energies renouvelables et documents d 'urbanisme

PLANIFICATION URBAINEET

ENERGIES RENOUVELABLES

LES PROBLEMATIQUES DU DROIT FRANCAIS

PAR FREDERIC ROLINPROFESSEUR A L'UNIVERSITE PARIS SACLAY

MEMBRE DU SERDEAUT

SEMINAIRE UERJ /SERDEAUT 25 MAI 2015RIO DE JANEIRO

INTRODUCTION

I : Quelques rappels techniques sur les outils de planification urbaine française :

- C'est l'Etat qui définit (dans le code de l'urbanisme) les compétences des autorités locales pour établir des actes de planification urbaine. Est ainsi énonce ce qu'elles doivent faire, ce qu'elles peuvent faire, et ce qu'elles ne doivent pas faire.

- il existe deux grands types de documents de planification urbaine :

* les « schémas de cohérence territoriale » (SCOT) pour la planification stratégique qui fixe des orientations pour des territoires de taille variable ( moyenne 2014 : 780 km2, 53 communes, 113000 habitants).

* les plans locaux d'urbanisme (PLU) pour la planification réglementaire, soit à l'échelon de la commune, soit à l'échelon d'un groupe de communes.

- les PLU doivent respecter les grandes orientations des SCOT (principe de compatibilité)

INTRODUCTION

I : Quelques rappels techniques sur les outils de planification urbaine française :

* il faut ajouter, pour ce qui concerne les énergies renouvelables les « schémas régionaux climat air énergie » qui sont définis par l'Etat au niveau régional et comprennent un volet de promotion des énergies renouvelables et un plan de développement de l'énergie éolienne.

Ces documents ont une incidence faible sur les documents de planification urbaine qui ne sont pas tenus de les respecter mais doivent seulement les « prendre en compte », obligation qui n'est pas juridiquement sanctionnée.

INTRODUCTION

II : la place de la promotion des énergies renouvelables dans le droit de l'urbanisme

1 – le droit de l'urbanisme ne considère pas de la même manière toutes les sources d'énergies renouvelables :

* intérêt principal pour les sources d'énergies renouvelables qui ont impact urbanistique (éolien, solaire photovoltaïque ou thermique).

* peu de préoccupations pour la filière bois, les réseaux de chaleur utilisant des déchets.

* situation particulière de l'hydro-électricité : peu de nouveaux barrages en France et situation sur le domaine public avec une forte composante liée à la puissance publique en font un objet peu analysé en droit de l'urbanisme

INTRODUCTION

II : la place de la promotion des énergies renouvelables dans le droit de l'urbanisme

2- les énergies renouvelables constituent en droit de la planification urbaine un sous ensemble des questions touchant à la performance énergétique des constructions et des espaces :

* réduction des transports polluants par l'aménagement des espaces

* amélioration des performances énergétiques des bâtiments

Elles sont rarement traitées de manière séparée de ces autres questions dans les documents de planification urbaine.

Exemple : l'amélioration des performances énergétiques des bâtiments passe à la fois par le fait de ne pas pénaliser les procédés d'isolation thermique et par celui de permettre d'installer des dispositifs de production d'énergie renouvelables.

INTRODUCTION

III Objectif de notre présentation :

montrer la difficulté de mise en œuvre de politiques de promotion des énergies renouvelables dans les documents de planification urbaine en raison d'un conflit entre global et local : un discours national volontariste, une pratique locale minimaliste

1- il existe un cadre national volontariste

2 - la pratique locale reste en revanche minimaliste et conservatrice

3 – les instruments juridique pour tenter de remettre en cause ces réticences sont peu efficaces

Ce qui nous amènera en conclusion à nous demander si la planification urbaine est un support pertinent pour assurer la promotion des énergies renouvelables.

Première partie : Un cadre juridique national volontariste

I : une multiplication des textes législatifs et réglementaires qui assurent la promotion des énergies renouvelables

- depuis environ 10 ans de nombreux textes ont inscrit la promotion des énergies renouvelables dans notre droit positif, avec un volet relatif aux documents d'urbanisme

- loi de programme fixant les orientations de la politique énergétique du 13 juillet 2005 ;

- loi portant engagement national pour l’environnement du 12 juillet 2010 ;

- loi pour un accès au logement et à un urbanisme rénové du 24 mars 2014

S'y ajoute un projet de loi en cours de discussion : la loi sur la transition énergétique


II : Des textes qui posent des principes généraux peu contraignants

Ex : article L. 121-1 du Code de l'urbanisme :

« Les schémas de cohérence territoriale, les plans locaux d'urbanisme (...) déterminent les conditions permettant d'assurer, dans le respect des objectifs du développement durable :

(...)3° La réduction des émissions de gaz à effet de serre, la maîtrise de l'énergie et la production énergétique à partir de sources renouvelables (...) »

Disposition qui fait l'objet d'un contrôle juridictionnel très limité (Conseil constitutionnel décision n° 2000-436 DC du 7 décembre 2000)


III : Des textes qui ouvrent des possibilités mais n'imposent pas d'obligations

Ex : article L.128-1 Code de l'urbanisme :

« Dans les zones urbaines ou à urbaniser, le règlement peut autoriser un dépassement des règles relatives au gabarit résultant du plan local d'urbanisme dans la limite de 30 % et dans le respect des autres règles établies par le document, pour les constructions satisfaisant à des critères de performance énergétique élevée ou alimentées à partir d'équipements performants de production d'énergie renouvelable ou de récupération ».

