Elsa FAVREAU M2 Urbanisme et Territoires

Parcours Environnement, Paysages et Territoires Cours Mutations foncières et renouvellement urbain

Année 2008 - 2009

Enjeux et problématiques foncières du renouvellement urbain. L’exemple de la ZAC Paris-Rive gauche

La notion opérationnelle de renouvellement urbain, développée en France dans la lignée de la regeneration britannique, est définie par Sylvaine Le Garrec (2006) comme une « méthodologie d’intervention sur les zones urbaines dévalorisées (friches industrielles, quartiers d’habitat ancien et d’habitat social…) qui privilégie la création de nouvelles valeurs foncières et immobilières et le retour des mécanismes de marché ». Cette notion, fréquemment associée à l’idée de « refaire la ville sur la ville », est alors aujourd’hui devenue un antonyme de l’étalement urbain et de la conquête de terrains vierges, renforcé par sa rencontre avec les principes du développement durable alimentant un positionnement en faveur de la ville compacte. Pourtant, produire la ville en travaillant sur le tissu existant plutôt qu’en investissant de nouveaux terrains, et en faisant évoluer ce tissu par voie de mutations foncières, soulève plusieurs enjeux et problématiques dont nous discuterons à travers l’exemple du grand projet de renouvellement urbain de la ZAC Paris-Rive gauche. La réalisation d’une opération de renouvellement urbain en sud-est parisien : entre pression foncière et enjeu de développement économique et urbain

La première question qui se pose dans le cadre d’un projet de renouvellement urbain est celle des raisons ayant conduit à la mise en œuvre d’une telle opération, qui apparaissent souvent liées à l’état antérieur des terrains retenus pour la réalisation de l’opération. Ce sont en effet généralement la volonté d’améliorer la plus-value des sols en changeant leur affectation, ou l’identification de dysfonctionnements associés à ces terrains et aux objets qu’ils supportent qui président à ce type de décision.

Ce constat se vérifie dans le cas de l’opération Paris-Rive gauche. En effet, le lancement de cette dernière en 1991 résulte de la mise en évidence préalable de dysfonctionnements sur ce site couvrant aujourd’hui 130 hectares du treizième arrondissement parisien. Ainsi, dès 1840, dans le contexte de la révolution industrielle, cet ancien site agricole est marqué par l’arrivée de l’activité ferroviaire associée à l’implantation d’usines et d’entrepôts. Si le site est localisé en dehors de la ville à cette époque, le développement de l’urbanisation conduit à son insertion progressive dans le tissu urbain, créant ainsi une enclave monofonctionnelle de grande dimension quasiment inhabitée qui pose alors la question du devenir du site. En effet, le maintien de cette enclave constituant le dernier terrain urbanisable d’une telle surface dans Paris apparaît peu pertinent dans un contexte de croissance de la demande en logements et de réduction de l’offre foncière sur le sol parisien liée notamment à la superficie réduite de la capitale et à la barrière du périphérique.

Ce double dysfonctionnement fonctionnel et urbain justifie alors l’idée d’une opération de renouvellement urbain qui se concrétise avec la délocalisation des activités industrielles (ex : les Grands Moulins de Paris déplacés à Gennevilliers) et des activités de fret permettant la libération des terrains, indispensable à la conduite de l’opération. Ce choix réalisé par les pouvoirs publics locaux à la fin des années quatre-vingts était donc relativement logique et peu controversé. Il apparaît cependant révélateur de la pression foncière en vigueur sur le sol parisien pouvant parfois rendre nécessaires des arbitrages politiques difficiles relatifs à l’utilisation du foncier. Les débats ayant porté sur le Plan de Prévention du Risque d’Inondation de Paris, approuvé en juillet 2003 en constituent une

illustration. En effet, l’enjeu de développement économique et urbain associé à l’opération Paris-Rive gauche avait justifié l’obtention d’une dérogation et d’une autorisation de poursuivre les travaux de renouvellement urbain en dépit des limitations de constructions qui s’appliquaient à cet espace du fait de sa localisation en zone inondable. Les enjeux de développement économique et urbain liés à ce site étaient en effet d’autant plus marqués que ce dernier présentait plusieurs potentiels à valoriser : sa localisation en bord de Seine représentait une occasion de réintégrer le fleuve dans la ville (dont il était auparavant coupé), sa localisation dans le sud-est parisien était vue comme un moyen de construire une nouvelle centralité parisienne susceptible de faire contrepoids au grand pôle Ouest de La Défense/Triangle d’or et de rééquilibrer ainsi la métropole, et sa future bonne desserte en transports en communs liée notamment à la création de la ligne de métro 14 projetée dès 1987.

