Définirl’intercommunalité .................................................................................................5A)Définitionsgénéralesetcontexte ...........................................................................................................................51)Ladécentralisation ....................................................................................................................................................... 62)L’intercommunalité ....................................................................................................................................................103)Lessyndicatsdecommunessontdeplusieurstypes.....................................................................................124)L’essordel’intercommunalitédepuislesannées1990 ...............................................................................155)Lefinancementdel’intercommunalité ..............................................................................................................18

B)Lesacteursdescollectivitésterritoriales ........................................................................................................191)Danslacommune ........................................................................................................................................................192)Dansledépartement ..................................................................................................................................................213)Danslarégion ...............................................................................................................................................................234)Laplacedescitoyensdanslaviedescollectivitésterritoriales...............................................................25

C)Lesfinancesdescollectivitésterritoriales.......................................................................................................281)Lesressourcesdescollectivitésterritoriales....................................................................................................282)Lesdépensesdescollectivitésterritoriales.......................................................................................................323)L’élaborationdesbudgetslocaux .........................................................................................................................354)Lacomptabilitédescollectivitésterritoriales.................................................................................................365)L’applicationdubudgetobéitàdesrèglesprécises .....................................................................................38

Lacompétenceculturelleetbibliothèquesdansl’intercommunalité.................................39A)Lacultureunecompétenceoptionnellequisedoitd’êtreintégréeauxEPCI..................................391)Lerôledelaculturedansledéveloppementlocal ........................................................................................392)Lecadredeloi ...............................................................................................................................................................443)ConséquencesdelaRGPP .........................................................................................................................................45

B)Bibliothèquesetintercommunalité ....................................................................................................................481) Intercommunalitéetbibliothèque(s) .............................................................................................................48

Etudedecas:MontpellierAgglomération ........................................................................55A) Lecontexte ................................................................................................................................................................551)Laconstructiond’uneintercommunalité..........................................................................................................552)Lebudgetdelacommunautéd’agglomérationdeMontpellier ..............................................................58

B) LacultureàMontpellierAgglomération ......................................................................................................601)lescompétencesculturelles .....................................................................................................................................602)lesacteursfaceauprojetintercommunal ........................................................................................................633)Lesacteursculturels...................................................................................................................................................65

C) Lalecturepubliqueetl’agglomérationdeMontpellier..........................................................................69

4

Depuis les années 1980 et le début de la décentralisation, la France a connu un

mouvement de déplacement du pouvoir vers les collectivités locales. Cet éclatement des

pouvoirs a été suivi par une progression de l’union de communes afin d’harmoniser et

mutualiser les pratiques et les moyens sur des territoires. C’est au même moment que la

lecture publique se remet en question et que commence la politique des grands travaux de

construction d’un système basé sur la démocratisation. La place de la lecture publique dans ce

nouveau schéma d’organisation a alors été discutée. Même si la décentralisation n’a pas eu

d’impact direct sur les bibliothèques municipales, la montée en puissance de

l’intercommunalité a modifié la vision que les différents acteurs doivent avoir les uns des

autres puisque plus de 90% des communes françaises appartiennent à un EPCI1, et à terme

l’intégralité d’entre elles. Pour la bibliothèque c’est un possible changement de tutelle qui est

en jeu, avec des transformations structurelles. Si on souhaite comprendre l’avenir des

bibliothèques en France il est important de définir concrètement ce qu’est l’intercommunalité,

et quelle législation s’y rapporte. Cette partie semblera imposante, mais il nous semble

nécessaire d’entrer dans les détails du fonctionnement des collectivités locales au moment de

la concrétisation de plus de vingt ans de politique de décentralisation. Cela avec d’autant plus

d’enthousiasme que de nombreuses réformes sont encore en cours. Nous pourrons ensuite

voir les modalités d’intégration d’une bibliothèque au sein d’une coopération entre communes

qui en plus de présenter des formes multiples, n’est pas encore figée. En analysant les

plusieurs types de fonctionnements possibles. Enfin pour sortir de la théorie nous

présenterons le cas de la communauté d’agglomération de Montpellier qui a choisi d’intégrer

les bibliothèques à ses compétences.

1Cf.annexes:CartedelaFranceintercommunale

5

Définirl’intercommunalité

A) Définitions générales et contexte

Il convient, dans un premier temps, de poser les bases de la définition des collectivités

territoriales. Il faut souligner, que jusqu’à la révision constitutionnelle du 28 mars 2003, les

termes de collectivité locale (article 34) et de collectivité territoriale (titre XII) apparaissaient

tous les deux dans la Constitution. Dès lors, les collectivités sont des « collectivités

territoriales », l’expression « collectivité locale » n’étant plus juridiquement fondée.

Les collectivités territoriales sont des structures administratives françaises, bien

distinctes de l’administration de l’État. Elles doivent prendre en charge les intérêts de la

population d’un territoire bien précis, ainsi, c’est la commune qui est chargée des intérêts des

personnes vivant sur son territoire. La définition et l’organisation des collectivités territoriales

sont déterminées par la Constitution (article 34 et titre XII), les lois et les décrets. Toutes ces

dispositions sont rassemblées dans le Code général des collectivités territoriales.

Une collectivité territoriale peut se définir par trois critères. Tout d’abord, elle est

dotée de la personnalité morale, ce qui lui permet d’agir en justice. Depuis la décentralisation

en 1982, elle dispose de l’autonomie administrative, et a donc son propre personnel et son

propre budget. De plus, elle détient des compétences propres confiées par le Parlement. Mais

elle ne détient pas de souveraineté et ne peut pas se doter d’organes nouveaux de sa propre

initiative. Enfin, elle exerce un pouvoir de décision, par délibération au sein d’un conseil de

représentants élus. Les décisions établies sont ensuite appliquées par les pouvoirs exécutifs

locaux. Elles ont juste un pouvoir réglementaire, depuis la révision constitutionnelle du 28

mars 2003, pour l’exercice de leurs compétences.

Après avoir défini ce qu’est une collectivité territoriale dans ses grandes lignes, il est

nécessaire de préciser quel est l’héritage historique qui a permis la mise en place de

l’intercommunalité, avec les apparitions des différentes collectivités territoriales.

6

Il faut remonter jusqu’en 1790 pour la création des départements et en 1800 pour

l’établissement du conseil général et des préfets par le Consulat. Mais c’est la loi du 10 août

1871 qui donne au département le statut de collectivité territoriale. Le conseil général est alors

reconnu compétent pour régler les affaires d’intérêt départemental, mais ne dispose pas du

pouvoir de décision dans tous les domaines. La loi précise ses modalités de fonctionnement,

instaure le renouvellement du conseil par moitié tous les trois ans et l’élection du président du

conseil général après chaque renouvellement.

1) La décentralisation

La loi du 2 mars 1982, relative aux droits et libertés des communes, des départements

et des régions est l’une des plus grandes réformes institutionnelles de ces trente dernières

années en France. Elle constitue le point de départ d’un ensemble de textes complémentaires.

La décentralisation est un transfert de compétences de l’État à des institutions

distinctes de lui, et dans ce cas, aux collectivités territoriales. Elles bénéficient alors d’une

certaine autonomie de décision, et de leur propre budget, selon le principe de libre

administration. L’État surveille tout cela, étant l’autorité de tutelle, en vérifiant simplement la

légalité des actes émis par les collectivités territoriales. Cela rappelle donc le caractère

unitaire de l’État. L’autonomie relative de ces collectivités permet de s’adapter et de traiter la

diversité des situations locales, afin d’être en mesure de trouver des solutions adéquates. Une

différence est à établir entre décentralisation et déconcentration, qui consiste en une

délégation de compétences à des agents ou à des organismes locaux, qui appartiennent à

l’administration de l’État. Les services déconcentrés sont donc soumis à son autorité et ne

disposent d’aucune autonomie.

Le processus de décentralisation a contribué à la transformation de la société française.

Nous pouvons émettre l’hypothèse que grâce aux transferts de pouvoirs et compétences aux

élus locaux, la démocratie a progressé, étant donné que les attentes des citoyens peuvent êtres

mieux exprimés, et que des réponses concrètes peuvent y êtres apportés, dus à la proximité.

Le processus de décentralisation entre dans le cadre de la loi du 2 mars 1982, relative

aux droits et libertés des communes, départements et régions. Cette grande réforme

institutionnelle bouleverse profondément la répartition des pouvoirs au profit des acteurs

7

locaux. Cette loi est considérée comme la loi fondamentale de la décentralisation, et présente

essentiellement trois évolutions.

Tout d’abord, elle présente une rupture avec l’état antérieur de droit, c’est-à-dire que

l’autorité de tutelle représentée par le préfet, disposait du pouvoir d’annuler les actes des

autorités locales qu’elle jugeait illégaux ou inopportuns. Le préfet exerçait donc une tutelle a

priori sur l’acte, avant qu’il ne devienne illusoire.

La loi de 1982 lui retire entièrement ce pouvoir, car désormais, le préfet exerce une

tutelle a posteriori, et ne peut que déférer les actes des autorités qu’il contrôle au tribunal

administratif. En fait, il apprécie s’il doit prononcer l’annulation de ces actes s’ils sont

contraires à la légalité. Pour que l’acte d’une collectivité soit exécutoire, il faut qu’il soit

adopté par l’assemblée délibérante ou signé par l’autorité exécutive, puis transmis au préfet

(loi du 2 mars 1982) et publié ou notifié (loi du 22 juillet 1982). De plus, elle dresse une liste

des actes dont la transmission est obligatoire en raison de leur importance particulière. Ce

sont des actes unilatéraux, correspondant à des délibérations ou à des arrêtés réglementaires,

ou des contrats, correspondants à des marchés ou à des contrats d’emprunts. Mais la liste de

ces actes soumis à l’obligation de transmission a été réduite par la loi du 13 août 2004,

relative aux libertés et responsabilités locales. Le but est de concentrer le contrôle de légalité

sur les principaux enjeux, afin de renforcer son efficacité. Allant dans ce sens, la circulaire du

17 janvier 2006 modernisant le contrôle de légalité recentre les enjeux sur les questions

d’intercommunalité, de commande publique, d’urbanisme et d’environnement. En cas de

litige, le préfet est dans l’obligation d’informer la collectivité par une lettre d’observations des

illégalités qu’il aura décelé, avant de saisir le tribunal dans les deux mois. Cette disposition a

pour but de favoriser le dialogue entre le représentant de l’État en région et les collectivités

qu’il contrôle. Il faut bien souligner qu’une tutelle légère ne s’est pas entièrement substituée à

une tutelle pesante. La loi n’a pour effet que de prolonger l’évolution antérieure, dans le sens

d’une limitation du contrôle de tutelle. En aucun cas, elle ne la supprime, ce qui, en plus,

serait contraire à la Constitution. La tutelle subsiste toujours, même si elle est allégée, et est

assurée par les préfets de département et les préfets de région.

La deuxième évolution concerne le transfert du pouvoir exécutif au département et à la

région. Avant 1982, le préfet assurait l’exécution des mesures prises par le département et la

région. Maintenant, cette fonction incombe au président du conseil général pour le

département, et au conseil régional pour la région.

8

Le département était déjà une collectivité territoriale, puisqu’il disposait déjà du

conseil général (organe délibérant élu au suffrage universel direct), et d’un président au titre

uniquement honorifique. C’était le préfet qui assurait l’exécution des décisions du conseil

général. Avec la loi du 2 mars 1982, le département devient une collectivité de plein exercice.

Le président du conseil général, élu parmi ses pairs, préside l’assemblée, prépare et exécute

les budgets et les délibérations. C’est également le chef de l’administration départementale.

Le transfert de l’exécutif en région fut réalisé immédiatement (article 73 de la loi du 2

mars 1982), sans attendre qu’elle devienne une collectivité territoriale. En effet, ce n’est qu’en

1986 que les conseillers régionaux sont élus au suffrage universel, mais dans le cadre

départemental. Le préfet n’est plus que le représentant de l’État dans le département ou la

région.

La troisième évolution concerne la transformation de la région en collectivité

territoriale. Elle place en fait les régions sur le même plan que les communes et les

départements, consacrant ainsi trois niveaux de collectivités territoriales. La région devient

ainsi une collectivité territoriale de plein exercice.

En tant que personnes morales décentralisées, les régions ont été instituées par la loi

du 5 juillet 1972, mais sous la forme d’établissements publics. Leurs transformations en

collectivités territoriales de plein exercice fut prévu par la loi du 2 mars 1982, qui spécifiait,

dans les articles 59 et 60, que cette transformation serait liée à l’élection de leur assemblée

délibérante, le conseil général, au suffrage universel direct. Cependant, leur organisation n’est

intervenue que par la loi du 6 janvier 1986. Leur mode de fonctionnement est en fait calqué

sur celui des départements, avec en plus, un conseil économique et social, qui est un

organisme consultatif. Cela peut s’expliquer par des raisons de lourdeur administrative.

Aujourd’hui, on constate que le périmètre des missions dévolues à la région n’est pas encore

pleinement stabilisé. En effet, la loi du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité,

comme la loi du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales, ont accordé de

nouvelles prérogatives aux régions. Ainsi, son rôle de coordination dans le domaine

économique, et sa pleine responsabilité de la gestion de la formation professionnelle ont été

affirmés.

En ce qui concerne les avancées depuis 1982 plusieurs étapes sont à souligner.

9

Dans un premier temps, il y eu des mesures d’accompagnement de la loi de 1982,

notamment les premiers transferts de compétence en 1983, suivi par la mise en place des

contrats de plan entre l’État et les régions, auxquels participes les autres collectivités.

Toujours en 1984, le statut des personnels chargés de mettre en œuvre la décentralisation est

déterminé par la loi du 26 janvier 1984, ce qui marque la naissance de la fonction publique

territoriale.

Entre 1986 et 1992, le processus se ralentit, mais les acquis ne sont pas remis en cause.

Par exemple, la loi du 13 juillet 1987 renforce les exécutifs locaux en augmentant les pouvoirs

locaux en augmentant leur pouvoir de nomination.

Entre 1992 et 2002, nous assistons à la promotion de la démocratie locale et à ce que

nous pouvons qualifier de révolution intercommunale.

La loi du 6 février 1992 reconnaît aux citoyens un droit à l’information et à la

participation aux décisions politiques locales. D’un autre côté, elle donne également des droits

aux élus minoritaires des conseils régionaux et généraux, dans le but d’améliorer la

représentativité des assemblées locales. Cela a été renforcé par l’adoption d’un mode de

scrutin mixte pour les élections régionales. Puis, toujours avec la loi du 6 février 1992, il y eu

l’affirmation de la coopération entre les collectivités territoriales, ce qui a permis la création

de nombreux liens entre les communes : l’intercommunalité.

Les lois du 4 février 1995 et du 25 juin 1999 (« loi Voynet ») affirment la notion de

pays en tant qu’espace de projet pour l’aménagement du territoire. Cela concrétise le fait,

qu’entre plusieurs collectivités, il y a une communauté d’intérêts économiques, sociaux et

culturels, pouvant déboucher sur la gestion de véritables missions de service public. Mais, à la

différence de l’intercommunalité, les pays ne sont pas des structures destinées à administrer.

C’est plus une juxtaposition aux institutions locales, plutôt qu’un complément. Le 27 février

2002, une loi sur la démocratie de proximité a été promulguée, visant au renforcement de la

participation des citoyens et proposant un nouveau transfert de compétences, notamment aux

régions.

Avec les lois du 28 mars 2003 et du 13 août 2004, la région est élevée au rang de

collectivité territoriale, le principe d’autonomie des collectivités territoriales est posé, et un

référendum décisionnel local et le droit de pétition pour les électeurs est institué. Les objectifs

visent à une organisation pertinente et dynamique du territoire, avec l’intercommunalité

10

comme échelon privilégié, de nouveaux transferts de compétences, une volonté de

transparence de la décision locale, ainsi que la clarification de la notion d’autonomie

financière des collectivités territoriales.

La loi du 2 mars 1982 constitue donc l’aboutissement du processus de mise en place

d’une structure régionale liée au développement de l’aménagement du territoire.

2) L’intercommunalité

L’expression intercommunalité désigne les différentes formes de coopération existant

entre les communes. Pour établir un bref historique législatif, la coopération intercommunale

est apparue avec la loi du 22 mars 1890, qui crée un syndicat intercommunal à vocation

unique. Les lois du 6 février 1992 et du 12 juillet 1999 l’ont renforcé, puis simplifié. Enfin,

des dispositions de la loi du 13 août 2004 visent à améliorer son fonctionnement.

L’intercommunalité permet aux communes de se regrouper au sein d’un établissement

public, soit pour assurer certaines prestations (ramassage des ordures ménagères,

assainissement, transports urbains…), soit pour élaborer de véritables projets de

développement économique, d’aménagement ou d’urbanisme. Depuis la loi de 1999, les

communes ne peuvent pas adhérer à plus d’un établissement de coopération intercommunale.

À la différence des collectivités territoriales, les structures intercommunales n’ont que des

compétences limitées, correspondant au principe de spécialité. Les communes leur transfèrent

les attributions nécessaires à l’exercice de leurs missions, et elles se trouvent investies, à leur

place, des pouvoirs de décision et exécutif. (principe d’exclusivité). Mais, depuis la loi du 13

août 2004, les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre

qui en font la demande, peuvent exercer certaines compétences attribuées aux régions et aux

départements, pour le compte de ces collectivités, et sous réserve de leur approbation. Il est

possible de distinguer deux formes d’intercommunalité.

Tout d’abord, il y a la forme souple ou associative, dite sans fiscalité propre. Elle est

financée par les contributions des communes qui en sont membre, et permet de gérer

conjointement des activités ou des services publics.

11

Puis, il y a la forme approfondie ou fédérative, dite à fiscalité propre. Elle est

caractérisée par l’existence de compétences obligatoires, et par une fiscalité propre.

Le principe d’intercommunalité a été mis en place afin de répondre à plusieurs

objectifs. C’est un remède à l’émiettement communal et un instrument de l’organisation

rationnelle des territoires. Pour rappel, la France compte plus de 36 700 communes, ce qui

représente plus de 40% de l’ensemble des communes de l’Union Européenne à 25. Cela peut

s’expliquer par l’héritage historique qui est encore présent de nos jours, les élus locaux et les

citoyens étant encore très attachés à l’identité communale. Pour l’instant, en l’absence de

refonte de la carte territoriale, l’intercommunalité rassemble des moyens dispersés et structure

les initiatives locales.

Elle favorise également le développement économique et local, ainsi que la relance de

la politique d’aménagement du territoire. Il s’agit donc de mettre en place un maillage du

territoire au niveau national, afin d’arriver à gérer de manière plus rationnelle, et plus

efficacement les problèmes liés au développement urbain, ou à la dévitalisation des espaces

ruraux.

De plus, l’intercommunalité constitue une réponse pragmatique aux problèmes de

gestion que rencontre l’ensemble des élus municipaux. Elle peut être considérée comme un

outil d’aménagement du territoire qui prépare la France à l’insertion européenne, et à

l’accélération des échanges économiques et humains.

La création d’une structure intercommunale nécessite de passer par différentes étapes.

