droit administratif general · 2020. 6. 15. · définition du droit administratif, plusieurs...
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DROIT ADMINISTRATIF
GENERAL
1
INTRODUCTION GÉNÉRALE .................................................6
I. Considérations générales sur le droit administratif .........8
A. Approches conceptuelles ..............................................8
1. Les écoles classiques ..................................................8
2. La doctrine moderne ....................................................8
B. L’apparition d’un droit administratif ivoirien ...............10
1. La continuité législative ............................................10
2. Les juridictions ..........................................................11
a . Les juridictions de droit commun ..................11
b . La chambre administrative de la cour suprême
....................................................................................12
II. Les structures administratives ......................................13
A. Les personnes publiques .............................................13
1. La personnalité morale en droit administratif ..........13
2. La diversité des personnes morales de droit public .14
a . L’État ..............................................................14
b . Les collectivités territoriales ........................14
c . Les établissements publics ...........................14
B. Distinguer une personne publique d’une personne
privée ................................................................................15
a . Méthode usuelle de distinction .....................15
b . Distinguer entre les personnes publiques .....16
III. L’organisation administrative en Côte d’Ivoire ............17
A. Un État unitaire centralisé ..........................................17
1. La concentration ........................................................17
2. La déconcentration ....................................................18
3. L’administration centrale ..........................................19
a . La Présidence de la République : Chef de l’État
....................................................................................19
2
b . Responsable de la politique de la nation ......19
c . Détient le pouvoir réglementaire ...................20
B. Les fonctions administratives du président de la
République ........................................................................20
1. Fonctions d’administrations générales .....................20
2. Fonctions d’administrations particulières ................22
C. La primature et les départements ministériels ...........22
a . La Primature ..................................................22
b . Les départements ministériels ......................23
D. Les autorités administratives indépendantes .............25
1. Le Médiateur de la République et les Commissions
Nationales ......................................................................25
2. Les Commissions Nationales ....................................26
3. La HACA et le Conseil des télécommunications .......27
4. Le Conseil des télécommunications en Côte d’Ivoire
........................................................................................27
E. L’administration territoriale .........................................27
1. La région ....................................................................28
2. Le département ..........................................................29
3. Le sous-préfet ............................................................30
4. Le village ....................................................................31
5. Les services extérieurs .............................................31
F. La décentralisation ......................................................31
1. La décentralisation fonctionnelle ..............................31
2. La décentralisation territoriale .................................32
G. Caractéristiques communes aux collectivités
territoriales en Cote en d’Ivoire .......................................33
1. La région ....................................................................33
2. La commune ...............................................................34
3
3. Le District Autonome .................................................34
4. La coopération ...........................................................34
H. Les techniques de contrôle .........................................34
1. Les principes du contrôle hiérarchique .....................35
a . Un pouvoir qui existe sans texte ...................35
b . L’absence de moyens de défense du
subordonné .................................................................35
2. Contrôle sur les organes ............................................36
a . Le pouvoir d’organisation ..............................36
b . Pouvoir disciplinaire ......................................37
3. Contrôle sur les actes ................................................38
a . Le contrôle a priori ........................................38
b . Le contrôle a postériori .................................38
I. Le contrôle des collectivités territoriales ....................38
1. Le principe du contrôle de tutelle .............................39
a . Le pouvoir disciplinaire .................................39
b . La tutelle sur les actes ..................................40
J. Les contrôles spécialisés ............................................41
IV. L’action administrative .................................................42
A. Le principe de légalité .................................................42
1. Les sources de la légalité ..........................................42
a . Les règles écrites ..........................................42
b . Les règles externes à l’Administration .........42
c . Les règles internes à l’Administration ..........42
d . Les règles non écrites ...................................42
B. La portée du principe de la légalité.............................43
1. La flexibilité du principe de légalité ..........................43
a . La légalité d’exception ..................................43
4
V. L’activité de l’administration .........................................43
A. L’activité de service public .........................................44
1. La notion de service public .......................................44
2. Les principes régissant les services publics ............45
3. Les modes de gestion des services publics ..............45
a . La gestion directe du service public par une
personne publique ......................................................45
b . La gestion déléguée de service public ..........46
B. La distinction Services Publics (SPA) - Services
Publics Industriels et Commerciaux (SPIC) .....................47
1. Les critères de la distinction .....................................47
2. Le droit applicable aux SPA et aux SPIC ..................47
C. L’activité de police administrative ..............................48
1. La notion de police administrative ............................49
2. Police administrative et police judiciaire .................49
a . La police administrative ; une protection de
l’ordre public ...............................................................49
b . Les différents types de police administrative
....................................................................................49
VI. Les actes de l’administration .......................................50
A. Les actes administratifs unilatéraux ..........................50
1. Les actes exclus de la catégorie des actes
administratifs unilatéraux .............................................50
2. Les différentes catégories d’actes administratifs
unilatéraux .....................................................................52
a . Le régime des actes administratifs unilatéraux
....................................................................................52
b . L’élaboration des actes administratifs
unilatéraux .................................................................52
5
c . L’entrée en vigueur des actes administratifs
unilatéraux .................................................................53
d . La sortie de vigueur des actes administratifs
unilatéraux .................................................................53
e . L’abrogation ...................................................53
f . Le retrait .........................................................54
B. L’exécution des actes unilatéraux ..............................54
1. Le privilège du préalable ...........................................54
2. Le privilège de l’exécution d’office ...........................55
6
INTRODUCTION GÉNÉRALE
Dans tous les États modernes, l’activité de l’administration est régie par des règles
et elle est soumise à des contrôles dont notamment le contrôle juridictionnel.
L’administration moderne ne dispose pas d’un pouvoir arbitraire, elle doit donc
respecter le droit et obéir à un juge. Mais il reste à déterminer quel droit et quel juge ?
C’est alors qu’une double réponse est possible. Ou bien l’administration est soumise aux
mêmes règles et au même juge que les particuliers : On dit, alors, que l’administration
relève du droit commun et les litiges nés à l’occasion de l’activité administrative sont
tranchés par le juge du droit commun, c'est-à-dire le juge judiciaire. C’est la conception
anglo-saxonne. Ou bien, à l’opposé et c’est la conception française et ivoirienne,
l’administration est soumise à un droit spécial et à une juridiction spéciale : dans ce cas,
les règles applicables à l’activité administrative sont différentes des règles applicables
entre particuliers, donc différentes des règles de droit privé. De même, le juge chargé de
statuer sur les litiges concernant l’administration est distinct du juge judiciaire. Tout ceci
fait dire que le droit administratif est un droit autonome qui s’oppose au droit privé,
ayant ses propres normes distinctes du droit privé. Cette autonomie provient de l’arrêt
Blanco, du Tribunal des Conflits de 1873 pour la France et l’arrêt centaures routier de
1970 pour la Côte d’Ivoire. Dans ces arrêts, il est clairement affirmé la spécificité du
droit administratif qui ne peut être régi par les mêmes règles que celles du droit privé.
Cependant, il faut souligner qu’historiquement le droit administratif s’est formé à partir
du droit privé tout en s’en éloignant, c’est pourquoi, il est dit que c’est un droit
dérogatoire du droit commun. Ce droit déroge au droit privé, mais en même temps, il
n’y a pas de cloisonnement absolu entre ce droit et le droit privé. . Il y a des zones limites
entre droit administratif et droit privé, où la distinction est difficile à établir. Il a aussi
des zones frontières avec le droit constitutionnel. Le droit administratif a été
originairement un droit jurisprudentiel, aux 19 ème et 20 ème siècles. Le juge
administratif l’a créé de toute pièce, il a fait œuvre créatrice de droit. À l’époque, il
n’existe aucun texte en droit administratif, c’est pourquoi le juge a dû créer ce droit par
sa jurisprudence.
Cependant, on a assisté à une évolution où il y a eu une multiplication de textes
de droit administratif. Très souvent le législateur n’a fait que confirmer la jurisprudence1
antérieure. Le droit administratif est le droit de l’administration. En ce qui concerne la
définition du droit administratif, plusieurs auteurs dont René Chapus on dit que ce droit
était à la recherche de sa définition. À la fin du 19 ème, il y a deux courants de pensée
toujours d’actualité et appelés les écoles classiques représentées par Maurice Hauriou et
Léon Duguit qui apparaissent fin 19 eme et début 20 ème. L’une est « l’école du service
public » fondée par Léon Duguit, qui fut doyen de la faculté de droit de Bordeaux (1859-
1928). Duguit définit le droit administratif par sa finalité, il s’interroge sur son but. Pour
lui, la finalité de l’administration est la poursuite de l’intérêt général, des missions de
service public. Le service public pour lui est le meilleur service de l’intérêt général, il
est au cœur du droit administratif, l’administration ayant pour but d’assurer l’intérêt
général qui se réalise dans les missions de service public. Ici l’administration poursuit
des activités à but désintéressé. L’autre école est celle de Maurice Hauriou, doyen de la
faculté de droit de Toulouse (1856-1928). La pensée s’oppose à celle de Duguit. Il se
1 Ce droit de plus en plus a été codifié, il y en a encore plus de nos jours.
7
fonde sur des pouvoirs exorbitants, pour lui l’administration se caractérise par des
prérogatives de puissance publiques qu’on ne connait pas entre particuliers.
L’administration a pour but de contraindre les citoyens à faire ou à ne pas faire quelque
chose. Cette école se caractérise par ses moyens, c’est ce sur quoi se fonde Hauriou.
Cependant, les idées de Hauriou rejoigne un peu celles de Duguit, car pour Hauriou les
moyens de l’administration doivent être utilisés pour rendre service au public, on
retrouve ainsi une idée de service public. Il rappelle que durant la période monarchique
le but était de rendre service au roi. Il dit que les moyens doivent être utilisés pour servir
et non pour opprimer2. Ces deux points de vue sont toujours d’actualité et chacun d’eux
se réalisent en fait au sein de l’administration. La doctrine moderne tout en conservant
ces deux courants a tenté de le définir à partir de la notion d’administration. En latin,
administrare signifie « servir ».