Les opérations de renouvellement urbain s’inscrivent donc dans une problématique plus générale d’accès au foncier et d’arbitrages politiques liés à l’utilisation de ce foncier. Les enjeux liés aux acteurs : un partenariat public-public ayant débouché sur un montage financier original et novateur

Une seconde question qui se pose dans le cadre d’une opération de renouvellement urbain est celle des acteurs. Il s’agit en effet de savoir qui est à l’origine de l’opération, qui conduit l’opération, qui est propriétaire des terrains concernés, et quelles sont les relations entre ces acteurs. Cette question est d’autant plus importante dans le cadre de l’opération Paris-Rive gauche que les négociations entre ces acteurs ont débouché sur un partenariat et un montage financier particuliers.

On a vu précédemment que le site initial était marqué par une vaste emprise industrielle et surtout ferroviaire. La SNCF constituait donc, au moment de la décision du lancement de l’opération, le principal propriétaire des terrains, dont elle détenait en effet 80%. Or, la Loi d’Orientation sur les Transports Intérieurs de décembre 1982 accordant à la SNCF des droits équivalents à ceux d’un propriétaire avait conduit cette dernière à se constituer en établissement public industriel et commercial. C’est donc directement avec la SNCF (puis, plus tard, avec Réseaux Ferrés de France) que la Ville de Paris, initiateur et maître d’ouvrage du projet Paris-rive gauche, a négocié l’acquisition des terrains, négociation ayant débouché sur la mise en place d’un partenariat public-public entre ces deux acteurs, qui présente deux particularités : la SNCF a été intégrée à la réflexion et à la réalisation de l’opération, et les deux acteurs ont pu mettre en place un montage financier basé sur une mutualisation du risque et sur l’allègement du portage financier. Ainsi, la SNCF est actionnaire à 20% de la SEMAPA, société d’économie mixte à majorité publique, concessionnaire de la ZAC Paris-Rive gauche créée en 1991 pour la réalisation de l’opération, dont la SNCF constitue le deuxième acteur en termes de poids derrière la Ville de Paris (57%). Celle-ci a donc participé aux prises de décisions et a ainsi influé sur la forme du projet, et notamment sur sa structure foncière. En effet, la SNCF a refusé de déplacer la gare d’Austerlitz et a milité en faveur du maintien d’une partie de l’activité ferroviaire du site, ayant conduit les urbanistes à penser l’intégration du train à l’opération de renouvellement urbain. Ceci s’est traduit par un projet de couverture d’une partie des voies ferrées par une vaste dalle créant ainsi de nouvelles

emprises foncières. La ZAC Paris-Rive gauche est donc marquée par l’implication de l’ancien propriétaire dans la réalisation de l’opération. Cette particularité mérite d’être soulignée car elle diffère du cas général où les terrains retenus pour une opération de renouvellement urbain sont abandonnés par leur propriétaire qui s’en désintéresse (par exemple, lorsque l’activité n’est pas rentable) et ne souhaite alors pas s’investir dans un nouveau projet.

