Centre International de Formation de l’Organisation

Internationale du TravailInstitut d'Études Politiques de Paris - Direction de la formation continue

Université de Turin

L’Audit des Marchés Publics,un levier de la bonne gouvernance en Haïti

Jean Ronald MICHEL

Mémoire présenté dans le cadre du programme de Master en Gouvernance et Management des Marchés Publics en Appui au Développement Durable

(GOMAP)

Encadreur: Monsieur Karim DRAZ

Année académique : 2015-2016

© Novembre 2016

Audit et bonne gouvernance

L’AUDIT DES MARCHES PUBLICS,

UN LEVIER DE LA BONNE GOUVERNANCE EN HAITI

Jean Ronald MICHEL – Audit des Marchés Publics, un levier de la bonne gouvernance en Haïti - Mémoire GOMAP Turin, Italie – 2016.

DEDICACES

Jean Ronald MICHEL – Audit des Marchés Publics, un levier de la bonne gouvernance en Haïti - Mémoire GOMAP Turin, Italie – 2016. iii

REMERCIEMENTSCe travail est le résultat d’un long processus, gênant et fatigant. Pour y

arriver, il a fallu le concours de nombreuses personnes qui, a des degrés divers, m’ont permis de gravir les échelons, malgré les obstacles.

C’est pourquoi en premier lieu, je tiens à exprimer toute ma gratitude envers le Créateur de l’Univers et à tous ceux et toutes celles dont leur précieuse et constante collaboration aura été un apport considérable dans ma réussite. Merci à vous !

En second lieu et de façon spéciale, j’aimerais témoigner de ma profonde reconnaissance à l’égard de l’équipe du GOMAP pour leur appui et de Monsieur Karim DRAZ qui m’a accompagné tout au long de la rédaction de ce travail. Mes reconnaissances s’en vont aussi à l’égard des membres de la Commission Nationale des Marchés Publics (CNMP/Haïti) pour l’opportunité de formation accordée aux jeunes cadres du pays.

Je tiens aussi à remercier de façon spéciale Monsieur Edlin JOSEPH, Monsieur Jean Pierre Gadner FRANÇOIS, Monsieur Julio DORLEANT et tous ceux qui m’ont supporté pendant mes études universitaires. Je vous rappelle que vos supports, vos conseils ont été utilisés à bon escient et font de moi ce que je suis aujourd’hui.

Je rends hommage à ma chère famille qui a tout sacrifié pour ma formation. Ma maman, mes frères et sœurs, mes amis et à tous ceux qui ont contribué à mon avancement professionnel.

Je termine ces mots en remerciant aussi mes collègues du Ministère de l’Économie et des Finances, spécialement ceux de l’Inspection Générale des Finances qui m’ont supporté tout au cours de mes études de Master en Gouvernance et Management des Marchés Publics en Appui au Développement Durable à l’Université de Turin.

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Jean Ronald MICHEL

ABRÉVIATIONS

AGETIP : Agences d’Exécution des Travaux d’Intérêt PublicBID : Banque Interaméricaine de DéveloppementBM : Banque MondialeCDMP : Commission Départementale des Marchés PublicsCIF-OIT : Centre International de Formation de l’Organisation

Internationale du TravailCIRH : Commission Intérimaire pour la Reconstruction d’HaïtiCMMP : Commission Ministérielle des Marchés PublicsCNMP : Commission Nationale des Marchés PublicsCNUDCI : Commission des Nations Unies pour le Droit Commercial

InternationalCOPEO : Comité d’Ouverture des Plis et d’Evaluation des OffresCSCCA : Cour Supérieure des Comptes et du Contentieux AdministratifDSRCNP : Document de Stratégie Nationale pour la Croissance et pour la

Réduction de la Pauvreté FAES : Fonds d’Assistance Economique et SocialeGOMAP : Gouvernance et Management des Marchés PublicsIAASB : International Auditing and Assurance Standards BoardIB : Indicateur de BaseIFACI : Institut Français des Auditeurs et des Contrôleurs InternesIGF : Inspection Générale des FinancesIHSI : Institut Haïtien de Statistique et de l’InformatiqueIIA : Institute of Internal AuditorsISA : International Standards on AuditingLMP : Loi sur les Marchés Publics (loi du 10 juin 2009 en Haïti)MEF : Ministère de l’Économie et des Finances MSPP : Ministère de la Santé Publique et de la PopulationJean Ronald MICHEL – Audit des Marchés Publics, un levier de la bonne gouvernance en Haïti - Mémoire GOMAP Turin, Italie – 2016. v

