guide methodologique sur la programmation budgetaire pluriannuelle des depenses

REPUBLIQUE DU MALI Un Peuple - Un But - Une Foi

________

MINISTERE DE L’ECONOMIE ET DES FINANCES ________

DIRECTION GENERALE DU BUDGET

Guide méthodologique sur la programmation budgétaire pluriannuelle des dépenses

Juillet 2011

Propriété du document, Juillet 2011 Ce guide méthodologique est une propriété exclusive du Ministère de l’Économie et des Finances de la République du Mali. Le présent document a été réalisé avec l’appui d’ADE à la demande de la Direction Générale du Budget, Ministère de l’Économie et des Finances, Bamako – Mali. Les informations contenues dans ce document ne peuvent être utilisées, reproduites ou divulguées, en tout ou en partie sous aucune forme, à des tiers à moins d'avoir obtenu au préalable une autorisation écrite du Ministère de l’Économie et des Finances de la République du Mali.

Préface

Le Gouvernement de la République du Mali et, en particulier le Ministère de l’Économie et des Finances se sont engagés, depuis quelques années, dans un vaste processus visant à l’amélioration de l’efficacité et de la transparence des systèmes de gestion des finances publiques. L’objectif est d’initier une culture moderne de la gestion des finances publiques passant par l’intégration des principes de bonne gouvernance dans la gestion des ressources financières de l’État. La mise en œuvre progressive de la programmation budgétaire et économique pluriannuelle permet de réaliser des progrès notables en matière de programmation et de budgétisation efficaces des dépenses publiques. Cette programmation se fera dans le cadre du nouveau cadre harmonisé des finances publiques de l’UEMOA et sera mise en œuvre au moyen du Document de Programmation Budgétaire et Économique Pluriannuelle (DPBEP) et du Document de Programmation Pluriannuelle des Dépenses (DPPD) par ministère, accompagné du Projet Annuel de Performance (PAP) et des Rapports Annuels de Performance (RAP) par programme. Le Mali se place parmi les pays précurseurs dans l’application, des articles 52 et 53 de la directive n°06/2009/CM/UEMOA du 26 juin 2009 portant sur les lois de finances au sein de l’Union Économique et Monétaire Ouest Africaine (UEMOA). Les principes de budgétisation pluriannuelle et de gestion axée sur les résultats dans un cadre de programmation et de budgétisation unique se sont traduits par une meilleure prévision des dépenses publiques, plus de transparence dans l’utilisation des deniers publics et enfin une plus grande responsabilisation des gestionnaires. Cette gestion moderne des finances publiques permet d’assurer une meilleure articulation entre les politiques macroéconomiques et sectorielles et la préparation du budget de l’État, et contribue à mieux atteindre les objectifs des politiques publiques de développement. Le présent Guide Méthodologique de Programmation Budgétaire et Économique Pluriannuelle est ainsi né de la volonté du Ministère de l’Économie et des Finances d’harmoniser et de généraliser les pratiques développées par les différents départements ministériels et de mettre à leur disposition un outil de référence à la fois opérationnel et pédagogique pour la conduite des activités relatives à la préparation des Documents de Programmation Pluriannuelle des Dépenses (DPPD) par ministère, accompagné du Projet Annuel de Performance (PAP) et du Rapport Annuel de Performance (RAP) par programme et, ceci, dans un souci d’harmonisation avec les autres pays UEMOA et de respect des directives UEMOA. Ce guide méthodologique permettra de renforcer la qualité de la programmation budgétaire, de renforcer l’efficacité et l’efficience dans l’exécution, et d’assurer un meilleur suivi et contrôle de la dépense publique. Il constitue la méthodologie nationale fédératrice pour une gestion moderne des finances publiques, pour la culture du résultat et de la performance et une bonne gouvernance financière.

Le Ministre de l’Économie et des Finances

Lassine BOUARÉ Chevalier de l’Ordre National

Guide Méthodologique sur la Programmation Budgétaire Pluriannuelle des Dépenses Ministère de l’Économie et des Finances – ADE

Juillet 2011 Table des matières

Table des matières

SIGLES ET ABRÉVIATIONS

INTRODUCTION

1. LES APPROCHES BUDGÉTAIRES PLURIANNUELLES ORIENTÉES VERS LA

PERFORMANCE ..................................................................................................... 1

1.1 LES OBJECTIFS .................................................................................................................... 1 1.1.1 Renforcer le système budgétaire selon ses objectifs spécifiques ......................... 1 1.1.2 Placer le budget dans une perspective pluriannuelle ............................................ 1 1.1.3 La notion de performance ........................................................................................ 2 1.1.4 Les nouvelles responsabilités ................................................................................... 5

1.2 LES DÉVELOPPEMENTS AU MALI .................................................................................... 5

2. LES DOCUMENTS DE PROGRAMMATION PLURIANNUELLE ET DE PERFORMANCE .................................................................................................... 9

2.1 LES DOCUMENTS PRÉCISÉS PAR LA DIRECTIVE 06/2009/CM/UEMOA .................. 9 2.1.1 Le document de programmation budgétaire et économique pluriannuelle

(DPBEP) ..................................................................................................................... 9 2.1.2 Les documents ministériels (DPPD, PAP et RAP) ............................................ 11 2.1.3 Stratégies, DPBEP, DPPD et budget ................................................................... 13 2.1.4 Comparaison des documents précisés par l’UEMOA avec l’existant .............. 14

2.2 LA MISE EN PLACE DU DPBEP ...................................................................................... 15 2.3 LES DOCUMENTS MINISTÉRIELS .................................................................................... 17

2.3.1 Le document consolidé DPPD-PAP .................................................................... 17 2.3.2 Le Rapport Annuel de Performance (RAP)......................................................... 27

3. LA PROCÉDURE DE BUDGÉTISATION ET DE PROGRAMMATION PLURIANNUELLE ............................................................................................... 29

3.1 PRINCIPES GÉNÉRAUX .................................................................................................... 29 3.1.1 La budgétisation en deux temps ............................................................................ 29 3.1.2 La projection de référence ...................................................................................... 32 3.1.3 Procédure de programmation « glissante » ........................................................... 35 3.1.4 Le débat d’orientation budgétaire .......................................................................... 36

3.2 LE CALENDRIER DE PRÉPARATION DU BUDGET ......................................................... 36 3.2.1 Remarques générales ............................................................................................... 36 3.2.2 Les principales activités et responsabilités dans leur conduite .......................... 37

4. GESTION BUDGÉTAIRE ORIENTÉE VERS LA PERFORMANCE ET RESPONSABILITÉS ............................................................................................... 41

5. LE CALENDRIER DE MISE EN ŒUVRE DES MESURES .......................................... 43


Juillet 2011 Table des matières

LISTE DES ANNEXES

ANNEXE I: LE DPPD-PAP D’UN MINISTÈRE

ANNEXE II: PLAN DÉTAILLÉ DU RAP D’UN MINISTÈRE

ANNEXE III: EXEMPLE DE PROGRAMME

ANNEXE IV: GLOSSAIRE

LISTE DES DIAGRAMMES

DIAGRAMME 1: LE PROCESSUS DE PRODUCTION DES SERVICES PUBLICS ET LES

DIMENSIONS DE LA PERFORMANCE .................................................................. 3 DIAGRAMME 2: PLANS/STRATÉGIES, PROGRAMMATION PLURIANNUELLE ........................... 13 DIAGRAMME 3: PRÉPARATION DES PLAFONDS DE DÉPÉNSES ................................................ 32 DIAGRAMME 4: PROCÉDURE GLISSANTE, DPPD-PAP ET DOCUMENTS STRATÉGIQUES .... 35 DIAGRAMME 5: ORGANISATION DE LA PRÉPARATION DU BUDGET ET DES DOCUMENTS

DE PROGRAMMATION PLURIANNUELLE ......................................................... 40 LISTE DES ENCADRÉS

ENCADRÉ 1: LES NOUVELLES DIRECTIVES DE L’UEMOA CONCERNANT LA GESTION BUDGÉTAIRE ...................................................................... Introduction

ENCADRÉ 2: LES INDICATEURS DE PERFORMANCE D’UN PROGRAMME .................................. 4 ENCADRÉ 3: LE DOCUMENT DE PROGRAMMATION BUDGÉTAIRE ET ÉCONOMIQUE

PLURIANNUELLE (DPBEP) .................................................................................... 10 ENCADRÉ 4: DOCUMENT DE PROGRAMMATION PLURIANNUELLE DE PERFORMANCE

(DPPD), PROJET ANNUEL DE PERFORMANCE (PAP) ET RAPPORT ANNUEL DE PERFORMANCE (RAP) ...................................................................................... 12

ENCADRÉ 5: LE DOCUMENT DE PROGRAMMATION BUDGÉTAIRE ET ÉCONOMIQUE

PLURIANNUELLE (DPBEP) ET LE CBMT T+1 À T+3 PRÉPARÉS L’ANNÉE T .. 16 ENCADRÉ 6: DPPD-PAP D’UN MINISTÈRE ............................................................................... 18 ENCADRÉ 7: LES NIVEAUX DE LA CLASSIFICATION PROGRAMMATIQUE INFÉRIEURS AU

PROGRAMME ............................................................................................................ 22 ENCADRÉ 8: COMBIEN DE PROGRAMMES, OBJECTIFS ET INDICATEURS DANS UN DPPD-

PAP ? ........................................................................................................................ 24 ENCADRÉ 9: EXEMPLE DES THÈMES DU DPPD-PAP DU MINISTÈRE DE

L’AGRICULTURE ...................................................................................................... 26 ENCADRÉ 10: LE RAPPORT ANNUEL DE PERFORMANCE D’UN MINISTÈRE ............................ 28 LISTE DES TABLEAUX

TABLEAU 1: COMPARAISON DES DOCUMENTS PRÉCISÉS DANS LA DIRECTIVE

N°06/2009/CM/UEMOA AVEC L’EXISTANT .................................................... 15 TABLEAU 2: DÉPENSES ET RESSOURCES D’UN MINISTÈRE ET DES ENTITÉS .............................. SOUS TUTELLE .......................................................................................................... 20 TABLEAU 3: TABLEAU DE CONSTRUCTION DES PROJECTIONS ............................................... 34


Juillet 2011 Sigles et abréviations

Sigles et abréviations

AE Autorisation d’engagement

CBMT Cadre budgétaire à moyen terme (appelé aussi CDMT global)

CDMT Cadre des dépenses à moyen terme

CFAP/COFOG Classification des fonctions des administrations publiques/Classification of functions of government

CLSP Cadre stratégique de lutte contre la pauvreté

CM Conseil des ministres

CPS Cellule de Planification et de Statistique

CSCRP Cadre stratégique pour la croissance et la réduction de la pauvreté

DOB Débat d’orientation budgétaire

DPBEP Document de programmation budgétaire et économique pluriannuelle

DPPD Document de programmation pluriannuelle des dépenses

EPA Établissement public à caractère administratif

MEF Ministère de l’Économie et des Finances

PDES Projet pour le Développement Économique et Social

PAP Projet annuel de performance

PTI Programme triennal d’investissement

RAP Rapport annuel de performance

TOFE Tableau des opérations financières de l’État


Juillet 2011 Introduction

Introduction

Le Mali a mis en place plusieurs outils de programmation pluriannuelle des dépenses, qui nécessitent d’être harmonisés, c’est-à-dire être mis en accord pour qu’ils forment un ensemble cohérent. Cette harmonisation devra s’effectuer dans le cadre de la mise en place des dispositions des récentes directives de l’UEMOA. Ces directives visent à promouvoir une approche budgétaire pluriannuelle orientée vers la performance (axée sur les résultats). Ces directives sont présentées dans l’encadré 1.

La directive n°06/2009/CM/UEMOA portant loi de finances au sein de l’UEMOA précise les principaux instruments de programmation pluriannuelle que les États membres de l’UEMOA devront mettre en place. La mise en place de certaines des dispositions de cette directive concernant la programmation pluriannuelle des dépenses et le suivi de la performance peut être progressive sur la période 2011-2016. Toutefois, tout effort d’amélioration des instruments actuels de programmation pluriannuelle des dépenses doit se situer dans la cadre défini par ces directives.

Ce guide méthodologique de programmation pluriannuelle des dépenses se place donc dans ce cadre. Il présente :

section 1, un bref rappel des principes généraux et objectifs de gestion sous-tendant les approches budgétaires orientées vers la performance ;

section 2, le contenu des documents de programmation de dépenses répondant à ces principes ;

section 3, les procédures de programmation et de budgétisation associées ;

section 4, la répartition des responsabilités et les nouvelles tâches induites par la mise en place des dispositions des directives de l’UEMOA, certains changements demanderont du temps, mais il convient de s’y préparer ;

section 5, le calendrier de mise en œuvre ;

annexe I, une proposition de plan détaillé pour un document ministériel de programmation pluriannuelle des dépenses, comprenant aussi des projets annuels de performance par programme.

annexe II, une proposition de plan détaillé pour un document ministériel comprenant les rapports annuels de performance par programme.

annexe III¸ un exemple de programme

annexe IV, un glossaire


Juillet 2011 Introduction

Encadré 1: Les nouvelles directives de l’UEMOA concernant la gestion budgétaire

L’UEMOA a émis en 2009 des directives visant à promouvoir une approche budgétaire pluriannuelle orientée vers la performance et à renforcer la transparence. Ces directives de l’UEMOA comprennent :

la directive n°06/2009/CM/UEMOA portant loi de finances au sein de l’UEMOA, qui fournit les principes généraux pour une gestion budgétaire orientée vers la performance et précise les principaux instruments de programmation pluriannuelle que les États membres de l’UEMOA devront mettre en place. Les dispositions de cette directive doivent être reprises dans la loi organique relative aux lois de finances de chaque État membre ou dans la loi de finances simple ;

la directive n°07/009/CM/UEMOA portant règlement général sur la comptabilité publique au sein de l'UEMOA ;

la directive n°08/2009/CM/UEMOA portant nomenclature budgétaire de l'État au sein de l'UEMOA ;

la directive n°09/2009/CM/UEMOA portant Plan Comptable de l'État (PCE) au sein de l'UEMOA ;

la directive n°10/2009/CM/UEMOA portant Tableau des Opérations Financières de l'État (TOFE) au sein de l'UEMOA ;

la directive n°01/2009/CM/UEMOA émise en mars 2009 porte code de transparence dans la gestion des finances publiques au sein de l’UEMOA.

Ces directives ont été émises en juin 2099, à l’exception de la directive n°01/2009/CM/UEMOA qui a été émise en mars 2009.


Juillet 2011 Page 1

1. Les approches budgétaires pluriannuelles orientées vers la performance

1.1 Les objectifs

1.1.1 Renforcer le système budgétaire selon ses objectifs spécifiques

Les approches pluriannuelles orientées vers la performance visent à renforcer le système budgétaire selon des objectifs spécifiques à savoir1 :

assurer la discipline budgétaire globale, c'est-à-dire la conformité du budget et des programmes de dépense aux objectifs macroéconomiques ;

allouer les ressources de manière efficace, en conformité avec les priorités stratégiques définies dans CSCRP (Cadre Stratégiques pour la Croissance et la Réduction de la Pauvreté) et autres documents stratégiques ;

assurer une prestation efficiente des services publics, en fournissant des prestations de qualité au moindre coût.

Les notions d’efficacité et d’efficience sont précisées dans la section 1.1.3.

1.1.2 Placer le budget dans une perspective pluriannuelle

Placer le budget annuel dans une perspective pluriannuelle contribue à la réalisation de ces objectifs selon les axes suivants :

Elles contribuent à la discipline budgétaire globale, en permettant de s'assurer que l'impact budgétaire futur des politiques publiques est compatible avec les possibilités financières de l’État et est en adéquation avec le cadre macroéconomique à moyen-terme.

Elles permettent de programmer dans le temps les réallocations de ressources en fonction de nouvelles priorités. Dans le cadre du budget annuel, les inflexions pouvant être apportées aux politiques budgétaires sont marginales. Placer le budget dans une perspective pluriannuelle permet ainsi de définir le sentier de réalisation progressive des objectifs stratégiques définis dans le CSCRP et les autres documents stratégiques.

Elles peuvent procurer aux gestionnaires une meilleure prévisibilité pour gérer leurs programmes et en fournissant un cadre pour le suivi de la performance, présenté ci-dessous. Toutefois, il n'est possible d'améliorer la prévisibilité que si les procédures sont disciplinées, la programmation pluriannuelle des dépenses ne devant pas conduire à formuler des promesses inconsidérées.

1 On trouvera une présentation de ces trois objectifs dans le « cadre de mesure de la performance de la gestion des

finances publiques » du secrétariat du PEFA (2005) ou dans le « manuel de gestion des dépenses publiques » de la Banque mondiale (1998).


Juillet 2011 Page 2

1.1.3 La notion de performance

a) Qu’est ce que la performance ?

La notion de performance dans la conduite des activités publiques rejoint les second et troisième objectifs spécifiques mentionnés ci-dessus dans la section 1.1.1. Elle est illustrée par le diagramme 1 qui présente le processus de production des services publics et les dimensions de la performance. Les activités publiques consistent à transformer les ressources (les moyens) en produits (les services rendus), qui induisent des résultats socio-économiques, c'est-à-dire une transformation de l’environnement économique et social. Les résultats socio-économiques comprennent : (i) les résultats socio-économiques intermédiaires imputables à un programme ou à une organisation donnée ; et (ii) les résultats socio-économiques finaux, ou impacts, auxquels contribuent plusieurs programmes ou organisations.

La performance dans la conduite des activités publiques a plusieurs dimensions :

l’efficience de la gestion qui consiste pour un même niveau de ressources, à accroître les produits des activités publiques ou, pour un même niveau d‘activité, à nécessiter moins de moyens, par exemple à réduire les coûts unitaires de délivrance des passeports ;

la qualité du service rendu, cette dimension vise à mieux spécifier la nature du produit, par exemple à réduire les délais de délivrance des passeports ;

l’efficacité c'est-à-dire la capacité à atteindre des objectifs socio-économiques préalablement fixés, par exemple l’accès à l’enseignement fondamental.

Ces notions sont relatives. L’efficience s’apprécie en comparant les réalisations à une situation de référence, comme, par exemple, les dispositions organisationnelles initialement prévues ou les résultats passés. L’efficacité s’apprécie en comparant les résultats socio-économiques obtenus aux objectifs des politiques publiques. La recherche de la performance doit s’effectuer dans le respect des contraintes macroéconomiques et des objectifs budgétaires globaux, conformément au premier des objectifs d’un système de gestion budgétaire, rappelés ci-dessus dans la section 1.1.1.


Juillet 2011 Page 3

Diagramme 1: Le processus de production des services publics et les dimensions de la performance

Résultats socio-

économiques

intermédiaires

Produits

(services

rendus)

ActivitésMoyens

Efficience

Dispositions

opérationnelles ou

situation de référence

Qualité de

serviceEfficacité

Dim

en

sio

ns d

e

la p

erf

orm

an

ce

Objectifs des politiques publiques

Résultats socio-

économiques

finaux

b) Le programme et les indicateurs de performance

Les approches budgétaires orientées vers la recherche de la performance (ou axées sur les résultats) s’appuient le plus souvent sur une structuration du budget en programmes. Ainsi, la directive n°06/2009/CM/UEMOA préconise de spécialiser les crédits par programme. Selon l’article 12 de cette directive, à l’intérieur d’un ministère, « Un programme regroupe les crédits destinés à mettre en œuvre une action ou un ensemble cohérent d’actions représentatif d’une politique publique clairement définie dans une perspective de moyen terme. A ces programmes sont associés des objectifs précis, arrêtés en fonction de finalités d’intérêt général et des résultats attendus ».

Les programmes des budgets-programmes maliens sont conformes à cette définition. Toutefois, tandis qu’actuellement la classification des dépenses n’est utilisée que dans des documents « parallèles » au budget, selon les dispositions de la directive 06/2009/CM/UEMOA d’ici 2017, au plus tard, le programme sera un segment de la nomenclature budgétaire et sera à la base de la gestion du budget d’un ministère.

Les objectifs spécifiques d’un programme doivent traduire les dimensions de la performance. Ils doivent être imputables au programme. Le progrès, selon ces objectifs, est suivi à l’aide d’indicateurs de performance, qui comportent des cibles permettant de mesurer les réalisations par rapport à ces cibles. Ces indicateurs sont utilisés pour comprendre et analyser les réalisations, orienter les décisions des gestionnaires dans le but d’améliorer la performance et nourrir le dialogue entre les différentes parties prenantes dans la gestion budgétaire.