Se pose alors la question de l’acquisition des terrains, et plus précisément du prix d’acquisition. En effet, les propriétaires, pour récupérer une partie de la plus-value qui se fera à la fin de l’opération, souhaitent généralement vendre le terrain en fonction du projet futur, ce qui peut poser problème lorsque le renouvellement urbain concerne des opérations de grande ampleur. Pourtant, ce n’est pas tant le coût des terrains lui-même qui importe que la nécessité pour l’aménageur de réaliser le portage financier le temps de la construction du bien immobilier. L’achat groupé de terrains oblige en effet l’aménageur à réaliser des prêts auprès de banques et à composer ainsi avec des frais financiers renchérissant le coût du projet. Ce problème était susceptible de se poser dans le cas de la ZAC Paris-Rive gauche, qui représentait un enjeu d’autant plus fort que l’achat des terrains représente 40% du budget total de la SEMAPA. Cependant, le partenariat entre la Ville de Paris et la SNCF a permis d’éviter ce scenario en aboutissant à un montage financier original très intéressant pour la SEM. Il a ainsi été convenu entre les deux parties que l’aménageur ne paierait les terrains qu’au moment de la cession des charges foncières aux promoteurs ou bailleurs sociaux investissant dans le projet, limitant ainsi le portage financier et l’engagement de frais financiers, et diminuant par là même le risque pour l’aménageur. La seconde originalité du montage est liée aux prix d’acquisition. En effet, si un catalogue des prix de référence des terrains à été établi en 1990 en lien avec France Domaine à la valeur de l’époque, le prix réel est recalculé au moment de chaque cession à un promoteur afin de prendre en compte l’évolution du marché. Ceci permet à l’aménageur d’acheter le terrain à un prix fonction du prix de cession des charges foncières au promoteur. Ce montage a alors permis d’éviter ce qui s’est produit dans de nombreuses ZAC dans les années quatre-vingt-dix : l’équilibre budgétaire de ces ZAC qui avait été pensé dans un contexte de croissance a été bousculé avec le dégonflement de la bulle immobilière. Les terrains ont donc été vendus à un prix moins élevé que prévu, creusant le déficit des ZAC.

Cette question de l’équilibre budgétaire se pose également dans le cas de la ZAC Paris-Rive gauche. En effet, le bilan prévisionnel d’une ZAC n’est pas toujours équilibré et peut parfois être négatif, relevant alors d’une stratégie du maître d’ouvrage. Une collectivité locale peut ainsi décider, lorsque le bilan prévisionnel d’un aménageur apparaît négatif, de couvrir la perte lorsque le projet présente un véritable intérêt public. La longueur du projet dans le temps, commencé en 1991 et encore non achevé à ce jour, a entraîné plusieurs évolutions et modifications pendant la phase même de réalisation, ayant ainsi modifié le budget prévisionnel de la ZAC. Ces évolutions ont été liées à l’adaptation du projet à la demande des populations, mais également à deux changements de majorité politique à la mairie de Paris ayant eu lieu au cours de la phase de réalisation. L’arrivée de la gauche au pouvoir en 2001 a particulièrement changé la donne. Parmi les modifications réalisées, on notera notamment la diminution du nombre de mètres carrés de bureaux par rapport au projet antérieur et l’augmentation du nombre de logements locatifs et étudiants, ayant alors un impact sur le coût du projet. En effet, la réalisation de logements implique la réalisation d’équipements répondant aux besoins des futurs occupants et est donc souvent coûteuse pour

la collectivité, malgré les taxes d’habitation et les taxes foncières sur les propriétés bâties induites. Les activités économiques, au contraire, sont génératrices de ressources pour la collectivité. Le choix opéré posait alors la question de l’équilibre budgétaire du projet, doublant quasiment le déficit estimé de la ZAC en le faisant passer à 600 millions d’euros. La Mairie de Paris avait ainsi pris la décision stratégique forte de faire porter le poids de ce changement à la collectivité locale, et donc au contribuable. Ceci nous soulève donc un nouvel enjeu, lié au financement des opérations de renouvellement urbain, relevant une nouvelle fois d’un arbitrage politique : qui doit payer l’aménagement ? La réinsertion dans le marché équilibré : quelles stratégies pour cet objectif fort des opérations de renouvellement urbain ?