OA : Organismes AutonomesOCDE : Organisation de Coopération et de Développement ÉconomiquesPARDH : Plan d’Action pour le Relèvement et le Développement d’HaïtiPIB : Produit Intérieur BrutPNUD : Programme des Nations Unies pour le DéveloppementPRM : Personne Responsable de MarchésPSDH : Plan Stratégique pour le Développement d’HaïtiPTF : Partenaires Techniques et FinanciersSNPMP : Système National de Passation des Marchés PublicsUCP : Unité de Coordination de ProjetsULCC : Unité de Lutte Contre la CorruptionUTE : Unité Technique d’Exécution

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DEDICACES........................................................................................iii

REMERCIEMENTS...............................................................................iv

ABRÉVIATIONS....................................................................................v

PRÉFACE..........................................................................................13

INTRODUCTION.................................................................................15

PREMIERE PARTIE: PRESENTATION DU CADRE NORMATIF DES MARCHES PUBLICS EN HAÏTI..............................................................17

CHAPITRE 1- GENERALITES.............................................................17

1.1. Justification...........................................................................................17

1.2. Problématique......................................................................................19

1.3. Objectifs...............................................................................................21

1.4. Hypothèses...........................................................................................21

1.4.1.Hypothèse principale: La corrélation entre l’audit des marchés publics et la bonne gouvernance est positive en Haïti.................................22

1.4.2.Hypothèse secondaire   : Les dépenses publiques ont des impacts considérables sur le développement durable du pays.................................22

1.5. Méthodologie........................................................................................22

CHAPITRE 2- LE CADRE NORMATIF DES MARCHES PUBLICS EN HAÏTI.....................................................................................................24

2.1. Vue historique des marchés publics en Haïti........................................24

2.2. Cadre légal et réglementaire des marchés publics en Haïti.................25

2.3. Cadre institutionnel des marchés publics et capacité de gestion en Haïti25

2.3.1.Les acteurs chargés de la passation et du contrôle a priori des marchés publics.............................................................................................26

Autorité contractante............................................................................................26

Commissions Ministérielles et Commissions Spécialisées des Marchés Publics...............................................................................................................26

Comité d’ouverture des plis et d’évaluation des offres   (COPEO) .........27

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2.3.2.Les organes de régulation de contrôle et d’approbation des Marchés Publics..............................................................................................27

Commission Nationale des Marchés Publics................................................27

Commission Départementale des Marchés Publics...................................28

La Cour Supérieure des Comptes et du Contentieux Administratif (CSCCA)..............................................................................................................................28

Autorités d’Approbation.......................................................................................28

2.3.3.Les Agences d’exécution des travaux d’intérêt public (AGETIP).......29

Unité Technique d’Exécution (UTE).................................................................29

Unité de Coordination de Projets (UCP).........................................................30

Fonds d’Assistance Economique et Sociale..................................................30

CHAPITRE 3- BILAN DU SYSTEME NATIONAL DES MARCHES PUBLICS ET RECOMMANDATIONS..................................................................31

3.1. PILIER I   : CADRE LÉGISLATIF ET RÉGLEMENTAIRE ................................31

IB 1 Le cadre législatif et réglementaire de la passation de marchés publics.............................................................................................................31

IB 2 Règlements d’application et documentation.........................................32

3.2. PILIER II. CADRE INSTITUTIONNEL ET CAPACITE DE GESTION...............32

IB 3 Intégration, comme élément essentiel, du système de passation de marchés publics dans le système de gouvernance du secteur public........32

IB 4 Fonctions normatives et réglementaire.................................................33

IB 5 Capacités de développement institutionnel..........................................34

3.3. PILIER III. ACTIVITES D’ACQUISITION ET PRATIQUES DU MARCHE........34

IB 6 Efficacité des activités et des pratiques de passation de marchés......34

IB 7 Caractère fonctionnel du marché des acquisitions...............................35

IB 8 Existence de dispositions relatives à la gestion de marchés et au règlement des litiges......................................................................................36