L’administration apparait donc comme l’ensemble des services qui servent le
pouvoir exécutif. Selon Weil et Pouyaud : « Le droit administratif est l’ensemble des
règles définissant les droits et obligations de l’administration, c'està-dire le
gouvernement et l’appareil administratif » 3 . Cette définition qui présente le droit
administratif comme un droit centré sur l’appareil étatique met l’accent sur la manière
de soumettre l’État à des limites par un encadrement juridique. Cela ne signifie pas que
le citoyen et même l’administré ne sont pas concernés, bien au contraire, ce droit régit
également les rapports ceux et l’administration. En effet, il désigne également
l’ensemble des règles qui s’appliquent à l’administration dans le cadre de son
fonctionnement et dans ses rapports avec les particuliers. Le droit administratif constitue
une branche du système juridique ivoirien4, et plus particulièrement du droit public. En
d’autres termes, c’est la branche du droit public qui étudie l’organisation et l’activité de
l’administration dans ses rapports avec les particuliers5 et d’autres administrations.
2 La résistance des particuliers doit ainsi être vaincue par l’administration grâce à ses pouvoirs exceptionnels,
prérogatives de puissance publique. Une de ces prérogatives est à remarquer, c’est le pouvoir d’exproprier des
particuliers. L’administration a donc des pouvoirs de contraindre les particuliers, car on ne veut pas qu’un intérêt
particulier tienne en échec un intérêt général. 3 Prosper Weil and Dominique Pouyaud, Le droit administratif, 24e édition (Paris: PRESSES
UNIVERSITAIRES DE FRANCE - PUF, 2013), p. 4. 4 Ce droit n’existe pas partout, par exemple au Royaume Uni ou en Allemagne. Le droit administratif n’est pas
basé sur les mêmes fondements. 5 Droit constitutionnel : rapports entre particuliers et pouvoirs publics.
8
I. Considérations générales sur le droit administratif
Cette partie va aborder les définitions, l’historique et les spécificités du droit
administratif.
A. Approches conceptuelles
1. Les écoles classiques
L’une est « l’école du service public » fondée par Léon Duguit, qui fut doyen de
la faculté de droit de Bordeaux (1859-1928). Duguit définit le droit administratif par sa
finalité, il s’interroge sur son but. Pour lui, la finalité de l’administration est la poursuite
de l’intérêt général, des missions de service public. Le service public pour lui est le
meilleur service de l’intérêt général, il est au cœur du droit administratif, l’administration
ayant pour but d’assurer l’intérêt général qui se réalise dans les missions de service
public. Ici l’administration poursuit des activités à but désintéressé. L’autre école est
celle de Maurice Hauriou, doyen de la faculté de droit de Toulouse (18561928). La
pensée s’oppose à celle de Duguit. Il se fonde sur des pouvoirs exorbitants, pour lui
l’administration se caractérise par des prérogatives de puissance publiques qu’on ne
connait pas entre particuliers.
L’administration a pour but de contraindre les citoyens à faire ou à ne pas faire
quelque chose. Cette école se caractérise par ses moyens, c’est ce sur quoi se fonde
Hauriou. Cependant, les idées de Hauriou rejoignent un peu celles de Duguit, car pour
Hauriou les moyens de l’administration doivent être utilisés pour rendre service au
public, on retrouve ainsi une idée de service public. Il rappelle que durant la période
monarchique le but était de rendre service au roi. Il dit que les moyens doivent être
utilisés pour servir et non pour opprimer. Ces 2 points de vue sont toujours d’actualité
et chacun d’eux se réalisent en fait au sein de l’administration. La résistance des
particuliers doit ainsi être vaincue par l’administration grâce à ses pouvoirs
exceptionnels, prérogatives de puissance publique. Une de ces prérogatives est à
remarquer, c’est le pouvoir d’exproprier des particuliers. L’administration a donc des
pouvoirs de contraindre les particuliers, car on ne veut pas qu’un intérêt particulier tienne
en échec un intérêt général.
2. La doctrine moderne
Le terme « administration » n’est pas univoque. Il peut désigner le service,
l’organe qui administre : c’est l’approche organique du phénomène administratif,
l’Administration avec un grand A, c’est à dire l’ensemble des personnes morales de droit
public et de droit privé qui administrent. Avec l’approche organique, c’est la personne,
l’institution. Ainsi l’administration est l’ensemble des personnes de droit public, la plus
importante étant l’État (institution des institutions selon Hauriou). D’autres sont des
personnes infra étatiques, comme la commune, le département, la région. Puis il y a les
établissements publics. Il y a donc 3 grandes catégories toutes chargées de missions
générales de service public. Si on définit ainsi ce droit, il s’organiserait ainsi autour de
9
ces personnes publiques. Cette définition pose problème, car il y a des personnes de droit
privé qui ont des missions de service public, d’intérêt général (société d’autoroute). Ces
personnes privées sont de plus soumises pour partie au droit administratif et pour autre
partie au droit privé. Une personne morale, selon le dictionnaire le Robert, est un «
groupement ou établissement titulaire d’un patrimoine collectif et d’une certaine
capacité juridique, mais n’ayant pas d’existence corporelle », a la différence des
personnes physiques que sont les individus. Il existe des personnes morales de droit
public (État, régions, départements, communes, établissements publics) et des personnes
morales de droit privé (sociétés, associations). Dans les faits, avec le phénomène de
privatisation et des sociétés d’État, l’administration associe désormais ces deux
catégories de personnes morales dans la gestion des services publics.
L’administration peut renvoyer aussi à l’action d’administrer. C’est l’approche
fonctionnelle, qui s’intéresse à l’activité de l’administration et non plus à ceux qui
l’exercent. Concernant l’approche fonctionnelle, elle est faite non pas à partir de la
personne, mais à partir de la fonction réalisée, de la matière donc. Ici la fonction d’intérêt
général est centrale. C’est la finalité de l’administration selon Duguit. Le droit
administratif serait donc celui relatif à l’intérêt général, on y engloberait toute l’activité
de l’administration, mais aussi l’activité des personnes privées ayant une mission de
service public. Ici le droit administratif serait le droit de l’intérêt général. La pluralité de
définitions montre la difficulté à définir le Droit Administratif.
Certaines missions, justice, police, défense, instruction, protection sociale
peuvent être caractérisées par une finalité particulière, la satisfaction de l’intérêt général.
Elles seront donc considérées comme essentiellement administratives, ladite satisfaction
pouvant au demeurant être confiée à des personnes morales de droit public ou de droit
privé. Le droit administratif se caractérise donc principalement par son objet et par les
règles particulières qui le constituent. Un problème se pose cependant, qui est que dans
certains cas l’administration a des activités identiques à celles d’une personne privée,
comme par exemple la gestion de certaines propriétés du domaine privé (appartements
de l’administration qu’elle loue). Ainsi cela suppose que le droit administratif ne devrait
pas englober des activités qui ne relèvent pas de l’intérêt général, or ce n’est pas le cas6.
À la fin du 19 ème il y a deux courants de pensée toujours d’actualité et appelés les
écoles classiques représentées par Maurice Hauriou et Léon Duguit que nous avons
évoqué dans les développements précédents.
6 Il y a donc un noyau dur et une zone plus fluctuante du droit administratif. Georges Vedel, dit qu’il faudrait
distinguer entre droit administratif public et privé, mais les auteurs n’ont pas repris cette idée. Certains auteurs
considèrent que le droit administratif doit être réservé à un noyau dur, qui serait les seules règles dérogatoires du
droit commun (Gaudemet).
10
B. L’apparition d’un droit administratif ivoirien
Ce système français dont a hérité la Côte d’Ivoire, trouve son origine dans un
certain nombre de faits et de raisons qui ont abouti à la naissance d’un droit administratif
autonome dont il faut connaître les sources.
1. La continuité législative
C’est le Tribunal des Conflits, par arrêt du 8 Février 1873, dit Blanco, qui en a
précisé le régime général de la responsabilité de l’administration en France. Il pose que
la responsabilité, qui peut incomber à l’État pour les dommages causés aux particuliers
par le fait des personnes qu’il emploie dans le service public, ne peut être régie par les
principes qui sont établis dans le Code Civil pour les rapports de particulier à particulier.
Le Tribunal des Conflits précise que cette responsabilité a ses règles générales qui
varient suivant les besoins du service et la nécessité de concilier les droits de l’État avec
les droits privés. C’est à partir de cet arrêt que la jurisprudence va dégager les principes
et règles qui vont s’appliquer à cette responsabilité particulière. Dans les pays d’Afrique
francophone, le droit administratif est donc un legs de la colonisation. Cet héritage n’a
jamais été répudié par les pays africains. Si, à l’indépendance, les pays ont opéré des
refontes de l’organisation juridictionnelle, ils ont tous repris et consacré les principes de
base qui gouvernent le contentieux français à travers la perpétuation de l’arrêt Blanco
dans leur législation. Ces principes et règles, rendus applicables en Côte d’Ivoire
indépendante par l’article 76 de la constitution du 3 Novembre 1960, 133 de la
constitution d’aout 2000 et 183 de novembre 2016 ont cependant connu certains
aménagements et fléchissements issus des textes nouveaux qui permettent de les
distinguer dans leur application du modèle initial.
En Côte d’Ivoire, certains auteurs ont parlé de « l’ivoirisation » du droit
administratif français. Cependant, la reprise du modèle français doit être considérée
comme une première démarche, conservatoire qui ne peut cependant le confiner ni le
limiter. Dans les faits, il apparaît inévitable que peu à peu, l’écart se creuse entre le
modèle et son application en Côte d’Ivoire en fonction de la réalité historique et
sociologique. Cela doit conduire à un autre équilibre de la construction de l’ensemble de
l’édifice juridique pour le rendre cohérent. C’est pourquoi, si au début des
indépendances, la justice administrative ivoirienne était regardée uniquement comme un
produit d’exportation français, marginalisé et moqué du fait d’une certaine propension à
reprendre ou s’inspirer du droit français et à favoriser l’administration, elle connait
aujourd’hui une notable évolution en devenant progressivement, une institution
incontournable, un rouage important de la construction de l’État de droit. Si elle s’est
bien inspirée et ne manque pas de le faire, à l’occasion, du modèle français, force est
d’admettre que la Chambre Administrative affirme et affine de plus en plus, les principes
d’une jurisprudence déliée plus encline à fonder son emprise sur les réalités
socioéconomiques propres. Sans prétendre avoir atteint la perfection dans cette
entreprise, elle n’entend pas moins progresser pour l’avènement d’une jurisprudence
administrative conforme aux aspirations des gouvernants et qui répond pleinement à
l’attente des administrés.