Ce n'est qu'une faculté et non une obligation, dont nous verrons plus tard qu'elle est assez peu utilisée.


IV : Le cas particulier des installations éoliennes :

La vive contestation de l'impact des éoliennes sur les paysages a conduit à des règles nationales très strictes (distance des éoliennes par rapport aux constructions, créations de zones dans lesquelles l'implantation sera autorisée, etc.).

Deuxième partie : Une pratique locale très restrictive

I : Les SCOT jouent mal leur rôle de planification stratégique en matière d'énergies renouvelables

Exemple SCOT de Caen :

« Pour les équipements commerciaux à créer dont la SHON excéderait 10 000 m², il conviendrait de veiller à la mise en place de systèmes ou processus permettant d’atteindre les objectifs de réduction des consommations énergétiques […]. La possibilité d’utiliser la toiture des bâtiments pour implanter des équipements de production d’énergie solaire devra faire l’objet d’une attention particulière »

Il s'agit davantage de bonnes pratiques que de règles juridiquement sanctionnées (J.Ph. Brouant, SCOT et énergie, fiche Gridauh 2011)

Les auteurs de PLU subissent ainsi très peu de contraintes.


II : Les PLU mettent très faiblement en œuvre les possibilités qui leurs sont ouvertes au plan national

A : Le constat :

- les augmentations du droit de construire en cas d'utilisation d'énergies renouvelables sont rarement accordées ;

- les PLU prennent rarement en compte les exigences propres à l'efficacité des énergies renouvelables (ex. orientation des bâtiments pour l'énergie solaire)

- Les PLU créent des obligations sur l'aspect extérieur des constructions qui limitent la possibilité de sources d'énergies renouvelables (toitures en tuile, pente des toits, « insertion dans le milieu urbain » des dispositifs d’énergies renouvelables.


II : Les PLU mettent très faiblement en œuvre les possibilités qui leurs sont ouvertes au plan national

B : Les disparités locales

- Les communes les plus importantes et les plus urbanisées sont souvent plus actives dans la promotion des énergies renouvelables (en raison des compétences techniques qu'elles possèdent, de leur capacité financer des études et de la moindre réticence des personnes qui vivent dans un milieu déjà pleinement urbanisé.

- En revanche les communes peri-urbaines ou rurales opposent une forte résistance qui est partagée par les habitants : les mesures favorables aux énergies renouvelables étant vues comme un moyen de favoriser la densification des espaces et la remise ne cause de l'habitat individuel au profit de l'habitat collectif.

- Faute de statistiques il est difficile de quantifier ces phénomènes, mais en prenant un échantillon de PLU d'un département péri urbain de la région parisienne on peut estime à moins de 10 % les communes qui utilisent les outils de promotion des énergies renouvelables mis à leur disposition.

Troisième partie : Comment surmonter les blocages locaux et assurer une

réelle promotion des énergies renouvelables ?

I : Des mesures nationales permettant de déroger aux règles d'urbanisme locales restrictives

- article L. 111-6-2 Code de l'urbanisme :

Inopposabilité des règles du PLU « relatives à l'aspect extérieur des constructions » pour les permis de construire qui utilisent des dispositifs favorisant ...la production d'énergie renouvelable correspondant aux besoins de la consommation domestique des occupants de l'immeuble ou de la partie d'immeuble concernés.

Ces dérogations restent toutefois limitées : la commune peut les exclure pour des motifs de protection esthétique, et ils ne donnent pas droit à de véritables « bonus » de constructibilité



I : Des mesures nationales permettant de déroger aux règles d'urbanisme locales restrictives

- article L. 111-6-2 Code de l'urbanisme :

Inopposabilité des règles du PLU « relatives à l'aspect extérieur des constructions » pour les permis de construire qui utilisent des dispositifs favorisant ...la production d'énergie renouvelable correspondant aux besoins de la consommation domestique des occupants de l'immeuble ou de la partie d'immeuble concernés.

Ces dérogations restent toutefois limitées : la commune peut les exclure pour des motifs de protection esthétique, et ils ne donnent pas droit à de véritables « bonus » de constructibilité

- le projet de loi sur la transition énergétique en cours de discussion n'apporte pas d'évolution sur la question des énergies renouvelables dans les PLU.



II : changer de paradigme ?

A : Quelques questions provocatrices :

- peut-on faire confiance aux élus locaux pour mettre en œuvre des mesures qui vont contre l'opinion majoritaire de leurs électeurs ?

- peut-on engager une démarche volontariste de promotion des énergies renouvelables sur la base de dispositifs simplement incitatifs ou procéduraux ?

- peut-on espérer un effet suffisamment massif et rapide de dispositifs qui ne seront intégrés dans les documents d'urbanisme qu'à moyen terme ?

A toutes ces questions la réponse est non.



II : changer de paradigme ?

B : Quelques propositions provocatrices :

- Définir un cadre juridique national contraignant qui n'a pas besoin de mesures d'application locales.

- imposer des objectifs chiffrés aux collectivités locales avec des effets de bonus/malus sur les dotations financières qui leurs sont attribuées par l'Etat.

- voire de manière plus ambitieuse encore, créer un droit de la performance énergétique incluant les énergies renouvelables entièrement dérogatoire aux règles contenues dans les documents d'urbanisme.

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