Schématiquement, on peut distinguer : (i) les indicateurs de performance imputable à un programme présentés au Parlement dans les projets et rapports annuel de performance, examinés plus loin ; (ii) les indicateurs de résultats socio-économiques finaux définis dans les stratégies nationales et sectorielles, comme par exemple l’évolution de la production agricole dont l’évolution dépend de plusieurs programmes et de facteurs externes à l’action publique ; (iii) les indicateurs de suivi des activités et projets (par exemple, tenue de séminaires) qui relèvent des dispositions interne des ministères.


Juillet 2011 Page 4

Encadré 2: Les indicateurs de performance d’un programme

Les indicateurs permettant de suivre la performance d’un programme comprennent :

des indicateurs de moyens, qui décrivent le volume (unités physiques) ou la valeur des moyens mis en œuvre, la disponibilité du personnel (nombre de médecins, d’infirmiers, etc.), des locaux, les quantités ou les valeurs des intrants (livres scolaires distribués) ;

des indicateurs de produits (ou services rendus), qui décrivent les productions d’une administration ou d’un service (nombre de dossiers traités, nombre de formations dispensées, nombre d’heures d’enseignement, nombre de personnes accueillies, nombre de contrôles effectués, enquêtes réalisées, textes réglementaires élaborés, etc.) ;

des indicateurs de qualité, qui spécifient la qualité attendue de la prestation rendue à l'usager. Par exemple, un indicateur de qualité de service associé à un éventuel programme « justice judiciaire » serait : « réduction du délai de réponse judiciaire de 10 jours » ;

des indicateurs de résultats socio-économiques, qui mesurent le niveau de réalisation des objectifs socio-économiques du programme. Ces résultats doivent être imputables au programme. Ils porteront en général sur les résultats socio-économiques dits intermédiaires. Ainsi, l’évolution du taux de rendement des réseaux d’irrigation peut être en grande partie imputée à un programme de gestion et réhabilitation des périmètres irrigués. En revanche, le taux de croissance de la production agricole dépend de plusieurs programmes et de facteurs externes à l’action publique.

L’efficience est mesurée en comparant le rapport entre indicateurs de moyens et de produits aux objectifs d’efficience du programme ou à une autre situation de référence.

L’efficacité est mesurée en comparant les indicateurs de résultat à des cibles chiffrées.


Juillet 2011 Page 5

1.1.4 Les nouvelles responsabilités

L'amélioration de la performance dans la fourniture des services publics passe en général par une meilleure responsabilisation des gestionnaires, consistant à la fois à leur laisser un certain degré de liberté dans la gestion de leurs moyens et à leur demander de rendre compte et rendre des comptes sur leurs prestations et leurs résultats. Cette plus grande responsabilisation des départements ministériels et des gestionnaires revêt une ampleur variable qui dépend du contexte de chaque pays. Dans le cadre de l’application des directives de l’UEMOA, elle conduit, entre autres réformes, à l’institution de la fonction de responsable de programme. Le secrétaire général des départements ministériels pourrait être le coordonnateur des programmes. Une des composantes des nouvelles réformes budgétaires est l’amélioration de la transparence et le renforcement du rôle du Parlement. La présentation au Parlement des documents de programmation pluriannuelle et de performance est un élément clef des nouvelles procédures à mettre en place dans le cadre de l’application des directives de l’UEMOA.

1.2 Les développements au Mali

Le Mali a développé depuis le milieu des années 1990 des méthodes et instruments visant à placer le budget dans une perspective pluriannuelle et à développer une approche budgétaire orientée vers la performance. Ces instruments comprennent :

le volume I des budgets-programmes actuellement annexés à la loi de finances qui présentent : (i) des projections de dépense par programme pour une période triennale, la première année de projection étant conforme au budget, les deuxième et troisième années étant indicatives ; (ii) les objectifs spécifiques des programmes ; (iii) les résultats attendus et les indicateurs associés (toutefois ces indicateurs ne sont pas chiffrés) ; (iv) les activités « pertinentes » du programme ;

le volume II de ces budgets-programmes qui présente les réalisations ;

les CDMT ministériels ou sectoriels développés depuis 2005. Ces CDMT rappellent, en général, la situation du secteur et la stratégie sectorielle, analysent un ou plusieurs scénarios de dépense et présentent les indicateurs socio-économiques associés. Ils reprennent la structure en programmes des budgets-programmes. Toutefois, les projections de dépense ne sont pas nécessairement conformes à celles du budget et des budgets-programmes, ces CDMT analysant les besoins financiers pour réaliser les objectifs des stratégies alors que les budgets-programmes sont cadrés par le CBMT ;

le CBMT qui donne des plafonds de dépense triennaux par ministère et grande nature économique. Le CBMT est conforme au cadre macro-économique. Il est utilisé pour le cadrage du budget annuel et des budgets-programmes ;

un programme triennal d’investissement (PTI) qui est annexé à la loi de finances.


Juillet 2011 Page 6

Il a été noté par le FMI que le Mali faisait partie du petit nombre des pays à faible revenu ayant développé une approche budgétaire programmatique2. Toutefois, des améliorations devraient être apportées aux outils actuels pour les rendre plus efficaces. Une nomenclature programmatique et des indicateurs de performance sont en place. Toutefois, tandis qu’actuellement les budgets-programmes sont des documents « parallèles » au budget, d’ici 2017 au plus tard, le budget devra être géré sur la base du programme. Il sera donc nécessaire de vérifier ministère par ministère si le budget peut être géré sur la base du programme. Des améliorations sur les objectifs et les indicateurs de performance sont aussi à rechercher. Les indicateurs de performance doivent être imputables au programme et traduire une des dimensions de la performance. Ce n’est pas toujours le cas des indicateurs des budgets de programme actuels. Par exemple, des indicateurs comme « nombre d’auditeurs recrutés » ou « disponibilité du rapport d’études » sont utiles pour la gestion interne, mais donnent pas d’indication sur l’efficience ou l’efficacité du programme concerné. Des indicateurs sur l’accroissement de la production du secteur privé sont utiles pour évaluer l’impact des politiques publiques mais sont néanmoins difficilement imputables à un programme de soutien à cette production. La dualité des documents de programmation pluriannuelle des dépenses (CDMT et budgets-programmes) et des processus pour les préparer conduit à une dispersion inefficace des efforts. La coexistence de CDMT sectoriels/ministériels avec des budgets-programmes pluriannuels n’est rencontrée qu’au Mali et un ou deux autres pays d’Afrique francophone. Les budgets-programmes pluriannuels ont l’avantage d’être conformes au budget et au cadre macro-économique et d’être présentés au Parlement en annexe du projet de loi de finances selon un format standardisé. Toutefois, des améliorations devraient être apportées aux narratifs et au choix des indicateurs3. Les lacunes les plus importes sont :

dans le volume I de ces budgets-programmes, les cibles des indicateurs de performance ne sont pas chiffrées ex-ante, les réalisations sont chiffrées dans le volume II, ex-post ;

les départements ministériels sont peu ou pas impliqués dans la préparation des projections de dépense des deuxièmes et troisièmes années des budgets-programmes, qui sont le plus souvent la simple reprise des projections du CBMT établi au cours du deuxième trimestre.

2 Gupta, Sanjeev ; Schwartz, Gerd ; Tareq, Shamsuddin ; Allen, Richard ; Adenauer, Isabell ; Fletcher, Kevin ; Last,

Duncan, Fiscal Policy Response to Scaled-Up Aid: Strengthening Public Financial Management; IMF, 2007 3 Par exemple, des indicateurs d’activités comme « nombre de séminaires ou ateliers organisés » sont nécessaires pour

la gestion courante interne, mais présentent peu d’intérêt dans les documents soumis au Parlement.


Juillet 2011 Page 7

Les CDMT ministériels ou sectoriels ont l’avantage d’examiner avec plus de détails que les budgets-programmes les politiques sectorielles. Les projections de ces CDMT sont préparées par les ministères ou des groupes de travail interministériels, souvent avec l’appui de consultants. D’après le rapport de diagnostic de septembre 20094, ces CDMT présentent plusieurs faiblesses significatives :

Ils ne sont pas toujours exhaustifs. Ainsi le rapport diagnostic note : « certains CDMT déclinent plutôt un programme financé par des PTF et ne recensent pas l’ensemble des dépenses et ressources du ministère et des structures concernées ».

Dans certains cas, les CDMT sont préparés avant le CBMT et ne sont pas cadrés.

L’appropriation de l’outil par les cadres de l’administration et son intégration dans les processus budgétaires sont insuffisantes.

Ce rapport de diagnostic fait aussi ressortir un besoin de formation. Certains CDMT « sectoriels » sont ministériels, d’autres sont interministériels. Une approche sectorielle est nécessaire pour la préparation de stratégies. Toutefois, les ministères sont responsables de la mise en œuvre des programmes et doivent rendre compte et rendre des comptes sur cette mise en œuvre auprès notamment du Parlement. A la différence des documents de planification, les documents de programmation des dépenses appuyant le budget et soumis au Parlement doivent être ministériels. La majorité des CDMT sectoriels maliens visent à être des documents de planification, de chiffrage des stratégies (costing) et de négociation avec le ministère de l’Économie et des Finances et les bailleurs de fonds. Certains CDMT sectoriels sont préparés en utilisant des modèles de planification et simulation (modèle similaire à celui du pôle de Dakar dans l’éducation, modèle MBB et « l’outil du lundi » dans la Santé). Cette approche permet une réflexion en amont de la procédure de préparation du budget et de programmation des dépenses. Elle peut attirer l’attention des décideurs sur les difficultés de financement des stratégies sectorielles. Ces CDMT peuvent présenter des « gaps de financement ». Des CDMT sectoriels ou ministériels présentant des gaps de financement ne permettent donc pas d’identifier quelles sont les priorités sur les trois années à venir sur la base des contraintes financières telles qu’identifiées dans le CBMT. Ils ne procurent pas de prévisibilité aux gestionnaires puisque leur financement est incertain. Il existe en Afrique, dans les administrations des pays africains comme au sein des donateurs, deux conceptions différentes des CDMT sectoriels/ministériels. Pour les uns, la préparation des CDMT vise à encourager l’établissement des priorités en tenant compte des contraintes financières, comme le sont les CDMT des pays industrialisés. Pour les autres, le CDMT est avant tout un chiffrage du coût des stratégies sectorielles et de négociation interne et auprès des donateurs. Les deux approches peuvent être complémentaires. Mais ranger sous le même terme CDMT, deux instruments de nature différente peuvent créer des confusions. Une clarification des concepts est souvent nécessaire. Les directives de l’UEMOA de juin 2009 fournissent le cadre de cette clarification.

4 Appui à l’harmonisation des méthodologies d’élaboration des CDMT – MALI. Rapport de Diagnostic. ADE.

Septembre 2009.


Juillet 2011 Page 9

2. Les documents de programmation pluriannuelle et de performance

Cette section porte sur les documents de programmation pluriannuelle et de performance qui devront être mis en place dans le cadre de l’application des directives de juin 2009 de l’UEMOA. Elle rappelle quels sont les documents précisés par ces directives, les compare avec l’existant, puis propose de manière plus détaillée les grandes lignes du contenu des documents à mettre en place. L’annexe I complète cette section en détaillant le contenu du document ministériel de programmation pluriannuelle des dépenses et de performance proposé dans cette section.

2.1 Les documents précisés par la directive

06/2009/CM/UEMOA

Les dispositions de la directive 06/2009 de l’UEMOA précisent, entre autres, la préparation des documents de programmation pluriannuelle et de performance suivants :

un Document de Programmation Budgétaire et Économique Pluriannuelle (dit ci-dessous, DPBEP) cohérent avec les objectifs du Pacte de convergence, de stabilité, de croissance et de solidarité conclu entre les États membres de l’UEMOA ;

des Documents de Programmation Pluriannuelle des Dépenses (DPPD) par ministères, budgets annexes et comptes spéciaux, cohérents avec le DPBEP ;

des Projets Annuels de Performance par programme (PAP) comportant, entre autres éléments, la présentation des résultats attendus pour les années à venir et l’échéancier des crédits de paiement associés aux autorisations d’engagement ;

des Rapports Annuels de Performance (RAP) rendant compte des résultats obtenus.

2.1.1 Le document de programmation budgétaire et économique pluriannuelle (DPBEP)

Selon l’article 52 de la directive n°06/2009/CM/UEMOA, le document de programmation budgétaire et économique pluriannuelle (DPBEP) couvre une période minimale d’au moins trois ans, donne les orientations pour la préparation de la loi de finances et fixe des objectifs d’équilibre budgétaire et financier sur le moyen terme conformes aux dispositions du Pacte de convergence, de stabilité, de croissance et de solidarité.

Ce document sera soumis au Conseil des ministres puis au Parlement avant la fin du deuxième trimestre (article 57 de la directive) pour un Débat d’Orientation Budgétaire (DOB). Il est ensuite annexé au projet de lois de finances. Il comprend un TOFE prévisionnel, une évaluation de l’évolution de l’ensemble des ressources, des charges et de la dette des administrations publiques et une prévision de la situation financière des entreprises publiques (cf. encadré 3).


Juillet 2011 Page 10

L’article 52 de la directive n°06/2009/CM/UEMOA ne précise pas que le DPBEP doit comprendre des projections de dépense pluriannuelle par secteur ou par ministère, ce qui est le cas d’un CBMT. Toutefois, le guide didactique de cette directive5 recommande d’inclure dans le DPBEP un CBMT. Cette dernière option est retenue dans le présent guide.

Le DOB devra être tenu dès 2012.

Encadré 3: Le document de programmation budgétaire et économique pluriannuelle (DPBEP)

Article 52 de la directive 06/2009 de l’UEMOA

Le projet de loi de finances de l’année est élaboré par référence à un document de programmation budgétaire et économique pluriannuelle couvrant une période minimale de trois ans.

Sur la base d’hypothèses économiques précises et justifiées, le document de programmation budgétaire et économique pluriannuelle évalue le niveau global des recettes attendues de l’État, décomposées par grande catégorie d’impôts et de taxes et les dépenses budgétaires décomposées par grande catégorie de dépenses.

Ce document de programmation budgétaire et économique pluriannuelle évalue également l’évolution de l’ensemble des ressources, des charges et de la dette du secteur public en détaillant en particulier les catégories d’organismes publics visées à l’article 55 de la présente Directive.

Il prévoit la situation financière des entreprises publiques sur la période considérée et, éventuellement, les concours que l’État peut leur accorder. Il fixe enfin les objectifs d’équilibre budgétaire et financier sur le moyen terme en application des dispositions du Pacte de convergence, de stabilité, de croissance et de solidarité.

5 « Guide didactique de la directive n° 06/2009/CM/UEMOA du 26 juin 2009 portant loi de finances au sein de

l’UEMOA ». Commission de l’UEMOA. 2010.



2.1.2 Les documents ministériels (DPPD, PAP et RAP)

Au niveau des ministères, la directive 06/2009/CM/UEMOA propose la préparation d’un document de programmation pluriannuelle des dépenses (DPPD) par ministère, de projets annuels de performance (PAP) et de rapports annuels de performance (RAP) par programme. L’encadré 4 présente les extraits de la directive n°06/2009/CM/UEMOA qui définissent les DPPD, les PAP et les RAP. Les DPPD sont annexés au projet de loi de finances (article 46 de la directive de l’UEMOA). Ces documents doivent être cohérents avec le DPBEP et donc avec les objectifs d’équilibre financier du Pacte de convergence. Ils prévoient, pour une période minimale de trois ans, à titre indicatif, l’évolution des crédits et des résultats attendus sur chaque programme en fonction des objectifs poursuivis (article 53).

L’article 57 de la directive 06/2009/CM/UEMOA indique qu’éventuellement ces documents pourraient être joints au DPBEP soumis au Conseil des ministres et présenté au Parlement avant fin juin. Comme noté dans le guide didactique d’application de cette directive, cette présentation éventuelle risquerait d’anticiper trop fortement les résultats des travaux de préparation du budget. Il n’est pas suggéré de l’envisager.

L’article 46 de la directive précise qu’un projet annuel6 de performance de chaque programme (PAP) est annexé à la loi de finances. Ce document comprend des énoncés des objectifs et des indicateurs de performance chiffrés montrant les résultats attendus. Il comprend aussi des éléments de programmation financière, notamment l’échéancier des crédits de paiement associés aux autorisations d’engagement (cf. encadré 4).

Les PAP et DPPD sont complémentaires. Les PAP comprennent de l’information financière qui complète celle des DPPD, tandis que les DPPD doivent faire référence aux objectifs des programmes définis dans les PAP. Pour garantir une bonne cohérence des documents et éviter des duplications, le DPPD et les PAP d’un ministère devraient être consolidés dans un document unique, comme recommandé par le guide didactique d’application de la directive n°06/2009/CM/UEMOA. Le RAP présente les réalisations et les résultats du suivi de la performance. Il est annexé à la loi de règlement qui doit être présentée au Parlement au plus tard pour la session budgétaire suivant l’année sous revue.

6 Le terme « annuel » signifie préparé annuellement. Les PAP peuvent couvrir une période pluriannuelle comme le

montrent les expressions « des résultats obtenus et attendus pour les années à venir » et « l’échéancier des crédits de paiement » de l’article 46 de la directive UEMOA.



Encadré 4: Document de programmation pluriannuelle de performance (DPPD), projet annuel de performance (PAP) et rapport annuel de performance

(RAP)

Directive 06/2009/CM/UEMOA

Les DPPD (article 53)

Les programmes s’inscrivent dans des documents de programmation pluriannuelle des dépenses par ministères, budgets annexes et comptes spéciaux cohérents avec le document de programmation budgétaire et économique pluriannuelle visé à l’article 52 de la présente Directive. Les documents de programmation pluriannuelle des dépenses prévoient, pour une période minimale de trois ans, à titre indicatif, l’évolution des crédits et des résultats attendus sur chaque programme en fonction des objectifs poursuivis.

Les PAP (extrait de l’article 46)

La loi de finances de l’année est accompagnée (…)

- d’annexes explicatives :

1. développant pour l’année en cours et l’année considérée, par programme ou par dotation, le montant des crédits présentés par nature de dépense. Ces annexes sont accompagnées du projet annuel de performance de chaque programme qui précise :

a) la présentation de chacune des actions et de chacun des projets prévus par le programme, des coûts associés, des objectifs poursuivis, des résultats obtenus et attendus pour les années à venir mesurés par des indicateurs de performance ;

b) la justification de l’évolution des crédits par rapport aux dépenses effectives de l’année antérieure ;

c) l’échéancier des crédits de paiement associés aux autorisations d’engagement ;

d) par catégorie d’emploi, la répartition prévisionnelle des emplois rémunérés par l’État et la justification des variations par rapport à la situation existante ; (…).

Les RAP (extraits des articles 50 et 51)

Article 50. La loi de règlement est accompagnée : des rapports annuels de performance par programme rendant compte de leur gestion et de leurs résultats Article 51. La Cour des comptes donne son avis sur le système de contrôle interne et le dispositif de contrôle de gestion, sur la qualité des procédures comptables et des comptes ainsi que sur les rapports annuels de performance. Cet avis est accompagné de recommandations sur les améliorations souhaitables.



2.1.3 Stratégies, DPBEP, DPPD et budget

a) L’articulation des documents

Le diagramme 2 illustre la place des documents spécifiés par la directive UEMOA dans le processus de programmation et budgétisation :

les stratégies sont élaborées en amont des processus de budgétisation et de programmation financière. Le chiffrage de leur coût doit être réaliste, mais il ne prend pas nécessairement en compte les derniers développements de la conjoncture économique ;

le TOFE prévisionnel, compris dans le DPBEP, définit l’enveloppe globale des ressources en tenant compte des objectifs macroéconomiques et de l’évolution de la conjoncture économique ;

l’allocation intersectorielle de l’enveloppe globale des ressources est effectuée par le CBMT, en fonction des stratégies ;

les DPPD ministériels allouent les enveloppes de ressources définies dans le CBMT à des programmes et des sous-programmes (ou actions) selon la stratégie du secteur. Le processus peut être, en partie, itératif ;

le budget, la première tranche annuelle du CBMT et des DPPD sont cohérents.

