1.3.7. Circulaires, directives, instructions

Version du 20 octobre 2007

Sous des appellations diverses - circulaires, directives, notes de service, instructions, etc. - les administrations communiquent avec leurs agents et les usagers pour exposer les principes d'une politique, fixer les règles de fonctionnement des services et commenter ou orienter l'application des lois et règlements. 

Si le terme « circulaire » est le plus souvent employé, la dénomination de ces documents qui suivent un régime juridique principalement déterminé par leur contenu n'a par elle-même aucune incidence juridique : une « circulaire » n'a ni plus ni moins de valeur qu'une « note de service ». Tout au plus convient-il de préciser que la « directive » administrative – à ne confondre ni avec les directives communautaires, ni avec les directives mentionnées au code de l'urbanisme – est soumise à un régime juridique particulier (cf. infra) et que le terme instruction est souvent employé par l'administration fiscale pour fixer une doctrine qui peut juridiquement s'imposer dans des conditions fixées par le Livre des procédures fiscales (la présente fiche ne traite pas du régime juridique de ces instructions fiscales). 

Il doit être fait un usage mesuré des circulaires dont la multiplication comme l'incertitude résultant de leur superposition compliquent l'action administrative plus qu'elles n'en améliorent l'efficacité. Les circulaires doivent respecter des règles de forme et de fond destinées à en garantir l'utilité et la régularité. 

1. Une circulaire n'est jamais une condition nécessaire à l'entrée en vigueur d'une loi ou d'un décret. L'administration n'est d'ailleurs jamais tenue de prendre une circulaire (CE, 8 décembre 2000 Syndicat Sud PTT : irrecevabilité du recours dirigé contre le refus de prendre une circulaire). Il convient donc de se garder d'utiliser toute formule posant explicitement ou implicitement une telle condition. Plus généralement, une circulaire n'est en principe destinée qu'à exposer l'état du droit résultant de la loi ou du règlement qui justifie son intervention en vue d'assurer sur l'ensemble du territoire une application aussi uniforme que possible du droit positif : dans cette mesure elle ne saurait évidemment ajouter à cet état du droit soit en édictant de nouvelles normes, soit en en donnant une interprétation erronée. Par voie de conséquence, il faut éviter de confondre la circulaire avec le texte – loi ou décret – qu'elle présente en laissant entendre que telle décision sera prise en application de celle-ci et non de celui-là. 

Une circulaire peut être déférée au juge administratif, y compris lorsqu'elle se borne à interpréter la législation ou la réglementation, dès lors que les dispositions qu'elle comporte présentent un caractère impératif (CE, Sect., 18 décembre 2002, Mme Duvignères), ce qui est le plus fréquemment le cas. Le juge censure alors – c'est le motif le plus fréquent de censure – celles de ces dispositions que le ministre n'était pas compétent pour prendre. On rappellera en effet que les ministres ne disposent pas du pouvoir réglementaire, qui appartient au Premier ministre et, par exception au Président de la République (voir articles 13 et 21 de la Constitution). Ils ne peuvent prendre de texte à caractère réglementaire qu'en application d'habilitations législatives ou réglementaires expresses dans des domaines déterminés ou, en application de la jurisprudence Jamart (CE, Sect., 7 février 1936), dont le champ d'application est aujourd'hui très restreint, pour l'organisation de leurs services. 

Mais les circulaires peuvent être annulées pour d'autres motifs que celui de l'incompétence de leur auteur, notamment lorsqu'elles reprennent des dispositions qui sont elles-mêmes contraires à des normes juridiques supérieures (par exemple, circulaire réitérant les dispositions d'un décret illégal, voir décision Duvignères précitée). 

Une circulaire peut néanmoins comporter des directives, c'est-à-dire des orientations au vu desquelles les décisions individuelles seront prises par les autorités qui en sont les destinataires en application de la loi ou du règlement (CE, Sect., 11 décembre 1970 Crédit foncier de France ; 20 décembre 2000, Conseil des industries françaises de défense). Ces directives, qui ne se justifient que lorsque le texte dont il sera fait application laisse une marge d'appréciation telle à ces autorités que leur pouvoir de décision peut être orienté dans un sens déterminé, doivent alors être rédigées de manière à faire apparaître que l'auteur de la décision pourra y déroger pour des motifs tenant soit à la situation individuelle de l'usager ou du demandeur, soit à l'intérêt général. 

2. Une circulaire constitue tout à la fois un outil de travail pour les services destinataires et un document d'information pour les usagers. Il est rappelé en effet qu'en vertu de l'article 1er du décret n° 79-834 du 22 septembre 1979 pris pour l'application de l'article 9 de la loi n° 78-753 du 17 juillet 1978 portant diverses mesures d'amélioration des relations entre l'administration et le public, les circulaires, directives et instructions comportant une interprétation du droit positif ou une description de procédures administratives doivent être publiées dans un bulletin officiel ayant une périodicité au moins trimestrielle. Ce mode de publication n'exclut pas, à titre exceptionnel, une publication au Journal officiel lorsque l'importance de la circulaire, appréciée par le secrétaire général du Gouvernement, le justifie. 

La rédaction et la présentation des circulaires doivent faire l'objet d'une attention particulière pour tenir compte de ces différentes contraintes. 

Il est donc souhaitable que :

les services destinataires soient associés selon des formes appropriées à leur élaboration ;

l'ensemble des références permettant d'insérer la circulaire dans son environnement juridique soit précisément indiqué : texte(s) dont il est fait application et circulaires antérieures ou connexes traitant du sujet ;

la ou les circulaires auxquelles celle-ci vient se substituer soient expressément abrogée(s) ; au demeurant, le juge administratif regarde comme caduques les instructions émises dans un domaine où les textes ont fait l'objet de modifications et où de nouvelles instructions ont été prises (CE, 6 mars 2002, Union des métiers et des industries de l'hôtellerie et autres) ; dans le même ordre d'idées, il est généralement préférable de ne pas modifier les circulaires mais de les réécrire entièrement. 

3. Dans le cas où le ministre – les ministres en cas de circulaire interministérielle - ne signe pas personnellement une circulaire, seul un directeur ou, si ses attributions le justifient, un sous-directeur d'administration centrale peut la signer, à condition qu'ils disposent d'une délégation de signature à cet effet dans le domaine considéré. Le directeur du cabinet du ministre ne peut signer que dans les conditions prévues par le décret du 27 juillet 2005 (CE, 4 juin 2007, Ligue de l'enseignement et autres ; cf. fiche 3.9.3.).

Certaines circulaires préparées par les ministères dont l'importance le justifie ou qui traitent d'un sujet à caractère interministériel peuvent être signées par le Premier ministre. Il convient alors de faire apparaître de façon claire et brève les orientations qui justifient la signature du chef du Gouvernement et, le cas échéant, de renvoyer dans des annexes, les dispositions techniques de la circulaire. Elles sont soumises à sa signature et diffusées par les soins du secrétariat général du Gouvernement.