objet de l’informatisation : à partir de ce qui existe, de ce qui

fonctionne bien et de ce qui fonctionne mal, il s’agira de préciser l’objet de

l’informatisation.

2) La phase de conception

Cette phase va permettre d’établir une expression précise des besoins (données, fonctions, profils

des utilisateurs et des contraintes) et une analyse des solutions (avantages, limites, coûts et délais)

avec l’aide de l’assistance à maîtrise d’ouvrage, pour aboutir à la rédaction du cahier des charges,

étape essentielle qui conditionne la réussite du projet.

Il s’agit, en particulier, de savoir comment vont être gérées les données graphiques, en interaction

totale avec les données alphanumériques (contraintes de recueil d’informations, de saisie, de mise à

jour) ou sous forme de documents attachés consultables sans interaction (facilité de mise en œuvre).

Le choix est important car la volonté d’interactivité se heurte souvent à la barrière du coût.

Cette étude préalable sera également l’occasion de prendre en compte les interactions qui ne

manquent pas de se produire entre l’informatisation et l’organisation de la collectivité et qui peuvent

conduire à une réorganisation des services.

Chacune des sous étapes qui suivent font intervenir l’ensemble des agents concernés par le projet, à

travers notamment des phases de consultation et de concertations :

� La définition du périmètre de l’inventaire à informatiser : l’objectif est de recenser le


81

nécessaire et le suffisant. Un périmètre trop large entraînerait un suivi de l’inventaire

difficile et fastidieux (exemple : inventorier le petit mobilier). Inversement, un périmètre

trop restreint rendrait l’inventaire non homogène et inexploitable (exemple : n’inventorier

que les biens dont la valeur immobilisée est supérieure à un certain montant). A titre

d’exemple, le Conseil général du Rhône, qui a procédé à une refonte de ses méthodes

d’informatisation des données courant 2007-2008, a opté pour la notion de

« parc immobilier » afin d’organiser un suivi des biens pris en location puisque,

relativement à ces biens, la collectivité a des droits et des obligations.

� Le choix de la méthode de description des biens : il convient de choisir une

normalisation de la description des biens inventoriés, sans aller trop dans le détail, ni

adopter une description trop sommaire et ce, pour préserver la pérennité de l’inventaire

réalisé. L’utilisation d’une classification avec plusieurs niveaux d’arborescence est ici

préconisée.

� Le choix de l’affectation des biens : en accord avec les besoins de chaque service,

chaque bien inventorié sera affecté par localisation, établissement, bâtiment, étage,

bureau, ligne de production, ou par service gestionnaire. Notons qu’il n’est pas toujours

obligatoire de créer de nouvelles codifications, les référentiels existants pouvant être

adaptés aux besoins de l’inventaire physique. Exemples de modes d’affectation des

biens :

� Une affectation en fonction de la finalité recherchée : la notion de finalité est

fondamentale. Certains biens répondent à une politique publique ; d’autres

peuvent répondre à des impératifs plus économiques. De même, il convient

d’afficher ce qui, dans le patrimoine de la collectivité, a une vocation publique

et le reste, qui peut faire l’objet d’une valorisation économique (reprise, en

partie, de la distinction domaine public / domaine privé).

� Une affectation en fonction du cadre juridique : l’origine des biens est ici

fondamentale. En fonction de leur origine, certains biens peuvent être utilisés

librement (biens acquis à l’amiable et ressortissant au domaine privé) d’autres

ont une utilisation limitée (exemple du bien préempté, du bien issu d’une

libéralité, etc.)


82

Encadré n°6 - Un exemple de codification : la ville de Lyon

� L’élaboration d’un cahier des charges au vu des résultats de chacune des étapes

susmentionnées et avec l’aide de l’AMO.

3) Consultation des candidats

L’étape suivante est celle de la consultation des candidats, avec l’établissement du dossier de

consultation des entreprises.

Notons que la réussite de l’informatisation dépend également du budget alloué au projet. L’ajout d’un

La ville de Lyon a « segmenté » son parc immobilier en fonction de plusieurs critères :

- Une analyse strictement physique

o Sites ou ensembles immobiliers : parcelles contiguës où la collectivité a des droits et obligations ;

o Bâtiments ; o Etages ; o Lots : ensemble de pièces ayant la même vocation (bureaux, salle de classe,

appartement).

- Une analyse fonctionnelle

o Unité de gestion localisée sur le lot et graphiquement suivie (ensemble homogène quant à la direction affectataire, l’occupant et l’usage).

- Une analyse d’inventaire

o Le bien est aussi mis en relation avec l’unité physique la plus fine : le lot.