Diagramme 2: Plans/stratégies, programmation pluriannuelle

Plafonds ministérielsCBMT

DPBEP(yc TOFE

prévisionnel)

Stratégies sectorielles

Pacte convergence UEMOA

Stratégies nationale CSRP; PDES

DPPD ministériels Budget

Pré

pa

rés a

nn

ue

lle

me

nt

ChiffrageSimulations

Conjoncture économique

Pro

g. p

luri

an

nu

elle

de

s

dé

ep

nse

s

Contrainte f inancière



2.1.4 Comparaison des documents précisés par l’UEMOA avec l’existant

Le document CBMT 2007-2011 qui avait été préparé dans le cadre du CLSP constitue une modèle de départ pour définir le format du DPBEP prévu à l’article 52 de la directive UEMOA. Il existe cependant des différences entre ce document CBMT et le DPBEP tel que défini par cette directive. En particulier, le DPBEP couvre, au delà du budget de l’État, certains aspects financiers du secteur public. Les DPPD, précisés dans la directive UEMOA, sont des CDMT, mais des CDMT ministériels cadrés, c'est-à-dire conformes aux contraintes financières. Par ces aspects, ils diffèrent de certains CDMT ministériels actuellement préparés. Le contenu du volume I du document « budget-programmes » est relativement proche de l’ensemble constitué par les DPPD et les PAP définis par l’UEMOA. En effet, ce volume I comprend des prévisions financières pluriannuelles par ministère et programme, des exposés des objectifs, des listes d’activités et des indicateurs de performance (dont les cibles ne sont pas chiffrées). Les prévisions financières sont conformes au cadrage du TOFE et du CBMT. Toutefois, selon les dispositions de la directive n°06/2009/CM/UEMOA, les valeurs cibles des indicateurs doivent figurer dans les documents présentés au Parlement, ce qui n’est pas le cas du volume I des budgets-programmes. De plus, la préparation des projections de dépenses des deuxième et troisième tranches annuelles de ces budgets-programmes n’implique pas les départements ministériels. Cela n’est pas conforme à l’esprit des directives de l’UEMOA, qui visent à impliquer les départements ministériels et leurs responsables de programme dans la programmation pluriannuelle des dépenses. Le volume II des budgets-programmes présente de fortes similitudes avec les RAP précisés par la directive n°06/2009/CM/UEMOA. Le programme triennal d’investissement (PTI), annexé à la loi de finances, devrait devenir la composante « investissement » des DPPD ministériels précisés dans la directive de l’UEMOA. Le tableau 1 compare les documents définis dans la directive n°06/2009/CM/UEMOA avec l’existant.



Tableau 1: Comparaison des documents précisés dans la directive n°06/2009/CM/UEMOA avec l’existant

Documents précisés dans la directive 06/2009/CM/UEMOA

Comparaison avec les documents actuels maliens

Document de programmation budgétaire et économique pluriannuelle (DPBEP) au Parlement avant fin juin

Le DPBEP comprend un TOFE prévisionnel et un CBMT. Toutefois, il présente en plus des éléments financiers sur les entités du secteur public autres que l’État.

Documents de programmation pluriannuelle des dépenses par ministère, annexés à la loi de finances (DPPD)

Les DPPD sont similaires à des CDMT ministériels cadrés (sans « gap » de financement) ou à la partie financière des budgets-programmes volume I

Projet Annuel de Performance annexé à la loi de finances (PAP)

Les PAP ont des aspects communs avec la partie performance des budgets programmes volume I, mais ils contiennent aussi d’autres informations.

Rapport Annuel de Performance annexé à la loi de règlement (RAP)

Les RAP sont voisins des budgets-programmes volume II

2.2 La mise en place du DPBEP

Conformément à la directive n°06/2009/CM/UEMOA, dès 2012, un DPBEP doit être soumis au Parlement pour un débat d’orientation budgétaire (DOB) en juin, puis annexé au projet de loi de finances. Cette directive ne précise pas si le DPBEP soumis au Parlement pour un débat d’orientation budgétaire (DOB) en juin doit comprendre ou non un CBMT, répartissant les dépenses par destination (ministère ou secteur/fonction). Toutefois, la présentation d’un CBMT dans le DPBEP soumis au DOB est recommandée par le projet de guide de didactique d’application de cette directive. Cette recommandation a été retenue. Le DPBEP comprendra un CBMT, présentant les projections de dépense selon deux formats : (i) par ministère ; (ii) par grande fonction de la classification des fonctions des administrations publiques (CFAP7). La présentation fonctionnelle s’effectuera selon les dix divisions de la CFAP, qui correspondent au premier niveau de détail éventuellement à un niveau de détail supérieur pour certaines fonctions prioritaires. L’encadré 5 suggère un plan de DPBEP, à mettre en place d’ici 2012 :

le chapitre 1 couvre le cadrage macroéconomique à moyen-terme ;

le chapitre 2 couvre le TOFE prévisionnel et la politique de gestion de la dette ;

Le chapitre 3 traite de l’allocation interministérielle/intersectorielle des ressources donnée par le CBMT ;

Le chapitre 4 présente les données relatives au secteur public, telles que spécifiées dans l’article 52 de la directive n°06/2009/CM/UEMOA. Il risque d’être difficile de disposer dès 2012 de l’ensemble des données requises. Le contenu du chapitre 4 sera progressivement amélioré en fonction des progrès en matière de centralisation de l’information.

7 En anglais Classification of Functions of Government (COFOG)



Encadré 5: Le document de programmation budgétaire et économique pluriannuelle (DPBEP) et le CBMT t+1 à t+3 préparés l’année t

Plan du document à mettre en place d’ici 2012 (suggestions)

Introduction

Chapitre I. Le contexte économique Couvre le PIB, l’équilibre emplois-ressources, la balance des paiements, la situation monétaire, le TOFE (de manière sommaire, le TOFE étant détaillé chapitre II) et explique les politiques économiques.

évolution économique récente (t-3 à t-1) : PIB et équilibre emplois-ressources, balance des paiements, situation monétaire et TOFE ;

perspectives pour l’année en cours ;

objectifs de politique et projections macro-économiques pour la période t+1 à t+3.

Chapitre II. Les finances publiques

TOFE t-3 à t+3 : recettes par grande catégorie ; dépenses par grande catégorie économique ; variation d’arriérés ; déficit ; financement.

o Évolution récente par grande catégorie de recettes et dépenses (TOFE t-3 à t-1) ;

o point sur l’exécution du budget de l’année t (année en cours) ; o évolution prévue pour les années t+1 à t+3 : mise en regard avec les objectifs

du Pacte de convergence, de stabilité, de croissance et de solidarité de l’UEMOA ; implications pour la politique fiscale et la politique de dépenses (notamment de dépenses de personnel) ;

encours de la dette publique au 31 décembre de l’année t-1 ; encours prévisionnel au 31 décembre de l’année t (en distinguant dette intérieure et extérieure ; dette directe et avalisée) ;

les négociations de la dette publique, le point d’achèvement et la politique d’endettement au cours de la période t à t+3, l’évolution de l’encours et du service de la dette publique ;

les risques.

Chapitre III. La mise en œuvre des stratégies nationales et sectorielles

Rappel des priorités sectorielles ;

tendances récentes (t-3 à t) aspects financiers et non financiers ; difficultés éventuelles dans la mise en œuvre des stratégies ; identification de mesures correctrices ;

orientations pour la période t+1 à t+3 ;

CBMT t-3 à t+3 par ministère et par fonction ;

les risques dans la mise en œuvre de la politique budgétaire et des stratégies.

Chapitre IV. Le secteur public

Les autres administrations publiques (collectivités territoriales ; établissements publics non marchands ; organismes de protection sociale [cf. article 55 de la directive n°06/2009.CM/UEMOA]). Pour chacune de ces trois catégories : (i) de t-3 à t+3 : recettes ; dépenses ; financement, dont transferts du budget de l’État ; (ii) évolution du service de la dette (garantie par l’État et non garantie) ; (iii) dépenses par fonction (lorsque les systèmes statistiques seront améliorés) ;

les entreprises publiques : (i) de t-3 à t+3 : équilibre financier (recettes moins charges) et contributions éventuelles du budget de l’État ; (ii) évolution du service de la dette (garantie par l’État et non garantie) ; (iii) risques et points d’attention.



2.3 Les documents ministériels

2.3.1 Le document consolidé DPPD-PAP

a) Présentation générale

Un seul nouveau document devrait couvrir pour chaque ministère les besoins d’information couverts par les DPPD et PAP définis dans la directive 06/2009/CM/UEMOA. Ce document présenté au Parlement remplacera les budgets-programmes (volume I) dans la documentation budgétaire. Il sera préparé par les départements ministériels et en leur sein par les futurs « responsables de programme », conformément aux dispositions de la directive. L’encadré 6, ci-après, présente un plan de document DPPD- PAP couvrant les éléments précisés dans la directive n°06/20009/CM/UEMOA. Ce document comprend une présentation générale, la programmation pluriannuelle des dépenses du ministère (le DPPD), les PAP des programmes du ministère, une section analysant les difficultés et défis et des annexes, en particulier une annexe sur les projets d’investissement. L’annexe I détaille ce plan. Les DPPD-PAP doivent respecter les contraintes macroéconomiques (identifiées dans le DPBEP). Lorsque pertinents, les écarts (gap de financement) entre les projections des DPPD-PAP et les résultats des modèles de chiffrage des stratégies (besoins des ministères) peuvent être indiqués dans la section « problèmes et défis » du DPPD-PAP. Cette section doit expliquer les actions et les projets qui sous-tendent ces écarts. Certains des CDMT actuels sont similaires au DPPD-PAP précisés par la directive n°06/2009/CM/UEMOA. Il ne s’agira alors que d’améliorer leur format et faire de ces CDMT et des budgets-programmes un document unique. En revanche, d’autres CDMT actuels diffèrent des DPPD-PAP, notamment lorsqu’ils présentent des « gaps » de financement ou sont interministériels. L’application des dispositions de la directive imposera un changement de méthode de préparation des documents de programmation pluriannuelle. Les CDMT sectoriels actuels non cadrés s’apparent à des chiffrages des coûts des stratégies. Il est, en effet, souhaitable de disposer en amont de la préparation du budget et des DPPD-PAP de chiffrages des stratégies. Ces « chiffrages » doivent être mis à jour régulièrement, mais ils n’ont pas besoin de s’insérer dans une procédure de programmation glissante. Toutefois, un horizon de projection de 3 ans est souvent trop court pour des travaux stratégiques. Les chiffrages de stratégie devraient, le plus souvent, porter sur une période plus longue.



Encadré 6: DPPD-PAP d’un ministère

Suggestion de plan

1. Présentation du DPPD-PAP du ministère

La politique sectorielle

La situation du secteur et la politique sectorielle ;

Les missions du ministère au sein du secteur ;

Évolution d’indicateurs socio-économiques finaux non imputables à un programme particulier.

La programmation pluriannuelle des dépenses du ministère

Dépenses sur la période t-3 à t+3 par grande catégorie économique ressources et dépenses par programme ;

Commentaires, liens entre l’évolution de l’allocation intra-ministérielle des ressources et la stratégie du secteur ou du ministère.

2. Les PAP des programmes du ministère (par programme) 2.k Le PAP du programme k

Présentation stratégique du programme ;

Description du programme, des actions (sous-programmes) et projets ;

Présentation détaillée des objectifs et indicateurs ; Par objectif

Présentation de l’objectif ;

Présentation des indicateurs rattachés à l'objectif avec la valeur cible chiffrée ;

Les projections financières du programme, par nature économique et par action ;

Les autorisations d’engagement ;

Les prévisions d’effectifs.

3. Les problèmes et défis

Gestion du secteur ;

Écarts avec la stratégie ;

Autre… 4. Annexe : les projets d’investissement :

Les projets d’investissement du ministère par programme et le coût de leurs tranches annuelles.

5. Autres annexes

Liste des EPA, fonds spéciaux et budgets annexes couverts par le DPPD-PAP ;

Toute autre annexe jugée utile.

Cf. annexe n°1



b) Couverture des DPPD-PAP

Les DPPD-PAP doivent couvrir toutes les dépenses du budget de l'État hors service de la dette. Idéalement, afin de donner une vue plus exhaustive des dépenses de l’administration centrale (État et établissements publics), ils devraient aussi couvrir pour information :

les dépenses sur ressources propres des établissements publics de l’administration centrale, ayant des activités non marchandes, c'est-à-dire en principe des EPA (par exemple, les dépenses des universités financées par les droits d’inscription devraient être inscrites dans les DPPD-PAP) ;

les dépenses des fonds spéciaux et des budgets annexes, qui figurent d’ailleurs dans le TOFE.

Cette mesure peut être appliquée progressivement. Par souci de clarté, il convient d’adopter la démarche suivante :

la liste des EPA, fonds spéciaux et budgets annexes couverts par le DPPD-PAP doit être annexée au DPPD-PAP ;

la présentation des projections financières doit permettre de rapprocher facilement les projections du DPPD-PAP de celle du budget ;

L’incorporation dans le DPPD-PAP de dépenses d’entités extrabudgétaires nécessite de procéder à une consolidation des opérations financières de l’État et de ces entités ; les transferts de l’État aux entités concernées ne sont pas pris en compte dans le total des dépenses, pour éviter les doubles comptes.

Le tableau 2 donne un exemple de présentation consolidée des dépenses et ressources d’un ministère et de ses organismes ou fonds sous tutelle.



Tableau 2: Dépenses et ressources d’un ministère et des entités sous tutelle

Présentation consolidée

Budget

Unité t-3 t-2 t-1 t t+1 t+2 t+3Opérations consolidées

DépensesPersonnelBiens et servicesTransferts (1)Investissement

RessourcesFinancement intérieur budgétaireRess. propres des EPA, fonds spéciaux et budgets annexesDons projetsPrêts projets

Budget de l'Etat

Dépenses

Personnel

Biens et services

Transferts

dont aux EPA, fonds et budgets annexes

Investissement

Ressources

Financement intérieur budgétaire

Dons projets

Prêts projets

EPA, fonds spéciaux et budget annexes

Dépenses des EPA , fonds spéciaux et budgets annexes

Personnel

Biens et services

Investissement

Ressources

Transfert du budget de l'Etat

Ressources propres des EPA, fonds et budgets annexesRess. propres des EPA, fonds spéciaux et budgets annexes

(1) hors transferts aux EPA, fonds et budget annexes pour éviter les doubles comptes

Réalisations Projections



c) Structure des DPPD-PAP

Les prévisions de dépenses du DPPD-PAP et le budget d’un ministère seront organisés en programmes, au plus tard en 2017. Ce point ne constitue pas une nouveauté pour le Mali, la structure des budgets-programmes actuels constitue une bonne base de départ. Des améliorations peuvent néanmoins être souhaitables. Ainsi dans certains ministères, la part élevée des dépenses du programme d’administration générale suggère que ce programme regroupe des dépenses qui devraient être reclassées dans les programmes opérationnels. Les programmes seront en général divisés en sous-programmes, appelés aussi actions. L’alinéa 1 de l’article 46 de la directive n°06/2009/CM/UEMOA précise que le PAP doit présenter les coûts associés aux « actions » et projets du programme8. Un sous-programme (ou une action) rassemble les crédits d’un programme visant un public particulier d’usagers ou de bénéficiaires ou un mode particulier d’intervention de l’administration. Le sous-programme (l’action) peut ainsi correspondre à un sous-secteur, un groupe d’établissements publics, une division régionale du programme, un groupe de projets, etc. Cette division des programmes est à déterminer ministère par ministère et programme par programme. Le nombre de sous-programmes (ou d’actions) par programme dépend de la nature du programme et de son importance. Certains « petits » programmes n’ont pas besoin d’être divisés en sous-programmes (ou en actions). Les prévisions de crédits de chaque programme sont décomposées, selon les catégories économiques définies dans l’article 12 de la directive n°06/2009/CM/UEMOA : (i) personnel, (ii) biens et services, (iii) transferts, (iv) investissement. Il est souhaitable que le coût des tranches annuelles des projets d’investissement (ou groupes de « petits » projets) soient présentés par programme dans une annexe « investissement public » du DPPD-PAP. Les questions liées à la coordination entre le programme triennal d’investissement (PTI) et le DPPD-PAP sont examinées plus loin. L’encadré 7 précise l’approche adoptée pour les projections financières des niveaux de la classification programmatique inférieure au programme. Le lien entre les objectifs du programme et les sous-programmes (les actions) est examiné ci-dessous.

8 L’interprétation du projet de guide didactique d’application de la directive 06/2009/CM/UEMOA est retenue dans

cette section. Ce projet suggère d’interpréter cet alinéa comme signifiant que les PAP doivent présenter les projections de dépenses des actions (sous-programmes). Toutefois d’autres interprétations pourraient être possibles En effet, seul l’article 46 de la directive 06/2009/CM/UEMOA mentionne l’action. La directive 08/2009/CM/UEMOA portant nomenclature budgétaire ne mentionne pas l’action, mais son article 12 autorise des classifications additionnelles. Par ailleurs, le terme coût pourrait s’interpréter de différentes manières.



Encadré 7: Les niveaux de la classification programmatique inférieurs au programme

Le sous-programme (action) Qu’est-ce qu’une action au sens du guide didactique de la directive n°6/2009/CM/UEMOA ? « En général une action (sous-programme) rassemble les crédits d’un programme visant un public particulier d’usagers ou de bénéficiaires ou un mode particulier d’intervention de l’administration. Le découpage d’un programme en actions devra faciliter l’analyse du programme dans le PAP. Ce critère de lisibilité conduira en général à limiter le nombre d’actions. Il peut exister différents modes de découpage des programmes en actions. Toutefois, pour éviter la multiplication des concepts et catégories, il est suggéré de définir l’action à partir du premier niveau de mise en œuvre opérationnelle du programme ou, si ces niveaux sont nombreux, un regroupement de ces niveaux par catégories similaires (par exemple, l’ensemble des établissements de formation des maîtres). Ce premier niveau opérationnel peut être constitué de directions du ministère, d’établissements publics et de projets de taille significative. La partie du budget du programme allouée à chacune de ces unités doit pouvoir être identifiée dans le budget ou dans des états de répartition des crédits. Elle correspondra en général soit au croisement de la classification administrative des dépenses avec le programme, soit à des dépenses de transfert du programme ». Source : Guide didactique de la directive n°06/2009/CM/UEMOA pages 9 et 10 Action et projections financières des DPPD-PAP En général, les projections financières des DPPD-PAP seront détaillées par action. Toutefois, certains petits programmes et les programmes n’ayant qu’une seule modalité de mise en œuvre et un seul type de cible pourront ne comporter qu’une action. Faut-il un degré de détail supérieur à l’action (sous-programme) dans les DPPD-PAP ?

Sur la période du DPPD-PAP, les coûts des tranches annuelles des projets d’investissement (ou des groupes de « petits projets ») doivent être présentés par programme dans une annexe « investissement public » du DPPD-PAP. Les projets d’investissement sont en effet souvent de nature pluriannuelle. Cette annexe peut aussi identifier certaines activités spécifiques. Toutefois, il serait lourd, et souvent arbitraire, de détailler systématiquement dans les DPPD l’ensemble des prévisions de dépense d’un programme ou d’une action (sous-programme) par activités, notamment parce que les personnels peuvent effectuer plusieurs activités. Toute décomposition des programmes et actions (sous-programmes) en activité/projet doit tenir compte des dispositions comptables existantes. Ce qui est programmé doit pouvoir être suivi.



d) Objectifs et indicateurs de performance

Le DPPD-PAP devrait débuter par une brève présentation générale de la situation du secteur et de la politique sectorielle, des missions du ministère au sein du secteur et de l’évolution d’indicateurs socio-économiques finaux des stratégies non imputables à un programme particulier (comme, par exemple, l’espérance de vie ou la production agricole). Il conviendra de présenter par programme, la stratégie du programme. Cette stratégie doit viser une contribution efficace du programme aux stratégies nationales et sectorielles et s’inscrire dans une démarche de performance. En effet, les objectifs spécifiques d’un programme doivent traduire de manière appropriée, au contexte national et aux problèmes que l’on cherche à résoudre, les trois dimensions de la performance rappelées ci-dessus.

Pour une bonne lisibilité des politiques publiques, les objectifs spécifiques du programme présentés dans le DPPD-PAP doivent se focaliser sur les questions jugées les plus importantes et les plus prioritaires. Il sera en général présenté 2 à 4 objectifs par programme.