Enfin, un troisième enjeu pouvant être discuté dans le cadre de la ZAC Paris-Rive gauche est celui lié à l’objectif même d’une opération de renouvellement urbain : la création de nouvelles valeurs foncières et immobilières et le retour des mécanismes de marché. Il s’agit ainsi de s’interroger sur les stratégies mises en place par les acteurs pour créer un contexte favorable à la relance du marché. Se pose notamment la question de l’image associée au site sur lequel est réalisée l’opération de renouvellement urbain. Ainsi, lorsque l’opération est réalisée sur une friche ou sur des sols anciennement pollués, il peut être difficile de faire venir les populations ou les investisseurs même après achèvement de l’opération. En effet, l’image et les représentations liées à l’état antérieur du site survivent généralement à la transformation opérée. Dans le cas de l’opération Paris-Rive gauche, cet aspect apparaît limité malgré le passé d’enclave industrialo-ferroviaire du site : il ne s’agissait pas d’une friche, et si certaines zones ont dû être dépolluées, il s’agissait d’une portion réduite du site. Néanmoins, un travail sur l’attractivité urbaine apparaissait essentiel dans le cadre de cette opération. En effet, l’enjeu, ici, était d’attirer les populations (15 000 habitants à terme) et des activités économiques tertiaires et d’intégrer ainsi à la ville un espace qui représentait plutôt une poche inadaptée au fonctionnement urbain. Outre le redécoupage du parcellaire, la desserte par les transports ou encore un travail de communication, certains éléments représentent un moyen privilégié de valoriser le site et de lui assurer une forte visibilité auprès des populations et investisseurs : les espaces verts et équipements culturels. Ces éléments renvoient en effet à l’idée de cadre de vie, fortement valorisée aujourd’hui dans les sociétés occidentales, constituant un critère important de choix de localisation pour les entreprises et pour les populations. 98 000 m² sont ainsi réservés aux espaces verts, avec une attention particulière portée à leur localisation, et la dimension culturelle du site est assurée avec la présence de la nouvelle université Paris Diderot, de la bibliothèque nationale de France construite en 1996 et constituant un élément phare du projet, du complexe cinématographique MK2 Bibliothèque, et d’éléments patrimoniaux : certains anciens bâtiments industriels du site ont ainsi été transformés et réappropriés par de nouvelles activités, effaçant ainsi l’éventuelle connotation négative associée aux anciennes activités industrielles et conférant à ces bâtiments une valeur identitaire, connotée positivement. La mise à disposition du terrain n’a donc pas été réalisée uniquement par le biais de destructions. L’objectif de réintégration du site dans le tissu urbain et dans les mécanismes de marché semble aujourd’hui atteint, comme en témoigne le montant du loyer des bureaux (480 €/m²/an) environ égal aux prix en vigueur à La Défense.

Ce dossier nous a ainsi permis de mettre en évidence quelques-uns des enjeux et problématiques soulevés lors de la réalisation d’une opération de renouvellement urbain, à travers l’exemple de la ZAC Paris-Rive gauche. L’accès au foncier, les arbitrages politiques, le financement du projet, le traitement des dysfonctionnements en vue d’une meilleure insertion du site dans le tissu urbain, et les stratégies de revalorisation du site pour favoriser sa réinsertion dans un marché équilibré constituent ainsi plusieurs enjeux du renouvellement urbain, non exhaustifs. Si certains enjeux sont communs à l’ensemble des opérations de renouvellement urbain, d’autres varient en fonction des sites et opérations. Ainsi, l’opération Paris-Rive gauche ne posait par exemple pas la question de la gestion des populations, souvent centrale dans le cas d’opérations visant la reprise de zones d’habitat inadaptées. Les cas d’expropriation et de relogement renvoient ainsi à d’autres enjeux sociaux, politiques et financiers. Bibliographie BAUER A., « Paris-Rive gauche : l’aménageur adopte une charte pour l’environnement », Supplément Immobilier Les Echos, 22 février 2001, p. 54 BAUER A. « La ZAC Paris-Rive gauche fait le pari de la mixité urbaine », Supplément Industrie Les Echos, 31 mai 2000 BAUER A., « Bouygues, Meunier et George V concrétisent leurs projets sur Paris-Rive gauche, Les Echos, 9 novembre 1998, p. 23 CHAPUIS D., « Le déficit de la ZAC Paris Rive gauche gonflerait à 600 millions d’euros », Les Echos, 25 juin 2003, p. 5 CHAPUIS D., « Paris réduit la superficie des bureaux sur la ZAC Paris Rive gauche », Les Echos, 26 février 2003, p. 6 COLYBES A., « Paris : les quartiers qui bougent », Supplément immobilier Les Echos, 7 février 2002, p. 45 DE CHESNAY C., « Le risque d’inondation va modifier l’urbanisme d’une partie de Paris », Le Monde, 31 janvier 2003, p. 12 DE CHESNAY C., « Bertrand Delanoë retouche la ZAC Paris Rive gauche », Le Monde, 20 juin 2002, p. 14 DE CHESNAY C., « L’avenir de la gare d’Austerlitz est lié à la relance de son activité », Le Monde, 16 février 1999, p. 14

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