11
L’apport de la Côte d’Ivoire à la jurisprudence administrative française est
éloquemment illustré par un arrêt célèbre qui éclaire encore aujourd’hui, l’œuvre
architecturale accomplie. C’est l’arrêt Société Commerciale de l’Ouest Africain, dit arrêt
du Bac d’Eloka en Côte d’Ivoire, rendu par le Tribunal des Conflits le 21 janvier 1921
qui a introduit la notion de service public à caractère industriel et commercial. Cet arrêt
a considéré qu’un bac n’était pas un ouvrage public et a exclu la compétence de la
juridiction administrative pour connaître du contentieux de la responsabilité en
découlant. Rompant avec cet arrêt et affirmant sa spécificité, la Chambre Administrative
dans l’arrêt du bac de Moossou ou arrêt Société des Centaures Routiers C/ État de Côte
d’Ivoire du 14 janvier 1970, a considéré le bac de Moossou comme un ouvrage public
dont le mauvais entretien engage la responsabilité de l’État. Cet arrêt est considéré
comme l’arrêt pionnier et fondateur du droit administratif ivoirien. Il reprend
entièrement dans l’esprit et la lettre deux considérants du tribunal des conflits contenus
dans l’arrêt Blanco.
2. Les juridictions
a . Les juridictions de droit commun
Le code de l’organisation judiciaire du 18 Mai 1961 7 a créé un système
juridictionnel unique habilité à connaître indistinctement les contentieux. Le nouvel État
avait, alors, pour des raisons tant nationales qu’internationales, opté pour une
organisation juridictionnelle moniste ; le principe de l’unité de juridictions fut ainsi
retenu. Ce monisme juridictionnel se caractérisait par la consécration de tribunaux de
première instance, de Cours d’appel et d’une juridiction suprême : la Cour suprême. La
spécificité d’un tel système réside dans le fait que les mêmes juges sont compétents pour
connaître tant du contentieux administratif que du contentieux privé.
Cette loi dispose en effet que « la justice est rendue en matière civile,
commerciale, pénale et administrative par la Cour Suprême, les Cours d’Appel, les
Tribunaux de Première Instance et leurs sections détachées ». En conséquence de cette
loi, un seul code de procédure civile, commerciale et administrative a été prévu pour
aménager la manière de procéder. L’article 5 de ce code dispose à cet effet que « les
Tribunaux de Première Instance et leurs sections détachées connaissent de toutes les
affaires civiles, commerciales, administratives et fiscales pour lesquelles compétence
n’est pas attribuée expressément à une autre juridiction en raison de la nature de l’affaire
»8.
7 Loi N°61-155 du 18 mai 1961 portant organisation judiciaire, telle que modifiée par les lois 0'64·227 du 14 juin
1964, n'94·44O du 16 août 1994, n'97·399 du 11 juillet 1997, n'98-744 du 23 décembre 1998et n'99-435 du 6
juillet 1999. 8 Loi n° 72-833 du 21 décembre 1972 portant code de procédure civile, commerciale et administrative.
12
b . La chambre administrative de la cour suprême
Conçue comme un appendice des juridictions judiciaires, comme une petite
juridiction, avec des compétences étriquées, une composition étique, une infrastructure
immobilière provisoire qui en faisaient une juridiction à part, pour régler quelques rares
litiges administratifs et singulièrement ceux des fonctionnaires avec l’administration.
Visible qu’au travers de renvois aux dispositions législatives de la Chambre Judiciaire,
assimilée à une juridiction civile par le législateur qui, insensible à la spécificité des
procédures du contentieux administratif, les ont accrochées, paresseusement, au code de
procédure civile et commerciale en dépit de leur dissemblance. Privé de correspondants
au niveau des juridictions de fond n’ont jamais voulu instituer de Chambres
Administratives en leur sein pour connaître du contentieux administratif, lequel, avec
légèreté déconcertante, est métamorphosé en contentieux civils par des Magistrats de
droit commun qui se conçoivent eux-mêmes comme des juges judiciaires. Aujourd’hui,
la chambre administrative est propulsée à la tête d’un ordre juridictionnel en passant de
Chambre Administrative à Conseil d’État. En effet, la Constitution du 08 novembre
2016, prenant acte de la maturité de la Chambre Administrative, de son rôle essentiel
dans la soumission de l’administration au droit et de la protection des droits et libertés
des personnes, a prévu sa transfiguration en une juridiction administrative suprême,
autonome, placée à la tête d’un ordre juridictionnel administratif.
Ce remodelage profond de l’architecture juridictionnelle, par le Constituant,
institue une dualité ou plus exactement trois (03) ordres de juridictions, avec trois (03)
juridictions suprêmes souveraines : Cour de Comptes, Cour de Cassation et Conseil
d’État. C’est la loi n° 94-440 du 16 Août 1994 déterminant la composition,
l’organisation, les attributions et le fonctionnement de la Cour Suprême modifiée et
complétée par la loi n° 97-243 du 25 Avril 1997 (après les lois n° 61-201 du 2 Mai 1961
et n° 78-663 du 5 Août 1978) qui prévoit les compétences de la chambre administrative
devenue le Conseil d’État.
Sur le plan de son organisation, le Conseil d’État comprend un Président, vice-
président de la Cour Suprême, des Conseillers, des Auditeurs, un Secrétaire de Chambre
et un Secrétaire de Chambre Adjoint. Il existe un parquet près le Conseil d’Etat, constitué
du Procureur Général, d’un premier Avocat Général et des Avocats Généraux. La
Chambre Administrative est structurée en deux (2) formations de jugement.
Actuellement, la première formation est composée de 5 Conseillers et la seconde
regroupe 4 Conseillers. Le président peut présider chacune des deux (2) formations.
S’agissant des attributions, le Conseil d’Etat est compétente pour connaître :
• En premier et dernier ressort des recours pour excès de pouvoir contre les
décisions administratives;
• Des pourvois en cassation, dès lors qu'il y a présence d'une personne publique;
• Du contentieux électoral administratif (Collectivités territoriales et organismes
publics).
Si, dans les années 1990, le nombre des saisines annuelles dépassait rarement 20,
elles ont connu une augmentation exponentielle pour atteindre 493 dans l’année
judiciaire 2016/2017. Elles étaient au nombre de 430 en 2016, 319 en 2015, 304 en 2014.
Mais le nombre des arrêts rendus pour être impressionnants, est largement en deçà des
saisines. En 2004, le Conseil d’État a rendu 204 arrêts, en 2015, 255 en 2016, 261 arrêts
rendus, et pour l’année 2017, 318 arrêts pour 493 saisines. On observera que l’objet des
13
saisines qui portait principalement sur le contentieux de la Fonction Publique s’est
diversifié à tous les secteurs de la vie économique et sociale, même si le contentieux
foncier et domanial, la régulation économique avec la floraison des autorités
administratives indépendantes, et à un certain degré, le contentieux des chefs de village
occupent aujourd’hui le devant de la scène contentieuse.
II. Les structures administratives
Lorsqu’on adopte une vision organique de l’Administration, il convient d’emblée
de constater qu’elle ne forme pas un ensemble unitaire et monolithique.
L’Administration est en réalité constituée d’une myriade de personnes publiques aux
compétences diverses et variées.
A. Les personnes publiques
Avant de détailler les principales institutions administratives ivoiriennes, il
convient de s’intéresser à la notion fondamentale de personne publique.
1. La personnalité morale en droit administratif
Reconnaître la personnalité morale à une institution ou à un groupement revient
à en faire un sujet de droit titulaire d’un patrimoine, de droits et d’obligations. Toutefois,
bien que les personnes morales soient des sujets de droit, on ne peut les assimiler
totalement aux personnes physiques : il subsiste d’importantes différences.
• Tout d’abord, les personnes morales obéissent à un principe de spécialité,
c'est-à-dire que contrairement aux personnes physiques, elles ne peuvent
agir que dans le but pour lequel elles ont été créées.
• Ensuite, les personnes morales bénéficient d’une certaine pérennité car
leur durée n’est pas subordonnée par la mort naturelle.
• Enfin, les personnes morales se sont pendant longtemps différencier des
personnes physiques par leur immunité pénale. Cependant l’évolution du
droit pénal a mis fin à cette situation et pose le principe d’une
responsabilité pénale des personnes morales à l’exception de l’État.
Qualifier les autorités administratives de personnes morales n’est pas suffisant ;
encore faut-il préciser qu’il s’agit de personnes publiques, c'est-à-dire de personnes
morales soumises au droit public. Cependant, il n’est pas toujours facile de différencier
une personne publique d’une personne morale de droit privé. En effet, il n’existe pas de
critère unique permettant de reconnaître une personne morale de droit public. Pour
résumer, on peut dire qu’en théorie les personnes morales de droit public sont
créées par l’autorité publique et agissent toujours en vue d’un intérêt public.
Inversement les personnes morales de droit privé sont issues d’une initiative privée
et peuvent poursuivre des buts variables.
La qualification de personne publique emporte plusieurs conséquences
importantes quant à leur régime : tout d’abord les personnes publiques ne peuvent pas
14
faire l’objet de voies d’exécution d’où notamment l’insaisissabilité de leurs biens.