Pour chaque objectif spécifique d’un programme on définira des indicateurs de performance visant à mesurer le progrès selon ces objectifs. Le choix des indicateurs dépend des préoccupations que l’on a pour améliorer la performance et de leur usage. Les PAP annexés au budget doivent privilégier ce qui intéresse le Parlement et les citoyens et représente un enjeu important pour l’atteinte de l’objectif visé. Leur nombre devra être relativement réduit (2 à 3 par objectif). L’attention sera portée sur les résultats socio-économiques intermédiaires pour mesurer l’efficacité des programmes. Toutefois, pour les programmes d’administration générale, les indicateurs de performance porteront le plus souvent sur la mesure de l’efficience ou de la qualité du service rendu9 (par exemple, nombre de dossiers traités par agent de la direction des ressources humaines, temps nécessaire pour la préparation d’un dossier d’appel d’offres). Les valeurs cibles des indicateurs devront être cohérentes avec les projections financières. Le chiffrage de ces indicateurs pourrait être effectué en deux temps : (i) lors de la transmission auprès du MEF du projet de budget et de DPPD-PAP, les indicateurs permettant de justifier ces projets ; (ii) après arbitrages lors de la finalisation des projets de budget et DPPD-PAP.

9 Le programme d’administration générale du ministère est chargé de la formulation des politiques du ministère, mais

ces politiques étant mis en œuvre par les autres programmes les indicateurs de résultats socio-économiques seront suivis au niveau de ces autres programmes.



Le lien entre l’action et les objectifs du programme définis dans le PAP dépend du type de segmentation du programme en actions qui a été adopté. On peut très schématiquement distinguer deux modèles de segmentation du programme en actions :

Un modèle décliné : l’action correspond à des modes d’intervention similaires (par exemple, les actions d’un programme enseignement technique correspondraient aux établissements d’enseignement technique regroupés par région. Dans ces conditions, les objectifs de chaque action, figurant dans le PAP, seront le plus souvent identiques d’une action à l’autre et correspondront aux objectifs du programme ;

Un modèle juxtaposé : chaque action (sous-programme) correspond à un mode d’intervention différent. Par exemple, un programme développement de l’irrigation pourrait comprendre un sous-programme (une action) barrages et un sous-programme (une action) génie rural. Chaque action a alors ses objectifs spécifiques. Dans le PAP, les objectifs du programme sont, alors, la juxtaposition des objectifs spécifiques des différentes actions.

Pour la gestion interne des départements ministériels, les sous-programmes (actions) peuvent aussi avoir des objectifs opérationnels spécifiques en plus de ceux du programme. Toutefois dans le PAP, il convient de se focaliser sur un nombre réduit d’objectifs, pour faciliter l’analyse des politiques publiques (cf. encadré 8).

Encadré 8: Combien de programmes, objectifs et indicateurs dans un DPPD-PAP ?

Un nombre trop élevé de programme conduirait à fragmenter la gestion budgétaire. De plus, pour des raisons de lisibilité et pour dégager l’essentiel le nombre d’objectifs et d’indicateurs dans les DPPD-PAP transmis au Parlement doit être relativement limité.

Il n’existe pas de règles d’or en la matière, le nombre de programme dépendant des missions du ministère considéré et le nombre d’objectifs du programme.

Néanmoins, on peut estimer que le DPPD-PAP devrait présenter :

5 programmes par ministère en moyenne ;

3 objectifs par programme en moyenne ;

2 indicateurs de performance par objectif en moyenne ;

0 à 10 sous-programmes (actions) par programme.



e) Comparaison entre les DPPD-PAP et les budgets-programmes maliens

DPPD-PAP Budget-Programme Malien

1. Présentation du DPPD-PAP du ministère 1. Présentation générale du budget-programme du ministère :

La politique sectorielle Présentation Budget-Programme et CDMT

La situation du secteur et la politique sectorielle. Similaire aux objectifs globaux et à l’introduction du document CDMT (à simplifier)

Les missions du ministère au sein du secteur. Similaire à la présentation dans le Budget-programme

Évolution d’indicateurs socio-économiques finaux non imputables à un programme particulier.

Similaire au document CDMT (partie introductive) et Objectifs globaux des BP (à chiffrer) – Voir aussi le DSCRP

La programmation pluriannuelle des dépenses du ministère

Dépenses sur la période t-3 à t+3 par grande catégorie économique ; ressources et dépenses par programme

Tableau des charges par Programmes dans le

Budget-Programme (à améliorer, prévoir les années antérieures et la répartition par nature dépenses pour les années t+2 ; t+3).

Commentaires, liens entre l’évolution de l’allocation intra-ministérielle des ressources et la stratégie du secteur ou du ministère

Similaire au document CDMT

2. Les PAP des programmes du ministère (par programme)

Budget-Programme volume 1

Présentation stratégique du programme Description du Programme (à améliorer)

Description du programme, des sous-programmes (actions) et projets

Description du programme et éventuellement des sous-programmes et des activités pertinentes (volume 1 du Budget-Programme)

Présentation détaillée des objectifs et indicateurs

Par objectif

Présentation de l’objectif Objectifs spécifiques du programme

Présentation des indicateurs rattachés à l'objectif avec leur valeur cible

Résultats attendus mesurés par une valeur cible (i.e. « indicateurs de résultats » des budgets-programme vol I à améliorer et à chiffrer)

Les projections financières du programme, par nature économique et par sous-programme (actions)

Tableau des charges par programme (répartition par nature dépenses pour les années t+2 ; t+3).

Les autorisations d’engagement A prévoir

Les prévisions d’effectifs A prévoir


Contraintes et enjeux (similaire au CDMT)

Présenter les écarts et les mesures correctrices

(à faire)

Gestion du secteur : Écarts avec la stratégie Autres…

4. Annexe : les projets d’investissement : Voir les PTI



Encadré 9: Exemple des thèmes du DPPD-PAP du Ministère de l’Agriculture

1. Présentation du DPPD-PAP du ministère

La politique sectorielle (Cf. CDMT Min Agri)

La situation du secteur et la politique sectorielle. Évolution récente du secteur et Orientations de la stratégique sectorielle

Les missions du ministère au sein du secteur. (Cf. BP Vol.1) Le Ministère de l’Agriculture élabore et met en œuvre la politique nationale dans le domaine de l’agriculture. A ce titre, il exerce les attributions suivantes etc...

Évolution d’indicateurs socio-économiques finaux non imputables à un programme particulier. Exemple : « - contribuer à l’amélioration des revenus et des conditions de vie des populations rurales, - contribuer à l’atteinte de la sécurité et l’autosuffisance alimentaire (BP –objectifs globaux) et partie introductive du CDMT) ».

La programmation pluriannuelle des dépenses du ministère Dépenses sur la période t-3 à t+3 par grande catégorie économique ; ressources et dépenses par programme Tableau des charges par Programmes des BP (à améliorer) 4 programmes

Programme 1 : Administration générale

Programme 2 : Appui au monde rural

Programme 3 : Aménagement et équipement rural

Programme 4 : Recherche et formation

A préciser : Commentaires, liens entre l’évolution de l’allocation intra-ministérielle des ressources et la stratégie du secteur ou du ministère (Cf. CDMT)

2. Les PAP des programmes du ministère (par programme)

Présentation stratégique du programme n°3 : Aménagement et Équipement Rural

« Le Budget-Programme N°3 Aménagement et Équipement Rural est le troisième programme du Ministère de l’Agriculture. Il exécute essentiellement les missions assignées à la Direction Nationale du Génie Rurale qui coordonne, supervise et suit la mise en œuvre. Cette mise en œuvre s’inscrit en droite ligne de la Loi d’orientation Agricole et de la politique de maîtrise de l’eau. Le programme vise à sécuriser la production agricole par la maîtrise de l’eau à travers l’aménagement des terres et l’équipement des producteurs. Les activités identifiées vont dans le sens de l’aménagement progressif des zones recelant d’importantes potentialités hydro agricoles et l’augmentation du niveau de l’équipement des producteurs ruraux.etc… » (Cf. BP volume 1)

Description du programme, des sous-programmes (actions) et projets « Le programme vise le développement des aménagements hydro – agricoles, des infrastructures et équipements ruraux en vue de contribuer à l’atteinte de la souveraineté



alimentaire. » (Cf. BP volume 1)

Présentation détaillée des objectifs et indicateurs Par objectif

Présentation de l’objectif « Aménager progressivement les terres dans les zones recelant d’importantes potentialités hydro agricoles (PI, PPI, PIV, bas fonds et Pistes agricoles,…) ; moderniser et augmenter le niveau de l’équipement des producteurs ruraux ». (Cf. BP volume 1)

Présentation des indicateurs rattachés à l’objectif avec leurs valeurs cibles : « La stratégie Nationale du développement de l’irrigation est relue, - Les normes d’aménagement hydro agricole sont établies, - Le nouveau programme d’aménagement hydro-agricole de 103 000 ha (PDES) est mis en œuvre, - Le Programme National d’Aménagement de Proximité est élaboré. (cf. BP vol. I) » Les résultats attendus doivent être mesurés par une valeur cible (Cf. indicateurs de résultats des cf. BP vol.1)

Les projections financières du programme, par nature économique et par sous-programme (action) - Tableau des charges par programme et éventuellement par sous-programme

Les autorisations d’engagement – A prévoir

Les prévisions d’effectifs – A prévoir


Contraintes et enjeux (cf. CDMT) Gestion du secteur : (cf. CDMT) Écarts avec la stratégie (cf. CDMT)

4. Annexe : les projets d’investissement : Voir les PTI

2.3.2 Le Rapport Annuel de Performance (RAP)

Le RAP a deux fonctions :

au sein de l’exécutif, il permet de tirer les leçons de l’exécution du budget.

annexé au projet de loi de règlement, il répond aux obligations de redevabilité, l’exécutif rendant compte et rendant des comptes sur les résultats atteint en matière de performance.

Le RAP suit une présentation analogue à celle du PAP, en se concentrant sur l’exposé des résultats, leur explication, et leur évaluation. Il décrit les activités conduites au cours de l’année sous revue, comme un rapport d’activité classique, puis il présente les résultats en matière de performance, sur la base du suivi des indicateurs figurant dans le PAP et éventuellement d’autres éléments, et les interprète.



De même que pour les PAP, il est souhaitable de consolider les RAP des programmes d’un ministère en un RAP ministériel. Ce RAP ministériel consolidé devrait comprendre une partie introductive présentant au niveau du ministère :

Un résumé de l’activité du ministère au cours de l’année, soulignant les faits marquants et les résultats les plus importants survenus au cours de l’année.

L’évolution des indicateurs socio-économiques finaux présentés dans le PAP.

Un résumé de l’exécution budgétaire comparant les prévisions et réalisations par programme.

Ensuite le RAP ministériel devrait présenter, par programme, l’exécution du PAP :

Un bilan du programme, qui est le pendant de la présentation stratégique et de la description du programme. Ce bilan vise à expliquer le déroulement des activités du programme et à situer ces activités par rapport aux principaux axes stratégiques.

Les réalisations par objectif et indicateur. Les résultats en matière de performance doivent être comparés aux prévisions du PAP. Les écarts par rapport aux cibles fixées dans le PAP doivent être expliqués. Lorsque pertinents, les résultats sont désagrégés par régions, bénéficiaires ou opérateurs du programme pour identifier les difficultés particulières rencontrées. particulièrement mauvais.

Encadré 10: Le Rapport Annuel de Performance d’un ministère

Présentation générale

Résumé de l’activité du ministère ;

Présentation de l’évolution de quelques indicateurs stratégiques ;

Résumé de l’exécution budgétaire

Les rapports annuels de performance des programmes

Par programme

Bilan résumé de la mise en œuvre du programme ;

Évolution des indicateurs de performance ;

Évolution des crédits par sous-programme / action ;

Exécution des autorisations d’engagement ;

Exécution des prévisions d’effectifs.

Annexes : toute annexe jugée utile

(Cf. annexe n°2)



3. La procédure de budgétisation et de programmation pluriannuelle

3.1 Principes généraux

Cette section examine quelques principes d’organisation de la procédure budgétaire dans un cadre pluriannuel, visant à renforcer la gestion budgétaire selon ses trois objectifs rappelés dans la section 1.1.1 et à renforcer le rôle du Parlement. Les principes examinés ci-dessous comprennent :

une procédure de budgétisation en deux temps visant à assurer le cadrage du budget et des DPPD-PAP ;

une claire distinction entre l’existant (les activités en continuation), qui constitue une « projection de référence », et les changements par rapport à cette projection de référence, afin de mieux analyser les politiques budgétaires ;

une procédure de programmation pluriannuelle glissante, afin de tenir compte de l’évolution de la conjoncture et des réalisations effectives, lors de la préparation du budget et des DPPD-PAP et de leur cadrage ;

un rôle accru du Parlement dans l’examen des politiques budgétaires. En particulier, comme indiqué plus haut, la directive n°06/2009/CM/UEMOA préconise la tenue d’un débat d’orientation budgétaire (DOB) avant fin juin.

3.1.1 La budgétisation en deux temps

Il est en général souhaitable de développer une approche de budgétisation/programmation en deux temps (dite aussi approche « stratégique » ou approche « descendante »). Cette approche vise à assurer la discipline budgétaire et macroéconomique et à mieux garantir la conformité des décisions d’allocation intersectorielle des ressources aux objectifs des stratégies, en évitant que la préparation du budget soit dominée par des marchandages sur des projets et activités pris individuellement. Elle vise aussi à responsabiliser les départements ministériels qui doivent être responsables de la programmation et de l’exécution des dépenses dans leur secteur, dans le respect des contraintes financières définies par la politique macroéconomique et en conformité avec les stratégies.



a) Principales phases de la procédure de budgétisation

La procédure de budgétisation en deux temps comporte, schématiquement, deux phases principales :

Une phase de cadrage, qualifiée souvent de « stratégique », au cours de laquelle sont déterminés les objectifs budgétaires globaux (dépenses totales, déficit, etc.) et l'allocation intersectorielle des ressources, comportant des plafonds de dépense par ministère (CBMT par ministère).

o Le MEF assure la préparation technique du cadrage. Toutefois, ce cadrage doit tenir compte à la fois des contraintes financières, des stratégies et de l’avancement des programmes sur le terrain. A cette fin, les départements ministériels communiquent au MEF divers documents, dont : (i) la mise à jour des prévisions de dépenses liées aux activités en cours (c'est-à-dire la « projection de référence » examinées plus loin), (ii) l’actualisation de leur stratégie et leur proposition d’initiatives nouvelles ou de changement d’activités correspondant à la mise en œuvre de leur stratégie.

o Les propositions du MEF sont ensuite examinées et approuvées par le Conseil des ministres. Les plafonds de dépense sont ensuite communiqués aux départements ministériels par lettre circulaire budgétaire. Pour laisser suffisamment de temps aux ministères pour préparer leur avant-projet de budget et en tenant compte des contraintes administratives mentionnées ci-dessus, la lettre circulaire budgétaire devrait être émise vers fin avril-début mai.

Une phase de préparation détaillée des crédits et des programmes pluriannuels de dépense par les départements ministériels dans le respect des plafonds ministériels de dépense arrêtés par le Conseil des ministres lors de la phase stratégique. Les arbitrages intra-sectoriels doivent être effectués par les ministères eux-mêmes, dans le respect du CBMT (on dit qu’ils « deviennent leur propre ministre des Finances »). Cette phase comporte des discussions entre le MEF et les départements ministériels, notamment par la tenue de conférences budgétaires, et en cas de désaccords, des arbitrages du Premier ministre.

Au sein de ces phases principales, il existe aussi des mécanismes montants et descendants, des consultations et réconciliation entre le MEF et les départements ministériels et, au sein des départements ministériels, entre les services centraux chargés de préparer le projet de budget du ministère et les directions techniques et régionales. Les futurs responsables de programme seront appelés à jouer un rôle central dans la préparation des DPPD et PAP.



b) La préparation du CBMT lors de la phase de cadrage

Les plafonds triennaux de dépense par ministère (c'est-à-dire un CBMT par ministère) sont préparés sur un plan technique par le MEF, puis soumis au Conseil des Ministres. Le diagramme 3 illustre la démarche pour préparer ces plafonds de dépense par ministère :

Le TOFE prévisionnel, couvrant une période de projection d’au moins trois ans, donne les enveloppes annuelles de ressources sur la période de projection.

Une réserve pour imprévus et une réserve de programmation sont déduites des enveloppes annuelles de ressources du TOFE prévisionnel pour donner les plafonds annuels de dépense.

Les travaux sectoriels ont permis d'estimer une projection (ou ligne) de référence par ministère correspondant au niveau actuel des activités courantes et aux projets d’investissement en cours ou dont le financement est acquis (convention signée). La méthode d’estimation de cette projection de référence est examinée section 3.1.2. Lorsque l’exercice sera bien rodé et discipliné la projection de référence correspondra au DPPD-PAP préparé l’année précédente. Le MEF procède à la consolidation de ces projections de référence.

L'écart entre le plafond des dépenses et la projection de référence consolidée donne une marge de manœuvre.

Des économies, sur des programmes ou secteurs de relativement faible priorité, sont identifiées par rapport à la projection de référence, ce qui permet d'élargir la marge de manœuvre.

Cette marge de manœuvre est répartie en activités, ou en accroissement du niveau d'activités, en fonction des priorités. Ces plafonds seront établis sur la base des priorités stratégiques du Gouvernement. La qualité des initiatives nouvelles proposées par les ministères sera prise en compte, mais les décisions sur les priorités intersectorielles seront en premier lieu basées sur les priorités stratégiques du Gouvernement. Les contraintes issues de l'existant et la contrainte globale seront données par le TOFE prévisionnel.

Un CBMT est ainsi établi.

La phase stratégique initiale se conclut par un examen de la politique budgétaire par les décideurs politiques et des décisions sur les plafonds de dépense.



Diagramme 3: Préparation des plafonds de dépénses

3.1.2 La projection de référence

Ainsi que noté par le manuel du FMI sur la transparence en matière des finances publiques : « l'identification claire du coût des programmes publics en cours et la fixation rigoureuse du coût des nouvelles initiatives envisagées sont des éléments cruciaux de la discipline budgétaire. Les documents budgétaires nationaux doivent inclure un exposé des changements apportés à la politique fiscale et à la politique en matière de dépenses ainsi que de leurs effets attendus sur les finances publiques ».

Ce principe prend encore plus de valeur dans le cadre d’une programmation pluriannuelle des dépenses, dont un des objectifs est de planifier et gérer les changements de politique publique et les réallocations de ressources entre secteurs et programmes. Un des points de départ dans la construction d'un programme pluriannuel de dépense consiste à disposer d'une projection (ou ligne) de référence (baseline) correspondant, en théorie, à la poursuite des programmes et politiques publiques en cours. Lorsqu'une procédure disciplinée de préparation des DPPD-PAP sera solidement établie, la projection de référence du DPPD-PAP t+1 à t+3 préparé l'année t correspondra au DPPD-PAP t à t+2 préparé l'année précédente. Pour les années t+1 et t+2, la projection de référence d’un ministère devra respecter les enveloppes du DPPD-PAP t à t+2 préparé l’année précédente. L’année t+3 de la projection de référence correspondra à la poursuite des activités en cours l’année t+2.

Année t t+1 t+2 t+3

Projection de référence (*)

Ressources

prévues

Nouveaux programmes

Économies

Décisions au niveau

politique

Préparation des crédits

et des DPPD

-PAP

(*)DPPD - PAP préparé l’année précédente en régime de croisière

Réserves

Plafond des dépenses

totales

Examen de l’exécution du budget et des stratégies

Ministères sectoriels : Propositions d’initiatives nouvelles.

(Adapté de R. Allen et Daniel Tommasi : Managing Public Expenditure, OECD, 2001. .



Toutefois, dans un premier temps, une approche plus « prudente » sera adoptée. Cette projection de référence correspondra au niveau des activités existantes. La projection de référence pour le DPPD-PAP t+1 à t+3 sera, alors, estimée, l'année t, comme suit :

Dépenses de personnel : estimation de la base t corrigée de l'effet en année pleine des recrutements effectués l'année t et, par année de projection, ajout à cette base des éléments suivants :

- estimations de l'effet cumulé des glissements catégoriels, les années t+1 à t+3 ;

- estimations de l'effet des augmentations de salaires les années t+1 à t+3, à partir des hypothèses communiquées par le MEF ;

- prévisions de l'impact annuel sur les dépenses de personnel de la mise en service des projets d'investissement s'achevant les années t+1 à t+3.

Dépenses de biens et services : ajout à la base de l'année t des éléments suivants :

- estimation de l'effet cumulé de l'inflation les années t+1 à t+3 à partir des hypothèses communiquées par le MEF ;

- prévisions de l'impact annuel sur les dépenses de fonctionnement hors personnel de la mise en service des projets d'investissement s'achevant les années t+1 à t+3.