Il y a, dans un premier temps, l’initiative. Elle appartient à un ou plusieurs conseils

municipaux qui demandent la création d’une structure intercommunale, mais également au

préfet, après obtention d’un avis de la Commission départementale de coopération

intercommunale. Dans les deux cas, le préfet va ensuite fixer par arrêté le périmètre de la

structure intercommunale, en dressant la liste des communes intéressées. La loi de 1999

introduisant les critères de continuité et de cohérence, le périmètre doit être d’un seul tenant et

ne comporter aucune enclave. Les communes concernées par ce projet ont un délai de trois

mois pour se prononcer. Si la majorité qualifiée est réunie, le préfet peut alors établir par

12

arrêté la création de la nouvelle structure intercommunale. La majorité qualifiée représente au

moins deux tiers des conseils municipaux représentants plus de la moitié de la population

totale, ou la moitié des conseils municipaux représentant les deux tiers de la population. Une

fois ces structures établies, le fonctionnement est assuré par un président, qui est l’organe

exécutif, élu parmi les délégués des communes. Il est soutenu par une assemblée délibérante,

rassemblant les délégués des communes, élus parmi les conseillers municipaux. Ils se

réunissent au moins une fois par trimestre, et à chaque fois que le président trouve que c’est

nécessaire.

Il y a différentes structures intercommunales, que l’on peut diviser en deux grands

groupes. D’un côté, il y a celles qui sont sans fiscalité propre comprenant les syndicats de

communes et les syndicats mixtes. D’autre part, il y a les structures intercommunales avec

fiscalité propre, avec les communautés urbaines, les communautés de communes, les

communautés d’agglomération et les syndicats d’agglomération nouvelles (SAN). Au 1er

janvier 2002, les districts et les communautés de villes ont été supprimés.

3) Les syndicats de communes sont de plusieurs types

Les syndicats à vocation unique (SIVU) ont été créés par la loi du 22 mars 1890. Ce

sont une association de communes, même non limitrophes, se regroupant afin de gérer une

seule activité d’intérêt intercommunal. Ils sont généralement de taille réduite et les

compétences les plus répandues concernent l’adduction, le traitement et la distribution d’eau,

les activités scolaires et périscolaires, l’assainissement. En février 2008, on dénombrait 11

739 SIVU, soit 72% des syndicats (SIVU, SIVOM et mixtes).

Les syndicats à vocation multiple (SIVOM), ont été créés par l’ordonnance du 5

janvier 1959. Ils permettent aux communes de s’associer pour gérer plusieurs activités, à la

différence des SIVU. En ce qui concerne les compétences, les plus répandues sont

l’assainissement, la collecte et l’élimination des ordures ménagères, les activités scolaires et

périscolaires, le tourisme et les équipements publics. Il y avait 1 451 SIVOM en février 2008,

soit 9% de l’ensemble des syndicats.

13

Les syndicats à la carte permettent à une commune de n’adhérer à un syndicat que

pour une partie des compétences exercées par celui-ci.

Les syndicats mixtes ont été créés par le décret du 20 mai 1955. Ils doivent

comprendre au moins une collectivité et permettent l’association de communes avec des

départements, des régions ou des établissements publics, à la différence des SIVU ou SIVOM

qui n’associent que des communes entre elles. Le but est de mettre en œuvre et de réaliser des

œuvres ou des services présentant une utilité pour chacun de ses membres, notamment en

matière de collecte ou d’élimination des ordures ménagères, de traitement ou distribution de

l’eau, de tourisme. En février 2008, il y en avait 2 943, soit 19% de l’ensemble des syndicats.

Les communautés urbaines ont été créées par la loi du 31 décembre 1966. Elles

regroupent plusieurs communes formant un ensemble de plus de 500 000 habitants, sur un

espace d’un seul tenant et sans enclave. La loi du 12 juillet 1999 a renforcé leurs

compétences. Elles sont donc chargées obligatoirement du développement et de

l’aménagement économique, social et culturel de l’espace communautaire. Mais aussi de

l’aménagement de l’espace, de l’équilibre social de l’habitat, de la politique de la ville dans la

communauté, de la gestion des services d’intérêt collectif et de la protection et la mise en

valeur de l’environnement et de la politique du cadre de vie.

Les communautés urbaines peuvent exercer, après avoir passé une convention avec le

département, tout ou partie de ses compétences dans le domaine de l’action sociale. Il y avait

14 communautés urbaines au 1er janvier 2008.

Les communautés de commune ont été créées par la loi du 6 février 1992. Elles visent

à organiser les solidarités nécessaires, en vue de l’aménagement et du développement de

l’espace, et d’élaborer un projet commun. À l’origine, elles étaient destinées uniquement au

milieu rural. Mais de plus en plus de milieux urbains sont séduits par ce type de

regroupement. Elles vont donc exercer, à la place des communes membres, différentes

compétences obligatoires. Cela va concerner l’aménagement de l’espace, et l’établissement

d’actions de développement économique.

14

De plus, elles exercent des compétences optionnelles, choisies parmi au moins un des

domaines suivants :

• Protection et mise en valeur de l’environnement

• Politique du logement et du cadre de vie

• Création, aménagement et entretien de la voirie

• Construction, entretien et fonctionnement d’équipements culturels et sportifs

et d’équipements de l’enseignement préélémentaire et élémentaire

• Action sociale d’intérêt communautaire

• Tout ou partie de l’assainissement

Comme les communautés urbaines, les communautés de communes peuvent exercer

tout ou partie des compétences du département, en matière d’action sociale, après avoir signé

une convention avec lui. Au 1er janvier 2008, on comptait 2 493 communautés de communes

et anciens districts, transformés en communauté de commune.

Les communautés d’agglomération ont été créées par la loi du 12 juillet 1999, et

remplacent les communautés de ville. Elles associent plusieurs communes urbaines sur un

espace sans enclave et d’un seul tenant, regroupant plus de 500 000 habitants autour d’une ou

plusieurs communes de plus de 15 000 habitants.

Les compétences obligatoires concernent le développement économique,

l’aménagement de l’espace communautaire, l’équilibre social de l’habitat ainsi que la

politique de la ville dans la communauté.

Elles doivent également exercer trois compétences au choix, parmi six compétences :

• Création ou aménagement et entretien de voirie et de parcs de stationnement

d’intérêt communautaire

• Assainissement

• Eau

• Protection et mise en valeur de l’environnement et du cadre de vie

15

• Construction, aménagement, entretien et gestion d’équipements culturels et

sportifs d’intérêt communautaire

• Action sociale d’intérêt communautaire

Elles peuvent aussi exercer pour le département tout ou partie de ses compétences

dans le domaine de l’action sociale, après avoir conclu une convention avec lui.

Au 1er janvier 2008, on recensait 171 communautés d’agglomération.

Les syndicats d’agglomération nouvelle (SAN), ont été créés par la loi du 13 juillet

1983, dans le but de répondre aux besoins des villes nouvelles construites dans les années

1970. Ils regroupent les communes constituant une agglomération nouvelle.

Ils ont des compétences en matière de programmation et d’investissement en

urbanisme, logement, transports, réseaux divers et en matière de création de voies nouvelles et

de développement économique.

Cette structure est en train d’être remise en cause depuis le processus de rationalisation

des structures intercommunales, inaugurée par la loi du 12 juillet 1999. À terme, les SAN

vont êtres transformés en communautés d’agglomération. On dénombrait encore 5 SAN au

1er janvier 2008.

4) L’essor de l’intercommunalité depuis les années 1990

La France est caractérisée par le nombre élevé de ses communes. En effet, on recensait

36 783 communes en 2007, dont près de 32 000 communes comptent moins de deux mille

habitants, et plus de 60% moins de sept cents. Héritage du passé, la commune est considérée à

la fois comme un lieu de mémoire et de production de l’identité, mais aussi comme un

laboratoire de la vie démocratique et de l’entraide de proximité. Mais, cet éparpillement a

rendu nécessaire des rapprochements, illustrés par la loi de coopération syndicale de 1890. La

coopération intercommunale d’aujourd’hui a pour but d’offrir des moyens supplémentaires et

efficaces aux communes, dans le respect de leur autonomie, afin de répondre aux besoins et

16

aux aspirations des citoyens, qu’il s’agisse d’aider au développement local, ou de garantir un

service public de qualité.

Il convient de souligner que les grandes lois de 1982/1983 n’avaient pas prévu le

visage actuel de la décentralisation, étant donné qu’elles ne concernaient pas l’échelon

communal. L’intercommunalité s’est développée au cours des années 1990, développement

concernant surtout les structures intercommunales à fiscalité propre.

Le premier tournant peut être associé à la loi du 6 février 1992 sur l’administration

territoriale de la République, qui soulignait que la fédération des moyens est perçue comme la

manière la plus pertinente d’organiser un projet de développement. En conséquence, le

nombre de groupement a été multiplié par six entre 1992 et 1999. mais le développement était

inégal sur le territoire, étant donné que le succès de l’intercommunalité s’observait surtout en

milieu rural. Cette disparité a donné lieu à la loi du 12 juillet 1999, dite « loi Chevènement »,

relative au renforcement et à la simplification de la coopération intercommunale. Le but de

cette loi était d’équilibrer les disparités entre territoires, ce qui a permis un nouvel essor de

l’intercommunalité. Elle a simplifié le paysage intercommunal en ramenant les structures à

fiscalité propre à trois formes de groupements (communautés d’agglomération, de communes

et urbaines), et visait à rééquilibrer l’intercommunalité, promue en milieu urbain.

L’intercommunalité occupe donc une place de plus en plus importante dans le

développement local, et le champ de ses compétences s’est considérablement élargi. Il y eu

une évolution marquée par le passage d’une intercommunalité de gestion de compétences à

une véritable intercommunalité de projet. Cette notion a été renforcée par la loi d’orientation

pour l’aménagement et le développement durable du territoire (LOADDT) du 25 juin 1999,

qui a introduit la notion de « projet de territoire », et par la loi relative à la solidarité et au

renouvellement urbains du 13 décembre 2000. Ces projets passent par des contrats,

notamment dans les contrats de ville et les contrats de plan État-Région, devenus contrats de

projets État-Région en 2007. Cela implique l’introduction de contrats de pays et de contrats

d’agglomération.

L’intercommunalité prend donc une importance croissante, illustrée par l’article 72 de

la Constitution, après la révision constitutionnelle du 28 mars 2003, qui précise que les

groupements, au même titre que les collectivités territoriales peuvent être désignés comme

chef de file, « lorsque l’exercice d’une compétence nécessite le concours de plusieurs

collectivités territoriales ». De plus, la loi du 13 août 2004 relative aux libertés et

17

responsabilités locales, contient des dispositions visant à améliorer le fonctionnement des

structures intercommunales. En effet, ce texte accorde aux EPCI à fiscalité propre qui en font

la demande, le droit d’exercer certaines compétences attribuées aux régions et aux

départements, pour le compte de ces collectivités et sous réserve de leur approbation. Puis, le

processus de transformation et de fusion des EPCI a été facilité, ainsi, huit fusions d’EPCI ont

été recensées au 1er janvier 2007.

Au 1er janvier 2008, il y avait 2 583 groupements à fiscalité propre, regroupant 33 636

communes et 54,6 millions d’habitants, soit près de 90% de la population.

Cependant, le développement de l’intercommunalité suscite certaines interrogations.

En effet, les communes regroupées au sein d’EPCI ont pour objectif de définir des projets à

long terme, mais le partage des compétences entre groupements et collectivités manque de

clarté. Ainsi, la notion d’intérêt communautaire, qui renvoie aux compétences relevant des

EPCI, n’est pas définie juridiquement. De plus, l’enchevêtrement complexe des structures

peut aboutir à des dérives, comme le doublement des services fonctionnels entre les

communes et les communautés (dénoncé par un rapport public de la Cour des comptes de

novembre 2005).

L’élection au suffrage universel direct des élus intercommunautaires pourrait apporter

à ces structures à fiscalité propre une certaine légitimité, dont elles manquent encore. La

commission Mauroy de 2000 préconisait l’élection au suffrage universel direct des conseillers

communautaires à partir de 2007. Mais des réticences sont apparues au Sénat, par rapport à

l’émergence de toute une nouvelle génération d’élus à la tête de groupement dotés de

compétences et de moyens, sans commune mesure avec ceux dont dispose les élus

communaux. Si la Constitution reconnaissait les structures intercommunales en tant que

collectivités territoriales, et non en tant qu’établissements territoriaux, cela rendrait l’élection

au suffrage universel direct des élus intercommunautaires possible. Mais cette éventualité n’a

pas été retenue.

L’intercommunalité a donc une origine historique lointaine, et a pour but, tout en

préservant les particularités locales, de rationaliser le territoire et de développer la démocratie

de proximité. Elle permettrai de répondre aux exigences des citoyens à l’échelon local, les

élus étant plus à même de connaître leurs attentes, et d’investir le budget en conséquence.

18

5) Le financement de l’intercommunalité

Le financement ne sera pas le même, si le regroupement est intercommunal ou

associatif.

Les structures intercommunales associatives n’ont pas de fiscalité propre. Elles ne

peuvent donc pas voter les taux d’imposition locale et ne disposent d’aucun pouvoir

d’exonération fiscale. Leurs ressources proviennent essentiellement des contributions

financières des communes adhérentes, ainsi que des concours financiers de l’État.

Les contributions financières des communes appartenants à l’EPCI peuvent êtres

budgétaires ou fiscalisées. Les contributions budgétaires sont des prélèvements effectués

directement sur le budget de chaque commune qui sont ensuite reversés au groupement

intercommunal. Les contributions fiscalisées sont des prélèvements additionnels effectués sur

les contribuables locaux, qui acquittent une contribution au profit de leur groupement

intercommunal, ce qui constitue un supplément à la fiscalité communale, prélevé sur chacune

des quatre taxes directes locales.

Ces structures intercommunales sans fiscalité propre peuvent aussi bénéficier de

concours financier de l’État. Ils peuvent prendre, soit la forme de fonds de compensation de la

TVA (FCTVA), soit la forme de la dotation globale d’équipement (DGE). Le FCTVA

rembourse, avec un décalage de deux ans, sur une base forfaitaire et globale, les versements

de la TVA que les groupements supportent sur leurs dépenses d’investissements. La DGE

n’est versée qu’aux groupements dont la population est inférieure à vingt mille habitants.

Il y a également d’autres recettes, sur le produit des taxes, contributions ou redevances

perçues en contrepartie des services qu’elles assurent, ou encore différentes aides comme les

fonds structurels accordés par l’Union Européenne.

Les structures intercommunales fédératives (communautés de communes,

communautés d’agglomération, communautés urbaines) sont placées sous un régime de

fiscalité propre. Il y a, d’un côté, le régime de la fiscalité additionnelle (avec ou sans taxe

professionnelle de zone), et de l’autre le régime de la taxe professionnelle unique, la TPU

19

(avec ou sans fiscalité mixte). Nous allons étudier ici ce qu’est le régime de la fiscalité

additionnelle, et nous verrons dans la deuxième partie quelles sont les conséquences de la

suppression de la TPU.

Le régime de la fiscalité additionnelle s’applique aux communes qui n’ont pas optées

pour le régime de la TPU, ainsi que les communautés urbaines créées avant la loi du 12 juillet

1999, dès lors qu’elles n’ont pas changées de régime fiscal. Le groupement intercommunal est

doté des mêmes compétences fiscales qu’une commune, c’est-à-dire qu’il vote le taux et

perçoit le produit des quatre taxes directes locales. Mais, sa fiscalité se rajoute à celle des

communes, qui continuent de percevoir leur fiscalité sur les quatre taxes directes. Il faut

souligner que le législateur permet aux groupements à fiscalité propre additionnelle, d’opter

pour la taxe professionnelle de zone (TPZ), tout en conservant la fiscalité sur les autres taxes.

La TPZ sert en fait à unifier le taux de la TP sur une zone d’activités économiques délimitée,

pour faire disparaître les inégalités de pression fiscale.

B) Les acteurs des collectivités territoriales

1) Dans la commune

L’expression « municipalité » est souvent utilisée dans le langage courant, mais est

ignorée de la loi. Néanmoins, elle désigne les organes d’une commune, dont le conseil

municipal, qui est l’instance de délibération, élue au suffrage universel direct et chargée des

affaires de la commune. Elle désigne également l’exécutif, formé du maire et des adjoints. Le

maire est élu par les conseillers municipaux lors de la première séance du nouveau conseil

municipal, et il est le seul chargé de l’administration. Mais il peut, sous sa surveillance et sa

responsabilité, déléguer par arrêté une partie de ses fonctions à un ou plusieurs adjoints. Le

maire bénéficie d’une « double casquette ». En effet, il est à la fois agent de l’État et agent de

la commune en tant que collectivité territoriale.

En tant qu’agent de l’État, il est sous l’autorité du préfet et remplit des fonctions

administratives, dont la publication des lois et règlements, l’organisation des élections ou la

légalisation des signatures. Il exerce aussi des fonctions dans le domaine judiciaire sous

20

l’autorité du procureur de la république : il est officier d’état civil et officier de police

judiciaire.

En tant qu’agent exécutif de la commune, le maire, dans un premier temps, est chargé

de l’exécution des décisions du conseil municipal, et agit sous contrôle de ce dernier. Ses

missions consistent à représenter la commune en justice, passer les marchés, signer des

contrats, préparer le budget, ordonnancer les dépenses et gérer le patrimoine.

Il exerce également des compétences déléguées par le conseil municipal et doit lui

rendre compte de ses actes. La loi du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités

locales, autorise le maire à subdéléguer, à un adjoint ou à un conseiller municipal, les

attributions qui lui ont été confiées par la délégation.

Enfin, le maire est titulaire de pouvoirs propres. En matière de police administrative, il

est chargé de maintenir l’ordre public, défini dans le code général des collectivités territoriales

comme le bon ordre, la sûreté, la sécurité et la salubrité publique. Il est le supérieur

hiérarchique des agents de la commune, et dispose d’un pouvoir d’organisation des services.

Le conseil municipal constitue un organe qui représente les habitants. Ses attributions

sont très larges. Déjà, dès la loi de 1884, il est chargé de régler « par ses délibérations les

affaires de la commune ». Cela touche donc de nombreux domaines. Le conseil municipal

donne son avis toutes les fois qu’il est requis par les textes ou par le représentant de l’État. Il a

pour rôle d’émettre des vœux sur tous les sujets d’intérêt local : il vote le budget, approuve le

compte administratif (qui est le budget exécuté), il est compétent pour créer et supprimer des

services publics municipaux, pour décider des travaux, pour gérer le patrimoine communal,

pour accorder des aides favorisant le développement économique.

Le conseil exerce ses compétences en adoptant des « délibérations ». Ce terme désigne

les mesures votées, et des commissions peuvent être formées disposant d’un pouvoir d’étude

des dossiers.

Le conseil municipal doit se réunir au moins une fois par trimestre, et l’ordre du jour

doit être communiqué avant le début de la séance, sachant que celui-ci est fixé par le maire.

La séance est ouverte au public, sauf si l’assemblée décide le huis clos ou si le maire exerce

son pouvoir de « police des séances », notamment en cas d’agitation, ce qui aboutit à

21

restreindre l’accès du public au débat. En cas de dysfonctionnement grave, le conseil

municipal peut être dissous par décret, en conseil des ministres.

2) Dans le département

Le conseil général est l’assemblée délibérante du département en tant que collectivité

territoriale, formée par la réunion des conseillers généraux. Le mandat du conseil général est

de six ans et il est renouvelé de moitié tous les trois ans.