� Le croisement de ce référentiel permettra de répondre aux questions clefs :

o Qui occupe quoi et à quel coût ? o Cette occupation optimise t-elle l’usage du bien utilisé ? o Comment évolue l’usage du parc pour les grandes fonctions de la collectivité ?


83

module métier, un développement spécifique, le nombre de plans à numériser, les conditions du

contrat de maintenance du système sont autant de paramètres qui font varier le coût.

On distingue ici deux sous étapes principales :

� Le choix d’un logiciel de gestion du patrimoine adapté. Le choix du type de logiciel à

mettre en place dépend des fonctionnalités retenues, du budget affecté à l’opération et de

la configuration informatique existante. Face à une offre pléthorique, il faut veiller à

choisir un logiciel de gestion de parc qui s’intègre dans le système d’information existant

dans la collectivité. Cela garantit la pérennité de la base de données des biens qui sera

créée lors de l’inventaire physique initial, ainsi que son lien dynamique avec la base de

données des immobilisations. La solution d’un progiciel multifonction doit être comparée

au recours à plusieurs logiciels complémentaires.

� L’élaboration et la mise en place de procédures de suivi d’inventaire. Il est

indispensable, dès le lancement du projet, de définir les procédures qui assureront le suivi

du cycle de vie des biens : acquisitions, mouvements, sorties. En effet, l’inventaire

physique fournit une photographie de l’actif immobilisé à un instant T ; dès lors, à défaut

de suivi immédiat, la probabilité sera grande qu’il présente des écarts à l’instant T + 1. De

tels écarts peuvent prendre des proportions considérables en fonction de la fréquence des

mouvements de biens et de la durée totale du projet d’inventaire. A l’instar de tout projet

d’envergure dans une collectivité, la réussite de l’inventaire physique des immobilisations

passe aussi par la motivation de son équipe. L’absence de procédures de suivi de

l’inventaire peut engendrer rapidement des écarts, démotivant l’équipe en charge du

travail et rendre, in fine, l’inventaire inexploitable.

4) La phase de réalisation

Une fois le logiciel et donc les méthodes descriptives et d’affectation retenus, il va s’agir

d’inventorier l’ensemble des biens existants. Ce travail demandera, le plus souvent, à être effectué

directement sur le terrain, et l’oubli d’un seul bien provoquerait une seconde visite sur site ou une

perte d’information parfois lourde de conséquences.


84

Aussi est-il utile de procéder aux tâches qui suivent :

� La formation des chargés d’inventaire : plus qu’une formation, il s’agit d’une

familiarisation des agents qui seront chargés de l’inventaire, avec les terminologies

employées, le niveau de détail souhaité, etc.

� Le recensement et l’inventorisation : les chargés d’inventaire, avec leurs équipes,

procèdent à une prise d’inventaire et selon toute sorte de méthode (collecte de données

sur terrain, photographies, plans de locaux, schéma d’installation, etc.). Il est possible de

procéder à ce recensement en régie ou en faisant appel à un prestataire extérieur. A titre

d’exemple, le conseil général du Rhône a chargé une association de collecter les données

descriptives tandis que la ville de Lyon a acheté la prestation d’une équipe de juristes

pour sélectionner les documents juridiques relatifs à tous les biens à inventorier.

� Le contrôle de l’inventaire : pour vérifier, durant les premières semaines de la prise

d’inventaire, la bonne application de la méthodologie définie et de l’homogénéité des

informations recueillies par les différentes équipes d’inventaire.

� La vérification du bon suivi des procédures d’inventaire : cette phase est

indispensable car il peut arriver qu’un évènement exceptionnel, une absence pour congés

ou une surcharge de travail entraîne une non application des procédures, préjudiciable à

l’exploitation de l’inventaire.

5) La phase d’exploitation de l’inventaire : le rapprochement avec l’inventaire

comptable

Il s’agit, enfin, de réconcilier la base de données des biens avec la base de données des

immobilisations. Le rapprochement se fera par étape, en procédant aux réconciliations les plus

évidentes pour enrichir, progressivement, les deux bases de données.


85

6) Pour aller plus loin

Pour perfectionner leur inventaire physique, les collectivités pourront utilement chercher à englober

le patrimoine dans un système d’information plus large, qui prenne en compte l’ensemble du parc

immobilier de la collectivité ; il s’agira ici de passer d’un périmètre axé « patrimoine » à un

périmètre plus large, le « parc immobilier ».

Cette vision élargie permettra d’intégrer la notion de « locations à charge » : elles ne sont pas dans

l’inventaire comptable ; or, c’est sur ces opérations que la collectivité dispose des marges de

manœuvre les plus appréciables.