3.4. PILIER IV. INTEGRITE ET TRANSPARENCE DU SYSTEME DE PASSATION DE MARCHES PUBLICS................................................................36

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IB 9 Efficacité des systèmes de contrôle et d’audit......................................36

IB 10 Efficacité du mécanisme de recours....................................................37

IB 11 Accès à l’information............................................................................37

IB 12 Politique et mesures relatives à l’éthique et à la lutte contre la corruption.......................................................................................................37

3.5. RECOMMANDATIONS............................................................................38

DEUXIEME PARTIE   : AUDIT DES MARCHES PUBLICS ET BONNE GOUVERNANCE EN HAÏTI...................................................................42

CHAPITRE 1- REVUE DE LA LITTERATURE ET CONSIDERATIONS THEORIQUES..................................................................................42

1. Généralités sur l’Audit...............................................................................42

1.1. Définition de l’audit..............................................................................43

1.2. Typologie d’audit..................................................................................44

1.2.1.L’audit en fonction de la position de l’auditeur..................................44

Audit interne...............................................................................................44

Audit externe..............................................................................................45

1.2.2.Audit facultatif ou réglementaire.........................................................47

1.2.3.Audit en fonction des objectifs poursuivis (Audit fonctionnel)...........47

1.3. L’Audit dans le secteur public haïtien...................................................49

2. Marchés publics en Haïti, principes et enjeux............................................50

2.1. Définition des marchés Publics.............................................................50

2.2. Principes fondamentaux des marchés publics......................................50

2.2.1.Le libre accès à la commande publique..............................................50

2.2.2.L’égalité de traitement des candidatures et la transparence des procédures......................................................................................................51

2.2.3.Le respect de l’éthique.........................................................................51

2.2.4.L’efficacité des dépenses publiques....................................................52

2.3. Enjeux des marchés publics.................................................................52

2.3.1.Enjeux socio-économiques...................................................................53Jean Ronald MICHEL – Audit des Marchés Publics, un levier de la bonne gouvernance en Haïti - Mémoire GOMAP Turin, Italie – 2016. 9

2.3.2.Enjeux environnementaux...................................................................53

2.4. Les procédures de passation des marchés publics...............................54

2.4.1.LES PROCÉDURES GÉNÉRALES............................................................55

2.4.2.Procédures Exceptionnelles.................................................................56

2.4.3.Procédures Spécifiques........................................................................57

2.4.4.Procédures Spéciales...........................................................................57

2.5. Les seuils des marchés publics.............................................................57

3. Audit des marchés   publics .........................................................................59

3.1. Audit de passation des marchés publics..............................................60

3.2. Audit technique ou d’exécution physique des marchés publics...........62

3.3. Audit de gestion contractuelle ou Audit de l’exécution financière du contrat...........................................................................................................62

4. Bonne gouvernance...................................................................................63

4.1. Définition de la bonne gouvernance.....................................................64

4.2. Indicateurs de la bonne gouvernance..................................................65

a)La participation...........................................................................................65

b)L’Etat de droit.............................................................................................66

c)La transparence..........................................................................................66

d)La réactivité................................................................................................66

e)La recherche du consensus........................................................................66

f) L’équité et l’inclusion..................................................................................67

g)L’efficacité et l’efficience............................................................................67

h)L’obligation de rendre compte de ses actions...........................................67

CHAPITRE 2   : PRATIQUES D’AUDIT DES MARCHÉS PUBLICS EN HAÏTI . . .68

1. Présentation des institutions de contrôle..................................................68

1.1. La Cour Supérieure des Comptes et du Contentieux Administratif (CSCCA).........................................................................................................68

1.2. La Commission Nationale des Marchés Publics (CNMP)........................70

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1.3. Les Corps des Comptables Publics et des Contrôleurs Financiers de la Direction Générale du Trésor et de la Comptabilité Publique et de la Direction Générale du Budget.......................................................................71

1.4. Les Corps des Comptables Publics et des Contrôleurs Financiers de la Direction Générale du Trésor et de la Comptabilité Publique et de la Direction Générale du Budget.......................................................................72

1.5. Le Corps des Inspecteur des l’Inspection Générale des Finances (IGF) 72

1.6. Unité de Lutte Contre la Corruption (ULCC)..........................................73

2. Difficultés liées à la conduite des missions d’audit des marchés publics en Haïti et analyse des risques......................................................................74

