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FORMATION DES FORMATEURSEN GOUVERNANCE PARTAGEE

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- Octobre 2018 -

Introduction à la Gouvernance Partagée / Module I

Ce programme est mis en oeuvre par ICE

Programme de Consolidation de l’Etat et du Monde Associatif

1. Défini�on des concepts2. Qu’est-ce que c’est que la gouvernance partagée ?3. Gouvernance partagée pour quelle finalité ?

Sommaire

Présenté par Faustin GNOGMIRE

Introduction à la Gouvernance Partagée

MODULE I

Manuel de formation - OCTOBRE 2019Gouvernance partagée2

Le contenu de cette publication relève de la seule responsabilité du Pro-CEMA (ICE) et ne peut en aucun cas être considéré comme reflétant l’avis de l’Union Européenne.

1. Définition des concepts

Contrat social : accord (tacite plutôt qu'explicite) entre les membres d'une société organisée (ou entre une communauté et des décideurs) définissant la rela�on et les responsabilités de chacun vis-à-vis de l'autre. En conséquence, les condi�ons d'interac�on entre les sphères publique, privée et sociale sont souvent déterminées sur la base d'une vision sociopoli�que commune.

Société civile/ secteur civique : sphère – en dehors de la famille, de l'État et du marché – créée par des ac�ons individuelles et collec�ves, des organisa�ons et des ins�tu�ons pour défendre des intérêts communs. En principe, les formes organisées de la société civile devraient être responsables vis-à-vis des groupes qu'elles représentent et/ou de leurs bénéficiaires.

Secteur public : par�e de la société ayant pour mandat la presta�on de services publics aux citoyens. Le secteur public est supposé fournir des services bénéficiant à tous plutôt qu'à certains individus et groupes de citoyens. Des exemples de services faisant par�e du secteur public incluent, entre autres, la p o l i c e , l e s ro u te s , l e s t ra n s p o r t s p u b l i c s , l'enseignement primaire et la santé. Le secteur public se compose de tous les fonc�onnaires travaillant dans les ministères/organismes publics responsables devant le gouvernement et, par extension, la popula�on en général.

Secteur privé : entreprises privées (de quelque ampleur que ce soit), enregistrées de manière formelle ou informelle, dont la démarche est mo�vée par la créa�on de richesse et la réalisa�on de profits. Dans le cas de mul�na�onales, d'entreprises na�onales ou de grandes entreprises cotées en bourse, leurs conseils d'administra�on rendent comptent aux ac�onnaires ou aux inves�sseurs.

Gouvernance : processus d'interac�on et de prise de décisions entre plusieurs acteurs impliqués dans la créa�on, le renforcement ou la reproduc�on collec�ve de normes et d'ins�tu�ons sociales. Un aspect essen�el de la bonne gouvernance est la no�on de reddi�on des comptes (obliga�on de s'expliquer, responsabilité, redevabilité) de la part des décideurs, c.-à-d. accepter de prendre la responsabilité de ses propres messages et ac�ons et de leurs conséquences vis-à-vis d'autres par�es prenantes, et la par�cipa�on des citoyens par le biais d'une consulta�on et d'un consentement éclairé.

2. Qu'est-ce que c'est que la gouvernance partagée ?

Le terme de « gouvernance » s'est imposé au cours des années 90 comme le symbole d'une nouvelle modernité dans les modes d'ac�on publique et est devenu, en quelques années, un des lieux communs du vocabulaire de l'aménagement du territoire.