Ensuite, les personnes publiques ne peuvent être déclarées en faillite ou en déconfiture
; elles ne peuvent donc faire l’objet d’une procédure de redressement ou liquidation
judiciaire. Enfin, la qualité de personne publique leur offre la possibilité de bénéficier
de régimes particuliers en ce qui concerne le droit applicable à leurs contrats, à leurs
agents, à leurs travaux immobiliers et à leurs propriétés immobilières.
2. La diversité des personnes morales de droit public
Les personnes morales de droit public se répartissent en trois catégories : l’État,
les collectivités locales et les établissements publics.
a . L’État
L’État, qui constitue à lui seul une catégorie de personne publique, est le seul à
avoir en charge la satisfaction des besoins de toute la population ivoirienne. Il a une
vocation administrative générale qui s’étend à l’ensemble du territoire national.
b . Les collectivités territoriales
Au contraire les collectivités territoriales n’ont qu’une compétence limitée à une
fraction du territoire national : ce sont des collectivités infra-étatiques. Elles servent à
garantir la décentralisation territoriale de la Cote d’Ivoire. Dans cette catégorie figurent
les communes, les régions, et les collectivités territoriales à statut particulier comme les
districts autonomes. En Côte d’Ivoire l’existence de collectivités territoriales est prévue
par l’article 170, de la constitution qui en dénombre deux : les communes et les régions
Si le principe de libre administration est acquis, il revint au législateur de
déterminer les principes fondamentaux de la libre administration des collectivités
territoriales, de leurs compétences et de leurs ressources conformément à l’article 172
de la constitution. En Côte d’Ivoire, ces principes sont contenus dans la loi n°2012-1128
du 13 décembre 2012 portant organisation des collectivités territoriales.
c . Les établissements publics
Les établissements publics constituent une catégorie beaucoup plus hétérogène
que les deux précédentes. Il n’y a pas de critère clairement défini. Aussi la doctrine a-
telle souvent recours à une définition négative : les établissements publics sont des
personnes morales de droit public autres que l’État et les collectivités locales. Mais cette
définition n’est pas toujours très opératoire. Certes il n’y a pas de problème lorsqu’on
est en présence d’une qualification législative d’établissement public. Mais dans le
silence de la loi, le juge administratif a été contraint de recourir à d’autres critères
d’identification qui jouent de façon cumulative le rôle de faisceau d’indices. Les EPN
sont régies par loi n° 98-388 du 2 juillet 1998 fixant les règles générales relatives aux
établissements publics nationaux et portant création de catégories d'établissements
publics.
15
B. Distinguer une personne publique d’une personne privée
a . Méthode usuelle de distinction
La distinction entre la catégorie juridique des personnes morales de droit public
et celle des personnes morales de droit privé repose sur la mise en œuvre par le juge de
la technique du faisceau d’indices. Ces indices sont :
• l’origine de la création de l’établissement ;
• l’objet de ses activités (i.e. le but poursuivi) ;
• la soumission éventuelle à un régime exorbitant ;
• l’existence éventuelle d’un contrôle de l’autorité administrative ;(la
possibilité éventuelle de faire une analogie avec des établissements
explicitement qualifiés par le législateur [cf. CE, 1962, Chevassier]).
Cette jurisprudence prend acte de ce que l’intérêt général ne constitue pas
aujourd’hui l’objet (ou le but) des seules personnes publiques. D’autres critères sont
donc utilisés pour déterminer (souvent de manière assez subtile) la qualité d’une entité
donnée. Au premier abord, une partie de ces critères semblent malheureusement
méconnaître la distinction nature/régime propre à la matière juridique. Mais cette
critique ne tient pas, dès lors que l’on considère que c’est le juge qui utilise ces critères
(et non le ou les créateurs de l’entité concernée) et qu’il s’applique ainsi à mettre en
exergue la volonté plus ou moins implicite du ou des créateurs de l’entité concernée à
partir de la lecture de l’acte constitutif de cette dernière (TC, 1899, Association
syndicale du canal de Gignac) ; le régime ne fait alors que révéler la nature et donc la
distinction entre les deux perdure.
Reste que cette « lecture » de la jurisprudence implique de reconnaître qu’il existe
une certaine présomption de légalité des décisions par lesquelles les personnes publiques
créent d’autres personnes morales (de droit privé ou de droit public). En effet, si le
régime juridique prévu par la décision à l’origine de la personne morale qu’on cherche
à qualifier était d’emblée suspect, il ne pourrait pas servir à « révéler » la volonté de
l’autorité qui a pris ladite décision s’agissant de la nature de cette personne morale.
Précisons que cette présomption de légalité ne concerne en réalité qu’un seul vice de
légalité : l’erreur de droit. En effet, ce qui est en cause ici, c’est la possibilité que
l’autorité qui a pris la décision de créer une nouvelle personne morale ait méconnu les
normes juridiques supérieures prévoyant qu’à telle nature juridique correspond tel
régime juridique. Reste à savoir s’il s’agit d’une présomption simple ou irréfragable, une
question qui devrait recevoir des réponses différentes selon que c’est une autorité
législative ou une autorité réglementaire qui est à l’origine de la personne juridique
qu’on cherche à qualifier.
16
b . Distinguer entre les personnes publiques
On distingue trois catégories (principales ?) de personnes publiques : l’État, les
collectivités locales décentralisées (ou collectivités territoriales) et les établissements
publics. La question s’est posée de savoir si ces trois catégories de personnes publiques
suffisaient à ordonner l’ensemble des personnes morales de droit public existantes.
Nous avons vu, par ailleurs, que les personnes publiques sont fondamentalement
dépendantes de l’État. Cela signifie que l’État est une personne morale de droit public à
part. Il est la personne publique première, c’est-à-dire celle qui se trouve être directement
ou indirectement à l’origine de toutes les autres personnes morales de droit public. Dit
autrement, toutes les personnes publiques ne jouissent pas des mêmes droits et n’ont pas
les mêmes devoirs. Dépendantes (quant à leur existence, leur organisation et leur
fonctionnement), les autres collectivités publiques n’en sont pas moins parvenues à
acquérir une certaine autonomie vis-à-vis de l’État, c’est-à-dire une certaine liberté
(octroyée, limitée et contrôlée par l’État) dans la détermination de leur action. En droit
constitutionnel, le degré d’autonomie d’une entité vis-à-vis de l’État s’apprécie à partir
de l’atteinte portée aux trois critères de l’indivisibilité de l’État que sont l’unité de la
souveraineté, l’unité du territoire et l’unité du peuple. Car il faut bien admettre que la
République n’est indivisible que sous réserve des différentes dérogations prévues par
des normes de valeur constitutionnelle.
Le processus consistant à renforcer l’autonomie des personnes morales de droit
public autres que l’État est appelé « décentralisation ». Un rapide historique du processus
de décentralisation fonctionnelle montre que la liberté d’action de ces personnes morales
s’apprécie à partir de certains critères :
• la personnalité juridique elle-même (en ce qu’elle permet d’avoir ses
propres biens, ses propres agents, son propre budget, etc.) ;
• l’élection des organes délibérant et exécutif ;
• les moyens (financiers, humains et matériels) propres ;
• le pouvoir réglementaire (d’exécution des lois, voire autonomie).
L’autonomie se distingue de l’indépendance en ce qu’une collectivité publique
indépendante de l’État est elle-même un État (ce qui signifie, au passage, que les
autorités administratives indépendantes disposant de la personnalité juridique ne sont
pas indépendantes au sens constitutionnel mais au sens administratif), tandis qu’une
collectivité publique disposant d’un certain degré d’autonomie vis-à-vis de l’État n’est
pas un État. En vérité, derrière cette apparente différence de nature entre collectivité
publique autonome et collectivité publique indépendante on trouve de nombreux degrés
d’autonomie, les plus extrêmes caractérisant des situations très proches dans les faits de
celle d’indépendance.
Cependant, en dépit de cette hétérogénéité, les établissements publics ont tous des
caractères communs quant à leur régime. Étant dotés de la personnalité morale, les
établissements publics bénéficient d’organes propres (généralement une assemblée
délibérante et un exécutif) ayant un pouvoir de décision. Cette autonomie décisionnelle
est renforcée par le fait que les établissements publics ont également un patrimoine
propre et un budget distinct de la collectivité publique qui les a créés. Autonomie ne
signifie cependant pas indépendance totale : en effet, les textes créant des établissements
publics prévoient presque toujours l’existence d’un un contrôle de tutelle par une
collectivité de rattachement (généralement l’État ou une collectivité locale) sur
17
l’établissement public. Enfin une dernière caractéristique commune à tous les
établissements publics est leur soumission au principe de spécialité : les établissements
publics n’ont que des compétences d’attribution limitativement énumérées et ne peuvent
agir hors du cadre de la mission qui leur a été confiée. Tout dépassement de ce cadre
sera sanctionné par le juge comme étant une violation du principe de spécialité.
III. L’organisation administrative en Côte d’Ivoire
La forme d’organisation de l’administration dans un État, dépend en grande
partie de la forme de l’État lui-même. Autrement dit, on ne retrouvera pas le type
d’administration qu’on soit dans un État unitaire ou un État fédéral. Dans le cas d’un
État unitaire comme celui de la Cote d’Ivoire, on retrouve généralement deux procédés
techniques : La centralisation et la décentralisation. Dans la pratique, ces différentes
modalités d’organisation peuvent être combinées au sein d’un même État. Ainsi, en
Côte d’Ivoire, une partie de l’administration déconcentrée et l’autre est décentralisée.
A. Un État unitaire centralisé
La centralisation « c’est le système dans lequel l’ensemble des décisions
administratives relève des organes centraux de l’État » (J.-M Bécet, Les institutions
administratives, Economica, 4ème éd. 1997). La centralisation administrative est un mode
d’organisation administrative dans lequel le pouvoir de gestion et de décision est
maintenu au sein de l’autorité centrale. Des administrations aux pouvoirs limités
peuvent, par contre, être déconcentrées géographiquement tout en restant centralisées
d’un point de vue juridique. La centralisation administrative s’oppose à la
décentralisation administrative. Elle est par contre compatible avec la déconcentration
administrative.