Encadré n°7 - Arles : un progiciel de gestion immobilière

Il a ainsi été démontré que l’inventaire physique revêt une importance fondamentale dans la

gestion dynamique du patrimoine immobilier des collectivités locales. Chaque collectivité,

définissant ses besoins et ses objectifs propres, déterminera la méthodologie qui sera la plus adéquate

La ville était déjà équipée depuis quinze ans d’un logiciel des informations de gestion des interventions (entretien et maintenance) lorsqu’il fut décidé, en 1999, d’informatiser la gestion de son patrimoine immobilier et mobilier. En effet, nonobstant l’informatisation du suivi des opérations, qui permettait déjà de constituer une mémoire du patrimoine de la ville, il est apparu que la connaissance de l’ensemble des biens détenus par la ville demeurait lacunaire.

Le niveau de connaissance du patrimoine variant selon les ouvrages (très bon pour les bâtiments scolaires et administratifs, plus faible pour les vestiges romains), une réorganisation du service, avec cinq responsables pour cinq catégories de bâtiments, a été menée parallèlement à la conception du projet d’informatisation.

La solution retenue, « As-Tech Office » d’AS-Tech Solutions, organisée en modules métiers (patrimoine, travaux, parc, stock, prêt, demande, espaces verts) est polyvalente et permet une vision transversale des biens immobiliers de la ville. Surtout, elle assure à tous les postes l’accès à toutes les fonctionnalités ».

Une codification numérique des biens, en vue de les classer, a été nécessaire pour la réalisation du projet. La ville a ensuite procédé à une inventorisation exhaustive de ses biens : enregistrement des données foncières et comptables, association de plans, graphiques, documents officiels aux éléments référencés, paramétrage des données géométriques et de sécurité.

Pour assurer le bon déroulement du projet, des outils de planning, de suivi, de contrôle et d’alerte furent mis en place ; ils ont permis de conforter la motivation de l’équipe tout en facilitant la décision d’ajustements ainsi que la maîtrise des coûts.


86

pour mener à bien son projet.

Toujours est-il qu’il existe des constantes : la nécessaire informatisation de l’inventaire, indispensable

pour assurer l’interactivité et la transversalité de la gestion immobilière ; le recours à un ou plusieurs

prestataires extérieurs ; une organisation logistique du projet selon une démarche en gestion de

projet ; la définition de méthodes systématisées de description et d’affectation des biens ; la mise en

place de procédures de suivi ; enfin, le contrôle de l’inventaire une fois que celui-ci est informatisé.

Il est fréquent que cette étape de l’inventaire physique des biens immobiliers débouche sur une

réorganisation des services.

III - La dimension organisationnelle de la gestion du patrimoine

Comment organiser les services pour passer d’une gestion administrative ou technique du patrimoine

à une gestion dynamique ? L’objectif est de passer d’une logique « métiers » à une logique « gestion

de projet ». La gestion patrimoniale est souvent « surdéterminée » par une approche métier installée.

Il en résulte une gestion éclaté entre les différents services, notamment : direction des finances,

maintenance ou construction, acquisition foncière, gestion locative, patrimoine historique ou

artistique.

La modernisation de la gestion du patrimoine immobilier des collectivités locales achoppe souvent sur

une organisation trop segmentée, rendant inexploitable l’inventaire physique et, plus globalement,

illisible le projet de gestion. Par conséquent, la bonne réalisation de ce dernier requérra une

réorganisation, par étapes, de la fonction patrimoine (A) ainsi qu’une professionnalisation de celle-ci

(B).


87

A. Les étapes de la réorganisation de la fonction patrimoine

Etapes pour optimiser l’organisation de la gestion patrimoniale :

1) La phase préparatoire (l’étude préalable)

La première phase d’une démarche de gestion de projet est l’étude préalable ; elle consiste à :

� Définir le périmètre du projet : déterminer les services concernés par la gestion ; ceux

qui le sont actuellement, ceux qui le sont actuellement et qui ne devraient pas l’être ; ceux

qui ne le sont pas et qui devraient l’être ;

� Identifier les lacunes de l’organisation de ses services actuelle : cela passe par des

consultations et des concertations avec les agents concernés par la gestion du patrimoine ;

� L’organisation logistique du projet permettant la planification en tenant compte des

impératifs de chaque service concerné (voir supra, « Eléments de méthodologie »).