« Gouverne le mieux qui gouverne le moins ». Ce�e formule lapidaire de Lao Tseu est chargée de sens. Elle traduit la nécessité de soume�re la gouvernance au principe du partage pour en améliorer la qualité et en accroître l'efficacité, rela�vement à la protec�on de la citoyenneté des individus, très souvent aliénée par la pauvreté et l'exclusion. Gouverner le moins, si on veut gouverner le mieux, c'est décentraliser la gouvernance en collaborant à la promo�on d'une citoyenneté par�cipa�ve, celle qui, dans le cadre d'une démocra�e de proximité, rapproche considérablement le processus de décision des administrés et fait intervenir effec�vement ceux-ci dans la ges�on du devenir de leur communauté. Si la décentralisa�on correspond à l'exigence d'une gouvernance partagée, de quel intérêt peut-elle être par rapport à la résolu�on des problèmes tels que la pauvreté et l'exclusion qui comprome�ent la réalisa�on d'un vivre-ensemble juste et pacifique ?

La gouvernance partagée est un nouveau partage des pouvoirs - les responsabilités sont, par défini�on décentralisées au profit du public-du privé et de la société civile - ou du moins d'une par�e d'entre elle. On peut en a�endre beaucoup plus qu'une simple par�cipa�on : une réelle redistribu�on du pouvoir réel de décision. Mais il n'est pas évident que ce processus de déléga�on de pouvoir soit réellement démocra�que : on est en effet le plus souvent dans une logique d'organisa�on de service où il s'agit de faire par�ciper les usagers à des formes de partenariat public-privé. Et la ques�on de la responsabilité (« accountability ») par rapport au système démocra�que légalement élu reste posée

Le partenariat ins�tu�onnalisé et la gouvernance partagée ne s'imposent pas spontanément pour les services d'intérêt général, mais le fait que l'un et l'autre soient devenus au cœur des débats traduit, la nécessité m a i s u n c h a n g e m e n t d e p a r a d i g m e , u n e c a r a c t é r i s � q u e d u n o u v e a u m o d è l e d e développement.

Pour bien comprendre les enjeux que soulèvent le partenariat et la gouvernance, nous tenterons de montrer comment, dans le nouveau paradigme en émergence, la gouvernance partagée s'impose pour


relever les nouveaux défis, notamment pour les services d'intérêt général. Autrement dit, la gouvernance allait en quelque sorte de soi, mais pour le paradigme, qui fait appel non seulement au public-privé mais également à la Société civile, ainsi le p a r te n a r i at et l a go u ve r n a n c e d ev i e n n e nt incontournables et au cœur des enjeux. Enfin, nous nous arrêterons sur les défis et les enjeux que posent la gouvernance partagée.

Avant toute chose, évacuons l'éléphant qui trône au milieu du couloir : qu'est-ce que la gouvernance ? Je dirais que c'est le protocole qui cadre la prise de décision et la mise en ac�on au sein d'une organisa�on. Plus simplement : la gouvernance est la formalisa�on du “faire ensemble”.

Regardons maintenant ce qui se passe si on y appose la no�on de “partage” ? A�en�on, tenta�ve de défini�on.

La Gouvernance Partagée est un “faire ensemble” qui repose sur un principe simple mais radical : personne n'a de pouvoir sur personne. Que ce soit de manière explicite — définie par un organigramme — ou plus implicite — régie par des jeux d'influence et de manipula�on. En d'autres termes, u�liser ce protocole induit que tous les membres de l'organisa�on ont la même part de pouvoir et de responsabilité.

Ce qui nous amène d'emblée à démonter deux idées reçues :

· “Gouvernance Partagée veut dire que tout le monde décide de tout”. En aucun cas. La co-responsabilité n'empêche pas que certaines décisions soient individuelles — rela�ves à l'étendue des rôles de chacun — et d'autres collec�ves — à la jonc�on entre plusieurs rôles.

· “En Gouvernance Partagée, tout le monde fait ce qu'il veut”. Bien au contraire. Pour que chacun sache qui fait quoi et comment, on a besoin d'un cadre à la fois plus rigoureux et plus explicite que celui qu'on rencontre dans les systèmes classiques. Mais la vraie différence, c'est que ce cadre est construit ensemble , pour l ibérer et non pour contraindre.