1. La concentration
La centralisation est le système d’organisation administrative dans lequel le
pouvoir central occupe une place de 1er ordre. Dans ce système, l’Administration est
rigoureusement hiérarchisée. Le pouvoir de décision est concentré au sommet, c’est-à
dire entre les mains du pouvoir central et les échelons inférieurs n'ayant aucune
compétence pour prendre quelque décision que ce soit, font remonter les problèmes
jusqu’au pouvoir central qui définit les solutions appropriées. Après quoi, les solutions
retenues redescendent à la base pour être exécutées à travers des taches concrètes et
selon les ordres donnés. Il suit de là que dans la centralisation, il y n'a qu'une volonté
unique, celle du pouvoir central. Cependant, la centralisation n’exclut pas une division
administrative du territoire, par exemple en communes, en départements et en régions.
Mais dans ce cadre, les différentes autorités qui vont représenter ces entités seront
dépourvues de pouvoir de décision. Elles n’auront qu’un pouvoir d’information et de
sollicitation de l’autorité centrale. De la même façon, des services centraux peuvent être
délocalisés en dehors de la capitale. Autrement, la centralisation est un mode
d'organisation administratif d'un État dans lequel toutes les décisions seraient prises dans
un même lieu pour garantir l'égalité de traitement des administrés.
18
La France a connu ce système-là sous l'ancien régime avant la révolution. Un tel
système est à la vérité source de lourdeur. Elle est inspirée du jacobinisme à la
Révolution Française de 1789. Cependant, la centralisation administrative ne pourrait
être réalisée de façon concrète de par sa lourdeur administrative ainsi que par l'absence
de conscience du particularisme des régions éloignées de la capitale administrative.
Toutefois, ceci n’a aucune conséquence directe sur le plan du droit.
Un tel système présente deux défauts majeurs. D’une part, il est extrêmement
lourd à gérer. En effet, l’autorité centrale qui prend toutes les décisions administratives
risque d’être rapidement débordée. Les décisions seront alors prises avec retard. D’autre
part, l’autorité centrale se situe loin des préoccupations locales. La notion de
centralisation a toutefois joué un rôle très important dans la constitution des États
modernes. De fait, comme l’expose M. Prélot « en principe, selon la logique interne et,
souvent aussi dans le concept historique, la centralisation accroît, complète et couronne
l’unification politique » (Institutions politiques et droit constitutionnel, Précis Dalloz,
5ème éd. 1972). Mais dans le cadre des États modernes, la centralisation n’est concevable
que dans les micros États. En effet, on ne retrouve pas, dans le cadre de ces États, les
deux inconvénients attachés à l’idée de la centralisation. D’une part, compte tenu de
l’exiguïté du territoire national et de la faible densité de la population, le pouvoir central
est nécessairement proche des préoccupations locales. D’autre part, pour les mêmes
raisons, il est concevable que les autorités centrales aient la capacité de prendre
rapidement les décisions administratives nécessaires au bon fonctionnement de la
société. Pour cette raison, un système administratif exclusivement centralisé n’est guère
concevable de nos jours. Il est, de ce fait, inefficace. C’est la raison pour laquelle ce
système a été assoupli à travers la technique qu'on appelle la déconcentration.
2. La déconcentration
Dans les États déconcentrés, l’administration étatique est organisée en plusieurs
niveaux locaux qui sont autant de relais du pouvoir central. L’administration est alors
fortement hiérarchisée, car il s’agit de transférer certaines attributions de la capitale vers
des administrations déconcentrées formées d’agents de l’État et obéissant à l’autorité
centrale. Le système de la déconcentration constitue un moyen pour l’État de délocaliser
son pouvoir de décision. Toutefois, dans ce système, les organes déconcentrés
demeurent subordonnés, par le lien hiérarchique, aux services centraux
La déconcentration est donc la technique d’organisation administrative dans
laquelle le pouvoir central, c’est-à-dire l’État se trouve représenté dans les différentes
circonscriptions administratives par des agents qui agissent au nom et pour le compte de
l’État. L’exemple type, c'est celui du préfet représentant du pouvoir central dans le
ressort territorial du département. Il doit obéir aux ordres du gouvernement sans pouvoir
les modifier sous peine d’être révoqué car c’est un emploi à la discrétion du
gouvernement. La déconcentration est donc un système dans lequel l’État unitaire
gouverne et administre au moyen d’agents qui lui sont entièrement subordonnés tout en
étant disséminés dans les circonscriptions administratives du territoire. Dans le cas de la
déconcentration, l’organisation administrative prend généralement la forme de
circonscriptions administratives. En résumé, ce qui caractérise donc le plus la
déconcentration, c’est l’existence d’un pouvoir hiérarchique c'est-à-dire une relation
d’autorité entre l’échelon central et les échelons locaux.
19
Ici, le département en tant que circonscription administrative n’a pas la
personnalité juridique. Le département comme circonscription administrative ne se
détache pas de l’État dont il est partie intégrante. Il n’est qu’un démembrement et les actes
qui sont édictés où accomplis par le représentant local qu’est le préfet, le sont au nom de
l'État. Ainsi, ces actes engagent l’État et peuvent éventuellement provoquer la mise en jeu
de la responsabilité de l’État et non pas du département.
3. L’administration centrale
La déconcentration administrative en Côte d’Ivoire se compose de deux entités :
la déconcentration technique ou verticale appelée également administration centrale
(Présidence et ministères) et déconcentration horizontale dite déconcentration
territoriale (préfet et sévices extérieurs).
a . La Présidence de la République : Chef de l’État
La Présidence de la République est animée par le Président de la République, il
peut déléguer certain pouvoir au Vice-Président. C’est la loi n° 2016-886 du 8 novembre
2016 portant Constitution de la République de Côte d'Ivoire qui fixe les attributions du
Président. Le Président de la République est d’abord une autorité politique, l’autorité
suprême de l’État. Il est le Chef de l'État et incarne l'unité nationale. Il veille au respect
de la Constitution, assure la continuité de l'État et est le garant de l'indépendance
nationale, de l'intégrité du territoire et du respect des engagements internationaux. Au
plan administratif, cette institution est l’instance suprême de l’administration centrale
ivoirienne car, non seulement le Président de la République est le responsable de la
politique de la Nation (a) mais aussi, il est le chef de l’administration (b).
b . Responsable de la politique de la nation
Aux termes de l’article 64 de la Constitution ivoirienne de 2016, le Président de
la République détermine et conduit la politique de la nation. Cette disposition fait du
Président de la République, l’autorité politique responsable de l’action gouvernementale
et des services publics en charge de sa mise en œuvre. À ce titre, le Président de la
République est le détenteur exclusif du pouvoir exécutif et le détenteur du pouvoir
réglementaire. Ayant adopté un régime présidentiel, on retrouve au sein d’un État
ivoirien trois pouvoirs publics : le pouvoir législatif, le pouvoir judiciaire et le pouvoir
exécutif. Si les deux premiers sont assurés respectivement par les parlementaires et le
juge, la Constitution précise plutôt en son article 63 que le Président de la République
est le détenteur exclusif du pouvoir exécutif. Sur cette base, l’article 71 de la Constitution
ivoirienne de 2016 dispose que « le Président de la République préside le Conseil des
Ministres ». En conséquence, il jouit du pouvoir de nomination et de révocation des
membres du gouvernement, c’est-à-dire le Premier Ministre et les Ministres.
Il faut ajouter que cette consécration constitutionnelle de la détention du pouvoir
exécutif par le président de la République est la résultante de la forme dénaturée du
régime présidentiel que l’État de Côte d’Ivoire s’est souverainement donné. En effet, du
fait de la séparation déséquilibrée des pouvoirs en faveur du Président de la République,
20
la doctrine a qualifié ce régime de présidentialiste. Afin de mieux conduire la politique
de la Nation, le président de la République détient également le pouvoir réglementaire.
c . Détient le pouvoir réglementaire
Aux termes de l’article Article 65 de la constitution, le Président de la République
assure l'exécution des lois et des décisions de justice. Il prend les règlements applicables
à l'ensemble du territoire de la République. Dans les chapitres de la Constitution qui
déterminent les domaines de compétences entre le pouvoir législatif et le pouvoir
réglementaire, l’article 103 confère une compétence de droit commun au pouvoir
réglementaire en prescrivant que « les matières autres que celles qui sont du domaine de
la loi relèvent du domaine réglementaire ». Cette disposition consacre le pouvoir
réglementaire du Président de la République, c’est-à-dire le pouvoir d’édicter les règles
ou décisions administratives à caractère général et impersonnel. Cela signifie que le
pouvoir réglementaire reconnu au Président de la République, fait de celui-ci la première
autorité administrative. Le pouvoir réglementaire peut prendre deux formes : un pouvoir
réglementaire autonome (article 65 de la constitution, par la loi avec l’ordonnance et ou
sans habilitation législative article 73 de la constitution) et un pouvoir réglementaire
dérivé avec les décrets d’applications des lois.
B. Les fonctions administratives du président de la
République
1. Fonctions d’administrations générales
En sa qualité de chef de l’Etat et de l’administration, le Président de la République
assume une fonction d’administration générale et une fonction d’administration
particulière. La Constitution ivoirienne du 8 novembre 2016 dispose en son article 64
que « le Président de la République est le chef de l’administration ». Il est ainsi le chef
de l’administration centrale, il prend des mesures générales depuis la capitale et celles-
ci s’appliquent à l’ensemble du territoire national, précisément dans chaque localité du
pays. Il détient le pouvoir de nomination et exerce un contrôle hiérarchique sur
l’ensemble de l’administration. Le Président de la République nomme le Premier
Ministre, chef du Gouvernement. Il met fin à ses fonctions. Sur proposition du Premier
Ministre, il nomme les autres membres du Gouvernement et détermine leurs attributions.
Il met fin à leurs fonctions dans les mêmes conditions.