Depuis la loi de décentralisation de 1982, il « règle par ses délibérations les affaires du

département », en particulier la création des services publics départementaux, la gestion des

biens des départements et son budget. Le président est élu par le conseil général, qui se réunit

au moins une fois par trimestre, a l’initiative de son président, ou a la demande de la

commission permanente (composée du président et de 4 à 15 vice-présidents) ou du tiers de

ses membres, sur un ordre du jour déterminé. Il établit son règlement intérieur et peut former

des commissions, en sachant que les délibérations ne peuvent être acceptées que si il y a la

majorité absolue.

Les attributions des conseillers généraux impliquent leur information sur toutes les

affaires du département qui font l’objet d’une délibération. Un rapport leur est donc envoyé

au moins douze jours avant que le sujet soit traité, afin qu’ils soient sensibilisés sur la

question. Les séances sont également ouvertes au public, sauf en cas de huis clos décidé par le

conseil ou en cas d’agitation, le président pouvant exercer son pouvoir de « police des

séances ».

Le président du conseil général constitue l’organe exécutif du département. Il est élu

parmi les membres du conseil lors de la première séance suivant chaque renouvellement

triennal de l’assemblée. Il est assisté d’une commission permanente au sein de laquelle sont

élus les vice-présidents. Le président a pour rôle de préparer et exécuter les délibérations du

conseil. Il est l’ordonnateur des dépenses du département et prescrit l’exécution des recettes.

Il doit rendre compte chaque année de la situation du département au conseil. Il est également

« seul chargé de l’administration ». Il est donc le chef des services du département, mais peut

22

disposer si le besoin s’en fait ressentir, des services déconcentrés de l’État. De plus, le

président gère le domaine du département, et dispose ainsi de pouvoirs de police particuliers,

notamment en matière de circulation. Le président, comme le maire à ses adjoints, peut

déléguer l’exercice d’une partie de ses fonctions aux vice-présidents, ce qui constitue le

bureau, tout en sachant que ces délégations peuvent êtres annulés à tout moment.

Les préfets ont été institués par Napoléon en 1800, et leur rôle a été profondément

transformé par la loi sur la décentralisation. En effet, jusqu’en 1982, ils remplissaient une

double mission à la tête du département : ils représentaient l’État et détenaient le pouvoir

exécutif. Puis, à partir de 1982, ils ont dû céder ce pouvoir aux collectivités territoriales.

Leurs attributions ont été alors redéfinies, puis précisées par la loi du 6 février 1992 et plus

récemment, par la loi du 29 avril 2004.

Le préfet reste le « dépositaire de l’autorité de l’État dans le département ». Il demeure

responsable de l’ordre public, c’est-à-dire qu’il détient des pouvoirs de police qui font de lui

une autorité de police administrative. Il est le représentant direct du Premier ministre et de

chaque ministre dans le département. Il a pour rôle de mettre en œuvre les politiques

gouvernementales de développement et d’aménagement du territoire à l’échelle du

département, et c’est également le chef de l’administration préfectorale. L’organisation type

d’une préfecture comprend trois directions, concernant la réglementation, les affaires

décentralisées et l’action de l’État. Le préfet est assisté dans chaque arrondissement par un

sous-préfet.

Il est chargé de contrôler les actes des collectivités territoriales. Avant la loi du 2 mars

1982, le préfet exerçait un contrôle « a priori »sur les actes des collectivités, et il exerce

dorénavant un acte « a posteriori ». Il ne peut que déférer les actes des autorités qu’il contrôle

au tribunal administratif, qui apprécie s’il doit en prononcer l’annulation en tant qu’actes

contraires à la légalité. En vérité, le nombre de saisines de la justice administrative est faible,

c’est-à-dire environ deux mille déférés préfectoraux chaque année pour plus de six millions

d’actes transmis.

En ce qui concerne les conseillers généraux, ils sont élus au suffrage universel direct

depuis la loi départementale de 10 août 1871. La durée de leur mandat est fixée à six ans et

23

ils sont renouvelés par moitié tous les trois ans : une moitié en même temps que les élections

municipales, l’autre moitié avec les élections régionales. Les conseillers sont rééligibles

indéfiniment.

La circonscription électorale est le canton, qui constitue une subdivision du

département. Chaque canton élit un conseiller général, et par conséquent, des départements à

population différente peuvent avoir sensiblement le même nombre de conseillers. Le mode de

scrutin est majoritaire uninominal à deux tours. Un candidat est donc élu dès le premier tour

s’il obtient la majorité absolue des suffrages exprimés, et un nombre de voix au moins égal au

quart de celui des électeurs inscrits. Au second tour, seule la majorité relative est nécessaire

pour être élu. Il faut avoir obtenu un nombre de voix supérieur à 10% pour pouvoir se

présenter.

De nombreux cas d’inéligibilité et d’incompatibilité sont prévus afin d’écarter du

scrutin les candidats titulaires de charges administratives, militaires, judiciaires ou, plus

généralement, de contrôle et d’autorité dans le département. Enfin, nul ne peut être candidat

dans plus d’un canton.

3) Dans la région

Le conseil régional est l’assemblée délibérante de la région. Il est composé des

conseillers régionaux et règle les affaires de la région par ses délibérations. Il émet des avis,

en ce qui concerne les problèmes d’aménagement et de développement, et doit être

obligatoirement consulté. Le conseil régional doit élaborer son règlement intérieur qui va

déterminer le nombre, les compétences et le mode de fonctionnement des commissions.

Les conseils régionaux ont les mêmes conditions de fonctionnement que les conseils

généraux. Les réunions plénières se déroulent au moins une fois par trimestre, à l’initiative du

président ou à la demande de la commission permanente ou du tiers des membres sur un ordre

du jour déterminé. De plus, l’information des conseillers régionaux est assurée par un rapport

sur chacune des affaires à débattre, adressée au moins douze jours avant la séance. Enfin, les

séances sont également ouvertes au public, sachant que le président peut exercer son pouvoir

de « police des séances ».

24

Comme les conseils généraux, la commission permanente est une émanation du

conseil régional. Elle est composée du président et des vices présidents du conseil régional,

ainsi que d’un ou plusieurs autres membres. Le conseil peut lui déléguer une partie de ses

fonctions, à l’exception de celles concernant le vote du budget, et l’approbation du compte

administratif (budget exécuté). La commission permanente remplace de fait le conseil entre

ses réunions.

La région est dirigée par le président du conseil régional qui représente l’organe

exécutif, et il est assisté de la commission permanente et du bureau. Son élection a lieu lors de

la première réunion suivant le renouvellement du conseil régional, et il est élu par le conseil et

parmi ses membres à la majorité absolue aux deux premiers tours de scrutin. La durée de son

mandat est de six ans.

Il réunit et préside le conseil dont il assure la police, c’est-à-dire qu’il définit l’ordre

du jour, peut suspendre les séances, rappel le règlement… Il prépare et assure l’exécution des

délibérations du conseil. Il prescrit alors les recettes et ordonne les dépenses. De plus, il signe

les arrêtés et les conventions de la région qu’il représente en justice. Il est tenu de rendre

compte de la situation de la région au conseil régional chaque année. Le président est donc le

chef de l’administration régionale, il dispose des services déconcentrés de l’État en cas de

besoin, et gère le domaine régional. De plus, il peut déléguer une partie de ses fonctions à des

vice-présidents, qui sont désignés parmi les membres de la commission permanente.

Il convient de souligner qu’indépendamment de ces fonctions légales, la présidence

d’un conseil régional induit une responsabilité politique de premier plan. Les moyens

d’expression et d’action sont souvent comparables à ceux qu’offre une fonction

gouvernementale.

L’administration régionale a été mise en place dans les années 1960. Il y avait les

« régions de programme », ensuite remplacées par les « circonscriptions d’action régionale »,

qui ont constitué les futurs embryons des futures régions. Elles avaient alors à leur tête des

« préfets coordonnateurs ». Les attributions du préfet de région actuel sont régies par le décret

du 29 avril 2004, qui se substitue au décret du 10 mai 1982, qui reprenait lui-même largement

les dispositions d’un décret de 1964. Le préfet de région est le préfet du département dans

lequel se situe le chef-lieu de la région. Il remplit la totalité des prérogatives d’un préfet de

25

département, et assure également un rôle administratif, économique et politique dans le cadre

de la région. Il dirige les services déconcentrés régionaux de l’État, il doit relayer la politique

du gouvernement sur les grands projets, par exemple celui de l’intercommunalité. Il va

également contrôler la légalité et le respect des règles budgétaires des actes de la région et de

ses établissements publics. De plus, le préfet a pour rôle de présider le comité

d’administration régionale qui réunit les préfets de département et les chefs de services

déconcentrés régionaux de l’État. Une fois le comité consulté, il peut arrêter le projet d’action

stratégique de l’État dans la région. Enfin, il prépare les politiques de développement

économique et social et d’aménagement du territoire. Il est alors chargé de la négociation puis

du déroulement des contrats de plan État-régions.

Depuis 1992, pour assurer la mise en œuvre de ces politiques, le préfet de région à le

pouvoir de fixer les orientations nécessaires à l’intention des préfets de départements qui sont

obligés d’y conformer leurs décisions. Le décret du 29 avril 2004 renforce les pouvoirs du

préfet de région, qui est désormais chargé de l’animation et de la coordination de l’action des

préfets de département.

4) La place des citoyens dans la vie des collectivités territoriales

Le contrôle du citoyen sur l’action des élus locaux est une composante essentielle de

la vie démocratique locale. Ce pouvoir de contrôle découle directement de la Déclaration des

droits de l’homme et du citoyen, qui édicte le droit, pour tous les citoyens, « de constater, par

eux-mêmes ou par les représentants, la nécessité de la contribution publique et d’en suivre

l’emploi (…) » (article 14), et qui stipule que « la société a le droit de demander compte à tout

agent public de son administration » (article 15).

Le citoyen dispose essentiellement de trois moyens de contrôle :

• L’accès à l’information relative aux affaires de la collectivité. Tout citoyen

peut ainsi assister aux délibérations du conseil municipal et consulter ses

délibérations comme le budget de la commune. Ce droit à l’information et à la

communication de documents budgétaires est affirmé par la loi du 6 février

26

1992 « comme un principe essentiel de la démocratie locale ». Si le citoyen se

voit refuser l’accès à ces documents, il peut saisir la Commission d’accès aux

documents administratifs.

• L’élection, tous les six ans, des représentants locaux, qui valide ou sanctionne,

a posteriori, la gestion de la collectivité par l’élu.

• La saisine, sous certaines conditions, du juge administratif. Soit lorsque le

citoyen « croit être personnellement lésé par un acte d’une autorité

communale » (article L. 2131-9 du Code général des collectivités

territoriales), soit lorsqu’il veut exercer « les actions qu’il croit appartenir à la

commune, et que celle-ci a refusé ou négliger d’exercer » (article L. 2132-5

CGCT).

La participation du citoyen aux décisions locales a été considérablement renforcée

depuis le début des années 1990, et est souvent conçue comme un corollaire nécessaire du

processus de décentralisation. La démocratie de proximité a encore été approfondie par la loi

promulguée le 27 février 2002, faisant suite aux propositions de la commission Mauroy,

concernant l’avenir de la décentralisation. Celle-ci prévoit la création obligatoire de conseils

de quartiers, pour les communes de vingt mille habitants et plus. Les élus municipaux doivent

se réunir avec les représentants d’associations d’habitants, et remplir un rôle consultatif

auprès du maire, concernant le domaine politique de la ville. La formule retenue confère aux

conseils un rôle de proposition, puis les associe aux décisions dans un esprit de concertation.

En matière de services publics, concernant les communes de plus de cinquante mille

habitants, le conseil municipal délibère de la création d’une mission d’information et

d’évaluation. Celle-ci est chargée de recueillir des éléments d’information sur une question

d’intérêt communal ou de procéder à l’évaluation d’un service public communal. Enfin, nous

avons assisté à la démocratisation des droits locaux. C’est-à-dire que les droits des élus locaux

sont renforcés, et les conditions d’exercice de leurs mandats améliorés, en facilitant par

exemple l’articulation avec l’activité professionnelle des élus.

27

La consultation et la concertation aboutissent à un esprit nouveau, qui est censé ouvrir

la porte au dialogue et à l’échange avec des citoyens. Le but de ces dispositifs, en lien avec

ceux, qui sont mis en place par les collectivités (associations de quartiers, médiateurs…), est

d’établir une véritable concertation sur le contenu des services publics locaux. Mais il faut

encore que les élus et les fonctionnaires suivent et écoutent quasi-périodiquement les

demandes et points de vue des citoyens.

Enfin, le poids du citoyen dans sa commune est renforcé par l’introduction de la

démocratie directe dans la vie publique locale. En ce sens, la révision constitutionnelle du 28

mars 2003, relative à l’organisation décentralisée de la République, est porteuse de plusieurs

innovations. Tout d’abord, la mise en place d’un référendum décisionnel local. Il s’agit d’un

référendum décidé par l’assemblée délibérante d’une collectivité territoriale, afin de

soumettre à la décision de ses électeurs un projet de texte (acte ou délibération) relevant de

ses compétences. Ces référendums locaux ont valeur de décision. Il convient de souligner que

seuls les électeurs de la collectivité concernée peuvent voter, et non ses habitants. Les

citoyens disposent également d’un droit de pétition, et peuvent demander l’inscription à

l’ordre du jour d’une assemblée locale d’une question relevant de sa compétence. Mais il ne

peut l’obtenir avec certitude, malgré ce que prévoyait le projet initial. De plus, la possibilité

d’organiser des consultations locales est prévue par la loi, en cas de création ou de

modification d’une collectivité territoriale à statut particulier.

En suivant l’évolution juridique concernant les collectivités territoriales, la place du

citoyen prend de plus en plus d’importance au sein de la vie démocratique locale. Le pouvoir

de contrôle du citoyen sur l’action des élus locaux, s’il est réellement appliqué dans toutes les

communes, entre bien dans le cadre de la déclaration des droits de l’homme et du citoyen, et

constitue ainsi un gage de démocratie.

28

C) Les finances des collectivités territoriales2

1) Les ressources des collectivités territoriales

Les collectivités territoriales ont une autonomie financière qui est conçue comme une

déclinaison du principe de libre administration des collectivités dans le domaine budgétaire et

fiscal. Cette autonomie a été juridiquement définie par la loi organique du 29 juillet 2004.

Le nouvel article 72-2 de la Constitution renforce l’autonomie financière des

collectivités. Tout d’abord, elles « bénéficient de ressources dont elles peuvent disposer

librement », et elles « peuvent recevoir tout ou partie du produit des impositions de toutes

natures ». De plus, la loi peut les autoriser, dans certaines limites, à en fixer l’assiette et le

taux. Ce sont les recettes fiscales et les autres ressources propres des collectivités qui vont

représenter une part déterminante de l’ensemble des ressources. Enfin, tout nouveau transfert

de compétences doit s’accompagner de l’attribution de ressources équivalentes à celles qui

sont consacrées à l’exercice de la compétence transférée par l’État.

La définition juridique et le renforcement de l’autonomie financière des collectivités

témoignent de la volonté de freiner une dépendance financière accrue des collectivités envers

l’État. Cependant, les débats autour de cette notion ne sont pas clos. En effet, le renforcement

de cette autonomie ne va pas profiter aux collectivités dont les ressources propres sont faibles.

Ce sont les impôts et les taxes qui sont la catégorie de ressources la plus importante

des collectivités. Pour l’année 2005, ils représentent 75,15 milliards d’euros, soit 47,21% des

recettes totales. Pour 2007, leur part est estimée à 45,17%.

Il convient de distinguer les ressources provenant de la fiscalité directe et celles

provenant de la fiscalité indirecte.

La fiscalité directe est principalement constituée de quatre taxes, qui constituent

environ les trois quarts des recettes fiscales des collectivités, groupements de communes

compris.

2Chiffresissusdeladirectiongénéraledescollectivitéslocales,Lescollectivitéslocalesenchiffres2008,mars2008

29

Il y a la taxe d’habitation qui est payée par les particuliers et les entreprises, la taxe sur

le foncier bâti acquittée par les propriétaires d’un terrain, la taxe sur le foncier non bâti, et la

taxe professionnelle payée par les entreprises.

La fiscalité indirecte ne représente donc qu’une part limitée. En effet, les impôts

indirects, bien qu’ils soient plus nombreux, sont plus sensibles à la conjoncture économique.

Beaucoup ont un lien avec l’urbanisme, comme la taxe locale d’équipement, et s’y ajoute,

entre autres, les taxes de séjour, les taxes sur la publicité ou les jeux dans les casinos.

Depuis 1997, la pression fiscale s’est stabilisée. Il y a eu des allégements fiscaux,

comme la suppression progressive de la part « salaires » des bases d’imposition à la taxe

professionnelle, qui ont été compensés par l’État. Celui-ci est devenu le premier contribuable

des collectivités. En 2003, 34% de la fiscalité directe locale était prise en charge par l’État. En

2004, ces compensations fiscales versées par l’État, jusque-là hors enveloppe, ont été

intégrées dans la dotation globale de fonctionnement (DGF). Mais il faut souligner que depuis

2004, les impôts progressent et de nouveaux transferts de fiscalité apparaissent, afin de

compenser les transferts de compétences décidés par la loi du 13 août 2004, et garantir

l’autonomie financière des collectivités.

Les transferts et concours de l’État, que sont les dotations, constituent la seconde

catégorie de ressources des collectivités territoriales en ordre d’importance. En 2004, ils

représentaient 33,2% des recettes totales et 50 milliards d’euros, tout en sachant qu’ils

augmentent régulièrement et modifient progressivement l’ordre d’importance des différentes

ressources des collectivités.

L’objectif de ces transferts d’impôts aux collectivités et des dotations de l’État est de

compenser l’augmentation des dépenses, engendrées par les transferts de compétences.

On peut distinguer, les dotations et subventions de fonctionnement, les dotations et

subventions d’équipement et le financement des nouveaux transferts de compétences, ainsi

que les compensations d’exonérations et de dégrèvements d’impôts.

Les dotations sont libres d’emploi, c’est-à-dire qu’elles ne sont pas affectées à une

dépense précise, et leur obtention est automatique.

30

La loi de finances de 2004 modifie les dotations de l’État aux collectivités territoriales.

La DGF regroupe alors :

• Les compensations fiscales liées à la suppression d’impôts et jusqu’ici hors

enveloppe, par exemple la compensation de la suppression de la

part »salaires » de la taxe professionnelle.

• 95% de la dotation globale de décentralisation (DGD) qui figurait dans la

catégorie des financements des transferts de compétences.

La loi de finances pour 2005 constitue la seconde étape de la réforme des concours

financiers de l’État. Elle a modifié les règles internes des dotations, comme les critères de

répartition ou les formules de calcul. Enfin, la loi de finance de 2006 a réformé les dotations

d’équipement et a poursuivi la traduction financière des transferts de compétences.

Le montant de la DGF a donc doublé entre 2003 et 2004, passant de 18 milliards

d’euros, soit 32% des concours financiers de l’État, à 36,8 milliards d’euros, soit 62% du total

des concours. Pour 2008, elle s’élève à 40,91 milliards d’euros, soit 58% des concours.