Maintenant qu'on a parlé du “quoi”, on peut s'a�acher à la seconde par�e de l'équa�on : le “comment”. Comment construire [et maintenir] un système qui distribue de manière équivalente le pouvoir et la responsabilité ?Gouvernance partagée : un nouveau paradigme misant sur le partenariat public-privé, société civileSi une gouvernance partagée s'impose comme incontournable dans un paradigme fondé à la fois sur l'État, le marché et la société civile, la place accordée à ce�e dernière ne doit pas être vue comme un retour en arrière, à l'époque où les derniers recours ne venaient que de la charité et de la philanthropie. En effet, la société civile, dont il est maintenant ques�on, se situe dans le cadre de la modernité comme espace de liberté et d'engagement citoyen, à travers des associa�ons reposant sur le volontariat et la démocra�e. Un modèle de gouvernance et des partenariats qui mobilisent non seulement l'État et le marché mais aussi la société civile ne peut se faire sans un cadre ins�tu�onnel favorable à la concerta�on entre des par�es prenantes. Il s'agit non seulement d'ajouter la société civile au couple État-Marché, mais de redéfinir le rôle de chacun dans un monde où leurs sphères respec�ves d'interven�on deviennent poreuses alors que la gouvernance mise plus sur l'horizontalité que la ver�calité, d'où l'idée de gouvernance partagée plutôt que de gouvernance imposée ou contrainte. Ce�e reconfigura�on de la gouvernance repose sur la reconnaissance de la société civile, la diversité des acteurs sociaux et le principe de la subsidiarité dans le cadre de compromis faisant appel à de nouvelles solidarités. Pour le développement économique, il existe également d'une nouvelle vision où l'État serait présent moins comme opérateur que comme stratège ouvert à la par�cipa�on citoyenne, cherchant, entre autres, à habiliter les par�es prenantes.

En somme, l ' importance de l 'État pour le développement économique ne disparaît pas, mais son rôle est transformé en profondeur alors que les partenaires du développement économique s'élargissent pour inclure la société civile. Ce�e nouvelle vision de même que les transforma�ons en cours laissent voir une redéfini�on des contenus respec�fs de l'économique et du social.


3. Le “faire ensemble” en Gouvernance Partagée

La Gouvernance Partagée repose sur un certain nombre d'éléments structurels et culturels parfaitement interdépendants. Si chacune de ces briques peut être u�lisée de manière isolée, on se rendra vite compte qu'elle a besoin des autres pour pouvoir exprimer son plein poten�el.

Les différentes briques de la Gouvernance Partagée

· Un “Nous” fort : Pas de Gouvernance Partagée sans un collec�f soudé. Là où la plupart des équipes laissent des non-dits s'installer, des clans se former et des égos dominer, un “Nous” en co-responsabilité est en quête perpétuel le de l ien. Notamment à travers l 'apaisement systéma�que des conflits interpersonnels qui sont perçus non pas comme un danger, mais comme des opportunités de renforcer la confiance et la collabora�on.

· Des individus souverains : De la même manière, il ne peut y avoir de “Nous” fort sans des “Je” convaincus de leur légi�mité au pouvoir. Bien sûr, on ne parle pas ici de pouvoir “sur”, mais de pouvoir “avec”. Un pouvoir que chacun exerce en augmentant son niveau de conscience de sa réalité intérieure, pour mieux la dévoiler au reste [et au service] du groupe. En effet, comment se lancer dans la co-décision quand certains se censurent ou pire, n'ont pas conscience qu'ils se censurent ?

· Des rôles clairs et bien délimités : Mais comme évoqué plus haut, tout le monde ne décide pas de tout. Les tâches à accomplir et les décisions à prendre sont regroupées sous forme de rôles qui ont chacun un périmètre de responsabilités très clair et explicite. Ce périmètre est le cadre au sein duquel l'individu qui exerce [ou “énergise”] le rôle a pleine autorité. Ce n'est qu'à la jonc�on entre plusieurs rôles que la co-décision entre en jeu.