Il a le pouvoir de nommer aux emplois supérieurs de l’État et aux emplois civils
et militaires. Les nominations aux emplois supérieurs de l’État constituent des
prérogatives du chef de l’État et elles se font par décret pris en conseil des ministres sous
peine de nullité conformément à l’article 71 de la constitution. Les propositions sont
désormais examinées par le Comité de nomination et d’examen des organigrammes des
ministères conformément à la circulaire n° 001 du 20 mars 2012 du premier ministre
relative à l’organisation du travail gouvernemental. La régularité des dossiers, la conformité
aux textes en vigueur ( par exemple, le décret n° 98-740 du 22 décembre 1998 fixe les
grades minima d'accès à certaines fonctions de l'Etat décret N° 63-163 du 11 avril
21
1963 portant institution d’une indemnité représentative de frais en faveur des
fonctionnaires et agents occupant certains emplois modifié par le décret N° 81 - 642
du 05 août 1981) et le profil des candidats sont passés au peigne fin. Celui-ci est
composé du Premier Ministre, du garde des sceaux Ministre de la Justice, du Ministre
de l’Intérieur, du Ministre de l’Économie et des Finances, du Ministre de la Fonction
Publique et de la Réforme Administrative, du Secrétaire Général de la Présidence de la
République, du Directeur de Cabinet du Président de la République, du Secrétaire
Général du Gouvernement et du Directeur de Cabinet du Premier Ministre.
Le Comité de nomination et d’examen des organigrammes des Ministères est
présidé par le Premier Ministre ou tout autre Ministre désigné à cet effet. Le Comité de
nomination se réunit une fois par semaine. Pour les mesures individuelles, le Comité
examine conformément à la réglementation en vigueur les projets de décrets et les
communications de nominations à certains emplois supérieurs de l’État. Il s’agit pour
le comité de s’assurer que les personnes proposées remplissent les critères requis au
regard des emplois à pouvoir. Les projets de nomination et les communications
accompagnées du curriculum vitae et d’une note relatant les états de service des
personnes proposées, sont adressés au Président du Comité de nomination par les
ministres intéressés. Si formellement c’est le seul organe habilité à adopter après
délibérations, les décisions de nominations aux emplois supérieurs de l’Etat, dans les
faits, les avis du comité de nomination et du conseil ne lient pas nécessairement le Chef
de l’Etat. En effet, celui-ci dispose d’un pouvoir discrétionnaire et les règles sont
affranchies des règles ordinaires de recrutement de la fonction publique (concours). Les
emplois supérieurs sont prévus par la loi n° 70-486 du 3 août 1970, portant établissement
de la liste des emplois supérieurs de l’Etat. En application des dispositions de l'article
71 de la Constitution, la liste des emplois supérieurs de l'Etat dont les titulaires doivent
obligatoirement être nommés en Conseil ministres est fixée comme suit, par ordre
alphabétique :
Emplois civils :
Chefs de Mission diplomatique ;
Chef de Service autonome ;
Conseiller à la Cour suprême ;
Contrôleur d'Etat ;
Directeur général d'Administration centrale ;
Directeur d'Administration ;
Directeur de la Grande École ;
Doyen de Faculté ;
Inspecteur d'Académie ;
Inspecteur général des Services administratifs ;
Inspecteur des Services administratifs ;
Inspecteur général de Ministère ;
Inspecteur des Services judiciaires ;
Préfet ;
Premier Président, Procureur général ;
Président de Chambre et Avocat général de la Cour d'Appel ;
Président et Procureur de la République de tribunal de première
instance ;
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Recteur d'Université ;
Secrétaire général du Conseil économique et social ;
Secrétaire général du Gouvernement ;
Secrétaire général de la Grande Chancellerie
Secrétaire général de Ministère ; Secrétaire général de Préfecture ;
Sous-préfet. Emplois militaires :
Chef d'État-major et sous-chef d'État-major ;
Commandant de la Gendarmerie,
adjoint au commandant de la Gendarmerie et commandant militaire
départemental,
Commandant de Légion de la Gendarmerie ;
Inspecteur de la Gendarmerie Inspecteur général des Forces armées.
Le pouvoir de nomination concerne également, les directeurs des Établissements
publics, des Entreprises publiques et des sociétés d'Etat, nonobstant toutes dispositions
contraires des statuts. La liste n’est pas exhaustive aux termes de l’article 3 de ladite loi.
En plus de sa fonction d’administration générale, le président de la République assume
une fonction d’administration particulière.
2. Fonctions d’administrations particulières
La fonction d’administration particulière permet au président de la République de
jouir d’un double statut : Il est le chef de la diplomatie. À ce titre, l’article 69 de la
Constitution dispose : « Le Président de la République accrédite les ambassadeurs et les
envoyés extraordinaires auprès des puissances étrangères et des organisations
internationales. Les ambassadeurs et les envoyés extraordinaires sont accrédités auprès
de lui ». Il est le chef suprême des armées conformément à l’article 69 de la constitution.
En cette qualité, il préside les Conseils, les Comités de Défense et de Sécurité. Même si
elle est la plus haute instance, il faut retenir que la présidence de la République n’est pas
la seule animatrice de l’administration centrale.
.
C. La primature et les départements ministériels
Les autres organes de l’administration centrale ivoirienne sont d’une part la
primature et les départements ministériels (a) et d’autre part, les autorités administratives
indépendantes (b).
a . La Primature
La Primature est animée principalement par le premier ministre. Bien qu’étant
nommé par le président de la République, le premier ministre ivoirien est le chef du
gouvernement. Ce qui fait de lui un organe formellement distinct, investi de fonction et
de pouvoir administratifs lui permettant d’assurer le rôle de coordination de l’action
gouvernementale. Toutefois, au sein de l’exécutif, il demeure un organe distinct du
président de la République. Si le président de la République est le chef de l’Etat et de
23
l’exécutif, le premier ministre est en théorie quant à lui le chef du gouvernement. C’est
ainsi qu’il bénéficie à l’égard des autres membres du gouvernement, c’est-à-dire des
ministres, de titres étroitement liés et même indissociables. Le premier ministre est avant
tout le premier des ministres. Ce qui le place, par conséquent, à la tête de la hiérarchie
ministérielle. Il est aussi le chef du gouvernement, donc chef des membres du
gouvernement ayant la qualité de ministre. Les attributions du Premier ministre sont
définis par la constitution et à la loi n° 2018-648 du 1er Aout 2018, portant attribution
des membres du gouvernement. Conformément aux textes précités, le Premier Ministre
anime et coordonne l'action du Gouvernement, préside le conseil de gouvernement et
exerce son autorité sur les ministres. Il traduit et met en œuvre le programme du
Gouvernement en matière de reconstruction du pays, il assure la coordination des
relations avec les organismes bilatéraux et multilatéraux de développement et de
financement. Il assure la coordination de la politique du Gouvernement relative à la
promotion de la bonne gouvernance, au renforcement des capacités, à la gestion du cadre
macroéconomique et de son équilibre, à la maîtrise de la croissance démographique et
de l'immigration; à la lutte contre la pauvreté.
Dans le cadre de l'exercice de ses missions, il reçoit, par délégation, une partie
des prérogatives du Président de la République. Au regard de toutes ces prérogatives
reconnues au premier ministre, il demeure un organe dépendant du président de la
République et sans pouvoirs propres, d’où l’expression Primus inter pares, c’est-à-dire,
le premier des ministres. À cet effet, le président de la République peut nommer et
démettre, à tout moment, le premier ministre. D’ailleurs en pratique, il est toujours
nommé parmi les plus proches collaborateurs politiques du président de la République,
sauf dans les situations de coalisions au pouvoir. Ses pouvoirs sont ainsi limités. Le
Président de la République peut lui déléguer par décret certains de ces pouvoirs Cette
délégation de pouvoirs doit être limitée dans le temps et porter sur une matière ou un
objet précis conformément à l’article 77 de la constitution.
Le premier Ministre ivoirien reste donc le collaborateur du président de la
République et son homme de confiance. À côté de la primature, nous avons aussi les
départements ministériels.
b . Les départements ministériels
Le département ministériel relève de l’administration techniquement
déconcentrée, même s’il intègre l’administration centrale. Il est dirigé par un ministre
qui est également un membre du gouvernement. Les ministres, quel que soit leur titre,
agissent au nom de l’État et du Président de la République. Seul l’État, est doté de la
personnalité morale. Les attributions respectives des départements ministériels sont
prévues par la loi n° 2018-648 du 1er Aout 2018, portant attribution des membres du
gouvernement.
Si tous les ministres exercent ces différents pouvoirs, il est possible de dresser
une classification des titulaires des portefeuilles gouvernementaux. Ainsi, les ministres
d’Etat et les ministres de droit commun sont chargés d’un département ministériel, les
premiers occupant, cependant, un rang plus élevé du point de vue protocolaire . Cette
distinction est donnée soit pour marquer l’importance d’un département ministériel, soit
pour distinguer une personnalité politique. L’on trouve, ensuite, les ministres délégués
24
qui reçoivent leurs attributions par délégation du chef du Gouvernement ou d’un autre
ministre. Enfin, viennent les secrétaires d’Etat qui sont soit à la tête d’un département
ministériel, soit rattachés au Premier ministre ou à un ministre. Chaque ministre dispose
de deux types de prérogatives. Ainsi, un ministre est d’abord titulaire d’un pouvoir
hiérarchique sur l’ensemble des agents de son ministère, qu’il s’agisse de donner des
ordres ou encore d’infliger des sanctions disciplinaires. Chaque ministre détient un
pouvoir de gestion. Ce qui lui permet d’assurer la bonne marche du service, d’organiser
le travail et de disposer du personnel, du matériel et des crédits. Leur gestion est donc à
la fois administrative et financière. Si les ministres ne disposent pas du pouvoir
règlementaire général, il y a deux hypothèses ou ils peuvent exercer un pouvoir
règlementaire qualifié de spécifique : c’est, ainsi, le cas lorsque la loi leur attribue un tel
pouvoir dans un domaine limité, mais aussi lorsqu’il s’agit de prendre les mesures
nécessaires au fonctionnement de l’Administration placée sous leur autorité. Il s’agit
dans cette hypothèse du pouvoir réglementaire appartenant à tout chef de service
consacrée par la jurisprudence Jamart (CE, 7/02/1936).