2) La phase de conception

� Délimiter les sous fonctions structurantes de la fonction patrimoniale : Cette phase va

permettre d’établir une expression précise des difficultés et une analyse des solutions

(avantages, limites, coûts et délais) pour engager une réflexion à partir des macro-

processus (sous-fonctions structurantes) susceptibles de composer la fonction gestion

patrimoniale.

� Exemple 1 de macro-processus : stratégie immobilière (= foncier), gestion de

l’occupation, maintenance, travaux et construction, direction des finances.

� Exemple 2 de macro-processus : Property Management (gestion des entrées

dans les lieux, gestion des baux et conventions, gestion des comptes locatifs,

gestion des sorties des lieux), Facility Management (gestion des occupants,


88

gestion technique courante, programmation et suivi), Project Management

(assistance à maîtrise d’ouvrage, construction, suivi des travaux).

� Déterminer une organisation cible : la collectivité s’interroge sur la manière de

réorganiser ses services en fonction de ces macro-processus. A cette occasion, elle définit

une organisation cible. Cette organisation cible comprend une fonction de pilotage qui

chapeaute les macro-processus. La fonction de pilotage combine :

� la programmation, le contrôle et l’optimisation ;

� le traitement de l’information sous les aspects patrimoniaux, budgétaires,

financiers et économiques ;

Property management Facility management

Asset management

Project management

- Gérer les entrées dans les lieux - Gérer les baux et les conventions - Gérer les comptes locatifs - Gérer les sorties des lieux

- Concevoir et déployer la stratégie immobilière et le P. de M. - Evaluer, arbitrer et adapter le patrimoine - Gérer les acquisitions du patrimoine (foncier) - Attribuer le patrimoine

- Assistance à maîtrise d’ouvrage - Construire - Suivi des travaux

- Gérer les occupants - Gestion technique courante - Programmation et suivi


89

� la gestion de l’occupation permettant de mettre en adéquation l’usage des

locaux avec les objectifs définis par la collectivité.

� Définition des missions structurant la fonction « gestion du patrimoine » permettant de

configurer les emplois et les postes requis.

3) La phase de réalisation

La collectivité entreprend la réorganisation de ces services compte tenu du champ des possibles tout

en s’approchant au maximum de l’organisation cible.

Le schéma ci-dessous décrit les modèles d’organisation de la gestion du patrimoine, d’une gestion

éclatée (ce qui existe aujourd’hui) à une gestion dynamique (l’idéal). Entre ces deux extrêmes, se

trouve ce qui est, le plus souvent, possible eu égard aux spécificités d’une collectivité.


90

91

Encadré n°8 - Un exemple de réorganisation : la Communauté urbaine de

Bordeaux

Suite aux recommandations de la Chambre régionale des comptes et au projet de réalisation du tramway s’accompagnant d’immobilisations importantes, la Communauté urbaine de Bordeaux a initié un certain nombre d’actions visant à mieux gérer le patrimoine. En particulier, elle a créé en 2004 une structure transversale dédiée sous la forme d’un département de suivi comptable des immobilisations, pour assurer la connaissance et le suivi du patrimoine.

Outre que ce patrimoine représentait des enjeux considérables, l’objectif était également de constituer les immobilisations nécessaires à la réalisation du tramway.

Cette création a été déterminante car elle était significative d’un nouvel état d’esprit et a ouvert diverses perspectives : la reconnaissance et l’affirmation au plus haut niveau de l’importance de ce sujet, une meilleure lisibilité et un point d’entrée identifié au niveau de l’organigramme, la possibilité de tendre vers une seule doctrine et des pratiques homogènes.

Le département de suivi des immobilisations est rattaché à la direction des finances. Il comprend quatre agents : deux agents de catégorie A, un agent de catégorie B et un agent de catégorie C, ainsi qu’un réseau de vingt correspondants dans les services car ce sont eux qui connaissent le mieux le terrain et les problèmes liés aux immobilisations.

L’organisation mise en place n’a pas tardé à faire la démonstration de son utilité et de son efficacité avec notamment :