· Des process qui neutralisent les égos : Dans le cadre d'une co-décision — une élec�on par exemple — l'équivalence de pouvoir entre chaque membre est cruciale.

Du tour de parole ouvert au principe de non-objec�on, en passant par la présence d'un facilitateur vigilant, la Gouvernance Partagée propose divers ou�ls voués à libérer la parole, à neutraliser les jeux d'influence, et à protéger l'équipe de dangereux raccourcis. Certes, u�liser ces ou�ls demande du temps, mais moins que l'apaisement à postériori des tensions générées par une décision mal prise.

· Un pilotage par tensions : Une tension est un fro�ement vécu par un membre dans l'exercice de son rôle, ou dans la rencontre entre plusieurs rôles. En bon système vivant, l'organisa�on en Gouvernance Partagée considère que les tensions sont un guide vers son état op�mal. Au même �tre que les conflits interpersonnels, leur dévoilement est donc perçu comme un cadeau par le collec�f. Leur traitement permet un p i lotage organique de l'opéra�onnel, de la stratégie et même de la gouvernance.

· Une structure en cercles ar�culés par des double liens : Ancrer ces cinq pra�ques en pe�t groupe n'est pas simple. Mais à l'échelle de toute une entreprise, c'est carrément impossible sans la structure adéquate. Pour maintenir des Nous forts et des rôles clairs, l'organisa�on sera scindée en cercles — des pe�tes équipes de 12 membres max — qui auront tous leur raison d'être et leur périmètre de responsabilités. Leur coordina�on, elle, repose sur deux représentants [ou “liens”] par cercle qui, présents et souverains aux réunions des cercles connexes, assureront la circula�on ascendante, descendante et éventuellement horizontale du pouvoir.

Vous connaissez maintenant les principales


briques qui cons�tuent l'édifice de la Gouvernance Partagée. Mais on ne peut pas s'arrêter là. Pour que cet édifice �enne debout dans la durée, il a évidemment besoin de ciment. Un ciment spécial c o n s� t u é d e t ro i s i n g ré d i e n t s s e c re t s indispensables.

“ L'argent c'est comme l'oxygène. On en a besoin pour vivre mais le but de la vie n'est pas d'en avoir.” [Peter Drucker]

· Une Raison d'Être au service de la société : Pourquoi s'échiner à partager le pouvoir de manière équitable si finalement, chacun se lève le ma�n pour avoir son augmenta�on ou devenir le boss de son boss ? La Gouvernance Partagée a besoin de gens profondément alignés avec leurs rôles et leurs collaborateurs. Cet alignement n'est possible que si tous sont mo�vés par la même recherche d'impact : une Raison d'Être qui émerge de la combinaison unique des individus qui composent l'organisa�on, et qui devient alors le but suprême. La lueur qui guide toutes les décisions.

· Des règles à la fois strictes et libératrices : J'en parlais plus haut, la Gouvernance Partagée n'a rien d'une anarchie. Au contraire, elle a�ache un intérêt tout par�culier aux règles. En revanche, ces d e r n i è r e s d i ff è r e n t d e s r è g l e s tradi�onnelles à plusieurs �tres. D'une part, elles sont co-écrites. D'autre part, elles sont très peu nombreuses. Elles couvrent le minimum vital pour perme�re le faire ensemble tout en offrant une

liberté maximale. Et enfin, elles sont rendues explicites, pour que chacun puisse rappeler — ou être rappelé — à l'ordre en cas de transgression.

· Une volonté profonde de redistribuer le pouvoir : A son niveau le plus fondamental, la Gouvernance Partagée implique une redistribu�on équitable du pouvoir. Ce qui soulève un point crucial. Seul[e] celui ou celle qui a le pouvoir peut choisir de le redistribuer. Ce�e personne doit être profondément prête, dans sa tête et dans son cœur, à abandonner tous les privilèges que son statut de chef lui réservait jusqu'alors. Profondément prête à faire confiance à la force du collec�f plus qu'à son propre jugement. Sans ce lâcher-prise, la co-responsabilité restera une illusion.