L’emprunt constitue la troisième ressource des collectivités territoriales. Il faut

souligner qu’elle est en baisse constante depuis 1997. Elle représentait 9,7% des recettes

totales des collectivités, soit 15,41 milliards d’euros en 2005. Les collectivités territoriales

disposent d’une autonomie d’emprunt. Elles n’ont pas d’autorisation préalable à obtenir avant

d’emprunter, mais cet emprunt est exclusivement affecté aux nouveaux investissements.

Depuis 1997,les collectivités territoriales se sont engagées dans la reprise d’effort

d’équipement, mais en faisant appel majoritairement à leurs fonds propres.

Les autres ressources représentaient 12% des recettes totales des collectivités en 2004.

Il y a les recettes tarifaires et patrimoniales et les fonds structurels européens.

31

Les différentes ressources des collectivités en 2004

12%

33,20%

9,20%

17,10%

28,50%

Autres ressources Transferts et concours de l'État EmpruntsImpôts et taxes (fiscalité indirecte) Impôts et taxes (fiscalité directe)

La fiscalité locale est critiquée sur plusieurs points : l’archaïsme des bases

d’imposition, les injustices et inégalités territoriales mais aussi entre contribuables, manque

de lisibilité de la gestion locale, coût de gestion jugé excessif pour l’État. La nécessité de

réformer la fiscalité locale fait donc l’objet d’un consensus, ce qui pousse à envisager trois

voies de réformes.

Dans un premier temps, la suppression de la fiscalité locale pour ne conserver que les

dotations de l’État ou répartir les impôts nationaux entre l’État et les collectivités. Mais cette

solution paraît inenvisageable en France, du fait de l’importance du principe d’autonomie

financière.

Le maintien de l’architecture d’ensemble de la fiscalité locale, mais en opérant des

adaptations et des modernisations. Chaque collectivité pourrait avoir le choix de réviser ou

non les bases d’imposition, ce qui constituerait une réponse à la critique d’obsolescence de la

base d’imposition. Le rapport Mauroy de 2000 proposait une « révision d’initiative locale ».

De plus, le revenu pourrait être pris en compte dans l’assiette de la taxe d’habitation, et celle

de la taxe professionnelle étendue à l’ensemble de la valeur de la taxe ajoutée. Cela permettrai

de tenir compte de la capacité contributive des contribuables.

32

Enfin, la refonte de l’architecture d’ensemble de la fiscalité locale a été envisagée. Elle

serait mise en place, soit en adoptant le principe de spécialisation des impôts locaux par

niveau de collectivité, soit en substituant de nouveaux impôts aux impôts locaux actuels. Ils

pourront prendre la forme de taxes additionnelles aux impôts nationaux, ou avec la création

de nouveaux impôts locaux.

2) Les dépenses des collectivités territoriales

Répartition des dépenses des collectivités territoriales

25%

8%

42%

3%

22%

Autres dépenses d'investissement Remboursement des empruntsAutres dépenses de fonctionnement Intérêts de la detteFrais de rémunération des personnels

En raison des nouvelles compétences que l’État leur transfère, les dépenses des

collectivités locales sont en constante augmentation depuis 1982. Ainsi, hors groupements, les

dépenses sont passées de 56,4 milliards d’euros en 1982 à 158,2 milliards en 2005.

Ce sont les dépenses de fonctionnement qui constituent la part la plus importante des

dépenses totales, et elles concernent les dépenses courantes des collectivités territoriales. En

2005, elles représentaient 66,8% des dépenses totales des collectivités avec 105,75 milliards

d’euros, et sont estimées pour 2007 à 122,63 milliards d’euros, soit 63,35% des dépenses.

Ces dépenses regroupent principalement les frais de rémunération des personnels, qui

constituent le premier poste de dépenses. En 2005, 35,07 milliards d’euros ont été dépensés

soit 22,2% des dépenses totales. Les intérêts de la dette, c’est-à-dire les intérêts des emprunts

représentaient 2,5% des dépenses totales en 2005. Ces dépenses comprennent également les

33

dépenses d’entretien et de fourniture, ainsi que les frais de fonctionnement divers

correspondant aux compétences des collectivités.

Les dépenses d’investissement concernent des opérations en capital, et comprennent

les remboursements des emprunts, soit 12,41 milliards d’euros en 2005, c’est-à-dire 7,8% des

dépenses totales. Ces dépenses comprennent également les travaux d’équipement ainsi que les

acquisitions mobilières et immobilières. Au total, elle représentait 53,53 milliards d’euros en

2005. Toutes ces dépenses d’investissement des collectivités en font le premier investisseur

public, et sont alimentées par des besoins structurels importants, comme les transports

publics.

Ces dépenses, qu’elles soient d’investissement ou de fonctionnement n’ont pas le

même poids selon les collectivités. En effet, les dépenses des communes représentaient 54,1%

des dépenses des collectivités en 2004, celles des départements 34,4% et celles des régions

11,5%.

Le poids des collectivités dans les dépenses

12%

34%54%

Régions Départements Communes

Les dépenses d’intervention des collectivités territoriales sont les dépenses effectuées

au titre des compétences qui lui ont été transférées par l’État.

34

Les régions mettent l’accent sur le développement économique et la formation

professionnelle. Les dépenses concernent dans un premier temps l’entretien des lycées et la

formation professionnelle, puis, en vertu de la loi du 13 août 2004 relative aux libertés et

responsabilités locales, les régions sont aussi chargées de gérer les personnels non enseignants

des lycées.

Les départements ont un rôle social affirmé. En effet, ils consacrent près de 28

milliards d’euros à l’aide sociale chaque année, soit plus de la moitié de leurs dépenses de

fonctionnement. Depuis le 1er janvier 2002, ils gèrent l’allocation personnalisée d’autonomie

destinée aux personnes âgées, aident en faveur du développement économique par des mises à

disposition de terrains ou d’aides aux infrastructures d’accueil. Depuis le 1er janvier 2004, les

départements gèrent l’ensemble du dispositif revenu minimum d’insertion. Enfin, la loi du 13

août 2004 leur confie de nouvelles charges dans le domaine des actions à mettre en œuvre en

faveur des personnes âgées, et leur transmet la gestion du fonds d’aide aux jeunes en difficulté

ainsi que le fonds de solidarité logement.

Les communes prennent en charge les actions de proximité. Leurs dépenses s’orientent

donc essentiellement vers l’aide sociale, l’entretien des voiries, la réalisation d’actions

éducatives, culturelles et sportives. Les principales interventions communales sont la maîtrise

du foncier, le développement industriel, le patrimoine architectural et l’environnement.

L’intercommunalité agit au niveau de l’assainissement et du développement

économique. Les compétences principales des structures intercommunales sont des services

traditionnels, concernants les ordures et déchets, l’énergie, l’eau, l’assainissement…De plus,

l’État impose aux EPCI à fiscalité propre la responsabilité du développement économique. La

loi du 13 août 2004 accorde aux EPCI qui en font la demande, le droit d’exercer certaines

compétences attribuées aux régions et aux départements, pour le compte de ces collectivités et

sous réserve de leur approbation.

35

3) L’élaboration des budgets locaux

Son élaboration est guidée par cinq principes, qui font l’objet d’un contrôle exercé par

le préfet, en liaison avec la chambre régionale des comptes.

Tout d’abord il doit répondre au principe d’annualité, c’est-à-dire qu’il soit défini sur

l’année civile, puis que chaque collectivité adopte son budget pour l’année suivante avant le

premier janvier. Mais un délai leur est laissé par la loi jusqu’au 31 mars de l’année. Puis, la

règle de l’équilibre réel implique l’existence d’un équilibre entre les recettes et les dépenses

des collectivités, ainsi qu’entre les parties de fonctionnement et d’investissement du budget.

Le principe d’unité suppose que toutes les recettes et les dépenses budgétaires figurent

dans un document budgétaire unique, qui est le budget général de la collectivité. Mais, des

budgets annexes peuvent êtres ajoutés au budget général afin de retracer les activités de

certains services.

Quant au principe d’universalité, il implique que toutes les opérations de dépenses et

de recettes soient indiquées dans leur intégralité et sans modification dans le budget, ce qui est

une exigence de sincérité propre à tout document budgétaire. De plus, les recettes financent

indifféremment les dépenses.

Enfin, le principe de spécialité des dépenses consiste à n’autoriser une dépense qu’à un

service et pour un objet particulier. Les crédits sont ainsi affectés à un service, ou à un

ensemble de services, et sont spécialisés par chapitre groupant les dépenses selon leur nature

ou selon leur destination.

Le budget est un document qui prévoit et autorise les recettes et les dépenses.

Le budget primitif est tout d’abord voté et retrace aussi précisément que possible

l’ensemble des recettes et des dépenses pour l’année. Puis, au cours de l’année, des budgets

supplémentaires ou rectificatifs sont nécessaires afin d’ajuster les dépenses et les recettes aux

réalités de leur exécution.

La structure du budget comporte deux parties. La section de fonctionnement regroupe

toutes les dépenses nécessaires au fonctionnement de la collectivité (charges à caractère

36

général, de personnel, de gestion courante, intérêts de la dette, dotations aux amortissements,

provisions.). Sont mentionnées toutes les recettes que la collectivité peut percevoir des

transferts de charges, de prestations de services, des dotations de l’État, des impôts et taxes.

La section d’investissement comporte le remboursement de la dette et les dépenses

d’équipement de la collectivité concernant les dépenses, et les emprunts, les dotations et les

subventions de l’État concernant les recettes.

Le budget local est voté par l’assemblée délibérante de la collectivité (conseil

municipal, général ou régional), par chapitres ou par articles.

4) La comptabilité des collectivités territoriales

Cela fait une dizaine d’année que l’État et les élus locaux ont engagé la modernisation

de la comptabilité des collectivités territoriales. En effet, les mesures prises comme la

décentralisation, l’élargissement des compétences des collectivités et la libéralisation de leur

financement, nécessitent la mise en place des informations fiables et des indicateurs précis,

sur la situation financière et sur l’impact financier de l’action publique. Tout cela a conduit à

l’adoption de cadres comptables proches du plan comptable général, utilisé par les entreprises.

Ils permettent de mieux appréhender la situation financière des collectivités tout en prenant en

compte les spécificités de la gestion locale, en particulier les règles d’équilibre budgétaire.

Les comptabilités sont ainsi distinguées par niveau de collectivités.

La comptabilité des communes :

La comptabilité des communes françaises, des syndicats de commune et des EPCI est

réglementée dans un cadre juridique :l’instruction budgétaire et comptable M14. Elle est issue

d’une série de lois et de décrets pour mettre en place divers mécanismes modernes qui

permettent aux ordonnateurs et aux comptables de suivre les finances des collectivités

publiques. Elle s’inscrit dans le cadre d’un mouvement général de rénovation de la

comptabilité publique locale. Cette nomenclature budgétaire et comptable a été votée par le

Parlement en 1994 et mise en œuvre en 1997, puis a été généralisée à toutes les communes

37

dès le premier janvier 1997. La M14 cherche notamment à améliorer l’information budgétaire

et financière, en particulier sur la situation patrimoniale des communes. Il y a eu

l’introduction de la notion de rattachement des charges et des produits à l’exercice, la

comptabilisation des amortissements et des provisions ainsi que la gestion des intérêts non

échus. En fait, l’instruction comptable M14 a contribué à rapprocher les méthodes comptables

des collectivités locales de celles des entreprises privées à travers un plan comptable.

Elle a subi une réforme simplificatrice qui est entrée en vigueur le premier janvier

2006, (après l’ordonnance du 26 août 2005 relative à la simplification et à l’amélioration des

règles budgétaires et comptables), qui réaffirme le souci de modernisation, de simplification

et de transparence. Il y a également le principe de prudence qui implique d’apprécier

raisonnablement des faits dans le but de palier les risques probables, c’est-à-dire qu’il

convient d’amortir ou de provisionner. De plus, en comptabilité publique, il y a une règle

d’annualité budgétaire afin de connaître le rattachement des charges et produits, année par

année. Cela est obligatoire pour les parties fonctionnement et investissement du budget. Ce

budget, grâce à la M14, est organisé par service présenté par fonctions pour les communes de

3 500 à 10 000 habitants. Pour les communes de plus de 10 000 habitants, il y a un vote des

budgets par fonction. Cela permet de mieux rationaliser les contraintes de gestion car chaque

service va être en mesure de justifier l’utilisation de son budget.

La comptabilité des départements et régions :

Pour les départements, l’instruction M52 adapte la comptabilité à l’environnement

juridique (décentralisation, réformes législatives diverses) et recherche l’homogénéité la plus

grande possible avec celle des autres collectivités. Elle a été appliquée dès le 1er janvier 2004

et renforce également la comptabilité patrimoniale. La nomenclature fonctionnelle retrace les

spécificités des politiques départementales, notamment en matière sociale ou pour les

subventions versées aux autres collectivités pour la construction d’équipements publics. La

M52 permet de provisionner des risques, de constituer des réserves et donne un support

comptable à la gestion active de la dette.

Pour les régions, l’instruction M71 vise à améliorer la patrimonialité de leurs comptes.

38

L’application du budget est gouvernée par le principe de séparation des ordonnateurs

et des comptables. L’ordonnateur est l’exécutif des collectivités (maire, président du conseil

régional ou général), et il donne l’ordre d’engager les dépenses et de recouvrer les recettes.

Mais il ne peut pas manipuler les fonds publics. C’est le comptable public qui est chargé

d’exécuter les dépenses et les recettes selon les indications de l’ordonnateur, mais il ne lui est

pas subordonné. Il est responsable personnellement et sur son propre argent de ces opérations,

c’est un fonctionnaire de l’État dépendant du corps des comptables du Trésor.

5) L’application du budget obéit à des règles précises

Pour les dépenses, il y a quatre opérations dont trois relevant de l’ordonnateur, et ce

sont des phases administratives. L’engagement est la décision par laquelle l’ordonnateur

décide d’effectuer une dépense, et se traduit par l’affectation des crédits nécessaires au

règlement de la dépense. La phase de liquidation consiste à vérifier la réalité de la dette de la

collectivité et de fixer le montant de la dépense. Enfin, l’ordonnancement est un mandat de

paiement par lequel l’ordonnateur donne l’ordre au comptable de payer. La phase comptable

est le paiement par le comptable, qui procède d’abord à certaines vérifications, qui portent sur

la régularité des opérations précédentes, et ensuite au paiement de la dépense.

Pour les recettes, les phases administratives et comptables se succèdent. L’émission

d’un ordre de recette consiste à ce que la collectivité constate qu’un administré doit

s’acquitter d’une somme correspondant à un service qui lui a été rendu. La phase comptable

implique le contrôle de l’existence de l’autorisation de percevoir la recette et son

recouvrement, c’est-à-dire son encaissement par le comptable public.

39

Lacompétenceculturelleetbibliothèquesdansl’intercommunalité

A) La culture une compétence optionnelle qui se doit d’être intégrée aux EPCI

1) Le rôle de la culture dans le développement local

Nous venons de voir que l’intercommunalité a pour but de dynamiser un territoire par

une coopération entre les communes. Se pose alors la question, toujours d’actualité pour

beaucoup d’EPCI (établissements publics de coopération intercommunale) : en quoi la culture

peut-elle valoriser et dynamiser un territoire ? Pourquoi ne pas garder chacun sa compétence

culturelle, ou encore seulement subventionner des associations voire des entreprises pour

mettre en place un système culturel sur le plan local ? Je ne me permettrai pas de répondre à

cette dernière question, si ce n’est en justifiant mon opinion sur une culture portée par le

pouvoir public écartant toute vision rentable du point de vue économique. Le pouvoir

publique vise alors à répondre au mieux à la mission de démocratisation de la culture et plus

spécialement de la lecture publique. Pour ce qui est de l’intérêt culturel pour le

développement local ou intercommunal nous verrons que les statistiques montrent que cette

compétence intéresse les EPCI, puisque des arguments théoriques justifient son intégration.

En 2006, 72 des 2023 communautés de communes (CC), 103 des 164 des

communautés d’agglomération (CA), 8 des 14 communautés urbaines (CU), et 5 des 6

syndicats d’agglomération nouvelles (SAN) ont des compétences culturelles4. On peut noter

une évolution par rapport à 2002 : une communauté de commune sur cinq, plus d’une

communauté d’agglomération sur deux, 9 des quatorze communautés urbaines, et tous les

syndicats d’agglomérations nouvelles exerçaient la compétence culturelle. Ces chiffres

montrent plusieurs éléments, mais avant tout il faut signaler que les SAN sont en voie de

disparition et qu’en 2009 il n’en reste plus que 5. L’évolution entre 2002 et 2006 est

intrigante, du côté des CA et des CC on peut voir une augmentation de l’intégration de la

3Sesontlesvillesdeplusde10000habitants,sinonilya2389CCaupremierjanvier2006;onpeutfairelamêmeremarquepourlesCAdontlenombreestde172àlamêmedate.N’ayantpastrouvédechiffrespourlescommunesdemoinsde10000habitantslaréflexionesttronquée,maistouteslessourcess’accordentsuruneaugmentationdel’intégrationdelacompétenceculturelleauxEPCI.

4http://www.culture.gouv.fr/nav/index‐stat.htmlpage15

40

compétence culturelle, mais un recul en ce qui concerne les CU et les SAN. Sans pouvoir

expliquer ce recul il ne faut écarter le fait qu’il y a largement plus de CC et de CA que de CU

et de SAN. On peut donc en conclure que la compétence culturelle a été fortement intégrée

aux EPCI entre 2002 et 2006. Loin de moi l’idée de vouloir déifier les actions politiques, mais

cette prise de compétence est assez importante pour montrer que la culture apporte au

territoire intercommunal.

La question est qu’apporte-t-elle ? Nous allons voir deux modèles de valorisation d’un

territoire par la culture. Il a été montré que la création de friches ou de districts dans

quelconque domaine que se soit, apportait une émulation capable de dynamiser à la fois

l’économie et les esprits. La friche a pour objectif de réanimer des espaces locaux en créant

de nouvelles synergies du point de vue des personnes, elles motivent la créativité en se

recentrant sur la pratique amateur. Le district quant à lui dynamise l’emploi, du point de vue

culturel il se positionne sur la création artistique. Le district culturel a une vision plus

économique, il se base d’ailleurs sur la théorie d’Alfred Marchall qui montait que les

entreprises proche en activités et géographiquement s’auto-stimulaient en échangeant

(consciemment ou non) des idées, et qu’il se créait des relations de confiance. Le district

culturel le plus connu au monde est celui de Hollywood. Le district peut être impulsé par le

pouvoir public comme cela a été le cas à Angoulême pour le pôle de l’image, une action forte

menée par une collectivité publique lance un dynamisme qui peut par la suite s’auto-organiser

avec l’aide financière de la collectivité. Que se soit la friche ou le district, le schéma d’action

est souvent le même : la collectivité publique impulse un mouvement qui par la suite

41

s’enrichie d’un partenariat local (privé/ public) dans lequel une harmonie peut se mettre en

place malgré les objectifs et les valeurs qui ne sont pas toujours les mêmes entre les différents

acteurs. Ce partenariat est nécessaire ne serait-se que du point de vue financier notamment

pour les friches qui ne peuvent que difficilement survivre sans cet apport. Donc sur un

territoire les notions de friches ou districts culturels sont valorisants du point de vue de la

motivation des acteurs, de la richesse intellectuelle créée, et de l’image de marque du

territoire qui en ressort ; ces trois éléments sont intéressant pour le territoire puisqu’ils

permettent l’enrichissement de l’identité territoriale et celui économique amené par les

modèles de districts et le tourisme.