• une accélération du traitement des dossiers ; • une fiabilisation des écritures de cession en liaison étroite avec le comptable de la collectivité par l’institution notamment d’une fiche navette énumérant un certain nombre de points de contrôle; • une meilleure prévision et une utilisation plus rapide des recettes liées aux immobilisations dans le budget, avec comme incidence possible, la faculté de réduire le recours à l’emprunt ; • une diminution des surcoûts pour des biens relevant de la taxe professionnelle ou de la taxe foncière ainsi que des risques de redressements fiscaux, une diminution des erreurs d’évaluation des valeurs locatives et une amélioration des discussions avec l’administration fiscale ; • une assurance des biens permettant d’être correctement indemnisé : une limite contractuelle d’indemnisation inaperçue peut, en cas de sinistre, entraîner des coûts non négligeables ; • une fiabilisation des dotations aux amortissements techniques, qui contribuent à la détermination de coûts des services ; • un collationnement plus aisé des éléments nécessaires à la création de budgets annexes. • en fiabilisant la gestion des immobilisations, ce département permet de remettre un patrimoine plus proche de la réalité aux futurs candidats lors d’appels d’offre pour une délégation de service public : ils peuvent ainsi mieux mesurer les risques et faire a priori des propositions plus conformes à la réalité des biens qu’ils seraient susceptibles de gérer ; • pour les immobilisations du tramway, la CUB, avec l’assistance d’un cabinet conseil, a, ainsi, choisi une approche par composants pour le découpage de certains biens et la fixation de leur durée d’amortissement. Le délégataire auquel les biens sont remis peut, ainsi, adopter une approche plus économique de la gestion des réseaux de transport au lieu d’une gestion essentiellement réglementaire en matière de dotations aux amortissements pour le renouvellement des biens ;

92

B. La professionnalisation de la fonction patrimoine

Les exemples de bonnes pratiques qui existent dans le secteur marchand et mais aussi dans la majorité

des pays européens révèlent une tendance forte à la professionnalisation de la gestion immobilière.

La professionnalisation de la fonction patrimoine s’entend d’une spécialisation des services et des

agents sur une sous fonction, voire sur des tâches encore plus précises.

La gestion immobilière englobe toute une variété de métiers et de savoir-faire. La description de ces

différents métiers immobiliers démontre que la division de la fonction immobilière en différents

segments appelle une spécialisation des personnels :

• des informations plus pertinentes pour éclairer le choix des élus ; • une meilleure connaissance des coûts de revient ; • une aide à la décision : est-il préférable vendre ou de conserver, de démolir pour reconstruire un bien ; de faire ou de faire faire ? ; • une sensibilisation et une formation régulières à la gestion des immobilisations : nos techniciens n’ont, bien souvent, pas eu, dans leur cursus d’origine, de formation à la gestion des immobilisations ne sont, donc, pas, nécessairement sensibilisés à ce domaine. Dès lors, il importe de les convaincre des avantages qu’ils peuvent en retirer.

Pour la deuxième phase du Tramway, le département de la gestion des immobilisations s’est attaché à faire un bilan des difficultés rencontrées lors de la première phase afin de sensibiliser les techniciens sur l’intérêt d’avoir une approche de gestion des immobilisations dès l’élaboration des cahiers des charges de consultation des marchés publics afin d’obtenir, dès l’origine, un meilleur découpage des travaux par nature et faciliter ultérieurement la constitution des immobilisations.

Ce département de gestion des immobilisations, qui a fait la démonstration de son utilité et de son efficacité, s’occupe désormais non seulement de la gestion des immobilisations proprement dites mais également de tout ce qui y est lié où notamment il y a nécessité de calculer et de fiabiliser des dotations annuelles en relation avec le compte de gestion du comptable : • une reprise des subventions ; • un étalement des charges sur plusieurs exercices ; • une comptabilité de stock pour certaines activités, lotissements et ZAC • un suivi des avances diverses consenties à ces opérations ; • et peut-être demain : suivi du régime provisionnement des risques mis en place par la communauté urbaine de Bordeaux. A la tête de ce service, une personne ayant déjà géré les immobilisations dans le privé a été recrutée. Cette opération a nécessité l’affectation de ressources humaines qualifiées ayant une bonne connaissance des rouages de la collectivité et des actions de formation continue.

93

� Gestion d'actifs (Asset management) : C'est la gestion de portefeuilles d'actifs

immobiliers, en partie ou en totalité. Il peut s'agir de gérer des portefeuilles d'actifs, de

créer et de gérer des sociétés de placements immobiliers. L'Asset management comprend

tous les aspects de la gestion immobilière classique mais également la définition des

objectifs de l'investisseur, l'élaboration d'un plan stratégique conforme aux objectifs

fixés et la mise au point d'un plan opérationnel.

� Administration de biens (Property Management) : Le Property management réunit les

services de gestion de biens immobiliers assurés pour le compte de propriétaires. Parmi

les services proposés, on peut citer la gestion locative, la gestion des charges

d'exploitation, la maintenance et la gestion technique, les tâches de syndic de copropriété,

la gestion des parties privatives, la gestion de restaurants d'entreprises, etc. Les missions

de l'administrateur de biens sont d'offrir à chaque client une politique patrimoniale

dynamique, transparente et personnalisée afin de contribuer à l'optimisation de ses

investissements et de maîtriser les charges, car c'est un facteur essentiel de la rentabilité

d'un bien immobilier. Enfin, il peut aussi s’agir d'offrir des services performants et

globaux contribuant à la pérennisation des biens immobiliers.