2.1. Au niveau de l’organisation des systèmes de gestion..........................74

2.1.1.Absence d’un référentiel de contrôle des marchés publics et d’identification des risques............................................................................76

2.1.2. Cartographier les risques dans la passation et l’exécution des marchés...........................................................................................................77

2.2. Au niveau stratégique..........................................................................81

2.2.1.Absence d’une politique stratégique d’achat public...........................81

2.2.2.Utilisation des marchés publics comme un instrument politique......81

CHAPITRE 3- ROLE DE L’AUDIT DES MARCHES PUBLICS DANS LA BONNE GOUVERNANCE ECONOMIQUE..............................................83

3.1. La transparence comme corollaire de la bonne gouvernance..............84

3.2. Audit des marchés publics, un outil de reddition des comptes............85

3.3. Renforcement de l’efficacité des structures organisationnelles...........86

3.4. Lutte contre la corruption dans les marchés publics............................86

CONCLUSION GENERALE.................................................................88

BIBLIOGRAPHIE..............................................................................90

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PRÉFACE

Le travail entrepris par Jean Ronald MICHEL dans le cadre de son mémoire de Master Gouvernance et Management des Marchés Publics en Appui au Développement Durable (GOMAP), constitue un plaidoyer pour une réforme approfondie promouvant l’audit, outil de maitrise de la commande publique.Ayant constitué une mine d’informations sur la façon dont l’achat public est (mal) programmé, conduit et contrôlé en Haïti, Jean Ronald MICHEL démontre en quoi la défaillance institutionnelle laisse proliférer la corruption, la concussion, le népotisme et le trafic d’influence, ancrant d’un seul tenant ce pays parmi les plus corrompus et les moins développés.De plus, ce travail documentaire et de prospective possède l’avantage de permettre d’éclairer comment une volonté politique forte pourrait ouvrir la route au mieux-être de la population, et pourquoi un audit approprié des marchés publics comme instrument pertinent de la réforme à conduire est possible.Jean Ronald MICHEL pose en préambule à sa réflexion que l’organisation globale du système de gestion des marchés publics en Haïti, notamment son cadre légal et réglementaire, est conforme aux standards internationaux. Il décrit quels organismes interviennent et quels sont leurs périmètres respectifs d’intervention.L’auteur explicite aussi en quoi la faiblesse des référentiels stratégiques en matière de planification et de gestion des marchés publics ainsi que l’absence de politique de maitrise de risques, sont des éléments explicitant pourquoi jusqu’à très récemment, l’audit des marchés publics était resté une notion diffuse voire inconnue des acteurs institutionnels.Jean Ronald MICHEL apporte son appréciation sur le résultat de la première mission d’audit des procédures de passation des marchés publics intervenue en juillet 2016. Il indique que cet audit des marchés révèle l’existence de procédures internes hétérogènes au sein des structures de passation et de gestion des marchés, placées auprès des autorités contractantes. Cette hétérogénéité impacte à n’en point douter, le respect des procédures de passation de marchés publics, la transparence et l’efficacité des dépenses publiques. C’est pourquoi Jean Ronald MICHEL expose parmi ses préconisations, l’impératif d’établir un moniteur des risques de non qualité, de surcoût, de détournement et de pillage des ressources propres ou apportées au pays.A juste titre, Jean Ronald MICHEL affirme à cet effet que l’audit des marchés publics constitue une pièce incontournable du développement économique et social, car il permet l’institution harmonieuse du binôme Commande publique et Bonne gouvernance, dans le contexte d’un pays par deux fois en 6 ans frappé par des éléments telluriques et climatiques exceptionnels.Il reste à espérer avec l’auteur que sa demande de moralisation du pays soit entendue, et que les structures étatiques constituées en 2004 arment l’audit de moyens humains, économiques et juridictionnels enfin reconnus de tous les intervenants dans la commande publique : pouvoirs adjudicateurs, opérateurs économiques, contrôleurs internes et externes, tissu associatif et grand public.

Karim DRAZDirecteur d’hôpital

Assistance publique – Hôpitaux de ParisChargé de cours

Ecole des hautes études en santé publiqueExpert international

Expertise France.

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