Transferts : prévisions de l'évolution du coût des transferts actuels, en fonction de paramètres à définir type de transfert par type de transfert.

Investissement : coûts des tranches annuelles les années t+1 à t+3 des projets en cours l’année t ou dont le financement est acquis (au sens strict du terme : convention financière signée).

Pour permettre la préparation de cette projection de référence, le MEF communiquera aux départements ministériels pour la période t+1 à t+3 des prévisions :

des augmentations salariales ;

de l’inflation ;

du taux de change (pour les projets sur financement extérieur et les transferts internationaux)

L’estimation de la projection de référence est un travail technique. Cette projection ne doit pas inclure de programmes nouveaux et donner lieu à des négociations. Les départements ministériels communiqueront une estimation de cette projection de référence au MEF lors de la phase de cadrage, pour lui permettre d’identifier la marge de manœuvre à répartir lors de la préparation du CBMT (cf. section 3.3). Si l’estimation par les ministères de la projection de référence pour certaines catégories de dépenses (ex. dépenses de personnel et de transferts) soulève des difficultés techniques, les travaux des départements ministériels se focaliseront sur les estimations des coûts futurs des projets d’investissement en cours. Ce point sera précisé par la lettre circulaire du MEF en début d’année. Les autres éléments de la projection de référence seront alors estimés par le MEF. Ensuite, les avant-projets de DPPD-PAP distingueront



la projection de référence, estimée comme indiquée ci-dessus ;

les propositions d'initiative nouvelles (ou d'économies). Les initiatives nouvelles doivent être conformes aux stratégies. Le DPPD-PAP ne vise pas à refaire les stratégies.

Le tableau 3 montre, par année de projection, les composantes des projections : (i) la projection de référence ; (ii) les changements par rapport à cette projection de référence (économies et initiatives nouvelles) ; et (iii) les projections du DPPD-PAP qui correspondent à la somme algébrique de la projection de référence et des changements. Ce tableau sera construit en deux temps :

Au cours des trois premiers mois de l'année, avant que les plafonds de dépense du CBMT soient notifiés, les ministères pourront identifier des initiatives nouvelles, mais en restant réalistes et en respectant les recommandations formulées dans la lettre circulaire du Ministre des Finances. Ils construiront ainsi des DPPD-PAP « initiaux »" qui seront transmis au MEF vers fin mars.

Une fois les plafonds de dépense ministériels du CBMT notifiés les départements ministériels effectueront leur arbitrage interne, qui comprendra : (i) la ventilation des plafonds de dépense par programme ; (ii) au sein de chaque programme, l’abandon ou le redimensionnement des certaines des initiatives nouvelles envisagées et/ou la recherche d'économies additionnelles, afin que les projections du DPPD-PAP respectent les plafonds du CBMT. Ces arbitrages devront tenir compte des priorités au sein du secteur, des coûts et avantages respectifs des projets et activités et de l’avancement des activités et projets sur le terrain.

Tableau 3: Tableau de construction des projections

Unité: …. t-3 t-2 t-1 t

Budget Proj. de DPPD Proj. de DPPD Proj. de DPPD

référence (-) (+) référence (-) (+) référence (-) (+)

Dépenses du budget

Personnel

Biens et services

Transferts

dont aux EPA, fonds, etc.

Investissement

sur ressources internes

sur dons-projets

sur prêts-projets

t+1 t+2 t+3

Réalisations Changements Changements Changements



3.1.3 Procédure de programmation « glissante »

Les procédures de programmation financière pluriannuelle, dont celle des DPPD définis par la directive n°06/209 de l’UEMOA sont en général « glissantes ». L’année t, le programme indicatif de dépense des années t+1 à t+3 est préparé, l’année t+1 celui des années t+2 à t+4, etc. La préparation des DPPD-PAP des années t+2 à t+4 s’appuie sur :

les travaux effectués l’année précédente lors de la préparation du DPPD-PAP t+1 à t+3 présenté au Parlement lors de la session budgétaire et la projection de référence (cf. ci-dessus) ;

les stratégies et leur chiffrage, notamment celui effectué dans le cadre de la préparation de modèles de simulation (par exemple lors de la préparation de certains CDMT sectoriels au Mali).

Lors de la préparation du DPBEP et du CBMT comportant des plafonds de dépense ministériels, il est pris en compte à la fois le DPPD-PAP préparé l’année précédente et les stratégies pour identifier les inflexions qu’il est souhaitable d’apporter à la politique budgétaire en fonction des priorités. Le diagramme 4 illustre la place des DPPD-PAP et des chiffrages de stratégie dans la procédure budgétaire. Les DPPD-PAP sont au cœur la procédure. Les chiffrages de stratégie apportent un éclairage complémentaire.

Diagramme 4: Procédure glissante, DPPD-PAP et documents stratégiques

Stratégies et leur chiffrage mise à jour

régulièrement

(les stratégies peuvent être à horizon fixe et

présenter des scénarii)

Avant-projet de budget t+1 et de DPPD-PAP

t+1 à t+3

Projet de Budget t+1 et de DPPD - PAP t+1 à t+3

DPEBP t+1 à t+3 CBMT t+1 à t+3

Lettre circulaire budgétaire

DPPD-PAP t à t+2 annexés à la loi de

finance de l’année t

Budget t+1 et DPPD - PAP t+1 à t+3

Conférences budgétaires (arbitrages techniques)

Conseil des ministres Parlement



3.1.4 Le débat d’orientation budgétaire

La directive n°06/2009/CM/UEMOA prévoit qu’un débat d’orientation budgétaire (DOB) examine le DPBEP avant fin juin, ainsi qu’éventuellement les DPPD. Le DPBEP n’est pas soumis au vote du Parlement et peut d’ailleurs faire l’objet de modification entre le DOB tenu au cours du 2ème trimestre et la présentation du projet de loi de finances au Parlement qui a lieu plusieurs mois plus tard. Le DOB doit rester un débat d’orientation. Il ne se substitue pas à l’examen et au vote de la loi de finances, mais l’exécutif doit présenter au DOB des éléments permettant d’apprécier correctement les grandes orientations de la politique budgétaire. Le DOB doit intervenir après la phase de cadrage, afin que le Parlement puisse discuter des orientations proposées par l’exécutif en ce qui concerne les objectifs budgétaires globaux (le TOFE prévisionnel) et l’allocation intersectorielle des ressources (le CBMT). Les observations formulées par les parlementaires lors du DOB seront prises en compte lors des arbitrages techniques tenus en juillet. Comme indiqué précédemment, il est suggéré de ne présenter au DOB que le DPBEP, bien que la directive n°06/2009/CM/UEMOA indique qu’éventuellement les DPPD puissent être présentés au DOB. Présenter les DPPD au DOB, conduirait à finaliser la répartition par programme des budgets des départements ministériels avant le DOB.

3.2 Le calendrier de préparation du budget

3.2.1 Remarques générales

Le calendrier de préparation des DPPD-PAP et du budget doit tenir compte de :

l’application du principe de budgétisation en deux temps mentionné plus haut ;

la nécessité de laisser suffisamment de temps aux ministères pour préparer leur projet de budget une fois le CBMT notifié ;

des contraintes constitutionnelles stipulant que le budget doit être présenté au Parlement le premier lundi d’octobre, date d’ouverture de la session parlementaire ;

des échéances fixées par la directive n°06/2009/CM/UEMOA, en particulier la tenue du DOB avant la fin du deuxième trimestre.

Le renforcement de la procédure de budgétisation devrait aussi conduire à revoir l’importance relative des diverses étapes actuelles du processus de budgétisation. Ainsi, si une phase de réconciliation, comprenant des « arbitrages techniques » est souhaitable, cette réconciliation ne doit pas conduire à modifier sensiblement les choix effectués dans le CBMT et la circulaire budgétaire, sauf retournement imprévu de la conjoncture économique. Sinon, même si les ministères disposent de 6 semaines pour préparer leur avant-projet de budget, il serait fortement contestable d’estimer que les ministères ont disposé de suffisamment de temps pour préparer cet avant-projet de budget, puisque celui-ci est fortement remis en cause lors des conférences budgétaires et des arbitrages finaux.



Le calendrier des diverses revues et des réunions avec les bailleurs de fonds devra être, dans la mesure, coordonnée avec le calendrier budgétaire. Il est souhaitable que les revues ayant un impact sur l’allocation des ressources se situent avant la notification de la circulaire budgétaire donnant les plafonds de dépense ministériels. Cela n’est pas toujours possible, ce qui réduit l’efficacité de la procédure présentée ci-dessus, consistant à effectuer une budgétisation en deux temps et à laisser suffisamment de temps aux départements ministériels pour préparer leurs avant-projets de budget. La procédure de cadrage du budget et des DPPD-PAP et son articulation avec le DOB sera la suivante :

janvier-mars, préparation du TOFE prévisionnel par le MEF, bilan des activités en cours, préparation de la projection de référence, puis début avril préparation d’un projet de CBMT par le MEF ;

fin avril-début mai, le Conseil des ministres approuve un TOFE prévisionnel et un CBMT donnant des plafonds de dépense triennaux indicatifs par ministère ;

les départements ministériels préparent leur projet de budget et de DPPD-PAP en mai - juin ;

en juin, le MEF prépare un projet de DPBEP, qui est soumis au Parlement pour le DOB tenu avant fin juin ;

début juillet, les arbitrages techniques sont tenus, ces arbitrages veillent, en principe, au respect des plafonds de dépense triennaux notifiés fin avril/début, mais ces plafonds peuvent être infléchis pour tenir compte des résultats du DOB ;

les arbitrages politiques se tiennent ensuite.

Les principales activités de préparation du budget et des documents de programmation pluriannuelle sont détaillées ci-dessous. Toutefois en fonction de l’expérience des modifications pourront être apportées à ce calendrier. Ces modifications seront communiquées aux départements ministériels au début du cycle de préparation du budget et des DPPD-PAP ministériels.

3.2.2 Les principales activités et responsabilités dans leur conduite

a) Préparation du cadrage (janvier-mars)

Pour la préparation du cadrage, les activités suivantes sont conduites :

MEF

préparation du cadrage macro-économique et du TOFE prévisionnel ;

communication aux départements ministériels des paramètres économiques nécessaires pour la mise à jour de leur DPPD-PAP et de leurs stratégies (inflation, taux de change) ;



précisions sur les données à transmettre fin mars communiquées par circulaire aux départements ministériels (projection de référence ou estimation des coûts des projets en cours, liste d’initiatives nouvelles).

Départements ministériels

bilan de l’exécution de leur budget et examen de l’incidence de cette exécution sur leur DPPD- PAP préparé l’année précédente ;

mise à jour des DPPD-PAP pour tenir compte de l’évolution des paramètres économiques communiqués par le MEF et de l’état d’avancement des projets d’investissement en cours ;

actualisation de leur stratégie et de son chiffrage ;

identification des changements à apporter à leur DPPD-PAP (initiatives nouvelles et économies)

Ils communiquent vers fin mars au MEF :

- en fonction des précisions fournies par le MEF par circulaire (cf.ci-dessus), soit les coûts futurs annuels des projets d’investissement en cours, soit une « projection de référence » complète donnant les coûts futurs de toutes les activités en cours (cette question est examinée section 3.1.2). Quelle que soit la méthode, la projection de référence, n’est ni une requête pour le DPPD-PAP ni le DPPD-PAP ;

- une liste identifiant les principaux changements qu’ils souhaitent voir apporter les années t+1 à t+3 aux activités programmées dans le DPPD t à t+2 (activités nouvelles, économies sur les activités en cours).

b) Cadrage –CBMT (vers fin avril)

Le MEF prépare un CBMT donnant les plafonds de dépense par ministère et soumet ce CBMT au Conseil des ministres.

Une circulaire budgétaire donnant le CBMT, et donc les plafonds de dépense par ministère, est notifiée aux départements ministériels par le MEF vers fin avril-début mai.

c) Avant-projets de budget et de DPPD-PAP ministériels (mai à juin)


Les départements ministériels préparent leurs avant-projets de budget et de DPPD-PAP selon le format précisé dans les guides méthodologiques, éventuellement amendés par circulaire du MEF. Les avant-projets de budget et de DPPD-PAP doivent être strictement cohérents et conformes au CBMT. Toutefois, la présentation de listes additionnelles est possible. Les ministères doivent montrer le lien entre leurs avant-projets de budget et de DPPD-PAP et leur stratégie, complétée lorsque pertinent par un chiffrage (correspondant à certains CDMT sectoriels actuels) ;



d) DOB (avant fin juin)

Le MEF prépare en juin un projet de DPBEP. Ce projet complète le CBMT approuvé par le Conseil des ministres fin avril. Sauf évolution marquée de la conjoncture, il reprend les prévisions de ce CBMT en ce qui concerne les agrégats budgétaires et l’allocation intersectorielle des ressources.

Ce projet de DPBEP est soumis au Conseil des ministres, puis au Parlement pour un débat d’orientation budgétaire (DOB)

e) Arbitrages/Conférences budgétaires

Arbitrages techniques (MEF-départements ministériels)

Les conférences budgétaires (arbitrages techniques) sont tenues en juillet après le DOB. Si nécessaire les points soulevés lors du DOB seront pris en compte lors de ces conférences.

La préparation du budget et des DPPD-PAP étant unifiée, les DPPD-PAP sont « validés » au cours de ces conférences. . Arbitrages politiques Des arbitrages politiques sont ensuite effectués, précisant ou réactualisant les arbitrages effectués lors de l’approbation des plafonds de dépense du CBMT.

f) Finalisation du projet de budget, du DPBEP et des DPPD-PAP


Suite à ces arbitrages les départements ministériels révisent, si nécessaire, leurs projets de budget et de DPPD-PAP et ré-estiment les valeurs cibles de leurs indicateurs de performance. MEF

Le projet de budget, le DPBEP et les DPPD-PAP sont finalisés par le MEF puis soumis au Conseil des ministres et au Parlement en respectant les délais fixés par la Constitution.



Diagramme 5: Organisation de la préparation du budget et des documents de programmation pluriannuelle

Janvier Février Mars Mai Juin Juillet Août Septembre Oct.-déc.

MEF

Parlement

Avril

Projet de

CBMT

Ministères sectoriels

Conseil des ministres

Cadrage macroéconomique, TOFE prévisionnel

Mise à jour des plans stratégiques sectoriels; suivi,

mise à jour du DPPD-PAP; établissement d’une

liste d’initiatives nouvelles.

CB

MT

Préparation des avant-projets de budget annuel et de DPPD-PAP.

Ajust. avant-projets,

Co

nféren

ces bud

gétaires

Arb

itrages po

litiques

Fin

alisation

Examen du proj. de budget, du DPBEP, des DPPD-PAP; vote du

Ap

pro

batio

n

des p

rojets

Lettre C

irculaire

Pro

jetd

e

DP

BE

P

D

P

B

E

D

O

B



4. Gestion budgétaire orientée vers la performance et responsabilités

L’application des directives de l’UEMOA nécessitera de réexaminer la répartition des responsabilités dans un certain nombre de domaines :

elle devrait renforcer les responsabilités des départements ministériels dans la programmation pluriannuelle de la dépense. Les ministères qui actuellement présentent des CDMT exprimant leurs besoins auront à effectuer leurs arbitrages internes lors de la préparation des DPPD-PAP. Ils devront chiffrer leurs cibles de performance, ce qui n’est pas actuellement pas effectué dans le volume I des budgets de programme ;

le responsable de programme est au sein des ministères un nouvel acteur et une fonction de coordonnateur des programmes du ministère doit aussi être crée ;

la préparation des DPBEP et leur présentation au Parlement nécessite un renforcement des capacités de prévisions macroéconomiques et financières et une bonne coordination entre les différents services chargés de la gestion macro-économique ;

le suivi des programmes, l’audit des RAP est une activité nouvelle, toutefois il conviendra de bien délimiter cette activité et la coordonner avec les dispositifs de suivi des politiques et programmes existants.

La directive n°06/2009/CM/UEMOA institue la fonction de responsable de programme. L’article 13 de cette directive précise « Sur la base des objectifs généraux fixés par le ministre sectoriel, le responsable de programme détermine les objectifs spécifiques, affecte les moyens et contrôle les résultats des services chargés de la mise en œuvre du programme. Il s’assure du respect des dispositifs de contrôle interne et de contrôle de gestion ». Le responsable de programme sera responsable de la préparation et du suivi du budget, lorsque celui-ci sera structuré en programmes et des DPPD-PAP pour son programme. Cette nouvelle fonction implique une redéfinition des rôles au sein des ministères. Lorsque le périmètre du programme correspond pour les services centraux du ministère à celui d’une direction ou d’une direction générale, le directeur concerné sera naturellement le responsable de programme. Cela est souvent le cas au Mali, mais il peut exister des exceptions. Lorsqu’un programme rassemble plusieurs directions ou directions générales du même niveau hiérarchique, la désignation d’un responsable de programme est plus délicate et impose une très précise définition des fonctions des différents acteurs. Les secrétaires généraux, ou à défaut les DAF, seront en général les responsables des programmes d’administration générale. Des conflits entre la chaîne des responsabilités administratives et celle de la gestion des programmes peuvent surgir. Les activités des différents programmes du ministère doivent être coordonnées. Un coordonnateur des programmes, qui doit être de préférence le Secrétaire général du ministère, devra coordonner ces différents acteurs.



La gestion budgétaire sur la base du programme ne remet pas en cause les directions transversales (DAF, DRH, DEP, etc.). Les capacités humaines et matérielles sont limitées et les tâches exercées par ces directions transversales nécessitent du professionnalisme. Ces directions transversales sont donc appelées à exercer une fonction de support aux programmes, en mettant à la disposition des responsables de programme les informations qu’elles gèrent (fichier projet, fichier du personnel, etc.) et en apportant dans le champ de leur compétence un appui technique au responsable de programme pour la préparation des documents de programmation des dépenses et de performance. L’article 13 de la directive n°06/2009/CM/UEMOA fait référence au contrôle de gestion. Le contrôle de gestion est un système de pilotage de pilotage de la performance. Ce n’est pas du contrôle au sens usuel du terme. Ses fonctions comprennent, notamment, la participation à la définition de la stratégie de chaque programme, l’appui au suivi de la performance et à la programmation des activités. La création de postes de contrôleurs de gestion ne pourra que s’effectuer progressivement. La première étape dans le développement du contrôle de gestion devrait être la mise en place d’un suivi de la performance comprenant l’appui à la préparation des PAP et RAP. Initialement un contrôleur de gestion pourrait être placé auprès du coordonnateur des programmes, puis progressivement un contrôleur de gestion serait affecté à chaque programme. Le ministère de l’Économie et des Finances est responsable de la préparation technique du cadrage macroéconomique, du TOFE prévisionnel, du CBMT et du DPBEP. Le CBMT, ou du moins les plafonds de dépense par ministère et le DPBEP devant être soumis à l’approbation du Conseil des ministres. Le MEF, et plus particulièrement la direction générale du Budget, devra développer des capacités d’analyse des politiques sectorielles et de la performance afin d’être à même d’analyser les documents de programmation des dépenses et de performance préparés par les ministères et d’examiner avec les ministères concernés la cohérence entre les demandes budgétaires et les objectifs de performance. Le programme triennal d’investissement (PTI) devrait être vu comme étant une annexe, ou une section, « investissement » des DPPD-PAP, les projets d’investissements étant présentés par programme dans les DPPD-PAP. Cette annexe ou section « investissement » doit être préparée par les ministères qui sont responsables de la programmation des dépenses de leur ministère, et au sein de ces ministères par le responsable de programme. La fonction de la DNDP devrait évoluer vers un rôle de conseil et d’expertise des projets.