� Gestion globale (Facility management) : Le Facility management est la prise en charge,

souvent par un prestataire spécialisé, d'un ensemble de services, de fournitures ou

d'installations. Parmi les principales prestations proposées, on trouve principalement : la

gestion des services au bâtiment (chauffage, ventilation, climatisation, désenfumage,

plomberie, etc.) ; la gestion des services aux utilisateurs (accueil, courrier, nettoyage,

espaces verts, gardiennage, etc.).

� Maîtrise d'ouvrage : La maîtrise d'ouvrage couvre la construction, les investissements,

mais aussi les aménagements et les améliorations apportées aux locaux.

� Commercialisation et transactions : La commercialisation est la recherche de locataires

ou d'acheteurs pour un bien immobilier. Cette activité concerne tous les types de biens :

logements, bureaux, locaux d'activité, entrepôts, plateformes logistiques, terrains et

commerces, hôtels et complexes de loisirs. Les missions du commercial et conseiller :

valoriser le patrimoine immobilier des propriétaires et ne pas laisser leurs biens

inoccupés ; répondre, dans les meilleurs délais, aux besoins évolutifs des entreprises

utilisatrices en optimisant le passage d'un site à l'autre tout en limitant les surcoûts (par

94

exemple, le paiement d'un double loyer) ; commercialiser les biens devenus inadaptés aux

besoins des clients.

� Expertise : L'expertise est l'évaluation et l'analyse de la valeur vénale ou locative des

biens immobiliers, quelle que soit leur nature ou leur détenteur. Pour être précise,

l'expertise doit prendre en compte la qualité du bien immobilier et la valeur de biens

comparables, mais aussi la perception des investisseurs sur les tendances actuelles et

futures du marché. Les missions de l'expert consistent à : déterminer la valeur juste

d'achat ou de vente ; aider à la décision, la vente ou l'achat d'un bien étant souvent une

décision stratégique ; évaluer et anticiper l'évolution de la valeur d'un bien à court et

moyen terme en tenant compte des grandes tendances du marché ; fournir des évaluations

actualisées et continues.

***

Une fois l’inventaire au point et l’organisation optimisée, la collectivité peut s’interroger sur l’utilité

de son patrimoine et opérer des arbitrages.

L’acquisition et la location sont connotées de façon différente. Il existe encore une morale du bon

propriétaire et du mauvais locataire. Or, un patrimoine choisi impose de se départir de ce poncif.

Certes, il est des biens nécessairement acquis qui répondent à des politiques publiques spécifiques,

liées notamment à l’aménagement du territoire, etc. En revanche, il est des cas où l’acquisition ne se

justifie pas toujours.

Il convient alors s’interroger sur la compétence, le coût, la plus-value. Par exemple, lorsque l’on est

propriétaire, certaines obligations ont un coût qui représente une charge financière importante dans les

finances de la collectivité locale (remise aux normes). L’immobilier n’est pas le cœur de métier des

95

collectivités, il peut être opportun de se recentrer sur ce cœur de métiers (mission de service public),

surtout dans les petites collectivités, en recourant à des prestataires extérieurs qui bénéficient de

compétences très spécialisées. Les collectivités pourraient ainsi utilement opérer un bilan coûts /

avantages entre ces deux rapports aux biens immobiliers à leur disposition ; un tel bilan est aussi le

bienvenu pour toute opération immobilière d’envergure car il ne suffit pas d’inventorier ses biens et

de réorganiser ses services, encore faut-il être en mesure de procéder à de véritables arbitrages.

96

TABLE DES ENCADRES ET DES TABLEAUX

ENCADRE N°1 - LA REFORME DES MODES DE GESTION IMMOBILIERE DE L’ETAT................................................ 8

TABLEAU N ° 1 - DIVERSITE DU PATRIMOINE IMMOBILIER DES COLLECTIVITES LOCALES................................. 24

TABLEAU N ° 2 - LES DIFFERENTS MODES DE CONSTRUCTION........................................................................... 27