En tant que membre du gouvernement, le ministre est aussi une autorité politique.
C’est la raison pour laquelle, il est généralement et principalement nommé en rapport
avec son obédience politique, ce qui met sans doute à mal la promotion du talent, du
travail bien fait. La désignation des ministres en fonction de leur appartenance politique
rend quasi impossible leur suspension par le président de la République même quand
ceux-ci sont reconnus responsables de certains actes susceptibles de mettre fin à leur
fonction.
Toutefois, dans le souci de la bonne conduite de l’affaire publique, la
spécialisation du ministre dans l’attribution de son portefeuille ministériel est d’autant
plus substantielle. Au niveau des organes, l’on trouve d’abord le cabinet ministériel
composé des plus proches collaborateurs du ministre que celui-ci choisi
discrétionnairement. Le décret n°2015-17 du 14 janvier 2015 organise son
fonctionnement et sa composition. Les membres sont choisis essentiellement sur la
base de critères politiques, même si l’on observe, depuis quelques années, une tendance
à nommer des directeurs de cabinet issus de l’ENA.
Concrètement, le cabinet est dirigé par un directeur qui bénéficie de la délégation
de signature du ministre dans certains cas et qui a en charge les missions protocolaires,
personnelles et politiques.
À côté de lui, l’on trouve des conseillers techniques et des chargés de mission
répartis en fonction des différentes questions relevant de la compétence du ministre.
Comme en matière de nombre de ministres, des tentatives ont été faites pour fixer une
limite au nombre de membres des cabinets, mais, dans les faits, le seuil est fixé à chaque
nouveau Gouvernement par une circulaire et celui-ci est relativement élevé. Si le cabinet
constitue la composante politique de la structure qui assiste le ministre, les directions
d’administration centrale représentent, elles, l’ossature administrative du ministère. Ces
structures se distinguent aussi du cabinet par leur permanence. Concrètement, chaque
secteur du ministère est chapeauté par une direction qui peut se décomposer en sous
directions. Chaque direction est placée sous l’autorité d’un directeur d’administration
centrale nommé par décret du président de la République. Au-delà même de la sphère
gouvernementale, d’autres figures interviennent dans l’administration centrale, à savoir les
autorités administratives indépendantes.
25
D. Les autorités administratives indépendantes
Par définition, une autorité administrative indépendante est une autorité relevant
de l’administration centrale de l’Etat et affranchie de la hiérarchie administrative. Créées
pour réguler certains secteurs sensibles (les élections, la réconciliation) et pour éviter un
interventionnisme étatique direct, les autorités administratives indépendantes ont
progressivement pris leur place dans le système politico-administratif ivoirien. Leur
dénomination paradoxale qui allie les qualificatifs administratif et indépendant marque
l'originalité de ces instances situées en marge des institutions administratives classiques.
Donc, il serait important de les reconnaître sous la dénomination d’ « autorités
indépendantes » car étant sous l’étiquette « administrative », le Président de la
République, chef de l’administration serait tenté de les subordonner. Cet état de fait
remet en cause leur efficacité. La crise postélectorale que le pays a connue en est une
illustration. Leur fonction de régulation sectorielle dans des domaines tels que
l'information et la communication, les activités économiques et financières, les rapports
avec les administrés, a conduit le législateur à conférer aux autorités administratives
indépendantes des moyens d'action diversifiés qui vont toujours au-delà d'une simple
fonction de consultation. Il s’agit du Médiateur de la République et des Commissions
nationales (1) de la Haute Autorité de la Communication Audiovisuelle (HACA) et du
Conseil des télécommunications (2).
1. Le Médiateur de la République et les Commissions
Nationales
Le Médiateur de la République. Créé par la loi en 1995 comme organe
présidentiel de médiation, le poste de Médiateur de la République a été constitutionnalisé
par le titre XI de la Constitution ivoirienne du 1er août 2000. L’article 2 de la loi
organique n° 2007-540 du 1er Août 2007 fixant les attributions, l’organisation et le
fonctionnement de l’organe de médiation dénommé « le médiateur de la République »
dispose que « le Médiateur de la République est une autorité administrative indépendante
investie d’une mission de service public ». Il ne reçoit d’instruction d’aucune autorité.
Ladite loi précise en son article 7 que le Médiateur de la République a pour rôle de régler
par la médiation, sans préjudice des compétences reconnues par les lois et règlements
aux autres Institutions et Structures de l’Etat, les différends opposant l’Administration
publique aux administrés ; les collectivités territoriales, les Établissements publics et
tout autre organe investi d’une mission de service public aux administrés ; les
communautés urbaines, villageoises et toute autre entité. Il a également compétence pour
connaître des litiges opposant des personnes privées, physiques ou morales, à des
communautés urbaines et rurales. Le Médiateur de la République a enfin pour rôle
d’aider au renforcement de la cohésion sociale.
26
2. Les Commissions Nationales
Faisant partie de l’administration centrale en Côte d’Ivoire sont la Commission
de la Concurrence, la Commission Nationale de la Presse, la Commission Electorale
Indépendante (CEI) et la Commission Dialogue Vérité et Réconciliation (CDVR) qui a
été remplacée par la Commission Nationale pour la Réconciliation et l’Indemnisation
des victimes (CONARIV).
La Commission de la Concurrence : Elle a été créé par l’ordonnance n° 2013-
662 du 20 septembre 2013 relative la Concurrence r. La présente ordonnance abroge la
loi n° 91-999 du 27 décembre 1991 relative à la concurrence, telle que modifiée par la
loi n° 97 -10 du 6 janvier 1997. Le droit de la Concurrence vise en général
essentiellement trois objectifs : le retrait de l’Etat de l’activité économique au profit du
secteur privé ; la libéralisation des échanges économiques ; la recherche d’une plus
grande compétitivité entre les entreprises. Toutefois, le droit ivoirien de la concurrence
autorise l’Etat à réglementer les prix des biens et services de première nécessité à la suite
d’une hausse incontrôlée et généralisée due à une situation exceptionnelle (catastrophe
naturelle, guerre, dévaluation etc..) pour une période de 3 mois renouvelable une seule
fois.
La Commission Nationale de la Presse est créée par la loi n°91-1033 du 31
décembre 1991 portant régime de la presse, modifiée par la loi n° 99-436 du 6 juillet
1999. Elle a été organisée par le décret n° 99-563 du 19 novembre 1999. Avec la loi n°
2004-643 du 14 décembre 2004 portant régime juridique de la presse, la commission
nationale de la presse devient le Conseil National de la Presse par la volonté du
législateur. À ce titre, le conseil est chargé de garantir la mission d’intérêt général de la
presse ; de garantir le pluralisme de la presse ; de veiller au respect des règles relatives
à la création des entreprises de presse ; de veiller au respect par les entreprises de presse
et journalistes, des textes qui régissent la profession ; de veiller au respect et à l’éthique
et de la déontologie du journaliste ; de veiller à la propriété et aux ressources des
entreprises de presse ; de prendre à l’encontre des opérateurs défaillants ou
contrevenants du secteur, les sanctions prévues par les textes en vigueur ; de sanctionner
les abus et manquements de la presse.
La Commission Électorale Indépendante (CEI) : Elle est prévue par la
Constitution du 1er août 2000 en son article 32-4 et créée par la loi n° 2001-634 du 9
octobre 2001. Elle est une autorité administrative indépendante dotée de la personnalité
morale et de l’autonomie financière. Aux termes de chaque scrutin ou de chaque
référendum ou encore à l’issue de tout renouvellement de liste électorale, la CEI présente
au Président de la République un rapport relatif aux opérations électorales ou
référendaires. Elle en dresse au Président de l’Assemblée nationale, aux différents
Présidents des juridictions compétentes en matière électorale et au Ministère de
l’Intérieur. Son rapport est également publié au Journal Officiel de la République de
Côte d’Ivoire. Ses décisions sont conformes à la loi et susceptibles de recours pour excès
de pouvoir devant la Chambre administrative de la Cour Suprême.
27
3. La HACA et le Conseil des télécommunications
La HACA est instituée en lieu et place de l’ancien Conseil National de la
Communication Audiovisuelle (CNCA). Le CNCA fut créé par la loi n°91-1001 du 27
décembre 1991 fixant le régime de la Communication audiovisuelle et organisé par le
décret 92-415 du 15 juillet 1992, puis plus tard régi par une loi n° 2004-644 du 14
décembre 2004 portant régime juridique de la Communication audiovisuelle. Mais,
récemment, une ordonnance n°2011-75 du 30 avril 2011 porte érection du CNCA en
HACA. Ainsi, la HACA a pour missions, entre autres de garantir et d’assurer la liberté
et la protection de la communication audiovisuelle dans le respect de la loi ; de veiller
au respect de l’éthique et de la déontologie en matière d’information ; de garantir l’accès,
le traitement équitables des Institutions de la République, des partis politiques, des
associations et des citoyens aux organes officiels d’information et de communication ;
de favoriser et de garantir le pluralisme dans l’espace audiovisuel.
4. Le Conseil des télécommunications en Côte d’Ivoire
Est créé par la loi n° 95-526 du 7 juillet 1995 portant code des
Télécommunications et organisé par le décret n° 95-555 du 19 juillet 1995. Du fait des
évolutions technologiques, il a donc été institué une réforme dans le secteur des
télécommunications à travers l’adoption de l’Ordonnance N° 2012-293 du 21 mars 2012
relative aux Télécommunications/ TIC. Cette Ordonnance a défini une réorganisation du
précédent cadre institutionnel des télécommunications par la dissolution du Conseil des
télécommunications et la création de trois nouvelles structures dont l’Autorité de
Régulation des Télécommunications/ TIC de Côte d’Ivoire (ARTCI), chargée de la
régulation des télécommunications/TIC, des activités postales, des transactions
électroniques, de la protection des données à caractère personnel et de la cyber sécurité
; l’Agence Ivoirienne de gestion des Fréquences radioélectriques (AIGF), chargée dans
la planification, l’attribution et le contrôle du spectre de fréquences radio électriques ;
l’Agence Nationale du Service Universel des Télécommunications/ TIC (ANSUT),
chargée de la mise en œuvre de tous les projets publics TIC pour le compte de l’Etat au
titre du service universel.