5. Le calendrier de mise en œuvre des mesures

En général, les dispositions des directives de l’UEMOA de juin 2009 doivent être appliquées au plus tard le 1er janvier 2012. Toutefois, la date limite pour l’application intégrale de certaines des dispositions concernant la gestion du budget sur la base du programme et la programmation pluriannuelle des dépenses au niveau des ministères est le 1er janvier 2017, tandis que la date limite pour l’application de certaines dispositions concernant la mise en place de la méthode comptable d’exercice (c'est-à-dire d’une comptabilité similaire à celle de l’entreprise) est le 1er janvier 2019. En ce qui concerne la programmation budgétaire pluriannuelle, les éléments réellement nouveaux pour le Mali comprennent la production d’un DPBEP, la tenue d’un débat d’orientation budgétaire au cours du deuxième trimestre de l’année, ainsi que sur un plan plus technique la mise en place des autorisations d’engagement. Ces éléments doivent être appliqués dès 2012. L’application des autres dispositions concernant les DPPD et les PAP peuvent être différés jusqu’en 2017. Toutefois, dans la situation du Mali, en ce qui concerne les documents, sinon l’ensemble des procédures de leur préparation, ces dispositions correspondent plus à une rationalisation et une amélioration de l’existant qu’à un changement radical. Il devrait donc être possible de mettre en place l’essentiel du contenu des DPPD-PAP à un horizon relativement rapproché, par exemple en 2012. Cet objectif guiderait les opérations d’harmonisation des instruments de programmation pluriannuelle des dépenses. Certaines dispositions au niveau de gestion sur la base du programme ou certains aspects du DPPD comme par exemple le fait de détailler les projections par action pourraient néanmoins être différées sur la période 2012-2013.

Annexes


Juillet 2011 Annexe 1/Page 47

Annexe I: Le DPPD-PAP d’un ministère

1 Présentation du DPPD-PAP du ministère

1.1 La politique sectorielle

Le document devrait débuter par une brève présentation générale de la situation du secteur et de la politique sectorielle, des missions du ministère au sein du secteur et de l’évolution d’indicateurs socio-économiques finaux des stratégies non imputables à un programme particulier, comme, par exemple, l’espérance de vie ou la production agricole. Le tableau I.1.1 donne un exemple de présentation des indicateurs socio-économiques sectoriels. La politique sectorielle peut concerner plusieurs ministères. Le plus simple sera alors de désigner un ministère chef de file qui sera responsable de la préparation de cette brève présentation de la politique sectorielle, en coordination avec les autres ministères. Cette présentation sera comprise dans le DDP-PAP de ce ministère et il sera fait référence à cette présentation dans les DPPD-PAP des autres ministères du secteur.

Tableau I.1.1: Indicateurs socio-économique sectoriels

Réalisations

Année en

cours Prévisions

Intitulé de l’indicateur Unité t-3 t-2 t-1 t t+1 t+2 t+3

1.2 La programmation pluriannuelle des dépenses du ministère

Cette section présente les projections financières du DPPD-PAP de manière relativement agrégée, des détails complémentaires étant fournis dans les PAP des programmes. L’information financière devrait couvrir 7 ans (ou à la rigueur 6) :

3 (ou à la rigueur 2) années passées ;

les prévisions du budget en cours ;

3 années de projection.

Cette information sera présentée :

dans le tableau I.1.2 en dépenses par grande catégorie économique et par type de ressources. De manière à faciliter les rapprochements avec les données budgétaires, le



tableau I.1.2 distingue : (i) les opérations consolidées [consolidation de (ii) et (iii)] ; (ii) le budget de l’État ; (iii) les opérations des EPA, fonds spéciaux et budget annexes ;

dans le tableau I.1.3 par programme, des détails supplémentaires étant fournis dans le PAP de chaque programme.

Cette section devra analyser l’évolution du budget du ministère au cours des deux (t-3 à t-1) ou trois dernières années passées. Ces analyses seront appuyées par divers tableaux et graphiques. Elles comprendront entre autres l’analyse de l‘évolution de divers taux tels que le taux d'exécution du budget par programme et de l’évolution de la structure du budget et de son exécution par programme. Les difficultés rencontrées et les problèmes à résoudre seront identifiés. Les traits marquants de l’exécution du budget de l’année en cours seront indiqués. On s’attachera à montrer et expliquer les réallocations de ressources entre programmes au sein du ministère et à montrer leur lien avec les stratégies nationales et sectorielles.



Tableau I.1.2 Ministère___________________

Dépenses par nature économique et ressources

Unité Budgett-3 t-2 t-1 t t+1 t+2 t+3

Opérations consolidéesDépenses

PersonnelBiens et servicesTransferts (1)Investissement

RessourcesFinancement intérieur budgétaire (y.c. aide budgétaire)Ress. propres des EPA, fonds spéciaux et budgets annexesDons projetsPrêts projets

Budget de l'Etat

Dépenses

Personnel

Biens et services

Transferts


Investissement

Ressources

Financement intérieur budgétaire (y.c. aide budgétaire)

Dons projets

Prêts projets



Personnel

Biens et services

Investissement

Ressources



(1) hors transferts aux EPA, fonds et budget annexes pour éviter les doubles comptes

Réalisation Projection



Tableau I.1.3 Ministère_________________

Dépenses par programme

Unité: …. Budget

Budgett3 t-2 t-1 t t+1 t+2 t+3

Total

Programme d'administration générale

Dépenses de personnel

Dépenses en biens et services

Transferts

Investissement

Programme ….



Transferts

Investissement

Programme ….



Transferts

Investissement

Etc.

Réalisations

ProjectionsRéalisations



2. Les PAP des programmes du ministère (une section par

programme)

2.k Le PAP du programme k

a) Présentation stratégique du programme

Le PAP doit commencer par une présentation de la stratégie et des objectifs du programme. La stratégie du programme doit viser une contribution efficace du programme aux stratégies nationales et sectorielles et s’inscrire dans une démarche de performance. Les objectifs spécifiques d’un programme doivent traduire de manière appropriée au contexte national et aux problèmes que l’on cherche à résoudre les trois dimensions de la performance (efficacité, efficience et qualité des services rendus). Ils comprendront des objectifs socio-économiques déclinés des stratégies nationales ou sectorielles, qui traduisent la contribution du programme à ces stratégies, et des objectifs d’amélioration de la qualité du service rendu et de l’efficience.

Pour une bonne lisibilité des politiques publiques, les objectifs spécifiques du programme présentés dans les documents servant au dialogue interministériel, lors de la préparation du budget et dans les PAP et les RAP, destinés à rendre compte et rendre des comptes au Parlement, doivent se focaliser sur les questions jugées les plus importantes et les plus prioritaires. Ces objectifs doivent être :

(i) en nombre limité ; (ii) représentatifs des aspects essentiels du programme ; (iii) énoncés en termes clairs, simples et faciles à comprendre par tous ; (iv) traduits par des leviers d’action (les moyens nécessaires à leurs réalisations doivent

être imputables au programme en question et non pas relever de la compétence d’autres organismes ou être trop fortement dépendants de l’environnement socio-économique) ;

(v) être mesurables par des indicateurs de performance chiffrés auxquels sont conférées des valeurs cibles. Ensuite, au niveau des services et entités chargés de la mise en œuvre du programme, on définit des dispositions et objectifs opérationnels plus détaillés.

Cette présentation sera complétée par une présentation des réformes et autres instruments à partir desquels on compte améliorer la performance du programme.

b) Description du programme et des sous programmes (actions)

Une brève description du programme suit cette présentation stratégique, qui présente notamment :

le périmètre du programme et la destination des crédits du programme (directions et établissements concernés, bénéficiaires des transferts et subventions, etc.) ;

les responsabilités dans la gestion du programme ;



les principaux dispositifs d’intervention, le cadre législatif et réglementaire, et, lorsque pertinent, la politique fiscale liée au programme ;

Il sera ensuite effectué une description des sous-programmes (actions), des principaux projets ou groupes de projets et principales autres activités. Cette description visera à expliquer leur contribution à la réalisation des objectifs du programme. Cette section doit permettre de comprendre comment fonctionne le programme, quels sont les moyens mis en œuvres, quelles sont les activités principales, comment se fait le lien entre les moyens, les activités, les produits et les résultats.

c) Présentation détaillée des objectifs du programme et des indicateurs

Pour chaque objectif, on justifiera le choix des indicateurs associés, les moyens mis en œuvre pour atteindre les objectifs. Pour une bonne lisibilité des politiques publiques, les objectifs spécifiques du programme présentés dans les PAP et les RAP doivent se focaliser sur les questions jugées les plus importantes et les plus prioritaires.

Le choix des indicateurs dépend des préoccupations que l’on a pour améliorer la performance et de leur usage. Les PAP annexés au budget doivent privilégier ce qui intéresse le Parlement et les citoyens et représente un enjeu important pour l’atteinte de l’objectif visé. Leur nombre devra être relativement réduit. L’attention sera portée sur les résultats socio-économiques intermédiaires pour mesurer l’efficacité des programmes. Toutefois, pour les programmes d’administration générale, les indicateurs de performance porteront le plus souvent sur la mesure de l’efficience10.

Le PAP d’un programme, annexé au projet de budget pour l’année t+1, présentera par indicateur :

(i) les résultats passés (si possible trois années, t-1, t-2, t-3) ; (ii) la valeur attendue l'année courante (année t) ; (iii) la valeur attendue pour les trois années de projection (année t+1, t+2, t+3) et,

éventuellement, une année au-delà, à préciser ; (iv) la source des données et, si nécessaire, des précisions méthodologiques.

Le tableau I.2.k.1 suggère un format de présentation des indicateurs de performance. Ce tableau doit être accompagné de commentaires expliquant les cibles de performance, montrant leur lien avec les objectifs des stratégies, et leur cohérence avec les projections financières pour la période de projection. Les indicateurs de performance doivent être mis à jour après les arbitrages budgétaires. Les difficultés que posent éventuellement les contraintes financières pour la réalisation des objectifs des stratégies seront mentionnées et récapitulées dans la section sur les difficultés et les défis.





Tableau I. 2.k.1

Objectifs et indicateurs

Objectif n

UnitéEstimations

PAP

t-3 t-2 t-1 t t+1 t+2 t+3 Année à

préciser (1)

Etc.

(1) Facultatif uniquement lorqu'une année cible postérieure à t+3 a été définie, préciser alors l'année cible.

CiblesRéalisations

Indicateur n.1

Moyens de verification et précisions méthodologiques

Indicateur n.2

Moyens de verification et précisions méthodologiques

d) Les projections financières du programme

Les projections financières du programme sont ensuite présentées :

par nature économique et source de financement (tableau I.2.k.2) ;

par sous-programme (action), (tableau I.2.k.3). Les commentaires de ces tableaux devront expliquer sur la base de la stratégie du programme, les projections du coût des composantes du programme (sous-programmes [actions] et projets) et les changements prévus dans cette composition au cours de la période de projection. Il sera notamment analysé sur la période de projection :

l’évolution des dépenses par sous-programme (action) par rapport aux années précédentes ;

l’évolution de la répartition des dépenses du programme par sous-programme (action), à partir, au moins, des réalisations de l’année t-1 ;

Les explications sur l’évolution du montant des dépenses par action par rapport aux réalisations de l’année t-1 distingueront dans la mesure du possible : (i) les effets de l’inflation ; (ii) les effets des décisions antérieures (par exemple, charges récurrentes de projets achevés, effets des décisions budgétaires de l’année t) (iii) ; les changements de priorités. L’analyse devra porter sur les dépenses totales, les dépenses sur aides-projets et les dépenses sur financement intérieur (y compris aides budgétaires).



Les commentaires s’appuieront sur des tableaux montrant l’évolution des composantes du programme et de sa structure par nature économique et par action. Ils pourront aussi être illustrés par des diagrammes et graphiques. Par exemple :

le tableau I.2.k.4 montre le taux de croissance annuel des principales catégories économiques du programme (dépenses de personnel, dépenses en biens et services, etc.) et celle des ressources ;

le tableau I.2.k.5 montre l’évolution de la composition du programme par catégorie économique ;

le tableau I.2.k.6 montre le taux de croissance annuel des actions du programme ;

le tableau I.2.k.7 montre l’évolution de la structure du programme par action.



Tableau I.2.k.2 Ministère______________

Programme k

Dépenses par nature économique et ressources

Unité Budget t-3 t-2 t-1 t t+1 t+2 t+3

Opérations consolidées Dépenses

Personnel Biens et services Transferts (1) Investissement

Ressources Financement intérieur budgétaire (y.c. aide budgétaire) Ress. propres des EPA, fonds spéciaux et budgets annexes Dons projets Prêts projets

Budget de l'Etat Dépenses

Personnel Biens et services Transferts

dont aux EPA, fonds et budgets annexes Investissement

Ressources Financement intérieur budgétaire (y.c. aide budgétaire) Dons projets Prêts projets

EPA, fonds spéciaux et budget annexes Dépenses des EPA , fonds spéciaux et budgets annexes

Personnel Biens et services Investissement

Ressources Transfert du budget de l'Etat

Ressources propres des EPA, fonds et budgets annexes




Tableau I.2.k.3 Ministère________________

Programme k Dépenses du programme par sous-programme (action)

Budget

t-3 t-2 t-1 t t+1 t+2 t+3

Total consolidé du programme k

Sous-programme (Action) …..



Etc.

Budget de l'Etat




Etc.






Tableau I.2.k.4 Ministère________________

Programme k Evolution des dépenses par nature économique et des ressources

Taux de croissance par rapport à l’année précédente

En pourcentageBudget

t-2 t-1 t t+1 t+2 t+3

Opérations consolidées

Dépenses

Personnel

Biens et services

Transferts (1)

Investissement

Ressources


Ress. propres des EPA, fonds spéciaux et budgets annexes

Dons projets

Prêts projets

Budget de l'Etat

Dépenses

Personnel

Biens et services

Transferts


Investissement

Ressources


Dons projets

Prêts projets



Personnel

Biens et services

Investissement

Ressources



(1) hors transferts aux EPA, fonds et budget annexes




Tableau I.2.k.5 Ministère___________________

Programme k

Structure des dépenses du programme par nature économique

Unité: …. Budget

t-3 t-2 t-1 t t+1 t+2 t+3

Dépenses totales (1) 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100%

Dépenses de personnel % % % % % % % Dépenses en biens et services % % % % % % % Transferts % % % % % % % Investissement % % % % % % %

(1) Toutes sources de financement confondues, y compris dépenses des EPA, fonds spéciaux et budget annexes


Tableau I.2.k.6

Ministère_____________________

Programme k Evolution des dépenses des actions (sous-programme)

Taux de croissance par rapport à l’année précédente

En pourcentage Budget

t-2 t-1 t t+1 t+2 t+3

Total consolidé




Etc.

Budget de l'Etat




Etc.





Etc.


Tableau I.2.k.7

Ministère_______________

Programme k Evolution de la structure des dépenses par action

Budget

t-3 t-2 t-1 t t+1 t+2 t+3

Total consolidé 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100%

Sous-programme (Action) ….. % % % % % % %



Etc. % % % % % % %




e) Les autorisations d’engagement du programme k

Cette section présentera l’échéancier des crédits de paiement associés aux autorisations d’engagement. Cet échéancier permet d’apprécier l’impact financier sur les années futures des décisions budgétaire liées aux projets inscrits dans le projet de budget. Il devra être établi par tranche indivisible des projets et contrats de partenariat public-privé. Cet échéancier ne correspond pas nécessairement aux tranches annuelles des projets puisque seules les tranches indivisibles des projets en cours devant être lancées l’année t+1 font ou feront l’objet d’autorisations d’engagement. Il conviendra d’expliquer ce type d’écart, lorsqu’il se présente, dans une note technique jointe au tableau. Les engagements liés aux opérations pluriannuelles sont actuellement comptabilisés sur la base des liquidations. L’application des dispositions de la directive 06/209/CM/UEMOA nécessitera une mise à niveau du système de suivi et contrôle des engagements pluriannuels.

Tableau I.2.k.8

Ministère______________

Programme k

<t t t+1 t t+1 t+2 t+3 Au-delà

Réal.AE

Budget

AE

PrévisionBudget

Total (rubriques du programme comportant des AE)

sur financement intérieur

sur financement extérieur

Opération ……



Opération ……



Etc

Unité: million de FCFA

Projections

Crédits de paiement

Echéanciers des crédits de paiement liés aux autorisations d'engagement

Dépenses d'investissement et dépenses liées aux accords de partenariat public-privé

Engagements

L’opération correspond à la tranche indivisible d’un projet ou à un contrat de partenariat public-privé

f) Les prévisions d’effectifs du programme k

Cette section présentera l’évolution passée et projetée de la répartition prévisionnelle des emplois rémunérés par l’État. Elle situera cette évolution dans le contexte de la stratégie du programme et des contraintes financières. Il sera, par exemple, répondu aux questions suivantes : comment se justifie l’évolution projetée des dépenses de personnel ? Quelle est l’évolution projetée du ratio entre les dépenses de personnel et les dépenses courantes totales ? Comment cette évolution se justifie ? Comment les charges récurrentes des projets d’investissement achevés au cours de la période de projection sont prises en compte ?



Tableau I.2.k.9

Ministère_____________

Programme k

t-1 t t+1 t+2 t+3

Réal. Budget

Total

Catégorie A

Catégorie B

Catégorie C

Projections

Répartition prévisionnelle des emplois rémunérés par l'Etat

Effectifs au 31 décembre


La section « difficultés et défis » comprendra une analyse des principales difficultés rencontrées et des défis qu’elles posent. Cette analyse porte sur chacun des programmes et globalement sur la mise œuvre de la stratégie du ministère. En particulier il convient de confronter les projections financières et de performance du DPPD et des PAP aux objectifs et cibles des stratégies. Si, notamment, du fait des contraintes financières, des écarts significatifs sont constatés entre les projections du DPPD et des PAP, des mesures correctrices doivent être proposées. Ces mesures pourront comprendre, par exemple, un étalement dans le temps de la réalisation de certains objectifs des stratégies.

Si les écarts sont importants il conviendra de les expliquer pour chaque programme (cf. tableau I.3.1).



Tableau I.3.1

ECARTS ENTRE LE DPPD-PAP ET LES STRATEGIES

Illustratif

Adapter le format aux problèmes rencontrés

Identifier les écarts entre le DPPD-PAP et le chiffrage des stratégies et/ou plans,

commenter, proposer des mesures correctrices, montrer l'ampleur des révisions des

objectifs stratégiques qui seraient nécessaires, etc.

Programm

e

Année t+1 Année t+2 Année t+3 Commentaires

DPPD

-PAP

Stratégi

e

DPPD

-PAP

Stratégi

e

DPPD

-PAP

Stratégi

e

Par exemple

Quelles activités

prévues dans la

stratégie ont du

être

redimensionnées

?

Quel sera

l’impact sur la

réalisation des

objectifs

stratégiques ?

4 Annexe: les projets d’investissement

Une annexe « PTI » présentera par programme les coûts des tranches annuelles des projets d’investissement, comprenant pour le DPPD-PAP de t+1 à t+3, préparé l’année t :

les dépenses réalisées en t-3, t-2, t-1 ;

les prévisions du budget de l’année t ;

les projections pour les années t+1, t+2, t+3 ;

les dépenses totales au-delà de l’année t+3 ; Ces données financières distingueront :

les dépenses sur ressources intérieures (y compris les aides budgétaires) ;

les dépenses sur dons-projet ;

les dépenses sur prêts-projets. Cette annexe devra être strictement conforme aux projections du DPPD. Les projets en cours et les projets nouveaux (non engagés l’année t) seront distingués.



5 Autres annexes

La liste des EPA, fonds spéciaux et budgets annexes couvert par chaque programme devra être indiquée en annexe. Le DPPD-PAP pourra être complété par d’autres annexes, si jugé utile.



Annexe II: Plan détaillé du RAP d’un ministère

1. Présentation générale

1.1 Aspects majeurs de l’activité du ministère pendant l’année

Cette section présente un bref rapport d’activités mettant l’accent sur les aspects liés à la performance. On met en évidence les faits marquants qui vont éclairer les résultats, les principales actions du ministère, le principal évènement extérieur qui ont eu une influence sur les résultats du ministère. Comme noté les indicateurs de performance des programmes doivent être imputables au programme. Cependant, le Parlement et les citoyens sont aussi intéressés par l’évolution d’indicateurs stratégiques ou socio-économiques dont l’évolution dépend de plusieurs programmes et/ou des activités du secteur privé (par exemple, exportations agricoles, durée de vie, etc.). Ces indicateurs et leur évolution seront présentés dans cette section

Tableau II.1.1

Indicateurs socio-économique sectoriels

(RAP de l’année t-1, préparé l’année t)

Intitulé de l’indicateur Unité Réalisations Prévisions Réal.

t-4 t-3 t-2 t-1 t-1

Le tableau II.1.1 est commenté

1.2 Résumé de l’exécution financière

Cette section présente et commente l’exécution financière de la tranche t-1 du DPPD-PAP t-1 à t+2 par grandes catégories de dépense et par programme, c'est-à-dire du budget de l’État de l’année t-1 consolidé avec le budget des EPA, fonds spéciaux et budget annexes de l’année t-1 (tableaux II.1.2 et II.1.3).