La bonne nouvelle, et je finirai là-dessus, c'est que la Gouvernance Partagée est un chemin, pas un état. Elle se travaille, comme tout le reste.

Bien sûr, je n'ai pas la préten�on de vous proposer ici la seule et unique défini�on valable de la Gouvernance Partagée. Ce qui précède fait état de notre compréhension à date de ce que le système propose, et de la manière dont on le pra�que pour et avec nos clients. On aime y voir un mix sub�l de rigueur et de confiance mutuelle, de technique et de vivant, de réalisa�on de soi et d'impact sociétal. En d'autres termes, elle nous semble être le liant parfait entre pouvoir et amour. Deux forces qui, tant qu'elles restent opposées, main�ennent le monde dans l'immobilisme et le conflit. Leur réunion, en revanche, a le pouvoir de nous amener loin tous ensemble.


4. Les principaux défis de la gouvernance partagée

À la d ifférence de l ' anc ien système, la probléma�que de la gouvernance partagée peut donc se lire comme une recherche de modes d'ac�on alterna�fs pour l'interven�on publique perme�ant la réalisa�on de l'intérêt général sans pour autant recourir à des instruments coerci�fs de poli�que publique. La nouvelle gouvernance cherche donc à dépasser à la fois les limites de la hiérarchie et celle du marché en faisant appel à une pluralité d'acteurs publics et privés, y compris ceux relevant de la société civile dont la mobilisa�on se fait à par�r de la réciprocité et de la solidarité.

Ø Le premier défi de la gouvernance partagée n'est autre que l'iden�fica�on et la reconnaissance des par�es prenantes per�nentes. Ainsi, les entreprises privées et publics ne sont plus des acteurs aussi bien délimités auparavant : d'une part, les e n t r e p r i s e s s o n t n o n s e u l e m e n t hétérogènes ; d'autre part, l'État assume une grande divers ité de fonc�ons (régalienne, de régulateur, de producteur et d'opérateur) et se déploie à divers niveaux (local, régional, na�onal et interna�onal). Toutefois, la difficulté monte d'un cran avec les acteurs relevant d'une société civile de plus en plus pluraliste et fragmentée, « une société des iden�tés ». Ainsi, font par�e de la société c iv i le les col lec�vités locales , les communautés culturelles, les ONG, les associa�ons volontaires, les syndicats, les organismes à caractère public, les médias de communica�on, les groupes sociaux tels les femmes, les jeunes, les personnes âgées, les personnes handicapées, les g r o u p e s d ' o r i e n t a � o n s e x u e l l e différenciés, les personnes assistées, etc.

En somme, l'iden�fica�on des par�es prenantes pour le développement social comme pour le développement économique demeure une ques�on poli�que. Dès lors, la nouvelle gouvernance est difficilement fonc�onnelle sans démocra�e représenta�ve et sans État de droit capable aussi bien de laisser émerger les nouvelles demandes sociales, que de définir les principaux repères pour une régula�on d'ensemble et une

gouvernance partagée.

Ø Le deuxième défi provient de la diversité des logiques et des mécanismes de coordina�on que représentent l'État, le marché et la société civile dans la nouvelle gouvernance. Ce ménage à trois ne va pas de soi puisque le marché, la hiérarchie et la société civile font appel à des mécanismes différents. De plus, chacun de ces mécanismes doit relever des défis qui lui sont bien spécifiques. En raison de ce�e diversité de logiques et de valeurs, il n'est pas possible d'arriver à une coordina�on d'ensemble, sans un espace commun pour échanger les informa�ons recueillies par chacun et pour procéder au dialogue, au débat, à la délibéra�on voire à la négocia�on entre les par�es.