Avec une mise en réseau au-delà de la commune, à l’échelle intercommunale, l’apport

de la culture est renforcé. Tout d’abord la commune offre un lieu de vie qui est plus petit que

le lieu de vie de ses habitants, en prenant en compte l’intercommunalité on se rapproche de la

réalité du lieu de vie des habitants. De plus la mise en réseau permet la réalisation d’économie

d’échelle qui s’avère de plus en plus importante étant donnée la réduction massive de

l’intervention financière de l’Etat notamment dans le cadre de sa révision générale des

politiques publiques (RGPP). La mise en réseau permet de s’adapter aux usages des habitants,

et de mutualiser les moyens et les savoir-faire.

Emmanuel Négrier en Mars 2006 lors de rencontres de l’ABF à la Cité du livre à Aix-

en-Provence, a montré que l’intercommunalité n’avait pas un modèle à suivre, mais qu’elle

pouvait se dissocier en quatre visions :

• « la communauté cosmétique » : c’est une intercommunalité n’ayant reçu

aucun transfert de compétence et n’ayant proclamé aucun projet de

développement, seule la structure communautaire existe.

• « la confédération métropolitaine » : c’est une intercommunalité ayant énoncé

le besoin de consensus absolu pour toute décision, cela bloque entièrement la

prise de décision et évite l’action intercommunale.

• « la fédération sélective » : l’intercommunalité se recentre sur quelques

actions sur lesquelles elle a tous les pouvoirs, cela permet un fort dynamisme

qui s’accentue sur l’action menée lorsque le nombre d’action intercommunale

diminue.

42

• « la super-municipalité » : c’est la ville de demain, l’intercommunalité gère

l’ensemble des communes membres sur tous les domaines, cela créé une

homogénéité sur l’ensemble du territoire, et tous les avantages des EPCI à

fiscalité propre.

Au niveau de la compétence culturelle E. Négrier définit quatre types d’intégrations allant du

presque rien au tout :

• Une intégration de la compétence culture seulement basée sur le

« rayonnement de l’équipement », c'est-à-dire l’EPCI décide de dénommer un

certain nombre d’équipement comme intercommunaux dans le seul but d’en

avoir la dénomination. La réalisation a donc seulement une portée politique

sans véritable projet soutenant un développement culturel sur le territoire.

• Une intégration de la compétence culturelle faisant office de publicité : mise

en place d’équipements intercommunaux dans le but de l’agrandir dans le

futur. Ainsi le système mis en place est une transition servant de pilote à la

création d’un projet rassemblant plus de communes qui auront été charmées

par le projet pilote.

• Une intégration de la compétence culturelle de tous les équipements publics

culturels : dans ce cas là l’EPCI développe une politique publique culturelle

autour d’un projet axée seulement sur le domaine public, écartant le domaine

associatif et les équipes des établissements publics.

• Une intégration de la compétence culturelle totale : l’EPCI récupère

l’intégralité de la culture des villes membres permettant une bonification

fiscale maximale, et la mise en place de « projets expérimentaux dans les

communes».

Dans l’ouvrage « la lecture publique à l’heure intercommunale » E. Négrier avance au

sujet de la lecture publique, qu’elle « figure au rang des succès de la politique culturelle […]

(car elle est) anti-élitiste, territorialement maillable, socialement utile et politiquement

rentable ». Tout en soulignant la difficulté du développement de la lecture publique au niveau

communal. D’où la nécessité de l’intercommunalité de récupérer cette compétence. Pour lui

43

l’intercommunalité a plusieurs raisons de récupérer cette compétence à la fois dans l’intérêt

de l’EPCI et dans celui des communes membres :

• Le besoin d’identité dû à la jeunesse de la plupart des EPCI, que la culture

peut apporter.

• La lecture publique reste avec les écoles de musique le service culturel par

excellence.

• Il existe des équipements culturels (aussi petits soient-ils) en dehors de la ville

centre, donc la première étape de l’intégration peut être assez facile.

• La nécessité d’homogénéifier l’offre de lecture publique sur le territoire de

l’EPCI. Il existe de grandes disparités entre les communes, dans sa vision plus

large, l’intercommunalité tentera de réduire ces inégalités par un

aménagement du territoire.

• Il existe dans la lecture publique une expérience de la mise en réseau, et une

forte mobilisation de ses acteurs. Cela permet de prendre moins de risque lors

de la réalisation de l’intégration.

Pourtant toutes les EPCI n’ont pas intégré la compétence culturelle, cela tient pour

partie des deux premiers arguments (l’identité et le service public par excellence) qui sortant

du pouvoir municipal font perdre un champ d’action aux élus locaux. La concrétisation du

projet culturel de la lecture publique, comme de la plupart des projets intercommunaux, tient

dans la négociation entre élus communaux et représentants intercommunaux. Chacun

souhaitant un maximum d’avantages contre un minimum d’inconvénients.

44

2) Le cadre de loi5

Les EPCI ont été créés pour aider l’organisation des grandes villes en leur confiant la

responsabilité de certains services publics sur un territoire plus large, ainsi que des comme les

stations d’épuration, les usines d’incinération, ou encore les réseaux routiers ou d’eau. Des

grandes villes l’intérêt d’une EPCI s’est élargi aux villes moyennes et aux petites villes. La loi

du 12 juillet 1999 dite loi Chevènement a éclairci le problème des compétences en distinguant

les compétences obligatoires des compétences optionnelles auxquelles doivent répondre les

EPCI. Les compétences des EPCI sont soumises à deux principes, celui de spécialité et celui

d’exclusivité. Ainsi le principe de spécialité énonce que les EPCI ne peuvent pas agir en

dehors des compétences qui leur ont été attribuées par les communes membres. Le principe

d’exclusivité lui énonce que les communes ne peuvent pas agir dans les domaines de

compétence qui ont été transférés à l’EPCI. De même une compétence transférée à une EPCI

ne peut être transférée à une autre sauf si elle à été récupérée par la commune au préalable.

On peut distinguer deux sortes d’EPCI, celle à fiscalité propre et les autres EPCI. Les

premières réunissent des communes autour d’un projet commun de développement, alors que

les secondes, sous forme de syndicat, poursuivent la mise en œuvre de services d'utilité

commune pour les communes adhérentes.

Les EPCI à fiscalité propre exercent certaines compétences à titre obligatoire, d’autres

à titre optionnel et enfin d’autres à titre facultatif. Pour ce qui est de la compétence culturelle

elle est optionnelle pour les CC et les CA, par contre elle est obligatoire pour les CU qui ont

été créés après le 12 juillet 1999, pour celles créées avant, si elles n’avaient pas intégrée la

compétence culturelle il leur est fortement conseillé de le faire mais rien n’est obligatoire. Par

exemple le Grand Lyon, communauté urbaine créée en 1969 n’a pas intégré la compétence

culturelle, mais s’y oriente par le vote du 12 juillet 2004 précisant notamment la compétence

de coordination ou de soutien financier aux manifestations culturelles de rayonnement

d’agglomération.

Les autres EPCI sont des syndicats intercommunaux à vocation unique ou multiple

suivant qu’il y ait un ou plusieurs objets à leur union. Certains syndicats permettent à leurs

5http://www.legifrance.gouv.fr/affichTexte.do?cidTexte=LEGITEXT000005628197&dateTexte=20100109

45

membres de n’adhérer que pour une partie de leurs compétences. Enfin il y a les syndicats

mixtes qui peuvent unir d’autres EPCI et des communes pour ceux dits fermés ; et d’autres

personnes publiques telles que les chambres de commerce pour ceux dits ouverts. Dans le cas

de ces autres EPCI aucune compétence n’est obligatoire.

3) Conséquences de la RGPP

La révision générale des politiques publique lancée le 30 juin 2007 par le Premier

Ministre François Fillon consiste en une analyse des missions de l’Etat et des actions qui en

découlent. La mise en œuvre de la RGPP est une multitude de scénarios de réformes de la

structure de l’Etat. Les objectifs clairs et annoncés de la RGPP sont une baisse des dépenses

de l’Etat et une amélioration des services publics. La baisse des dépenses de l’Etat avait

commencé avec la décentralisation, puisqu’en déléguant des missions accompagnées de

moyens financiers l’Etat fait en sorte de moins dépenser à moyen ou long terme, quitte à

réduire la qualité des services publics décentralisés. La RGPP vise donc à réorganiser l’Etat

pour gagner en productivité. Le niveau culturel n’est pas épargné, le ministère de la culture et

de la communication est encore en transformation, on peut penser que sa morphologie

complète sera annoncée après les élections régionales ce qui n’est pas de bonne augure. On

sait déjà que le ministère s’organisera en trois grandes directions6 :

- Direction générale des patrimoines de France, l’architecture, les archives, et le

patrimoine monumental.

- Direction générale de la création et de la diffusion qui regroupera la musique, la

danse, les arts plastiques le théâtre et les spectacles.

- Direction générale du développement des médias et de l’économie culturelle qui

regroupera la direction du développement des médias (actuellement existante) et une réunion

des différents services d’industries culturelles.

A ces trois directions s’ajoute un secrétariat général des politiques transversales.

6Cetteorganisationestentréeenapplicationle11novembre2009avecledécret2009‐1393,maislesiteduministèren’apasencoremisàjourlanouvelleorganisation.

46

On peut remarque que le thème de la lecture publique n’est absolument pas traité

laissant dans le flou. Elle serait rattachée à la direction des médias et des industries

culturelles qui est chargée de surveiller : « (...) l’équilibre entre les différents acteurs qui

interviennent dans le domaine du livre et, à ce titre, au développement de l’économie du livre,

en France et à l’étranger. Elle favorise le développement de la lecture et procède à

l’évaluation des politiques dans le domaine de la lecture publique. Elle contribue à la

modernisation des bibliothèques et des médiathèques, et notamment au renforcement des

réseaux et services de coopération, ainsi qu’à la formation de leurs personnels. Elle veille à

la conservation, à l’enrichissement et à la valorisation du patrimoine des bibliothèques et des

médiathèques. Elle exerce le contrôle technique de l’Etat sur les bibliothèques et les

médiathèques des collectivités territoriales »7 Il semblerait donc que rien ne change

réellement, mais que tout est beaucoup moins clair.

D’un autre côté la RGPP vise à clarifier les compétences de chaque niveau de pouvoir

(Etat, Région, Département, Commune, et peut être bientôt intercommunalité8), on peut donc

déjà imaginer que la région qui actuellement n’a qu’une action limitée en terme de culture va

complètement se retirer de ce cadre là pour rester sur sa position économique. Que le

département dans le cadre de ses compétences sociales va pouvoir agir succinctement sur la

culture ce qui pose la question de BDP que nous verrons plus bas. Et enfin que les communes

qui à partir de 2014 devront toutes faire partie d’un EPCI, vont renforcer leur rôle dominant

dans la compétence culturelle. Mais la nouvelle répartition des compétences ne sera connue

qu’après le vote de la réforme territoriale. Le vote se fera donc sans une totale connaissance

de l’objet voté.

La réforme que craignent le plus les communes et les intercommunalités est la

suppression de leur principale source de financement, la taxe professionnelle unique (TPU).

Le régime de la TPU s’applique de plein droit aux communautés d’agglomération, aux

communautés urbaines, qui ont été créées après la loi du 12 juillet 1999, et aux SAN. Elle

s’applique de manière optionnelle aux communautés de communes, puis, depuis le 1er janvier

2002, de plein droit aux communautés urbaines créées après la loi du 12 juillet 1999, et aux

communautés de communes de plus de cinq cent mille habitants.

7http://textes.droit.org/JORF/2009/11/15/0265/0017/

8Pourl’instantlesEPCInesontpasconsidéréscommeunéchelonadministratif.

47

Dans ce régime, l’EPCI se substitue progressivement aux communes pour la gestion et

la perception du produit de la TP sur l’ensemble de son périmètre. Le groupement perçoit le

produit de la TP des communes regroupées, vote le taux et décide des exonérations. Les

communes conservent cependant les autres impositions dans leur intégralité.

Le produit de la TP sert essentiellement au financement de l’EPCI, tout en sachant que

la loi prévoit deux types de retours de TP au bénéfice des communes adhérentes. Il y a

« l’attribution de compensation », pour compenser financièrement le transfert du produit de la

taxe professionnelle à l’EPCI, et la « dotation de solidarité », qui est l’instrument politique de

redistribution et de péréquation du produit de la TP entre les communes adhérentes.

Les groupements intercommunaux à fiscalité propre jouissent également de sources de

financement non fiscales. Ils peuvent ainsi recevoir des dotations budgétaires de l’État, que

sont la dotation globale de fonctionnement des groupements de communes, la dotation de

développement rural, le fonds de compensation de la TVA et la DGE. La crainte de sa

suppression changerait tout le fonctionnement des EPCI.

En effet si les intercommunalités ont les mêmes budgets globaux que les régions (de

l’ordre de 25.5 milliard d’euros en 2009) c’est grâce aux transferts de compétences rendus

possibles par la récupération majeure de la taxe professionnelle par les intercommunalités

(44%) ; la TP représente 94% des recettes fiscales directes des intercommunalités selon

Charles-Eric Lemaignen9. La suppression est effective à partir de 2010 entrainant une baisse

dans le budget des communes et intercommunalités. Cela a deux conséquences :

l’augmentation des impôts locaux pour renforcer les recettes ; et la nécessité de faire diminuer

les dépenses qui sont en moyenne pour 2007 composées à 51.6% des charges de personnels.

Alors que les réductions de fonctionnaires pour les collectivités territoriales étaient, il y a

encore peu de temps un fort conseil de la part de l’état elles se sont transformées en obligation

maquillée.

9Présidentdelacommunautéd’agglomérationd’OrléansValdeLoire.

48

B) Bibliothèques et intercommunalité

1) Intercommunalité et bibliothèque(s)

a)Lesenjeux

La bibliothèque a toute sa place dans une intercommunalité, ne serait-se que parce que

la notion de réseau fait quasiment partie intrinsèque de la bibliothèque à travers les notions

d’égalité de l’offre et de démocratisation de la lecture publique. Les missions de la

bibliothèque se réalisant sur un territoire, plus ce territoire sera large plus les actions

toucheront de publics (en volume mais pas toujours en proportion). Le réseau en s’élargissant

gagne en économie d’échelle et en productivité. Quels mots barbares pour un service public

qui plus est, littéraire. Cependant l’utilisation de l’argent public ne doit pas être un gaspillage

qui empêcherait d’autres actions. Si ces économies d’échelle et cette productivité sont

utilisées pour renforcer un service public et le diversifier par un redéploiement des moyens,

alors l’intercommunalité est une avancée pour les bibliothèques. Il ne faut pas oublier que la

bibliothèque dépend quasiment entièrement de sa tutelle politique, ce sont les élus qui

décident de la présence d’une bibliothèque ainsi que de son évolution. La bibliothèque est

donc un objet politique dépendant de la volonté politique. Cela est aussi vrai au niveau de la

commune qu’à celui de l’intercommunalité. Ainsi au cœur de l’EPCI plusieurs acteurs se

rassemblent autour du projet de la bibliothèque intercommunale. Les élus locaux qui sont les

financeurs directs ou indirects (dans ce dernier cas sous forme de subventions), les élus

départementaux qui ont la capacité d’agir au niveau du canton, les acteurs dits institutionnels

telle que la BDP, et bien sûr les bibliothécaires des bibliothèques territoriales qui peuvent

devenir intercommunales. Tous ces acteurs doivent entrer dans un partenariat autour d’axes

prédéfinis qui doivent satisfaire les attentes de chacun. Il existe deux grands modèles de

concrétisation de ce partenariat :

• Les équipements intercommunaux : c’est le modèle le plus simple à mettre en

place mais il ne permet pas de grandes économies d’échelle ni même de

véritable cohérence territoriale. L’idée est de créer une « équité territoriale »

en donnant accès à un grand établissement (presque toujours dans la ville

centre) qui peut desservir les autres communes sous forme de relai.

49

• La gestion intercommunale : ce modèle s’articule autour d’un projet de

développement de la bibliothèque à travers un réseau d’établissement

permettant plusieurs avantages.

Ces avantages sont les objectifs pour les bibliothèques que l’intercommunalité comme

moyen apporte. E. Négrier en note trois qui sont déjà des pratiques de bibliothèque mais qui

se trouve largement élargis au sein d’une EPCI :

• La professionnalisation : au sein d’une intercommunalité il y a souvent de

grandes disparités en termes de personnels de bibliothèque, allant de

personnels amateurs associatifs à des fonctionnaires catégorie A. Le projet

commun d’une intercommunalité peut inclure un plan de développement de la

répartition des professionnels sur le territoire.

• La mutualisation : c’est l’avantage le plus mis en avant pour intéresser les

élus, en effet à travers les économies d’échelles générées par la mise en réseau

différents services peuvent être mutualisés, tel que l’informatisation de

bibliothèque, une politique documentaire unie avec des échanges de

documents, ou encore une politique d’animation permettant des actions de

plus grande envergure.

• Les nouveaux publics : un territoire plus large couplé à de nouveaux services

permet d’attirer un public plus nombreux et plus varié. Il ne faut pas oublier

qu’il est préférable qu’il y ait un ciblage de publics commun à l’ensemble des

membres de l’EPCI.

Dans son ouvrage « Les petites bibliothèques publiques » Bertrand Calange ajoute un

avantage à la collaboration intercommunale pour les bibliothèques :

• « Les municipalités rassemblées peuvent atteindre les normes exigées pour

certaines subventions, alors qu’elles n’auraient pu y prétendre seules. Il faut

50

signaler, en outre, que de nombreuses aides sont bonifiées en cas de

coopération intercommunale »10.

Malgré quelques réticences, les synthèses d’enquêtes 200511 et 200712 de la direction

du livre et de la lecture (DLL) montrent que la part des bibliothèques annonçant ne pas faire

parti d’un réseau d’une BDP mais d’un EPCI ayant intégré la compétence culture est passée

de 39,7% à 41,8% contre un passage de 8% à 9% pour l’ensemble des bibliothèques

françaises ayant répondu au questionnaire (en plus sont rajoutées celle faisant parties d’un

réseau BDP ce sont les plus nombreuses). Ces chiffres sont à relativiser car l’échantillon de

2005 n’est pas le même qu’en 2007 puisqu’il diminue passant de 3 162 à 2 830. On constate

donc que malgré la baisse de l’échantillon on assiste à une légère hausse de la part des

bibliothèques appartenant à un EPCI ayant intégré la compétence culture.

b)Possibilitésdeconcrétisation

Il faut savoir qu’il n’est pas nécessaire qu’il y ait un EPCI pour qu’il y ait un réseau de

bibliothèques intercommunales. Ce point particulier n’aura bientôt plus aucune valeur puisque

d’ici 2014 la totalité des 36 784 communes françaises appartiendront à un EPCI. Cependant, à

l’intérieur d’un EPCI ne souhaitant pas gérer un réseau de bibliothèques intercommunales,

une partie des communes peuvent s’unir par une association ou une convention. Par ailleurs,

des communes n’appartenant pas à un EPCI peuvent s’unir à travers une association de

communes ou une convention de communes. L’association de communes est issue de la loi de

1901, les membres de l’association seront les communes et éventuellement le personnel de

bibliothèque. Ce système offre une autonomie de gestion puisque son budget est issu de

subventions des communes. Le principal problème d’une association de communes pour la

gestion de bibliothèques est le fait que les municipalités ne sont que peu impliquées dans la

gestion des bibliothèques. La convention entre communes intègre plus les municipalités dans

la gestion des bibliothèques puisque chacune d’entre elles ajoute une ligne de crédit pour les

bibliothèques intercommunales à leur budget. Il est aussi possible que chaque commune

10CommelemontrelesannexeIetIIiln’yapasquel’étatquipeutfourniruneaide,lesdépartementslefontaussietinstaurentlesmêmesrèglesnormatives.