ENCADRE N°2 - LES ENJEUX DE LA REFORME DE LA GESTION IMMOBILIERE DE L’ETAT ................................... 61

TABLEAU N ° 3 - LES DIVERSES MODALITES DE CESSION DES ACTIFS IMMOBILIERS.......................................... 64

ENCADRE N°3 - L’ EXEMPLE DE LA VILLE DE LYON : LA CESSION DE L’ENSEMBLE GROLEE- CARNOT.............. 65

ENCADRE N°4 - L’ OPTIMISATION DE L’OCCUPATION DES BIENS PUBLICS PAR DES TIERS.................................. 67

ENCADRE N°5 - UNE GESTION EVOLUTIVE : LA MISE EN CONCURRENCE DES OCCUPANTS DU PATRIMOINE LOCAL

......................................................................................................................................................................... 70

ENCADRE N°6 - UN EXEMPLE DE CODIFICATION : LA VILLE DE LYON............................................................... 82

ENCADRE N°7 - ARLES : UN PROGICIEL DE GESTION IMMOBILIERE................................................................... 85

ENCADRE N°8 - UN EXEMPLE DE REORGANISATION : LA COMMUNAUTE URBAINE DE BORDEAUX................... 91

97

TABLE DES MATIERES

INTRODUCTION................................................................................................................................................ 1

PREMIERE PARTIE : UN PATRIMOINE SUBI, LES ECUEILS D ’UNE GESTION

CONSERVATOIRE DU PATRIMOINE LOCAL.................. .......................................................................... 9

CHAPITRE 1 - LES CARENCES ACTUELLES DE LA GESTION DU PATRIMOINE IMMOBILIER DES COLLECTIVITES

LOCALES........................................................................................................................................................... 10

I - Le coût du patrimoine immobilier local pèse sur le budget ................................................................... 10 A. Impression de gratuité et gaspillages...................................................................................................................11

1) Un responsabilisation insuffisante des services ..............................................................................................11 2) Une gestion souvent inefficiente ....................................................................................................................12

B. Un défaut d’entretien...........................................................................................................................................13 1) Une mise aux normes parfois lacunaire..........................................................................................................13 2) L’absence de politique d’entretien..................................................................................................................14

C. Une rentabilisation insuffisante...........................................................................................................................14 II - Le patrimoine est mal connu ................................................................................................................ 16

A. Un recensement des biens immobiliers à parfaire ...............................................................................................16 1) Un recensement exclusivement comptable.....................................................................................................16 2) Des outils empiriques .....................................................................................................................................17

B. Une connaissance fragmentée .............................................................................................................................17 1) L’éclatement des responsabilités ....................................................................................................................17 2) La vision éparse du patrimoine.......................................................................................................................18

III - Le patrimoine est géré de manière empirique..................................................................................... 18 A. Une vision à court terme .....................................................................................................................................19 B. Une gestion insuffisamment réactive...................................................................................................................19

CHAPITRE 2 - LES FACTEURS D’UNE GESTION PATRIMONIALE PASSIVE............................................................ 21

I - Les facteurs historiques ......................................................................................................................... 21 A. Un patrimoine ancien et hétéroclite.....................................................................................................................22

1) Une acquisition liée à l’histoire ou à la décentralisation.................................................................................22 • Le poids de l’histoire...........................................................................................................................22 • L’impact de la décentralisation ...........................................................................................................23

2) La diversité historique du patrimoine des collectivités locales.......................................................................23 • La diversité des utilisations.................................................................................................................24 • La diversité des modes de constitution du patrimoine des collectivités locales ..................................25

B. Un régime juridique et comptable non incitatif ...................................................................................................30 1) Historiquement, un régime juridique protecteur et contraignant ....................................................................30

98

2) Une comptabilité non incitative......................................................................................................................31 II - Les obstacles actuels à une gestion dynamique.................................................................................... 32

A. L’importance fondamentale du politique ............................................................................................................32 1) Les spécificités du fonctionnement des collectivités locales ..........................................................................33 2) La répartition de la compétence « gestion immobilière » ...............................................................................34

B. L’organisation des services internes....................................................................................................................34 1) Une approche sectorisée du patrimoine local .................................................................................................35 2) Une connaissance éparse et fragmentaire du patrimoine locale......................................................................35

C. Persistance de contraintes empiriques et juridiques ............................................................................................36 1) Existence d’un patrimoine captif ....................................................................................................................36 2) Des contraintes juridiques et comptables qui persistent en dépit des évolutions ............................................37

CHAPITRE 3 - UNE EVOLUTION DES MODES DE GESTION NECESSAIRE ET ENCOURAGEE PAR LES EVOLUTIONS

RECENTES DU CADRE JURIDIQUE ET FINANCIER................................................................................................ 39

I - Les effets d’une gestion insuffisante....................................................................................................... 39 A. Les effets économiques (inefficience, surcoûts)..................................................................................................39 B. Les risques juridiques (les questions de responsabilité et de multiplication des contentieux) .............................40 C. Les implications politiques et d’action publique.................................................................................................41