Si les données sur les EPA, fonds spéciaux et budget annexes ne sont pas disponibles on se limitera au budget de l’État, mais ce problème devra être mentionné et les mesures



correctrices prises. Les écarts entre le budget initial et les réalisations seront expliqués. Les difficultés rencontrées dans l’exécution du budget seront identifiées et commentées S’il ya eu un collectif budgétaire au cours de l’année t-1 on rajoutera une colonne aux tableaux ci-dessous (t-1, « loi de finances rectificative »). La colonne relative au budget initial sera maintenue. Les réalisations resteront comparées au budget initial, mais on ajoutera des commentaires sur la loi de finances rectificative.

Tableau II.1.2

Ministère___________________

Dépenses par nature économique et financement

(RAP de l’année t-1, préparé l’année t)

Unité t-4 t-3 t-2

Budget Réal. Réal/Budget

%Opérations consolidées

DépensesPersonnelBiens et servicesTransferts (1)Investissement

RessourcesFinancement intérieur budgetRess. propres des EPA, fonds spéciaux et budget annexesDons projetsPrêts projets

Budget de l'EtatDépenses

PersonnelBiens et servicesTransferts

dont aux EPA, fonds spéciaux et budget annexesInvestissement

Ressources Financement intérieur budgetaire (y.c. aide budgétaire)Dons projetsPrêts projets

EPA, fonds spéciaux et budget annexesDépenses

PersonnelBiens et servicesInvestissement

Ressources Transfert du budget de l'EtatRessources propres des EPA, fonds spéciaux et budget annexes

(1) hors transferts aux EPA, fonds spéciaux et budget annexes

Réalisationt-1



Tableau II.1.3 Ministère_________________

Dépenses par programme

Unité: …. t-4 t-3 t-2

Budget Réal. B/R %

Total

Programme d'administration

générale



Transferts

Investissement

Programme ….



Transferts

Investissement

Programme ….



Transferts

Investissement

Etc.

Réalisations

t

2. Rapport annuel de performance des programmes

2.k Le RAP du programme k

a) La mise en œuvre de la stratégie du programme

Cette section présente le bilan stratégique du programme, qui est le pendant de la présentation stratégique du programme du PAP. Ce bilan vise à expliquer le déroulement des activités du programme et à situer ces activités par rapport aux principaux axes stratégiques.



b) Évolution des indicateurs de performance

Cette section reprend en détail chacun des indicateurs et analyse les résultats. Elle présente les indicateurs et les réalisations selon des tableaux organisés de la même façon que pour le PAP (cf. tableau II.2.k.1). Il est aussi souhaitable de réaliser des présentations parlantes des résultats par des graphiques et cartes, par exemple.

Tableau II.2.k.1

Programme k : objectifs et indicateurs

Objectif n

Unité t-4 t-3 t-2 t-1 t-1

Prév. Réal.

Indicateur n.1

Indicateur n.2

Etc.

Réalisations

Il est procédé dans les commentaires à un travail de type évaluatif qui constitue l’essentiel du RAP. Pour pouvoir procéder à cette évaluation, il est nécessaire de procéder à des traitements variés des données :

Désagrégation des données, par service, par région, par caractéristique des bénéficiaires, par mode d’intervention du ministère, etc. Il ne s’agit pas d’inonder le lecteur d’informations, mais de trouver les ventilations utiles à la compréhension des résultats.

Comparaisons, entre services, avec les périodes précédentes, avec d’autres pays, avec des normes nationales ou internationales, avec des données du secteur privé. On ne doit pas comparer les résultats seulement à la cible, mais trouver d’autres comparaisons qui éclairent la performance.

Faire une analyse combinée de plusieurs indicateurs, quand elle apporte un éclairage supplémentaire

Analyser plus en détail les anomalies (performance inférieure ou exceptionnelle)

c) Exécution financière

Les réalisations sont présentées :

par nature économique et source de financement ;

par sous-programme (action).



On comparera les réalisations de l’année t aux prévisions du budget initial. Les écarts entre les réalisations et les prévisions seront expliqués action par action S’il ya eu un collectif budgétaire au cours de l’année t-1, on rajoutera une colonne aux tableaux ci-dessous (t-1, « loi de finances rectificative »). La colonne relative au budget initial sera maintenue. L’exécution financière du PTI sera présentée en annexe. Les points saillants seront commentés dans cette section. L’analyse de l’exécution sera appuyée de graphiques et de divers tableaux analysant les évolutions (voir, par exemple, les analyses effectuées dans les tableaux I.2.k.4 à I.2.k.7 pour le PAP).

Tableau II.2.k.2

Programme k

Dépenses par nature économique et financement

Unité t-3 t-2 t-1 t t+1 t+2 t+3

Budget

Opérations consolidées

Dépenses

Personnel

Biens et services

Transferts (1)

Investissement

Ressources


Ress. propres des EPN

Dons projets

Prêts projets

Budget de l'Etat

Dépenses

Personnel

Biens et services

Transferts

dont aux EPA, fonds spéciaux et budgets annexes

Investissement

Ressources


Dons projets

Prêts projets

EPA, fonds spéciaux et budgets annexes

Dépenses

Personnel

Biens et services

Investissement

Ressources


Ress. propres des EPA, fonds spéciaux et budgets annexes

(1) hors transferts aux EPA, fonds spéciaux et budgets annexes

Réalisation Projection



Tableau II.2.k.3

Programme k

Dépenses par sous-programme (ou action)

t-4 t-3 t-2

Budget Réal. B/R %

Total consolidé




Etc.

Budget de l'Etat




Etc.

EPA, fonds spéciaux, budgets annexes




Etc.

Réalisations

t-1

d) Exécution des autorisations d’engagement

Cette brève section présentera un état de l’exécution des autorisations d’engagement et commentera en montrant le lien avec l’exécution du PTI

Tableau II.2.k.4

Programme k

Exécution des autorisations d’engagement (budget de l’État)

AE Budget Réal.

Total programme (budget de l'Etat)

sur fin an c em en t in térieur

sur fin an c em en t extérieur

Opération/Projet ……



Opération/Projet ……



Etc

Un ité année t-1



e) Exécution des prévisions d’effectifs du programme k Cette section comparera l’évolution des effectifs aux prévisions initiales et commentera.

Tableau II.2.k.5

Programme k

Prév. Réal.

Effectifs du programme

Budget de l'Etat

Catégorie A

Catégorie B

Catégorie C

EPA, fonds spéciaux, budgets annexes

t-1

3. Annexe: Exécution du PTI

Cette annexe présentera par projet ou groupe de projets, l’exécution du budget d’investissement l’année t-1.

Les projets seront présentés par programme

4. Autres annexes

Toute annexe jugée utile.



Annexe III: Exemple de programme

1. Qu’est ce qu’un programme ?

Les approches budgétaires orientées vers la recherche de la performance (ou axées sur les résultats) s’appuient le plus souvent sur une structuration du budget en programmes. Ainsi, la directive n°06/2009/CM/UEMOA préconise de spécialiser les crédits par programme. Selon l’article 12 de cette directive, à l’intérieur d’un ministère, « Un programme regroupe les crédits destinés à mettre en œuvre une action ou un ensemble cohérent d’actions représentatif d’une politique publique clairement définie dans une perspective de moyen terme. A ces programmes sont associés des objectifs précis, arrêtés en fonction de finalités d’intérêt général et des résultats attendus ». Un programme regroupe des activités ayant des finalités communes quelle que soit leur nature économique et leur source de financement. L’ensemble des programmes constitue un recouvrement complet du budget de tous les ministères. Les seuls crédits qui peuvent ne pas être répartis en programme sont précisés dans l’article 14 de la directive 06/2009/CM/UEMOA. Il s’agit des dotations affectées aux Pouvoirs publics, aux charges de la dette publique, à la couverture des garanties et aux dépenses accidentelles et imprévisibles. Cette approche pour définir le programme diffère de celle adoptée dans la gestion des projets et des aides extérieures selon laquelle un programme est un ensemble d’opérations bien définies, sans que l’ensemble du budget d’un ministère soit nécessairement structuré en programmes. La notion de programme est relativement voisine de la notion de fonction. Dans la classification des fonctions des administrations publiques11 (CFAP), le terme « fonction » désigne « des objectifs socioéconomiques que les unités institutionnelles poursuivent par différents types de dépenses »12. Toutefois, tandis que la CFAP est un standard international applicable à tout pays, une classification programmatique des dépenses doit tenir compte des politiques publiques propres à chaque pays et des contraintes liées à la gestion budgétaire. Pour éviter tout chevauchement de compétences dans la gestion et pour responsabiliser les ministères, la directive 06/2009/CM/UEMOA précise que les programmes sont établis par ministère. Pour appuyer la formulation des politiques, il est utile dans certains secteurs de préparer des documents interministériels de politique transversale, mais les responsabilités ministérielles dans la mise en œuvre de ces politiques doivent être clairement identifiées. Au sein d’un ministère, la structure programmatique répond à deux exigences qui doivent être réconciliées. D’une part le programme doit répondre à la définition donnée ci-dessus et, par conséquent, correspondre à une politique publique bien déterminée. D’autre part, la conduite d’une politique publique nécessite une claire identification de responsabilités de gestion. La constitution des programmes ne doit donc pas faire oublier l’organisation

11 En anglais, classification of functions of government (COFOG) 12 « Nomenclature des dépenses par fonction », Études statistiques, Série. M, No 84, Nations Unies, 2000.



administrative et les services chargés de mettre en œuvre les politiques publiques. Il peut exister un certain degré de déconnexion entre la structure administrative et la structure programmatique, mais il convient de prendre les dispositions adéquates pour éviter tout conflit entre responsables de programme et responsables administratifs, en bien définissant les responsabilités de chacun.

2. Structurer le budget en programme

2.1 La démarche

La structuration du budget d’un ministère en programmes doit, à la fois, partir des politiques publiques telles que définies dans les documents stratégiques et tenir compte des impératifs liés au développement d’une gestion budgétaire orientée vers la performance. L’analyse des stratégies nationales et sectorielles, du programme gouvernemental et des missions et objectifs du ministère concerné, sera le point départ de la mise en place d’une classification programmatique. A chaque programme, il doit pouvoir être associé un ou des objectifs de politique publique définis dans les documents stratégiques. Toutefois, plusieurs programmes peuvent concourir à un même objectif des stratégies et participer à une même politique publique, en particulier lorsqu’il s’agit de politiques transversales mettant en jeu plusieurs ministères. Le nombre de programme par ministère devant être limité, comme noté plus loin, toute politique publique ne donne pas forcement lieu à la formulation d’un programme spécifique à cette politique. La CFAP qui est un des segments de la nomenclature budgétaire précisée par la directive n°08/2009/CM/UEMOA donne des pistes pour structurer le budget en programmes. Elle a l’avantage d’être bien documentée13. Bien que des exceptions soient inévitables, compte tenu des spécificités de chaque pays, il est en général souhaitable que le programme soit rattachable à une seule sous-fonction de la CFAP (le groupe). La structuration du budget en programmes doit tenir compte des impératifs liés à la mise en place de procédures de gestion orientée vers la performance. La structure des programmes doit, notamment, permettre la désignation d’un responsable de programme et l’exercice effectif de sa fonction, un suivi des dépenses par programme et l’établissement d’indicateurs de performance par programme. Une gestion budgétaire orientée vers la performance doit placer les unités de prestations des services publics et leur performance au centre des préoccupations. Cela suggère de privilégier, dans les ministères, fournissant directement des prestations de service public aux citoyens une structure de programmes par niveau de service (par exemple, programme « enseignement primaire », programme « enseignement secondaire », etc.). Une stratégie, propre au programme identifiant les objectifs spécifiques du programme, doit être établie. Cette stratégie doit viser une contribution efficace du programme aux stratégies nationales et sectorielles et s’inscrire dans une démarche de performance. Les objectifs spécifiques d’un programme doivent traduire de manière appropriée au contexte

13 Cf. Nations Unies (2000) cité ci-dessus ou le manuel de statistiques de finances publiques du FMI (2001).



national et aux problèmes que l’on cherche à résoudre les trois dimensions de la performance. Ils comprendront des objectifs socio-économiques déclinés des stratégies nationales ou sectorielles et des objectifs d’amélioration de la qualité du service rendu et de l’efficience. Pour une bonne lisibilité des politiques publiques, les objectifs spécifiques du programme présentés dans les projets annuels de performance (PAP) et les rapports annuel de performance (RAP), destinés à rendre compte et rendre des comptes au Parlement, doivent se focaliser sur les questions jugées les plus importantes et les plus prioritaires. Ces objectifs doivent être :

(i) en nombre limité ;

(ii) représentatifs des aspects essentiels du programme ;

(iii) énoncés en termes clairs, simples et faciles à comprendre par tous ;

(iv) traduits par des leviers d’action (les moyens nécessaires à leur réalisation doivent être imputables au programme en question et non pas relever de la compétence d’autres organismes ou être trop fortement dépendants de l’environnement socio-économique) ;

(v) mesurables par des indicateurs de performance auxquels sont conférées des valeurs cibles.

Pour une gestion budgétaire ordonnée, la structure du budget en programmes doit être relativement stable. Idéalement, les transferts de compétences d’un ministère à un autre devraient consister à transférer un programme d’un ministère à l’autre, sans en modifier le champ d’activités. Ce n’est pas toujours possible. En particulier, les programmes d’administration générale sont affectés par un changement du nombre de ministères. Néanmoins, la minimisation des risques de redéfinition des programmes lors des restructurations gouvernementales est un des critères à prendre en compte lors de la structuration du budget en programmes. Pour éviter une gestion lourde et une trop grande dispersion des responsabilités, le nombre de programme doit être relativement réduit (en moyenne 5 programmes par ministère). Les principes généraux de la classification programmatique et de l’organisation du budget en programmes doivent être définis par le ministère des Finances, en concertation avec l’ensemble des ministères. La structuration des budgets ministériels en programmes doit être effectuée par les ministères concernés sur la base de ces principes généraux. Les ministères sectoriels disposent d’une vue plus complète et plus détaillée des fonctions et objectifs des entités qu’ils contrôlent que le ministère des Finances. Toutefois, une procédure de validation des propositions des départements ministériels et de la structure du budget en programmes doit, aussi, être en place.



2.2 La cartographie des programmes

Pouvoir identifier clairement le périmètre administratif de chaque programme et la chaîne de responsabilité correspondante est essentiel. Il convient d’établir la « cartographie » administrative du programme, c'est-à-dire la table de passage entre, d’une part, les structures administratives, projets et type de transferts et, d’autre part, les programmes. Par souci de transparence et de simplicité, il convient d’écarter l’usage de clefs de répartition dans l’établissement de la cartographie des programmes. Une personne doit être affectée à un programme et un seul. Les activités des services transversaux, (ex. Direction des affaires administratives et financières [DAAF], Direction des ressources humaines [DRH]), etc.), sont regroupées dans un « programme d’administration générale ». Toutefois, ce programme ne doit pas être un fourre-tout, servant par exemple à pallier les difficultés à répartir les dépenses de personnel par programme. Lorsqu’une direction du programme d’administration générale gère certaines activités relevant des fonctions d’un autre programme, les dépenses relatives à ces activités devront être imputées à cet autre programme. Cette situation peut concerner certains projets d’investissements. Un programme regroupe les dépenses d'un ministère ayant les mêmes finalités indépendamment de leur nature économique. La ventilation des dépenses de personnel par programme peut nécessiter la mise à niveau des fichiers de personnel ou de la paye. De même, il convient de ventiler par programme les dépenses des projets d’investissement multisectoriels, des projets gérés centralement dans un ministère par une direction des chargées des projets et les dépenses des services régionaux. Pour les « gros » projets à cheval sur plusieurs programmes, il convient de vérifier que les dispositifs comptables permettent de suivre les dépenses du projet programme par programme, y compris les dépenses financées sur aides-projets. Le tableau III.1 illustre la construction d’une cartographie administrative des programmes. Par programme, il convient d’indiquer :

le responsable de programme et sa fonction administrative (par ex. DG des Impôts) ;

les services et entités rattachés au programme, les dépenses de personnel et les dépenses le fonctionnement de ces services doivent être imputées au programme.

Les projets d’investissement, ou les composantes de projet, rattachés au programme (idéalement ces projets doivent être gérés par les services rattachés au programme)



Tableau III. 1

Cartographie administrative d’un programme

Programme Responsable du

Programme

Services et entités rattachés

(Directions, EPA, fonds spéciaux,

budgets annexes)

Projets ou composantes de projets rattachés

L’encadré III.1 résume quelques bons principes pour l’établissement d’une classification programmatique. L’encadré III. 2 présente des exemples de classification programmatique des dépenses budgétaires.

Encadré III.1

Structurer le budget en programme : quelques bons principes

Le programme regroupe un ensemble cohérent d’activités auxquels sont associés des objectifs communs. Il regroupe les dépenses indépendamment de leur nature économique. En particulier, les dépenses de personnel et d’investissement devront être regroupées de la même manière que les dépenses de biens et services concourant à la même finalité.

Pour la responsabilisation et la gestion courante, le programme doit être défini au sein des ministères.

Chaque programme doit correspondre à un regroupement clairement défini de directions ou services, projets d’investissement et transferts. Une grille de passage entre la structure administrative et le programme doit être établie (« cartographie du programme »).

On n'utilisera pas de clef de répartition et on ne fera pas de comptabilité analytique pour structurer le budget en programmes. Dans ces conditions :

les dépenses non affectables à un programme opérationnel particulier sont regroupées dans un programme d’administration générale ;

un membre du personnel est affecté à un seul programme.

La structure programmatique doit être relativement stable pour assurer une continuité dans la gestion (mais la stabilité ne doit pas conduire à rendre rigide la structure des programmes qui étant ministériels sont sujets aux modifications gouvernementales)

Le programme doit, lorsque possible, ne couvrir qu’un seul groupe de la CFAP, mais il ne s'agit pas d'une règle universelle.

Le nombre de programmes par ministère sera limité (5 en moyenne).



Encadré III.2

Exemples de structuration du budget d’un ministère en programmes

Afrique du Sud Ministère de la Défense et des anciens combattants : Programmes

1. Administration 2. Déploiement des forces 3. Défense terrestre 4. Défense aérienne 5. Défense maritime 6. Médecine militaire 7. Services de renseignement militaire 8. Soutien général

France Ministère de l’Éducation nationale : Programmes

1. Enseignement scolaire public du premier degré 2. Enseignement scolaire public du second degré 3. Vie de l’élève 4. Enseignement privé du premier et du second degré 5. Soutien de la politique de l'éducation nationale (désignation française du programme

d’administration générale) Ile Maurice Ministère de la Santé et de la Qualité de la Vie : Programmes

1. Politique de la Santé et Gestion ((désignation mauricienne du programme d’administration générale)

2. Services curatifs 3. Soins de santé primaire et santé publique 4. Traitement et prévention du SIDA 5. Promotion de la qualité de la vie et prévention/contrôle des maladies non

infectieuses

Sources : Budgets 2010



3. Programmes, objectifs et indicateurs

En ce qui concerne les objectifs spécifiques d’un programme, l’attention sera le plus souvent portée sur les objectifs socio-économiques relevant du champ d’action du programme. Ces objectifs seront dérivés des stratégies. Lorsque la réalisation d’un objectif d’une stratégie nécessite l’action de plusieurs programmes, il convient de « décliner » l’objectif de la stratégie, c'est-à-dire de définir l’objectif spécifique du programme contribuant à la réalisation de l’objectif de la stratégie.

Pour une bonne lisibilité des politiques publiques, les objectifs spécifiques du programme présentés dans le DPPD-PAP doivent se focaliser sur les questions jugées les plus importantes et les plus prioritaires. Il sera en général présenté 2 à 4 objectifs par programme.