11http://www.culture.gouv.fr/culture/dll/biblio‐stats/BMsynthese05.pdf

12http://www.culture.gouv.fr/culture/dll/biblio‐stats/BMsynthese07.pdf

51

associée verse une participation à la commune siège. Que se soit avec l’association ou la

convention un comité de gestion informel est mis en place, il est informel car se sont les

membres de l’association qui garde toute la responsabilité. Ce comité de gestion coordonne

les actions et applique les volontés des membres qui sont souvent d’égaliser et de développer

l’offre documentaire. Ces deux systèmes ne permettent pas de remplir tous les avantages vus

plus haut puisque l’association et la convention ne sont pas reconnues par l’état pour

l’attribution de subventions liées au concours particulier de la dotation générale de

décentralisation. L’association et la convention de communes peuvent donc servir

d’intermédiaire à la création d’un projet de bibliothèques intercommunales au sein d’un EPCI.

Nous l’avons vu il existe plusieurs sortes d’intercommunalités reconnues comme

collectivités locales à part entières. C’est le cas des syndicats de communes qui sont

aujourd’hui en voie d’extinction, mais aussi des communautés de communes, des

communautés d’agglomérations, et des communautés urbaines. On peut distinguer deux

familles différentes, la première est composée des syndicats, la seconde de toutes les autres.

Dans les syndicats chaque commune membre conserve son identité et ses compétences

générales, l’avantage sur les syndicats vient du fait que son budget est clairement défini par

les participations de chacune des communes et que le conseil syndical rassemble

officiellement les représentants de toutes les communes, sans oublier qu’en étant reconnus par

l’état les syndicats ont droits aux subventions (suivant leur taille).

Les communautés de communes ont la possibilité d’intégrer « la construction,

l’entretien et le développement d’équipements culturels, sportifs et scolaires du 1er degré » à

leur activité. C’est dans cette compétence optionnelle que peut être inséré un réseau de

bibliothèques intercommunales. Au sein d’une communauté de communes, tout comme

d’agglomérations et urbaines, le réseau de bibliothèques pourra se développer avec une

véritable politique construite par le conseil de communauté mais surtout avec des ressources

propres qui permettent de mener des actions de façon cohérente sur tout le territoire. Les

avantages sont les mêmes pour les communautés d’agglomération et urbaines avec des

possibilités d’économies d’échelle plus importantes. Il faut aussi rappeler que les

communautés urbaines ont l’obligation d’intégrer la compétence culturelle (sauf si elles ont

été créées avant le 12 juillet 1999 auquel cette compétence est fortement conseillée). Bertrand

Calange rappelle que « tout développement économique nécessite un investissement culturel,

un cadre de vie » et que la bibliothèque le permet très bien.

52

Au niveau de son organisation pratique, le réseau de bibliothèques intercommunales

peut prendre de multiples formes. Tout d’abord ce réseau est un réseau de lecture publique et

d’information, suivant les équipements déjà présents dans les communes et les moyens à

disposition. Plusieurs options sont envisageables. Si une seule commune a une bibliothèque et

que les autres n’avaient qu’un dépôt de la BDP par exemple on peut imaginer que le réseau

sera porté vers un enrichissement des collections à la fois dans la bibliothèque centrale et dans

le réseau par l’intermédiaire d’une desserte en bibliobus, de relais de lecture dans des

administrations des communes membres, ou encore dans le cas le plus limité par un accueil

des citoyens des autres communes dans la bibliothèque centrale suivant les mêmes modalités

que ses administrés. Les trois options sont envisageables de façon cumulative. Ce système est

d’autant plus accepté par l’ensemble des membres s’il est une transition le temps de la

construction d’autres bibliothèques sur le reste du territoire. S’il existe déjà des équipements

sur l’ensemble du territoire la coopération se fera sur un autre niveau. En effet il sera alors

possible de mettre en place des outils de gestion communs tels qu’un catalogue collectif, une

politique documentaire unifiée de la sélection au désherbage, qui plus est avec des avantages

supérieurs en termes de services auprès du libraire fournisseur (et des fournisseurs d’autres

supports) grâce à un appel d’offre de plus grande envergure.

Dans le cadre du développement de la lecture publique en région, les bibliothèques

départementales de prêt (BDP) réalisent des actions qui sont des aides indispensables à la

création d’un réseau de bibliothèques intercommunales, et à son maintien pour les plus petits

EPCI.

2) Intercommunalité et BDP

Les BDP anciennes bibliothèques centrales de prêt, ont été créées par l’ordonnance

45-2878 du 2 novembre 1945, dans le but de couvrir l’ensemble du territoire d’espaces de

lecture. Cet objectif est donc en parfaite adéquation avec les différentes lois sur

l’intercommunalité qui suggèrent un aménagement équitable du territoire. Les BDP n’agissent

pas directement auprès des publics mais fournissent une aide aux établissements de lecture

publique souhaitant structurer leurs services. L’aide est à la fois organisationnelle par un

appui à la structuration et technique par une offre de moyens. Les BDP peuvent aider les

53

bibliothèques intercommunales de cinq manières qui visent à enrichir les collections et

professionnaliser le personnel afin d’améliorer le service public de proximité.

• Développer et enrichir les fonds des établissements : cet axe peut être mené de

deux manières qui sont complémentaires : par un dépôt de documents direct,

le prêt est alors d’une durée définie à l’avance entre les BDP et le réseau

intercommunal (généralement trois mois) ou par la mise en place de comités

de lecture à la BDP où le personnel des bibliothèques publiques est invité, cela

permet de former les bénévoles et de créer une cohérence dans la politique

documentaire (qui plus est mieux réalisée car en groupe le point de vue de

chacun est discuté permettant une meilleure objectivité).

• Professionnaliser les bénévoles : La BDP met en place des formations

destinées aux bénévoles pour qu’ils puissent avoir les compétences nécessaires

au métier de bibliothécaire. Ces formations sont souvent ciblées sur un

domaine précis tel que le catalogage ou encore l’accueil de publics

spécifiques.

• Aide aux demandes de subvention: la BDP peut aider les réseaux à constituer

des dossiers de demandes de subventions auprès du centre national du livre

(CNL), des directions régionales des affaires culturelles (DRAC), ou encore

du conseil général.

• Favoriser les animations culturelles autour du livre: la BDP peut organiser des

formations (comme un atelier contes), fournir des expositions, voire financer

la venue d'invités.

• Les autres aides: la BDP peut aider au catalogage en fournissant ses propres

notices, à l'informatisation, ainsi qu'à d'autres services spécifiques à chaque

BDP. Sans oublier que la BDP peut être en lien directe avec les élus et

favoriser des actions envers la bibliothèque.

Une enquête menée par l'ADBDP en 2005 a montré que les BDP orientaient leurs

actions envers les intercommunalités selon trois axes: pour mieux comprendre à quelles

questions répondent ses trois axes nous laissons la citation issue de l'annexe : Enquête auprès

des BDP 2005.

54

« Celles-ci concernent l’organisation territoriale de la lecture publique et se définissent

principalement à partir de la mise en place de l’intercommunalité.

Autour de quels axes s’articule la réflexion sur l’intercommunalité ? Quelle est la

place prise par les BDP dans l’aménagement du territoire en matière de lecture publique ? On

observe trois phases dans le développement de la réflexion et de l’action dans ce domaine

particulier de l’intercommunalité :

• une réflexion autour de l’aménagement du territoire : projet de schéma

directeur départemental divisant le département en intercommunalités,

détermination de pays pour la mise en réseau des bibliothèques parfois

formalisé par la préparation d’un plan de développement de la lecture (2 BDP)

• un projet de réseau avec les communautés de communes formalisé par la

réunion de bibliothèques par " zones "

• des projets de création de médiathèques de pays et d’antennes départementales

avec les communautés de communes (3 BDP) ».

Nous venons donc de voir que la bibliothèque a toute sa place dans une

intercommunalité. La difficulté réside finalement dans la multitude de possibilités

d’actions, ainsi que dans le nombre important d’acteurs. En effet un projet se construit

suivant chaque contexte, avec la participation des élus des communes, des

représentants de l’EPCI, de la BDP, des autres EPCI existantes ou passées, de l’état et

de ses services déconcentrés comme la DRAC, des personnels de bibliothèques, des

associations, et dans le meilleur des cas des citoyens. Après cette présentation générale

des possibilités, nous allons nous recentrer sur un cas particulier : la communauté

d’agglomération de Montpellier.

55

Etudedecas:MontpellierAgglomération

A) Le contexte

1) La construction d’une intercommunalité

Avant de faire cette étude de cas il faut contextualiser la ville de Montpellier. En tant

que préfecture de la région Languedoc-Roussillon, et du département de l’Hérault,

Montpellier occupe la 1re place sur la plupart des plans. La région Languedoc-Roussillon

possède un taux de croissance assez important, 2% pour l’emploi entre 2000 et 2007 contre

1% pour la moyenne des régions métropolitaines, et une augmentation de la population de

14% entre 1999 et 2009 (chiffre INSEE). Historiquement Montpellier n’a pas toujours eu

cette place de leader ne serait-se qu’en terme de population, Nîmes était la première ville de la

région durant toute la première moitié du siècle. Il faut attendre l’arrivée des « pieds-noirs »

en 1962 pour que Montpellier atteigne 118 000 habitants dépassant Nîmes. L’arrivée d’IBM

en 1965 et la force de l’attrait d’universités après « mai 68 », ancrèrent Montpellier dans une

croissance économique, démographique et culturelle. Montpellier se taille la part du roi dans

cette région. Georges Frêche élu maire de la ville en 1977, lance une grande politique de

travaux pour lancer une forte croissance dans le but de renforcer l’emploi et de mettre en

place une attractivité urbaine. Son projet fonctionne, il lance la construction de très grand

quartier et bâtiments qui lui vaudront l’appellation de mégalomane. Dans le domaine de

l’urbanisation on peut notamment citer la création d’un nouveau quartier dans les années 70 :

Antigone par l’architecte Ricardo Bofill, mais aussi celui du Millénaire, une zone économique

qui, à la fin des années 80, prolonge le développement de la ville vers l’Est, ou encore au

centre ville, la création du Corum (centre des congrès et opéra). Les années 90 voient la

construction de la piscine olympique, la médiathèque Émile Zola, la première ligne du

tramway, la nouvelle implantation de la faculté des sciences économiques sur l’espace

Richter. En 2000, les grands projets continuent avec la création de la zone ludique et

commerciale d’Odysseum le nouveau quartier St Roch, la seconde ligne du tramway, le

chantier de la rénovation du musée Fabre.

Du quartier Antigone, au gigantesque hôtel de région, il laisse trace de son passage.

Cette politique a eu pour grand avantage d’installer un cercle vertueux au niveau de la

démographie et du niveau de vie ; les grands travaux ont amélioré le cadre de vie, attirant de

56

nouveaux habitants, nécessitants de nouveaux équipements… Ce cercle vertueux a aussi créé

un mouvement de périurbanisation, créant des zones rurales assez bourgeoises tout autour de

Montpellier qui ont de grandes attentes culturelles de la ville centre. Aujourd’hui Montpellier

représente la 8e ville de France en termes de population. C’est donc naturellement que la ville

s’est orientée vers ce domaine avec une forte politique culturelle notamment au niveau

intercommunal.

En 1965, Montpellier entre dans sa première intercommunalité à travers un district,

celui-ci regroupant 12 communes (auxquelles trois autres se sont ajoutées) visait au départ à

étudier et résoudre en commun les problèmes d’urbanisme soulevés par le développement de

l’agglomération montpelliéraine, puis qui s’est élargi à d’autres compétences. C’est par ce

district que la plupart des investissements d’équipements ont été réalisés. Du point de vue de

ses compétences le district s’est doté de la culture assez tard mais avec une longueur d’avance

sur le reste de la France. En effet c’est en 1988 que la culture et le sport sont devenus des

compétences du district, en ce qui concerne la culture il s’agissait de « la réalisation et la

gestion d’équipements culturels » et d’une « action en terme d’animation » se rapprochant de

très près de la loi dite Chevènement de 1999. Cette avance n’est pas un fait extraordinaire car

c’est régulièrement que la loi entérine des pratiques déjà en places et fonctionnant bien. Plus

précisément la contribution intercommunale du district de Montpellier se formait autour de

cinq grands axes :

• Un soutien aux grandes institutions culturelles (opéra, orchestre

philarmonique, festival Montpellier danse…), 1 million de francs en 1992.

• Un soutien aux structures de moindre envergure (petites compagnies, salles de

cinéma, festival), entre 50 000 et 250 000 francs suivant les années.

• Les structures de création et d’animation culturelle (MJC, groupes locaux,

associations d’enseignement artistique…), entre 5 000 et 50 000 francs par an.

• Fonds d’aide à la diffusion théâtrale à partir de 1995, entre 400 000 et 500 000

francs par an.

• Le district a aussi eu la charge de l’école des Beaux-arts et du Conservatoire

national de région.

57

On remarque directement deux éléments importants, le district avantage largement la

« haute » culture au détriment de la culture grand public ; et les bibliothèques ne font pas

parties de son champs d’investigation.

Le district de Montpellier est transformé en Communauté d'Agglomération le

1er août 2001.

La mise en place de la communauté d’agglomération s’inscrit dans un projet global et

concerté de développement durable, en faveur de l’intérêt général.

Comme nous avons pu le constater, la communauté d’agglomération exerce des

compétences obligatoires, optionnelles et facultatives, en lieu et place des communes, fixées

par la loi Chevènement de 1999, et définies par les élus des communes de l’agglomération.

Les compétences obligatoires répondent aux enjeux de d’organisation, de

développement du milieu urbain et d’intérêt communautaire. Elles concernent le

développement économique d’intérêt communautaire, l’aménagement de l’espace

communautaire et transports urbains, l’équilibre social et l’habitat d’intérêt communautaire et

la politique de la ville d’intérêt communautaire.

Les compétences optionnelles exercées concernent la création, l’aménagement et

l’entretien de la voirie communautaire, la création, l’aménagement et la gestion des parcs de

stationnement d’intérêt communautaire, l’assainissement des eaux usées, la collecte des

ordures ménagère et élimination et valorisation des déchets ménagers et déchets assimilés,

lutte contre la pollution de l’air et des nuisances sonores. Elles concernent également la

construction, l’aménagement, l’entretien et la gestion d’équipements culturels et sportifs, la

création d’institutions, de manifestations et d’actions d’animations dans les domaines

culturels et sportifs, le soutien et des contributions à des institutions, des manifestations et

actions d’animation dans les domaines culturels et sportifs d’intérêt communautaire.

Enfin, les compétences facultatives traitent les activités funéraires et la gestion du

crématorium, le service de fourrière des animaux errants, les études et réalisation de toutes les

opérations des travaux susceptibles de favoriser le développement de la communauté

d’agglomération, la lutte contre les inondations et l’eau potable.

Toutes ces compétences de la Communauté sont mises en œuvre par le Conseil.

58

Montpellier agglomération fait partie des quinze plus grandes agglomérations de

France, et Montpellier est la huitième ville de France. Il y a 31 communes réparties sur 43 421

hectares, soit 7% de la superficie du département, regroupant 412 070 habitants. Il y a en

moyenne 1000 nouveaux arrivants par mois, et la population compte 170 000 actifs, soit 45%

de la population active du département, et 90 000 étudiants, dont 65 000 à Montpellier.

Concernant le secteur économique, il y a 29 000 entreprises, et 30 000 emplois créés entre

1999 et 2006. 18 parcs d’activités représentent 2 000 entreprises et 26 000 emplois. Nous

pouvons distinguer trois hôtels d’entreprises, que sont le Cap Gamma, le Cap delta et le

Millénaire, ainsi que deux pépinières d’entreprises que sont le Cap Alpha et le Cap Omega.

Selon les sources de la DRAC, il y a 55 salles de spectacle et théâtres sur le territoire

de l’agglomération, 26 musées et galeries d’art, 49 bibliothèques, 13 médiathèques dont deux

équipements centraux (Zola et Fellini) et 11 médiathèques de territoire, dont deux en

construction (Pérols et Clapiers). Il y a également 57 salles de cinéma.

Avant d’aborder la place de la culture dans l’intercommunalité montpelliéraine, nous

allons faire une courte analyse de son budget.

2) Le budget de la communauté d’agglomération de Montpellier

2006 2007 2008 2009

fonctionnement 337 419 149 € 328 397 790 € 338 631 995 € 348 102 455 €

investissement 552 717 246 € 338 178 582 € 292 866 312 € 328 586 418 €

total 890 136 395 € 666 576 372 € 631 498 307 € 676 688 873 €

variation annuelle - -25% -5% 7%

Le budget de l’agglomération provient principalement de la taxe professionnelle

unique (TPU). Dans le budget 2009 les élus font part de leur inquiétude concernant une

réforme profonde de la TPU, de plus son évolution est proche de 0 et bien en dessous de

l’inflation. En 2009 la TPU était fixée au taux de 22,80% des recettes des entreprises, il est le

plus élevé des intercommunalités de l’Hérault. C’est une grande source de problème pour les

entreprises, c’est une des raisons qui a poussé certaines communes dites « riches » à ne pas

59

rentrer dans l’agglomération comme les communes de la communauté de communes du Pic

Saint-Loup qui ont une taxe professionnelle de 15%.

Le budget général de la communauté d’agglomération est de 676 668 873 € pour

l’année 2009, cela représente à peu près 1 692 € par habitant13. D’après le tableau on

remarque une forte baisse du budget entre 2006 et 2009, cela est du à une baisse de

l’investissement notamment sur la période 2006-2008, 2009 voit une reprise de

l’investissement et une hausse du budget de fonctionnement. En 2007 la deuxième ligne de

tramway a été terminé, en 2009 la troisième commence d’où une reprise de l’investissement.

Pour l'année 2009 l'agglomération pose de grands buts à réaliser. La politique repose sur

développement et l’aménagement de l’agglomération ainsi que de mener à bien le projet

d’élargissement de l’agglomération. Le transport étant le premier poste de dépense pour

l'année 2009 avec 70,1 millions d'euros. La culture est le troisième poste après la lutte contre

les inondations et l'assainissement.