II - L’évolution du cadre juridique et financier.......................................................................................... 42 A. Des finances locales moins vigoureuses..............................................................................................................43 B. Des réformes comptables inspirées du privé .......................................................................................................44

1) L’instruction budgétaire et comptable M 14 a profondément réformé la gestion financière et patrimoniale des

collectivités locales.............................................................................................................................................45 • Adapter la comptabilité des collectivités locales aux règles de la comptabilité privée .......................45 • Rendre plus lisibles et transparents les comptes locaux ......................................................................46 • Prendre en compte les spécificités du monde public local ..................................................................46

2) Les nouveaux principes de la comptabilité publique ......................................................................................47 C. Un régime juridique assoupli ..............................................................................................................................48

1) Le nouveau Code général de la propriété des personnes publiques : une logique de gestionnaire..................48 2) Imbrication entre le droit privé et le droit public ............................................................................................49

DEUXIEME PARTIE : CHOISIR ET NON SUBIR : VERS UNE G ESTION DYNAMIQUE DU

PATRIMOINE DES COLLECTIVITES LOCALES............... ...................................................................... 51

CHAPITRE 1 - LES ENJEUX D’UNE GESTION DYNAMIQUE................................................................................... 52

I - Une problématique financière ............................................................................................................... 52 A. Les objectifs financiers........................................................................................................................................53 B. Les moyens de parvenir à une gestion de moindre coût ......................................................................................53

II - Une problématique d’exploitation........................................................................................................ 55 A. Les objectifs d’exploitation.................................................................................................................................55 B. Les moyens d’améliorer l’exploitation des biens ................................................................................................55

III - Une problématique juridique.............................................................................................................. 57 A. Les objectifs juridiques .......................................................................................................................................57 B. Les moyens répondant aux objectifs juridiques...................................................................................................57

IV - Une problématique de politiques publiques........................................................................................ 57 A. Les objectifs des politiques publiques.................................................................................................................58

99

B. Les moyens répondant aux objectifs de politiques publiques..............................................................................58 CHAPITRE 2 - LES PRINCIPES D’UNE GESTION DYNAMIQUE............................................................................... 62

I - Une démarche volontaire (au niveau du politique)................................................................................ 62 A. Les éléments d’une démarche volontaire ............................................................................................................63 B. L’élaboration d’une stratégie de gestion..............................................................................................................63

• Un exemple de problématique financière : le désendettement ............................................................64 • Un exemple de problématique d’exploitation : les économies de fonctionnement..............................66

II - Une gestion réactive (au niveau de l’organisation des services internes) ........................................... 67 A. Les éléments d’une gestion réactive....................................................................................................................67 B. L’organisation repensée de la gestion patrimoniale au sein des collectivités ......................................................68

III - Une gestion évolutive (aux niveaux politique et de l’organisation des services)................................ 69

CHAPITRE 3 - QUELLE GESTION DYNAMIQUE DU PATRIMOINE AUJOURD’HUI ? ................................................ 72

I - Eléments de méthodologie ..................................................................................................................... 73 A. La délimitation du champ d’application du projet...............................................................................................73 B. Les étapes du projet.............................................................................................................................................74

II - L’inventaire physique ........................................................................................................................... 76 A. La dimension comptable et financière de l’inventaire.........................................................................................77 B. La mise en place d’un référentiel commun..........................................................................................................78 C. La mise en place de l’inventaire physique : l’informatisation de la gestion immobilière....................................79

1) La phase préparatoire (l’étude préalable) .......................................................................................................79 2) La phase de conception...................................................................................................................................80 3) Consultation des candidats .............................................................................................................................82 4) La phase de réalisation ...................................................................................................................................83 5) La phase d’exploitation de l’inventaire : le rapprochement avec l’inventaire comptable ...............................84 6) Pour aller plus loin..........................................................................................................................................85

III - La dimension organisationnelle de la gestion du patrimoine ............................................................. 86 A. Les étapes de la réorganisation de la fonction patrimoine...................................................................................87

1) La phase préparatoire (l’étude préalable) .......................................................................................................87 2) La phase de conception...................................................................................................................................87 3) La phase de réalisation ...................................................................................................................................89

B. La professionnalisation de la fonction patrimoine...............................................................................................92

TABLE DES ENCADRES ET DES TABLEAUX........................................................................................... 96

TABLE DES MATIERES ................................................................................................................................. 97

la gestion dynamique du patrimoine des … la république en conseil des ministres du 20 juin 2007...

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