Les objectifs d’un programme devront le plus souvent la déclinaison des objectifs des stratégies. Toutefois, comme indiqué plus haut la performance a plusieurs dimensions. Les objectifs d’efficience et de qualité complètent les objectifs visant à un changement de l’environnement économique exprimés dans les stratégies. En particulier, pour les programmes d’administration générale, la recherche de l’efficience et de la qualité du service rendu est cruciale. Les objectifs spécifiques d’un programme ne sont pas chiffrés. Mais pour chaque objectif spécifique d’un programme on définira des indicateurs de performance visant à mesurer le progrès selon ces objectifs. Le choix des indicateurs dépend des préoccupations que l’on a pour améliorer la performance et de leur usage. Les PAP annexés au budget doivent privilégier ce qui intéresse le Parlement et les citoyens et représente un enjeu important pour l’atteinte de l’objectif visé. Objectifs et indicateurs de performance porteront de préférence sur les changements socio-économiques imputables au programme. Néanmoins, l’efficience et la qualité du service rendu doivent aussi être suivies. En particulier pour le programme d’administration générale, les indicateurs de performance porteront le plus souvent sur la mesure de l’efficience ou de la qualité du service rendu14 (par exemple, nombre de dossiers traités par agent de la direction des ressources humaines, temps nécessaire pour la préparation d’un dossier d’appel d’offres). Le diagramme III.1 présente la hiérarchie entre objectifs spécifiques d’un programme et les indicateurs de performance :





Diagramme III.1

Programme, objectifs et indicateurs de performance

L’encadré III.4 présente un exemple d’objectifs et indicateurs pour un programme. L’encadré III.5 illustre la présentation d’un indicateur dans la section PAP du programme du DPPD-PAP (Indicateur : « Superficie brûlée par incendie » pour l’objectif « Conservation des forêts et des ressources naturelles » du programme « Forêts et aménagement des terres agricoles »). Cette dernière présentation permet d’identifier les questions qui peuvent être posées lors de l’examen du PAP du programme : Est-ce que les prévisions budgétaires sont compatibles avec l’évolution de l’indicateur (réduction des deux-tiers de la superficie brulée par incendie de 2008, à 2012) ? Quelles sont les mesures non budgétaires qui contribueront à la réalisation de l’indicateur (par exemple, meilleure organisation des postes de secours) ?



Encadré III.3

Exemple d’objectifs et indicateurs

Tunisie – Ministère de l’Agriculture et des ressources hydrauliques

Programme 4 : Forêts et aménagement des terres agricoles

Objectif 1 - Extension du couvert forestier et pastoral

Indicateur de performance (IP) : Taux de couvert forestier

Objectif 2 - Amélioration de la gestion des écosystèmes forestiers et montagneux

IP : Taux de forêts aménagées

IP : Taux d’exploitation de la production forestière ligneuse

Objectif 3 - Conservation des forêts et des ressources naturelles

IP : Superficie brûlée par incendie

IP : Superficie aménagée en aires protégées

Objectif 4 - Réduction des superficies des terres érodées

IP : Pourcentage des terres aménagées par rapport à la superficie totale menacée

Objectif 5 - Conservation et consolidation des aménagements réalisés

IP : Pourcentage des aménagements entretenus et consolidés

Objectif 6 - Réduction de la perte des eaux de ruissellement

IP : Pourcentage des eaux de ruissellement mobilisées par lacs collinaires



Encadré III.4

Présentation détaillée d’un indicateur

Ministère de l’Agriculture et des Ressources Hydrauliques

Programme forêts et aménagement des terres agricoles

La période de projection est 2010-2012

4. Programmes, objectifs des stratégies et cadre logique

Il est quelquefois estimé que pour mieux refléter les stratégies nationales, la structure du budget en programmes devrait reproduire la présentation thématique des stratégies. Cette approche n’est pas toujours réaliste. Stratégies et budget sont des documents de nature et de fonctions différentes. Un document stratégique national peut être organisé autour de grands objectifs transversaux tels que «bonne gouvernance », « promotion de la femme », etc., qui concernent en termes de gestion budgétaire de nombreux programmes. La contribution des programmes à la réalisation de ces objectifs, ou à leur déclinaison, doit se mesurer au moyen d’indicateurs de performance. Par exemple, des indicateurs sur la diminution de l’absentéisme des enseignants ou la féminisation de la profession enseignante peuvent mesurer la contribution d’un programme « enseignement primaire » à des objectifs généraux tels que « bonne gouvernance » et « promotion de la femme ». Au sein d’un programme des activités spécifiques contribuant à la réalisation de ces objectifs stratégiques transversaux peuvent être identifiées, mais la contribution de l’ensemble du programme à ces objectifs transversaux ne peut pas toujours être évaluée en termes budgétaires (l’activité d’une enseignante nouvellement recrutée, et son salaire, contribue à plusieurs objectifs, pas seulement à celui de « promotion de la femme »).



La démarche logique du programme part d’une analyse des problèmes pour définir les objectifs spécifiques du programme. Cette démarche est analogue à la démarche du cadre logique appliquée à des projets. Toutefois, lors de la préparation du cadre logique d’un projet, il est établi une chaîne descendante allant de l’objectif à l’activité, chaque activité étant rattachée à un objectif spécifique du projet et un seul. En revanche, beaucoup d’activités d’un programme contribuent à plusieurs objectifs spécifiques de ce programme. En particulier, les activités à forte composante de dépenses de personnel contribuent très souvent à plusieurs objectifs spécifiques d’un programme. Par exemple, Il serait artificiel de ventiler les salaires des enseignants entre les objectifs d’accès et de qualité. Certaines activités spécifiques d’un programme (pas toutes) et, souvent, les projets d’investissement peuvent être déterminées de manière descendante à partir des objectifs du programme. Néanmoins, très souvent pour les activités courantes, la question se posera dans le sens inverse. Il s’agira de déterminer comment les activités existantes peuvent répondre aux objectifs du programme. Par ailleurs certains programmes, et en particulier le programme d’administration générale, peuvent appuyer les activités d’autres programmes et contribuer à la réalisation des objectifs spécifiques de ces programmes.

5. Les autres niveaux d’une classification programmatique

des dépenses

Pour faciliter l’analyse de la politique budgétaire, L’article 8 de la directive n°08/2009/CM/UEMOA relative à la nomenclature budgétaire précise que « la codification des programmes […] peut être enrichie par des éléments issus notamment du premier niveau de la classification fonctionnelle ». Cette codification permettrait de présenter dans un tableau récapitulatif les programmes regroupés selon les 10 divisions de la CFAP15 .

L’article 46 de la directive n°06/2009/CM/UEMOA précise qu’une information sur le coût des actions (sous-programmes) doit être présentée dans les PAP annexés au projet de loi de finances. L’annexe 2 du guide d’application de la directive n°06/2009/CM/UEMOA précise que l’action correspond à un sous-programme. D’après ce guide une action (sous-programme) rassemble les crédits d’un programme visant un public particulier d’usagers ou de bénéficiaires ou un mode particulier d’intervention de l’administration. Le découpage d’un programme en sous-programmes (actions) devra faciliter l’analyse du programme dans le PAP. Ce critère de lisibilité conduira en général à limiter le nombre de sous-programme (actions). Telle que définie dans ce guide l’action ne doit pas être confondue avec l’activité ou le projet, qui se situent à un niveau opérationnel inférieur au sous-programme (action). Il peut exister différents modes de découpage des programmes en sous-programmes (actions). Toutefois, pour éviter la multiplication des concepts et catégories, il est souhaitable suggéré de définir le sous-programme (action) à partir du premier niveau de mise en œuvre opérationnelle du programme ou, si ces niveaux sont nombreux, un

15 Services généraux des administrations publiques ; défense ; ordre et sécurité publics ; affaires économiques ;

protection de l’environnement ; logements et équipements collectifs ; santé ; loisirs, culture et culte ; enseignement ; protection sociale.



regroupement de ces niveaux par catégories similaires (par exemple, l’ensemble des établissements de formation des maîtres). Ce premier niveau opérationnel peut être constitué de directions du ministère, d’établissements publics et de projets de taille significative. La partie du budget du programme allouée à chacune de ces unités doit pouvoir être identifiée dans le budget ou dans des états de répartition des crédits. Elle correspondra en général au croisement de la classification administrative des dépenses avec le programme16, à des dépenses de transfert du programme17 ou à des groupes de projets et d’activités pertinentes. On peut très schématiquement distinguer deux modèles de segmentation du programme en sous-programmes (actions), ces modèles pouvant d’ailleurs se combiner :

Cas 1. Les sous-programmes ont un mode d’intervention similaire, mais des groupes de bénéficiaires différents. Par exemple, la majorité des sous-programmes d’un programme « enseignement technique » pourraient correspondre aux établissements d’enseignement technique regroupés par région. .

Cas 2. Un modèle juxtaposé : chaque sous-programme correspond à un mode d’intervention différent. Par exemple, un programme « développement forestier et aménagement des terres agricoles » pourrait comprendre un sous-programme « développement forestier » et un sous-programme « aménagement des terres agricoles ». Au niveau central des ministères ce type de sous-programme correspondra souvent à une direction technique. L’encadré III. 5 présente plusieurs exemples de ce type.

Les objectifs spécifiques du programme figurant dans les DPPD-PAP sont définis au niveau du programme. Pour leur gestion interne, les ministères auront à définir par sous programme des objectifs dérivés de ceux du programme et des dispositions opérationnelles (moyens et services rendus). Dans le cas 1, les objectifs des sous-programmes seront similaires, éventuellement avec des adaptations ou des compléments pour tenir compte des spécificités du groupe de bénéficiaire concerné. Dans le cas 2, les objectifs des sous programmes sont différents et comprennent un sous-ensemble des objectifs du programme.

16 Par exemple, la section du programme « soins de santé de base » opérée par une direction régionale du ministère de la

Santé publique. 17 Par exemple, les transferts aux écoles privées inscrits dans le budget du programme « enseignement primaire ».



Encadré III.5

Exemple de sous-programmes (ou actions)

Afrique du Sud : Ministère de l’Agriculture, des Forêts et de la Pêche

Programme : Production agricole, Santé végétale et animale et Sécurité alimentaire

Sous-programmes :

Gestion

Inspection et services des laboratoires

Production végétale et contrôle phytosanitaire

Production et santé animale

Tunisie : Ministère de l’Agriculture et des Ressources hydrauliques

Programme Eau

Sous-programmes

Ressources en eaux

Barrages et grands travaux hydrauliques

Génie rural et exploitation

France : Ministère de l’Éducation nationale, la jeunesse et la vie associative »

Programme : Enseignement scolaire public du premier degré

Actions

Enseignement pré-élémentaire

Enseignement élémentaire

Besoins éducatifs particuliers

Formation des personnels enseignants

Remplacement

Pilotage et encadrement pédagogique

Personnels en situations diverses



Annexe IV: Glossaire

Activité Élément du processus de production des services publics. Les activités de l’administration publique utilisent des moyens (ressources) pour fournir des produits (services rendus).

Autorisations d'engagement

Constituent la limite supérieure des dépenses pouvant être engagées, peuvent concerner des engagements pluriannuels pour les dépenses d’investissement ou liées à un accord de partenariat public-privé (PPP).

Budget de programme Budget structuré en programmes et, éventuellement, sous-programme (ou action) et activité, comprenant des exposés des stratégies et des objectifs et des indicateurs de performance.

Cadre macroéconomique

Le cadrage macroéconomique à moyen terme définit les objectifs macro-économiques et donne une projection des principaux comptes macro-économiques : (i) équilibre des ressources et emplois (projection du « secteur réel ») ; (ii) compte des administrations publiques (TOFE prévisionnel) ; (iii) situation monétaire ; (iv) balance des paiements.

CBMT Un CBMT présente par secteur ou par ministère les projections de dépense par grande nature de la dépense du TOFE prévisionnel. Le CBMT est un instrument pour encadrer la préparation du budget annuel et la préparation des DPPD-PAP préparés par les ministères. Il comprend une note explicitant la politique budgétaire à moyen-terme

Cible Une cible est le niveau de performance à atteindre à un horizon déterminé. Elle précise la valeur de l'indicateur et le délai fixé pour y arriver.

Classification fonctionnelle.

Classification des dépenses par objectifs socio-économiques. La classification des fonctions des administrations publiques (CFAP) des Nations Unies est la norme internationale.

Contrôle de gestion Système de pilotage mis en œuvre par le responsable d’une unité ou d’un programme en vue d’améliorer le rapport entre les moyens engagés, l’activité développée et les résultats obtenus, notamment par le biais d’outils comptables ou statistiques.

Débat d’orientation budgétaire (DOB)

Dans le cadre du renforcement des pouvoirs de contrôle du Parlement et afin d’améliorer l’information des parlementaires sur l’évolution des finances publiques à moyen terme, le Gouvernement



présente, au plus tard le 30 juin de l’année, les documents budgétaires pluriannuels (DPBEP). Les orientations, présentées dans ces documents, donnent lieu à un débat et offrent aux parlementaires une première estimation de l’évolution de la situation budgétaire et des besoins de crédits du Gouvernement en amont de la discussion sur le projet de loi de finances de l’année t+1.

Document de Programmation Budgétaire et Économique Pluriannuelle (DPBEP)

Selon l’article 52 de la directive n°06/2009/CM/UEMOA, « le document de programmation budgétaire et économique pluriannuelle (DPBEP) évalue le niveau global des recettes attendues de l’État, décomposées par grande catégorie d’impôts et de taxes et les dépenses budgétaires décomposées par grande catégorie de dépenses. Ce document de programmation budgétaire et économique pluriannuelle évalue également l’évolution de l’ensemble des ressources, des charges et de la dette du secteur public en détaillant en particulier les catégories d’organismes publics visées à l’article 55 de la présente Directive. Il prévoit la situation financière des entreprises publiques sur la période considérée et, éventuellement, les concours que l’État peut leur accorder. Il fixe enfin les objectifs d’équilibre budgétaire et financier sur le moyen terme en application des dispositions du Pacte de convergence, de stabilité, de croissance et de solidarité ».

Document de Programmation Pluriannuelle des Dépenses(DPPD)

Document de programmation pluriannuelle des dépenses par ministère Ils prévoient, pour une période minimale de trois ans, à titre indicatif, l’évolution des crédits et des résultats attendus sur chaque programme en fonction des objectifs poursuivis (article 53 de la directive n°06/2009/CM/UEMOA). La première année correspond à l’exercice visé par le projet de loi de finances. Le DPPD et les PAP d’un ministère doivent être consolidés dans un document unique. Les DPPD-PAP doivent couvrir toutes les dépenses du budget de l'État hors service de la dette. (Cf. PAP).

Économie Capacité à acheter des moyens (intrants) de bonne qualité au moindre coût.

Effet (ou résultat socio-économique intermédiaire)

(Cf. Résultat socio-économique intermédiaire).

Efficacité Fait d'atteindre un résultat conforme à l'objectif fixé. L'efficacité se mesure par comparaison entre un objectif et le résultat effectivement obtenu.

Efficience Consiste pour un même niveau de ressources, à accroître les produits des activités publiques ou, pour un même niveau d‘activité, à nécessiter moins de moyens, c’est-à-dire à moindre coût.

Fongibilité Laisse la faculté de définir l'objet et la nature des dépenses dans le cadre du programme. Dit autrement, l'enveloppe budgétaire est



globalisée.

Fongibilité asymétrique

La fongibilité est asymétrique lorsque les crédits affectés à une nature de dépense (aux crédits de personnel dans la directive n°06/09/CML/UEMOA) peuvent être utilisés pour d’autres natures de dépense, mais que l’inverse n’est pas permis.

Impact (ou résultats socio-économiques finaux)

(Cf. Résultat socio-économiques finaux)

Indicateur de performance

Il mesure la performance d’un programme ou d’une organisation selon ses trois dimensions (l’efficacité, l’efficience et la qualité du service rendu à l'usager). Ces indicateurs comprennent des indicateurs de moyens et de produits pour mesurer l’efficience, des indicateurs de qualité et des indicateurs de résultats socio-économiques pour mesurer l’efficacité.

Intrant (ou moyen, ressource, input)

Ressources pour accomplir les activités prévues. Les intrants sont les éléments dont dispose un ministère pour générer un produit ou obtenir un résultat. Ils représentent l’ensemble des ressources humaines, organisationnelles, financières et matérielles disponibles pour un programme ou un projet.

Objectif d’un programme

Les objectifs spécifiques d’un programme sont les énoncés de ce qu’entend obtenir un responsable de programme ministère au cours d’une période donnée, en, matière de résultats socio-économiques, de qualité des services rendus et de l’efficience. Les objectifs spécifiques d’un programme sont exprimés de manière littéraire, mais sont quantifiés à l’aide des indicateurs de performance et de leurs cibles.

Pacte de convergence, de stabilité, de croissance et de solidarité

Le Pacte de convergence, de stabilité, de croissance et de solidarité est un engagement formel pris par les États membres de l’UEMOA en vue de renforcer la convergence des économies des États membres, de conforter la stabilité macroéconomique, d’accélérer la croissance économique, et d’approfondir la solidarité entre les États membres.

Partenariat Public Privé (PPP)

C’est un mode de financement par lequel une autorité publique fait appel à des prestataires privés pour financer et gérer un équipement assurant ou contribuant au service public. Le partenaire privé reçoit en contrepartie un paiement du partenaire public et/ou des usagers du service qu’il gère. Le PPP est un outil de rationalisation et d’optimisation des choix d’investissement public.

Performance La performance d’un programme ou dans la conduite des activités a



trois dimensions : l’efficacité, l’efficience et la qualité du service apporté à l'usager.

Pertinence (d’une politique ou d’un programme)

Une politique sera dite pertinente si ses objectifs explicites sont adaptés à la nature du problème qu'elle est censée résoudre. Apprécier la pertinence d'une action publique revient donc à s'interroger sur sa raison d'être.

Politique publique Une politique publique est un ensemble de décisions et d'activités, cohérentes au moins intentionnellement, prises par des acteurs publics qui visent à apporter une réponse plus ou moins institutionnalisée à une situation jugée problématique

Processus de production des services publics

Le processus de production d’une administration est l’enchaînement logique qui décrit la manière dont l’administration transforme des ressources ou moyens, par le biais des activités, en produits ou biens et services rendus. Ces produits induisent des résultats socio-économiques, c’est-à-dire une transformation de l’environnement économique et social.

Produits des activités publiques

Les biens et services rendus par l’administration publique (généralement des services).

Programme Selon la directive n°06/2009/CM/UEMOA, à l’intérieur des ministères les crédits sont décomposés en programme. Un programme regroupe les crédits destinés à mettre en œuvre une action ou un ensemble cohérent d’actions représentatif d’une politique publique clairement définie dans une perspective de moyen terme. A ces programmes sont associés des objectifs précis, arrêtés en fonction de finalités d’intérêt général, ainsi que des résultats attendus et faisant l’objet d’une évaluation.

Projet Annuel de Performance (PAP)

Annexe explicative du projet de loi de finances établie pour chaque programme, exprime, entre autres, les performances obtenues les années passées et attendues dans les années à venir du fait de la réalisation de chacun des programmes. Les PAP et DPPD sont complémentaires. Les PAP comprennent de l’information financière qui complète celle des DPPD tandis que les DPPD doivent faire référence aux objectifs des programmes définis dans les PAP. (Cf. DPPD)

Rapport Annuel de Performance (RAP)

Document exprimant les performances réellement obtenues comparées aux objectifs figurant dans les projets annuels. Le RAP présente les réalisations et les résultats du suivi de la performance. Il est annexé au projet de loi de règlement qui doit être présentée au Parlement au plus tard pour la session budgétaire



suivant l’année sous revue.

Redevabilité (ou responsabilisation, imputabilité, etc.) (Accountability en anglais).

Obligation de présenter des rapports (rendre compte) et d’assumer ses responsabilités (rendre des comptes). Le gestionnaire peut être redevable des résultats, en ce sens qu’il a l’obligation de rendre compte et rendre des comptes sur les résultats atteints par ses activités et d’expliquer les écarts par rapport aux résultats attendus.

Résultat (d’un programme).

Selon les auteurs et les organisations, le terme résultat peut désigner les seuls résultats socio-économiques ou par l’ensemble constitué par les produits (services rendus) et les résultats socio-économiques.

Résultat socio-économique.

Changement dans l’environnement économique imputable à l’activité de l’administration publique.

Résultats attendus Cf. Cible

Résultats socio-économiques finaux

Changement à long terme de l’environnement économique conséquence des résultats socio-économiques intermédiaires, obtenus par un ou plusieurs programmes.

Résultats socio-économiques intermédiaires

Changement de l’environnement socio-économique imputable aux services rendus (produits ou outputs) par un programme.

Services rendus, produits (extrant, output)

Biens et services produits par les activités d’un programme.

Tableau des Opérations Financières de l’État (TOFE)

Le tableau des opérations financières de l'État (TOFE) est un document cohérent de présentation du compte des administrations publiques et d'analyse des statistiques de finances publiques. Il présente les recettes par grande catégorie, les dépenses par grande nature (personnel, biens et services, etc.), le déficit et le financement du déficit. Les directives de l’UEMOA de juin 2009 prévoient l’extension de la couverture du TOFE à l’ensemble des administrations publiques (y compris les collectivités territoriales).