CULTURE 2006 Part dans le budget 2007

Part dans le budget

2008 Part dans le budget 2009 Part dans

le budget

Fonctionnement

dépenses 43 546 293 € 13% NC NC 43 467 556

€ 12,84% 43 679 488 € 12,55%

recettes 3 572 122 € 1% NC NC 4 633 764

€ 1,37% 4 157 296 € 1,19%

Investissement

dépenses 34 615 210 € 6% NC NC 17 070 131

€ 5,83% 26 736 533 € 8,14%

recettes 3 871 280 € 1% NC NC 1 919 651

€ 0,66% 5 296 240 € 1,61%

La culture à l’agglomération est un poste important, elle représente autour de 14% des

dépenses de fonctionnement, et entre 7% et 9% de l’investissement suivant les années. On

remarque que l’augmentation générale du budget d’investissement est suivie par une

13L’agglomérationestprochedes400000habitants.

60

augmentation du budget d’investissement de la culture. En effet 27% des 35 millions d’euros

d’augmentation de ce budget sont pour la culture.

B) La culture à Montpellier Agglomération

1) les compétences culturelles

La culture dans l’intercommunalité, concernant les communautés de communes et

d’agglomération de l’Hérault, est appliquée de manière très variable. C’est-à-dire que dix-huit

d’entre elles ont opté pour la compétence culturelle à des degrés divers.

Il convient alors de souligner qu’il y a une différence assez nette entre les dynamiques

rurales et urbaines. Les milieux ruraux manifestent une envie de débuter un processus

coopératif, mais le transfert ou la création d’un équipement reste plutôt compliqué à réaliser.

En effet, il n’existe pas toujours un équipement à transférer, et lorsqu’il existe déjà, il n’est

pas toujours propriété municipale. Son transfert n’aboutit donc pas à une bonification fiscale.

C’est le contraire dans les milieux urbains, puisque ces équipements existent déjà, et sont

presque toujours communaux à l’origine, ce qui permet à leur transfert d’être financièrement

rentable au niveau de la collectivité.

De plus, il existe une relation entre les votes de compétence culturelle et l’affirmation

d’une politique du conseil général, qui fait de l’intercommunalité l’un de ses axes

stratégiques. Cela joue donc en faveur de la communautarisation de la culture. Cela se vérifie

bien dans des zones rurales ou dans de petites unités urbaines, qui constituent le terrain

d’élection privilégié des politiques départementales. La politique est différente en zone

urbaine. Le conseil général va plutôt aller dans le sens des collectivités, qui disposent déjà de

moyens professionnels et humains, afin de proposer une démultiplication des services de

lecture publique.

Les compétences culturelles variées sont affirmées comme faisant parties du panier

communautaire. Dans les agglomérations, la lecture publique est systématiquement retenue. À

Montpellier, elle apparaît comme l’un des axes prioritaires d’une politique culturelle

61

d’agglomération, dans une compétence très généraliste : « de façon générale, toutes activités

culturelles et sportives d’intérêt communautaire ». Pour 2004, le budget culturel de

l’agglomération représentait 13% du budget de fonctionnement. Sur un total de 286 millions

d’euros, c’était le troisième poste budgétaire. La culture, avec 14%, représentait le deuxième

poste du budget d’investissement après les transports. Par contre, pour les communautés de

communes, la lecture publique n’est pas systématiquement présente. Elle est concurrencée par

le patrimoine, l’enseignement musical, le socio culturel, les animations généralistes ou

spécifiques, comme les arts plastiques, la photographie ou le spectacle vivant. Cela peut

s’expliquer par le fait que les villes sont plus sensibles à la logique de l’offre, alors que les

territoires moins denses et moins peuplés vont rester étrangers à cet état d’esprit et aux

moyens qu’il suppose. La dynamique culturelle dépend alors des ressources locales

singulières, ainsi que des différents acteurs.

Il n’en demeure pas moins que l’intercommunalité reste plutôt chaotique au niveau

territorial, et qu’elle est politiquement contrainte. Il est d’autant plus difficile d’avoir une vue

d’ensemble homogène, du fait de l’opposition entre des regroupements très limités et des

projections métropolitaines de plus grande envergure. Les institutions ont de plus en plus de

pouvoirs, et la volonté d’utiliser la compétence culturelle est variable, doublée par le

conditionnement des affichages du conseil général. Ce constat est vérifié dans les zones

rurales, mais également en partie pour les zones urbaines. Enfin, la question culturelle

souligne le fait qu’il y a encore une différence fondamentale de dynamisme, de moyens et de

stratégies.

Nous pouvons retirer trois logiques de la dimension intercommunale de la culture à

Montpellier.

Dans un premier temps, une logique d’intercommunalité par « nature », qui

correspond à la gestion directe des structures d’enseignement artistique, mais aussi des

grandes institutions. Puis une logique d’intercommunalité par « rayonnement », qui est liée à

la volonté d’inscrire l’investissement culturel dans une stratégie de développement urbain,

national et international. Enfin, il y a une logique d’intercommunalité par « diffusion ». Elle

correspond aux dispositifs de diffusion théâtrale, d’aide a de petites structures culturelles

périphériques, d’appui a des initiatives comme les manifestations et les concerts éducatifs. Le

but est de permettre aux enfants scolarisés de l’agglomération de participer aux spectacles

62

proposés par les institutions culturelles montpelliéraines. Mais cette logique est la moins

dotée, car elle est liée à l’hypothèse d’une concentration des ressources, des acteurs et des

capacités de création culturelle.

L’enjeu de la communauté d’agglomération réside donc dans les éventuelles mutations

de ce triple modèle.

Le projet culturel de l’agglomération a été marqué par des annonces, qui caractérisent

le style de la politique intercommunale.

Premièrement, le projet d’agglomération est illustré par le fait que chaque citoyen de

la zone aura accès, dans un périmètre de 10km, à une médiathèque et à une piscine. Puis, la

définition de la compétence culturelle a été débattue le 30 mars 2000 par le conseil du district,

et a été définie : construction, aménagement, entretien, gestion d’équipements culturels et

sportifs ainsi que création d’institutions, de manifestations et actions d’animation dans les

domaines culturels et sportifs. De façon générale, toutes les activités sportives et culturelles

d’intérêt communautaire.

Cela traduit donc la nature de cette intercommunalité. Le rapport est étroit avec un

équipement caractérisé par la médiathèque, qui dans le domaine culturel est le plus visible, et

le plus fortement raccordé à la notion de service public de proximité.

Mais il faut souligner qu’aucune réflexion n’a été établie en terme d’aménagement

culturel. Les services de la DRAC, les responsables municipaux des villes concernées

(comme les agents en charge du fonctionnement de ces médiathèques) n’ont pris part à

aucune réunion.

Il existe plusieurs manières d’envisager la constitution d’un « panier communautaire »

concernant la culture. Il est d’abord possible de reconduire simplement le dispositif existant,

mais ce n’est pas la solution retenue. Il est également possible d’identifier les domaines, c’est-

à-dire les discipline ou les domaines de politiques culturelles, ou encore les fonctions qui

concerneront l’intervention communautaire. Enfin, la dernière manière consiste à considérer

que la communauté dispose d’une compétence culturelle a priori. Cela implique que la

dynamique dépend des rapports de force politiques, car si tout peut être du ressort

communautaire à condition que l’intérêt communautaire soit démontré, implique une

63

définition large de la marge de manœuvre pour l’exécutif de l’agglomération. Cela place donc

les partenaires institutionnels et les acteurs culturels dans une incertitude structurelle.

2) les acteurs face au projet intercommunal

Comme dans de nombreuses régions françaises, la DRAC connaît des difficultés de

mobilisation sur des enjeux spécifiquement territoriaux. Ici, dans cette phase d’élaboration du

projet d’agglomération, elle connaît une contrainte supplémentaire. En effet, la DRAC vient

de changer à la fois de directeur et de directeur adjoint, dans un contexte de période assez

tourmentée accentuée par les difficultés de négociation du contrat de plan État-Région. Ce

plan est en effet au centre des controverses avec l’État, la région et les autres collectivités,

tout en sachant les dossiers culturels représentent un enjeu particulier dans ces conflits. Il n’y

a donc pas eu de concertation avec la DRAC, pourtant acteur important du développement

culturel en région.

Il convient de souligner qu’il n’y a pas de tradition coopérative entre les élus,

notamment ceux qui sont chargés de la culture. En effet, le maire a une forte personnalité, et il

a, avec ses proches conseillers, une figure tutélaire. Cela pousse les autres élus à penser qu’ils

auront une voix assez limitée, dans des rapports de pouvoir très dissymétrique.

D’un côté, la prise de compétence sur la culture peut être interprétée comme une

stratégie exclusivement politique. En effet, cela permet de rechercher le rapport avec tout le

tissu associatif, qui est dense et politiquement rentable. De plus, il n’existe pas de milieu

d’élus culturels qui disposent d’instances, de lieux de réflexion et d’une influence autonome.

Cela peut s’expliquer par la grande hétérogénéité des politiques culturelles des communes de

l’agglomération. En effet, la place de la culture dans le budget communal peut varier de 1,7%

du budget total à 7% pour deux villes d’environ 6 000 habitants, qui présentent les mêmes

caractéristiques sociodémographiques. Il n’y a donc que très peu d’enjeux communs à ces

deux villes. D’un autre côté, les partenariats sont également très hétérogènes, liés à ces

communes pour financer les actions culturelles. Il y a donc une différence entre ceux qui

bénéficient de la politique districale, ceux qui sont proches du conseil général et ceux qui

64

s’inscrivent directement dans les lignes d’action régionale. La conséquence est que tous ces

éléments renforcent la prééminence du centre décisionnel montpelliérain.

L’absence de réflexion stratégique autonome de la commission culturelle du district,

d’un office culturel, d’une association locale des maires pour la culture, contraint donc chaque

élu à négocier pour une déclinaison voulue et raisonnée de l’enveloppe intercommunale.

Le projet d’agglomération, favorisant la mise en place d’équipements culturels

important au centre afin qu’ils rayonnent en périphérie, provoque des débats. L’agglomération

est alors placée sous des discussions collectives ouvertes, et un groupe de commune a établi

une Charte. Son objectif est d’alimenter le débat collectif sur les politiques à mettre en œuvre,

ainsi que les processus de représentation et de décision intercommunale, même si certaines

communes nouvelles n’adhèrent pas à la démarche. La Charte constitue un indicateur de ce

que pourrait être une discussion sur la mise en œuvre de la compétence culturelle. Par

exemple elle propose une politique tarifaire en faveur des résidents de la communauté pour

l’accès aux équipements de la communauté, ou l’intervention des grandes structures

culturelles dans les communes.

La définition de l’intérêt communautaire concernant le domaine culturel repose sur

l’idée qu’ « un dispositif conventionnel entre les communes ou groupements gestionnaires

pourra être conclu avec l’agglomération pour permettre un usage de ces équipements au

bénéfice de l’ensemble des administrés de l’agglomération ».

Le projet d’agglomération interpelle les acteurs culturels sur le plan de la

programmation, et des difficultés de l’action collective. Ces acteurs peuvent être distingués en

trois catégories.

Tout d’abord, les acteurs disposants d’une reconnaissance institutionnelle et artistique

avérée, comme les directeurs d’institutions conventionnées, et ceux qui bénéficient d’un

financement pérenne et multi partenarial. C’est le secteur-phare des politiques culturelles, et

ces acteurs sont presque entièrement situés dans la ville centre.

Il y a également les acteurs moins reconnus artistiquement, mais qui disposent d’un

financement élargi à plusieurs institutions, tout en étant moins établi sur le plan contractuel.

65

Ils représentent le secteur intermédiaire des politiques culturelles, et sont aussi, pour la

plupart, situés dans la ville centre.

Enfin, les acteurs peu reconnus dépendent d’une source de financement unique, qui

n’est généralement pas contractualisée. C’est le secteur dit « courant » des politiques

culturelles, dans lequel les acteurs sont nombreux, et moins concentré sur la ville centre.

Les acteurs reconnus institutionnellement peuvent servir de tremplin aux autres, car les

festivals et les programmations annuelles assurent aux deux autres les moyens de survie

professionnelle. Cela permet donc une légitimation artistique territoriale, comme réservoir

d’innovation ou de ressource créative. Mais ces univers ne sont pas solidaires. Par exemple, le

secteur courant dénonce la situation trop favorable faite au secteur institutionnel, par le biais

des contractualisations pluriannuelles, et des financements multiples et élevés. Les premiers,

quant à eux, peuvent exprimer du mépris à l’égard du milieu plus territorialisé, et non

professionnel, critiquant l’opportunisme des acteurs culturels à l’égard des guichets publics.

Cela a pour conséquence que la mobilisation à propos du projet d’agglomération soit

inexistante. L’absence de structures réellement représentatives des milieux culturels oblige les

acteurs à utiliser chacun leur propre stratégie par rapport aux pouvoirs publics. L’institution

doit alors jouer un rôle important, pour les porter et les supporter, et défendre leurs propres

intérêts dans la nouvelle configuration territoriale.

Le projet d’agglomération dispose d’une confortable marge de manœuvre financière,

et c’est à l’exécutif intercommunal de gérer la répartition du budget entre les grands secteurs

d’investissement. En matière culturelle, différents domaines peuvent être étudiés.

3) Les acteurs culturels

Le centre dramatique national (CDN) était situé dans une salle excentrée de la ville

conjointement avec de nombreuses compagnies plus ou moins professionnelles, dans un

contexte de pénurie de salles. Les collectivités ne favorisaient pas le partenariat, illustré par

l’absence de coopération entre le CDN et le Printemps des comédiens, qui est un festival

départemental de théâtre se déroulant à Montpellier. Il faut souligner que l’agglomération

présentait un déficit en équipement et en politique théâtrale.

66

Puis, dans les années 1990, cinq sites apparaissent dans l’agglomération : le théâtre

Jean Vilar dans la ZUP de la Paillade, le théâtre d’Ô, le Chai du Terral, le centre Béranger de

Frédol, et le centre régional dramatique. Il y a donc eu une transition spectaculaire, passant

d’un déficit à un rattrapage rapide. Les partenariats se font dans le désordre, étant donné qu’il

n’y a eu aucune concertation sur les complémentarités des scènes, sur les effets en termes

d’offre de spectacle et sur la répartition spatiale de ces structures. La DRAC avait en effet la

volonté de ce rattrapage, et n’a pas trop mis l’accent sur la cohésion et les conséquences, et

ses partenaires ne l’ont pas fait à sa place.

L’intercommunalité peut alors reprendre certaines structures, qui peuvent être

recensées de manière plus professionnelles et ciblée, avec un véritable responsable et une

programmation propre, avec le soutien de la DRAC, et avoir plus de moyens. Les dossiers

concernants des structures culturelles existants en dehors de la ville centre posent des

problèmes récurrents. En effet, l’opportunité confortation financière et culturelle de la

communautarisation est mise en balance avec la préservation d’une autonomie, pour des

acteurs qui sont investis, politiquement et matériellement, dans l’émergence d’un équipement.

La communauté peut alors permettre de mettre en place une réelle politique d’aménagement

théâtrale du territoire, impliquant la constitution de pôles de création spécifiques. Mais des

polémiques émergent, issues des relations complexes entre la DRAC et le conseil municipal.

La première veut imposer un professionnel reconnu et une certaine spécialisation de la

structure. Les seconds craignent que ces professionnels placés, du jour au lendemain à la tête

d’une structure municipale, ne s’éloignent trop des attentes locales de la population, et qu’un

créneau de création trop spécifique ne détourne un public proche de l’institution. La

communautarisation d’une politique théâtrale permettrait d’atténuer ces incompréhensions. Il

y aurait plus de politique, au sens où la communauté d’agglomération inscrite elle même ses

orientations sur la base d’un projet territorial, et il y aurait plus de culture au sens où la

question de la spatialisation de la création se poserait de manière articulée à une politique de

diffusion.

Au sujet de l’enseignement artistique, la gestion des deux institutions que sont le

conservatoire national de région et l’école des beaux arts, fut confiée précocement au district,

dès 1987. Ce sont déjà des modèles d’action intercommunale, dont les élus réclament

67

l’extension à l’agglomération, ce qui est écrit dans la charte. La première modalité concerne

l’égalisation territoriale des conditions d’accès à ces structures. La mise en place d’une

politique de tarification différentielle et d’incitation auprès des nouvelles communes membres

de l’agglomération ne pose pas de difficulté, ni financière ni politique. La seconde motion est

liée à l’aménagement du territoire d’enseignement artistique. La création d’antennes de ces

deux structures est un modèle auquel beaucoup souscrivent. Mais les enseignants émettent des

réserves, car ce type de projet peut impliquer pour eux une délocalisation partielle ou totale de

leur activité. Deux modèles s’opposent. D’un côté, les écoles périphériques seraient

cantonnées dans un rôle d’application, réservant les activités plus proches de la création

professionnelle aux institutions centrales. D’un autre côté, toutes les structures disposeraient

de leur propre identité et autonomie de création artistique.

La lecture publique témoigne d’un déficit chronique, auquel succède une série

d’initiatives individuelles, soutenues par la DRAC sans véritables stratégies d’aménagement.

Ce retard a été rapidement comblé avec l’installation de la BMVR ouverte à l’automne 2000,

l’ouverture de médiathèques à Mauguio, à Saint-Jean-de-Vedas et à Pignan. Se pose alors

deux enjeux :

La limite de l’intervention communautaire, avec trois types de compétences. Tout

d’abord, la compétence formelle, déléguée à la commune qui exerce la maîtrise d’ouvrage, la

mise en œuvre et la gestion culturelle. La communauté se limite alors au rôle de fonds de

concours. La compétence spéciale est quant à elle liée au respect d’un certain nombre de

principes de fonctionnements inscrits dans un cahier des charges, impliquant une maîtrise

d’ouvrage communautaire. La compétence intégrée suppose le transfert du réseau des

médiathèques au sein de la communauté d’agglomération, la commune transférant jusqu’à la

propriété de la structure.

La distribution territoriale permet la mise en réseau des fonds et possibilité d’échange

généralisé entre structures, avec le rôle de tête affirmé de la BMVR. De plus, il convient

d’établir une politique communautaire d’animation pluridisciplinaire au sein des

médiathèques, comme de la création théâtrale, des ateliers d’écritures…

68

La communauté d’agglomération gère le réseau des médiathèques et des

bibliothèques. En effet depuis 2003, l’ensemble de réseau urbain de lecture publique lui est

transféré pour lui permettre d’exercer ses compétences en matière culturelle. Dirigé par Gilles

Gudin de Vallerin ce réseau comporte 2 médiathèques centrales et 10 bibliothèques-

médiathèques de quartiers.

Elle dispose de nombreux lieux dédiés à la culture sous toutes ses formes, musées et

salles d‘exposition. Le musée Fabre rénové depuis peu, fort de 9400 m2, est devenu un

établissement largement ouvert sur l’accueil des publics, convivial, ancré dans la ville et doté

de toutes les nouvelles technologies. Il est, de plus, équipe d’un centre de documentation, de

nombreux postes multimédias, d’une librairie boutique (annexe de la librairie Sauramps).

L’agglomération subventionne des salles de spectacles : l’Opéra Comédie, le Corum

(palais des congrès abritant l’opéra Berlioz), le Zénith (plus de 6000 places), le théâtre des

Treize Vents, le Théatre du Chai de Terrail, la salles des Victoires 2, etc. L’agglo dispose en

fin d’un « espace rock» en plein air pour les très grand concerts.

Le choix de la culture dans le projet d’agglomération montpelliérain est stratégique.