Ø Le troisième défi est celui de la défini�on de l'intérêt général pour des projets devant être réalisé par une pluralité d'acteurs. Alors comment concilier les intérêts individuels, les intérêts collec�fs et l ' i n té rê t g é n é ra l ? L a s e u l e vo i e éventuellement sa�sfaisante pour toutes les par�es semble être celle de la démocra�e délibéra�ve qui permet d'aller au-delà de la seule démocra�e directe et de la démocra�e sociale. La démocra�e délibéra�ve est transversale aussi bien à la démocra�e représenta�ve qu'à la démocra�e directe. Pour éviter que ces décisions soient le produit d'intérêts par�cularistes, il est nécessaire de développer le désir de promouvoir le bien commun et de me�re en place des instances intermédiaires qui perme�ront la circula�on de l'informa�on, de dialogue, la délibéra�on et le débat.

Ø Enfin, la nouvelle gouvernance doit également relever les défis de l'évalua�on et de la redevabilité, défis qui découlent des précédents. Ce�e concep�on de l'évalua�on permet de repenser la ques�on de l'imputabilité que soulève également la subsidiarité.


Au-delà de la raison d'être exemplaire sur la ques�on de notre propre gouvernance plusieurs raisons nous ont poussés à opter pour une gouvernance partagée :

· Augmenter la par�cipa�on/partenariat entre les acteurs pour un meil leur développement dynamique et durable ;

· Améliorer la gouvernance à travers la mise en place du système de ges�on axé sur les résultats ;

· L a g o u ve r n a n c e p a r ta gé e p e r m e t d ' a p p l i q u e r à n o t r e s y s t è m e d e gouvernance nos valeurs et nos principes, p o u r l e s v i v r e , l e s i n c a r n e r, l e s expérimenter, et ainsi représenter le changement de culture démocra�que. Car la démocra�e est une culture, une manière de vivre et de faire ensemble, avant d'être des ou�ls, des processus et des ins�tu�ons ;

· Renforcer le contrôle citoyen de l'ac�on publ ique pour p lus d 'efficac i té et d'efficience dans la mise en œuvre des poli�ques publiques ;

· La gouvernance partagée, c'est aussi une manière de donner envie aux organisa�ons publiques et privées d'abandonner leurs modèles pyramidaux basés sur le contrôle … p o u r f a i r e v i v r e d e s m o d e s d e gouvernance basés sur l'intelligence collec�ve, la confiance et l'ouverture.

· Renforcer les systèmes et procédures de la mise en œuvre des poli�ques publiques ;

· Expérimenter et faire évoluer des ou�ls de gouvernance partagée, et ainsi s�muler l'innova�on démocra�que, l'affiner, la faire maturé.

De nouvelles formes de gouvernance et de partenariat sont apparues suites à la remise en cause du système existant pour relever les défis concernant aussi bien le développement social que le développement économique. Comme la société civile forme désormais une sorte de ménage à trois avec l'État et le marché, il s'en suit que les en�tés mobilisées pour les services d'intérêt général, notamment à travers le partenariat, posent la ques�on d'une gouvernance partagée. Enfin, même avec les meilleures condi�ons ins�tu�onnelles, une gouvernance partagée et un partenariat ins�tu�onnalisé ne sont jamais assurés de réussir. Des dérives vers de pseudo-partenariats, vers des partenariats contraints ou imposés sont toujours. Ainsi, un partenariat même ins�tu�onnalisé suppose constamment des inves�ssements spécifiques, à commencer par ceux d'un fonc�onnement qui s'approche de la démocra�e par�cipa�ve et surtout de la démocra�e délibéra�ve. Ces condi�ons concernent, entre autres, une organisa�on respectueuse des exper�ses de chacun, des appren�ssages pour la délibéra�on, de la transparence et des mécanismes d'informa�on nécessaires pour créer la confiance, des modalités souples d'évalua�on et d'imputabilité, etc.

4. Gouvernance partagée pour quelle finalité ?

CONCLUSION


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