La culture est vecteur de rayonnement, d’identité, de service collectif, et est au centre de

rapports de force politiques. La politique culturelle de Montpellier est très diversifiée et

traduit un effort important à la hauteur de sa vocation de capitale régionale. Elle milite pour

une réelle accessibilité des équipements culturels à tous les publics. Ainsi Montpellier

conjugue manifestations de retentissement international avec une vie culturelle variée et

souhaite rester un pôle de création artistique pour toutes les formes d‘art et d‘expression

La distribution des compétences entre la ville de Montpellier et l’Agglomération est un

enjeu politique majeur. Bien que cette dernière se soit dotée de la compétence culturelle, la

ville n’abandonne cependant pas toute action autonome dans ce domaine. Au final l’offre

culturelle est extrêmement vaste, couvre de nombreux domaines et révèle une richesse

artistique qui fait office de catalyseur auprès des créateurs locaux .

69

C) La lecture publique et l’agglomération de Montpellier

Montpellier a axé sa politique culturelle sur la lecture publique assez récemment.

Avant 1995 Montpellier était doté d’une bibliothèque centrale très ancienne à côté du musée

Fabre pas encore restauré, d’un réseau de huit petites annexes et un bibliobus. L’offre était

alors désuète et elle fut relancé par la construction de deux établissements de pointe : la

médiathèque Victor Hugo, et la médiathèque Fédérico Fellini. 1995 n’est pas une année au

hasard, c’est lors de la campagne municipale qu’ouvrent ces deux médiathèques, une est dans

le centre commercial du polygone, l’autre dans un quartier sensible de Montpellier. C’est une

politique qui s’oriente vers les publics absents. Vient ensuite le projet de la BMVR qui fait

15 700m2 et qui est basée dans le quartier Antigone, entre le Polygone et l’hôtel de région.

Pour arriver en 2002 à une surface totale de bibliothèque montpelliéraine de 21 944m2.

Ce qui a pu renforcer le réseau de lecture publique de Montpellier tient en deux

éléments : un partenariat spécifique avec la BDP ; et la mise en place d’un réseau

intercommunal.

En 1999 une première convention est signée entre le conseil général et la ville de

Montpellier, elle met en place une relation de réciprocité : le département investi à hauteur de

20 millions de francs dans la lecture publique de la ville, en contre partie les conditions

d’accès aux services de la BMVR sont les mêmes pour l’ensemble des héraultais. En 2001

Montpellier agglomération voit le jour, et en 2002 les bibliothèques sont intégrées à

l’intercommunalité, demandant une nouvelle réflexion sur les relations département/

agglomération. Les bibliothèques intégrées sont la BMVR, quatre bibliothèques

montpelliéraines, et une bibliothèque d’un village membre de l’intercommunalité. Le 30

juillet 2004 un nouveau contrat est signé pour la période 2004-2009 sur cinq niveaux

d’équipements :

• La médiathèque centrale.

• Les bibliothèques et médiathèques de quartier et périurbaines intégrées dans le

réseau communautaire.

• les bibliothèques et médiathèques communales.

70

• les centres de documentation des écoles élémentaires de l’agglomération

soutenus par les communes.

• Les communes non encore pourvues de bibliothèque.

Ce partenariat confirme la suppression de la limite de 10 000 habitants pour l’intervention de

la BDP, et a pour objectifs généraux : « l’élargissement des lectorats, l’amélioration de la

qualité des services aux publics et le développement de programmes spécifiques pour les

publics empêchés ». La coopération est définie en six axes de travail :

• L’offre documentaire : interrogation des catalogues à distance, réservation de

documents et échange de documents numériques sur tout le département.

• L’offre de services : formation professionnelle, et action culturelle.

• Equipement du réseau : si Montpellier Agglomération défini un plan d’action

et participe au financement d’équipements de partenariat, le département

s’engage à financer une partie de la construction, et de l’équipement mobilier

et informatique.

• Réseaux informatiques documentaires : les deux partenaires s’engagent à

développer la coopération des systèmes informatiques en proposant un accès

facilité de tous les catalogues par tous. Mais cela suppose une collaboration

entre les services généraux informatiques de l’agglomération et du

département.

• Politique de conservation partagée : mise en place par la direction des médiathèques

de l’agglomération, il s’agit d’expertiser les différents fonds du réseau pour mettre en

place une complémentarité des collections sur l’ensemble des bibliothèques du réseau,

mais aussi les autres, notamment les BU. • Instance de suivi : il s’agit d’une instance de suivi de la convention composée d’élus et

de représentants des deux administrations.

L’agglomération met un fort accent sur la culture, selon des chiffres de 2002 50% du

personnel (500 agents) sont dans le domaine culturel, dont 230 engagés dans la lecture

71

publique. Toujours en 2002 le budget de la lecture publique atteint 8,44 millions d’euros.

Pourtant lorsque l’on regarde son réseau en 2010, sur les 31 communes de

l’agglomération seules trois communes ont leur bibliothèque intégrée au réseau

intercommunal (deux de plus seront intégrées en 2010 : celle de Clapiers, et celle de

Pérols). Cela résulte de deux éléments : • La loi FRCI : cette loi rappelle que se sont les communes qui choisissent de

transférer une compétence et ne peuvent y être forcées par quelconque moyen de

pression. Il faut donc un parfait accord pour qu’une commune transmette sa

bibliothèque à son intercommunalité. • Sur l’ensemble du territoire de Montpellier agglomération il existe une grande

hétérogénéité des services de lecture publique, or l’agglomération demande un

certain niveau pour entrer dans son réseau de bibliothèques. Pour rester en

adéquation avec sa vision politique, la communauté d’agglomération a lancé un

projet de construction de nouveaux équipements. Cela a été le cas de Pignan et

Castries, les médiathèques de Clapiers et Pérols se terminent.

Pour comprendre ce dernier point nous allons revoir le cheminement d’intégration d’une

bibliothèque par deux exemples.

Le cas de Saint-Jean de Vedas. Saint-Jean de Vedas est une petite ville de 8 653

habitants (2007) dotée d’une médiathèque assez récente et surdimensionnée par rapport à sa

population car avec 1 480m² la norme est des 0,07m² par habitant est plus que doublée. De

plus le personnel est formé et professionnel. Si l’on ajoute à cela le fait que les politiques

d’acquisition et d’animation sont proches de celle de L’agglomération de Montpellier on

pourrait penser que cette médiathèque serait intégrée au réseau de l’agglomération, et pourtant

non. En effet la municipalité de Saint-Jean de Vedas a mené se projet avec une grande

motivation politique ce qui fait qu’elle ne souhaite pas se séparer de son équipement. De plus

en termes de moyens autant humains que financiers la médiathèque védasienne s’auto-suffit,

les intérêts d’une mise en réseau sont donc inexistants pour cette structure. Enfin l’autonomie

dont jouissent les bibliothécaires dans leur gestion et leur organisation, les stimule pour ne pas

intégrer le réseau de l’agglomération par crainte d’un remaniement qui harmoniserait le

fonctionnement.

Le deuxième exemple est celui de Castries. Là tout au contraire l’intégration au réseau

a été acceptée. La situation de Castries avant la mise en place d’une médiathèque

72

intercommunale était très faible en termes de lecture publique. Le bâtiment datait de 1947, le

fonds était issu de don du duc de Castries complété à partir des années 1960 par des la BCP

(puis BDP), il a fallu attendre 1997 pour que les 113 m² de la bibliothèque passe en régie

municipale avec le recrutement d’un bibliothécaire professionnel. Pour cette ville de 5 500

habitants il aurait été nécessaire du quadruple. Par délibération du conseil de la communauté

de commune du 5 avril 2004, et suite à une double volonté de la municipalité de Castries et de

l’agglomération de Montpellier ; le projet de création d’une nouvelle médiathèque a été acté.

Dans une vision intercommunale le bâtiment construit ne s’est pas limité aux seuls 400 m²

nécessaires pour avoir une bibliothèque normative. En effet 1 700 m² ont été érigés,

regroupant la médiathèque, une antenne du conservatoire, une maison de l’Agglo, une

antenne de la mission locale des jeunes, et une salle polyvalente que la médiathèque et le

conservatoire se partageront en priorité. En tout se sont près de 1 200 m² qui sont destinés à la

lecture publique. 14Le reste alliant culture, loisirs, social, et communauté d’agglomération. En

plus d’un renforcement des professionnels avec un passage à 2,8 équivalents temps plein

(ETP). La vision intercommunale est donc bien établie puisque cet équipement est censé

drainer un public bien plus large que celui de la commune de Castries. En effet comme on

peut le voir sur la carte ci-après, la bibliothèque de Castries est actuellement la dernière

intercommunale du nord-est de l’agglomération. Il ne faut pas croire que l’intégration s’est

faite par un rejet des politiques locaux. Juste après le passage en régie municipale en 1997, il

y avait eu un projet de développement de la bibliothèque de Castries, mais la construction de

deux écoles avaient alors été vu comme prioritaire. Il a fallu attendre les élections suivantes

pour que le projet refasse surface, mais la proposition intercommunale permettait à la ville de

Castries de construire un meilleur équipement à moindre coût. Les acquisitions sont réalisées

avec la participation du responsable de la médiathèque à l’instance collégiale, il en est de

même pour la programmation culturelle. Entrer dans le réseau a aussi permis à la médiathèque

d’offrir de nouveaux services tels que le portage à domicile. Dans le cadre de la thématisation

des fonds la médiathèque de Castries a été choisie pour faire office de référente en termes de

tauromachie, et cela au niveau départemental avec le soutien de la BDP.

14Le contrat s’étant fini en 2009 nous supposons qu’un autre a été signé, nous attendons une confirmation et une explication de Mme Nicole Bigas Présidente déléguée de la commission Culture de Montpellier Agglomération.

73

15

Ces deux exemples montrent clairement qu’il y a trois éléments importants pour

discuter d’une mise en réseau au niveau intercommunale. La première est la volonté et

l’entente politique, la deuxième le contexte économique, et enfin la motivation

professionnelle. En cas de réticences d‘une part ou d’une autre, il faut savoir prendre le temps

de négocier, d’avancer au rythme du moins motiver en commençant par créer des liens de

collaboration sans contrainte. Dans le cas de Montpellier et de son agglomération la position

de son principal dirigeant, Georges Frêche, n’a pas toujours aidé à la constitution d’un réseau.

Notamment avec des communes de couleur politique différente de la sienne. Mais l’objectif

de telle politique culturelle est de faciliter l’accès à une lecture publique sur un véritable

territoire de vie. En effet si les usagers peuvent se rendre dans chacun des établissements avec

la même carte d’abonnement, c’est que l’espace de vie des citoyen est comprit et respecté.

15ImagerécupéréesurlesiteinternetdeMontpellierAgglomération:http://mediatheque.montpellier‐agglo.com/94519899/0/fiche___pagelibre/&RH=1159291833487&RF=1207757060483

74

Aujourd’hui encore le territoire entier de l’agglomération n’est pas couvert par le réseau de

lecture publique. Cela montre encore plus que le partenariat avec la BDP est important car les

communes non membres de ce réseau ont leur bibliothèque, et même si les habitants de ces

villages peuvent avoir accès au réseau il leur faut développer leurs propres services de lecture

publique. De plus la BDP peut faire un lien entre tous ces acteurs, elle connait déjà les

contextes de chacun, ainsi que les volontés qui vont avec. Elle a aussi une expérience de la

collaboration entre bibliothèques. Et si aujourd’hui son activité est modifiée par la

« nouvelle » donne d’intercommunalité culturelle, elle n’en reste pas moins un acteur

essentiel.

C’est d’ailleurs à l’initiative de la BDP que les bibliothèques centres documentaires

(BCD) des écoles élémentaires se sont vues être un renfort de l’action du livre et de la lecture

publique. En effet alors que les BCD étaient en perte de vitesse, et à l’encontre de la circulaire

de Jean Gattegno du 1er Août 1985 qui souhaitait un désengagement au niveau des

établissements scolaires, les BDP se sont mises à soutenir les BCD. Ainsi dès le début des

années 1980, les BCD se sont installées dans les écoles maternelles et primaires, les années

1990 ont vu cette action se développer aux structures d’accueil de la petite enfance. C’est à

cette même époque que la bibliothèque de Montpellier s’est mis à diversifier sont offre

documentaire auprès des BCD. C’est depuis octobre 2000 que les services des écoles se

transforment en grand centre de ressources documentaire avec un espace de 566 m² dans le

hall de la BMVR Emile Zola. Avec le passage à la communauté d’agglomération, il y a eu

une mutualisation des moyens renforçant l’action de prêt aux écoles. Le modèle est simple et

efficace, le réseau prête des documents pour un an quelque soit la date de l’emprunt, cela

permet aux écoles de ne pas choisir trop rapidement leurs documents en septembre. Pour

chaque demande d’école, il faut pour être validée qu’elle dispose d’un fonds propre, qu’un

désherbage ait été effectué, et qu’une équipe (parents, enseignant) s’occupe activement de la

BCD. L’aide du centre de ressources documentaire se traduit par un financement sous forme

de subventions à l’ABCD, qui permettent l’achat de mobilier et de fonds pour remettre à

niveau une BCD. Mais aussi par le prêt tournant d’ouvrages permettant le renouvèlement

régulier des collections.

Donc si on regarde le réseau intercommunal de bibliothèques de l’agglomération de

Montpellier, on voit :

• La médiathèque centrale composée d’Emile Zola et Federico Fellini.

75

• La médiathèque Victor Hugo, quartier Croix d’Argent.

• La médiathèque Jean-Jacques Rousseau, quartier Mosson.

• La médiathèque Garcia Lorca, quartier Près d’Arènes.

• La médiathèque William Shakespeare, quartier Cévennes.

Il y a aussi trois médiathèques sur le territoire de l’agglomération

• La médiathèque La Gare, Pignan.

• La médiathèque Françoise Giroud, Castries.

• La médiathèque Aimé Césaire, Castelnau-le-Lez.

On compte deux bibliothèques gérées par convention par la Communauté :

• La bibliothèque Paul Langevin, quartier Hôpitaux Facultés.

• La bibliothèque Jean-Paul Sartre, quartier Figuerolles.

Le bibliobus dessert :

• Lundi : Mas de Tesse et Ecole La Chamberte.

• Mardi : Val de Croze, Proby et Plan des 4 Seigneurs.

• Mercredi : Montpellier Village et La Pompignane.

• Jeudi : Les Arceaux et La Martelle.

• Vendredi : Pas du Loup et Parc Magnol.

Il existe aussi, dans vingt sept autres villes de l’Agglomération des bibliothèques ne

faisant pas partie du réseau, mais gérées par les communes ou des associations.

L’agglomération de Montpellier a donc un réseau de lecture publique assez développé,

avec en marge du réseau des bibliothèques indépendantes, les actions de valorisation de

l’espace intercommunal sont nombreuses. Si on regarde la carte du réseau on voit que le

développement des bibliothèques intercommunales part du centre pour s’étendre vers

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l’extérieur du territoire. En construisant des équipements plus grands que nécessaires pour la

commune hôte, l’agglomération augmente la zone d’attraction de la médiathèque pour une

desserte au niveau intercommunal. De plus elle anticipe sur deux points, l’augmentation de la

population très importante autour de Montpellier, et la construction ou l’intégration d’autres

équipements des communes n’ayant pas encore mis en commun leur service de lecture

publique. En effet parmi ces communes, celle ayant une bibliothèque trop petite comme

Murviel-lès-Montpellier, voient leurs habitants se diriger vers les équipements

intercommunaux.

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La question du devenir des bibliothèques par rapport à l’évolution de leur cadre de

tutelle n’offre pas de réponse unique. Nous avons vu que le contexte de chaque commune

influe sur son fonctionnement intercommunal. Les contextes historiques, économiques et

professionnels peuvent expliquer la diversité des différentes formes d’intercommunalités, car

ils peuvent représenter une source de conflit pour les différents partis, qui n’ont pas les

mêmes intérêts. Le processus d’intercommunalité nécessite en effet une coopération résultant

d’une concertation préalable, ce qui n’est pas toujours le cas, comme nous avons pu le

constater avec le cas de Montpellier. Néanmoins, les effets peuvent êtres très positifs,

notamment en terme de lecture publique, car la mutualisation des moyens et la rationalisation

du territoire à l’échelon local, permettent une amélioration et un développement des services.

Les institutions locales connaissent bien la réalité de la vie communale et les attentes des

citoyens, et sont donc les mieux placées pour y répondre. Il y a donc eu, en moins de vingt

ans, 93% des municipalités qui ont fait le choix de se regrouper, en mettant en commun leurs

ressources financières, décisionnelles, humaines et d’infrastructures.

L’objectif, pour 2014, est que les assemblées intercommunales devront être

composées de membres directement élus par les citoyens lors des élections municipales. Cela

met fin à une anomalie, illustrée par le fait que les transferts de compétences des communes

vers les communautés d’agglomération augmentent, alors que les citoyens n’élisent pas

directement les délégués communautaires, jusqu’ici désignés par les conseils municipaux. Un

autre objectif affirmé est d’achever la carte de l’intercommunalité, afin que toutes les

communes en fassent partie, et de renforcer le rôle de l’urbanisme. De plus elles devraient

pouvoir fusionner plus facilement, la majorité relative devrait en effet suffire pour regrouper

plusieurs communautés de communes, et en faire un espace plus pertinent de gestion locale.

Mais la réforme qui a entraîné la suppression de la taxe professionnelle unique, principale

source de financement des communes, pose des questions, faute de précision sur les

ressources fiscales de rechange. Il y a donc une demande d’un lien fort entre entreprise et

territoire, et surtout qu’une part importante du nouvel impôt économique local, qui est

actuellement en réflexion, doit revenir à l’intercommunalité. Toute autre solution aurait des

conséquences graves, si aucune mesure n’est prise pour remplacer de manière efficace, la

source de financement que représentait la TPU.

78

Sitographie :

www.dgcl.interieur.gouv.fr

www.colloc.minefi.gouv.fr

www.intercommunalites.com

www.legifrance.gouv.fr

www.vie-publique.fr

www.enssib.fr

www.culture.gouv.fr

http//texte.droit.org

http://www.montpellier-agglo.com/

http://www.montpellier.fr/299-mediatheques-et-bibliotheques.htm

79

bibliographie :

BERTRAND Anne-Marie, Quel modèle de bibliothèque, Lyon : Éditions Presses de l’enssib, 2008.

Sous la direction de Raphaële Mouren et Dominique Peignet, Le métier de bibliothécaire, Éditions de Cercle de la Librairie, 2004.

BERTRAND Anne-Marie, Les bibliothèques municipales : enjeux culturels, sociaux, politiques, Éditions du Cercle de la librairie, 2002.

CALENGE Bertrand, Les petites bibliothèques publiques, Éditions du cercle de la librairie, 2006.

Sous la direction d’Alain Faure et d’Emmanuel Négrier, La politique culturelle des agglomérations, La documentation française, 2001.

FAURE Alain, NÉGRIER Emmanuel, La lecture publique à l’heure de l’intercommunalité, Éditions de l’aube, 2004.

BŒUF Jean-Luc, MAGNAN Manuela, Les collectivités territoriales et la

décentralisation, La documentation française, 2009. � �

80

Annexes

Cartes de la France intercommunale

Aides du département des Pyrénées Orientales

Enquête auprès des BDP 2005

Ecoles et médiathèque BBF n. 1 2004

Plan du réseau de bibliothèque de Montpellier Agglomération