E. L’administration territoriale
Loi n° 61-84 du 10 avril 1961, relative au fonctionnement des départements, des
préfectures et sous-préfectures. Loi n° 2014-451 du 05 août 2014 portant orientation de
l'organisation générale de l'Administration Territoriale. L'Administration Territoriale est
structurée selon les principes de la déconcentration, de la décentralisation et l'entité
territoriale particulière qu'est le District Autonome. Elle est organisée en vue d'assurer
l'encadrement des populations, de pourvoir à leurs besoins, de favoriser le
développement économique, social et culturel ainsi que de réaliser l'unité et la cohésion
nationales. L'Administration territoriale déconcentrée est assurée dans le cadre de
28
circonscriptions administratives hiérarchisées que sont : les Régions, les Départements,
les Sous-Préfectures, les Villages. Les circonscriptions administratives sont créées,
modifiées ou supprimées en vue du rapprochement de l'Administration des administrés,
de sa structuration pour l'homogénéité du découpage et la correction des disparités
régionales.
1. La région
La Région constitue l'échelon de conception, de programmation, d'harmonisation,
de soutien, de coordination et de contrôle des actions et des opérations de développement
économique, social et culturel qui s'y réalisent à l'intervention de l'ensemble des services
des administrations civiles de l'État. Elle est également l'échelon d'exécution des
réalisations d'intérêt général. La Région est administrée par un Préfet de Région nommé
par décret pris en Conseil des Ministres. Le Préfet de Région est également délégué dans
les fonctions de Préfet du Département, chef-lieu. Le Préfet de Région représente le
pouvoir exécutif dans sa circonscription. Il est, à ce titre, le délégué du Gouvernement
et le représentant direct de chacun des Ministres. Le Préfet de Région est chargé d'une
mission générale de développement et d'administration de la Région.
À ce titre, il rassemble et exploite toutes informations à caractère économique,
social et culturel. Il dirige, programme, anime, coordonne et contrôle les activités des
Préfets des départements ainsi que les services administratifs et techniques de la Région
et, d'une manière générale, l'ensemble des services administratifs civils de l'État
intervenant dans la Région. Les chefs de ces services sont placés sous l'autorité du Préfet
de Région. Le Préfet de Région est ordonnateur secondaire des crédits délégués du
budget de l'État, y compris les crédits délégués par les Ministres au bénéfice des services
régionaux de leur ministère. Il ordonnance et liquide les dépenses sur proposition des
Directeurs Régionaux. Le Préfet de Région assure la gestion des personnels de l'État
placés sous son autorité, pour les actes de gestion courante relevant des attributions
déléguées aux Ministres. Hormis les attributions à caractère technique normalement
exercées par les Chefs de service des administrations civiles de l'État intervenant dans
la Région, les pouvoirs et attributions des Ministres sont, au niveau régional, délégués
au Préfet de Région, en sa qualité de représentant direct de chacun des Ministres. Ces
dispositions ci-dessus ne s'appliquent ni aux pouvoirs et attributions du Garde des
Sceaux, Ministre de la Justice ni à ceux du Ministre de la Défense pour ce qui concerne
le fonctionnement de son administration et de ses services, ni aux délégations
d'attributions qui peuvent être données par les Ministres aux services extérieurs visés à
l'article 5 de la présente loi. Ces dispositions ne dérogent pas non plus aux règles qui
régissent la comptabilité publique, ainsi que les matières fiscales et domaniales. Le
Préfet de Région dispose des services de la Région constitués par les services propres à
l'administration générale de la Région et par les services extérieurs des Ministères
intervenant au niveau de la Région. Ces services sont organisés en Directions
Régionales. Celles-ci peuvent regrouper les agents représentant deux ou plusieurs
services centraux. Le Préfet de Région peut déléguer ses attributions et sa signature, dans
les limites et conditions qu'il détermine, aux Préfets ainsi qu'aux Directeurs des services
régionaux. L'organisation et le fonctionnement des services régionaux placés sous
l'autorité du Préfet de Région sont déterminés par décret pris en Conseil des Ministres.
29
2. Le département
Le Département constitue l'échelon de relais entre la Région et la Sous-préfecture.
Le Département est administré par un Préfet nommé par décret pris en Conseil des
Ministres. Le Préfet du Département peut déléguer ses attributions et sa signature, dans
les limites et conditions qu'il détermine, aux Sous-Préfets et aux Chefs de services
départementaux.
Le Préfet représente le pouvoir exécutif dans sa circonscription. Il est, à ce titre,
le délégué du Gouvernement et le représentant direct de chacun des Ministres.
Le Préfet de Région est chargé d'une mission générale de développement et
d'administration de la Région. À ce titre, il rassemble et exploite toutes informations à
caractère économique, social et culturel. Il dirige, programme, anime, coordonne et
contrôle les activités des sous-préfets des départements ainsi que les services
administratifs et techniques du département et, d'une manière générale, l'ensemble des
services administratifs civils de l'État intervenant dans le département. Les chefs de ces
services sont placés sous l'autorité du Préfet. Le Préfet est ordonnateur secondaire des
crédits délégués du budget de l'État, y compris les crédits délégués par les Ministres au
bénéfice des services régionaux de leur ministère. Il ordonnance et liquide les dépenses
sur proposition des Directeurs départementaux. Le Préfet de assure la gestion des
personnels de l'État placés sous son autorité, pour les actes de gestion courante relevant
des attributions déléguées aux Ministres. Hormis les attributions à caractère technique
normalement exercées par les Chefs de service des administrations civiles de l'État
intervenant dans la Région, les pouvoirs et attributions des Ministres sont, au niveau
régional, délégués au Préfet de Région, en sa qualité de représentant direct de chacun
des Ministres. Ces dispositions ne s'appliquent ni aux pouvoirs et attributions du Garde
des Sceaux, Ministre de la Justice ni à ceux du Ministre de la Défense pour ce qui
concerne le fonctionnement de son administration et de ses services, ni aux délégations
d'attributions qui peuvent être données par les Ministres à certains services extérieurs.
Ces dispositions ne dérogent pas non plus aux règles qui régissent la comptabilité
publique, ainsi que les matières fiscales et domaniales. Il veille à l'harmonisation des
actions de l'État avec celles des collectivités territoriales situées dans le ressort du
Département ;
veille à l'exécution des lois, des règlements et des décisions du pouvoir
exécutif dirige, anime, coordonne et contrôle les activités des services
administratifs et techniques du Département et, d'une manière générale, de
l'ensemble des services administratifs civils de l'État intervenant dans le
Département : les titulaires de ces services sont placés sous son autorité
sans préjudice des dispositions des articles 12
et est responsable de l'ordre, de la sécurité, de la tranquillité et de la
salubrité publics dans le Département sans préjudice des responsabilités
qu'assument les Maires, dans les mêmes domaines et dans les limites de
leurs circonscriptions respectives : à ce titre, le Préfet reçoit directement,
centralise et exploite toutes les informations relatives à la sûreté de l'État,
à l'exercice des libertés publiques, aux catastrophes de toute nature ainsi
qu'à tout événement troublant ou susceptible de troubler l'ordre, la sécurité,
la tranquillité et la salubrité publics ;
30
le Préfet dispose des forces de l'ordre conformément à la loi et aux
règlements ainsi qu'aux directives du pouvoir exécutif central ; -
est ordonnateur secondaire des crédits délégués du budget de l'État, y
compris les crédits délégués par les Ministres au bénéfice des services
départementaux de leur Ministère ; -
assure la gestion des personnels de l'État placés sous son autorité, pour
tous les actes de gestion courante relevant des attributions déléguées aux
Ministres ; -
dans les conditions fixées par décret pris en Conseil des Ministres, exerce
la tutelle et le contrôle des collectivités territoriales de son ressort
conformément aux lois et règlements et dans la limite des délégations qui
lui sont données par l'autorité de tutelle.
Dans l'exercice des attributions d'intérêt général qu'ils assument en leur qualité de
représentant du pouvoir exécutif dans leurs collectivités territoriales, les organes
exécutifs de ces collectivités relèvent hiérarchiquement du Préfet de Département dans
le ressort duquel ces collectivités sont situées. Les attributions dévolues au Préfet dans
les domaines de l'ordre, de la sécurité, de la tranquillité et de la salubrité publics ne font
pas obstacle au droit du Préfet de la Région dans laquelle se trouve le Département de
prendre, en cas de besoin, toutes mesures exigées par les circonstances.
3. Le sous-préfet
La Sous-Préfecture est la circonscription administrative intermédiaire entre le
Département et le village, entité administrative de base. La Sous-Préfecture est
administrée par un Sous-Préfet nommé par décret pris en Conseil des Ministres. Il est
aidé dans sa tâche par un Conseil de Sous-préfecture. Le Sous-Préfet est le représentant
de l'État dans la Sous-Préfecture. Il agit sous l'autorité du Préfet. Le Sous-Préfet contrôle
et supervise l'action des Chefs de villages du territoire de la Sous-Préfecture. Le Sous-
Préfet correspond directement avec le Préfet du Département dont il relève. Il coordonne
et contrôle les activités des agents des services administratifs et techniques de sa
circonscription territoriale.
Le Sous-Préfet représente, auprès du Préfet, les intérêts de la Sous-préfecture et
lui rend compte de ses décisions. Il convoque et préside les Conseils de Sous-Préfecture
et transmet les délibérations qui en résultent au Préfet. Le Sous-Préfet est responsable
du maintien de l'ordre public sur l'ensemble du territoire de sa circonscription
administrative sans préjudice des responsabilités qu'assument les Maires. Il peut requérir
l'aide des Forces de l'ordre qui y sont stationnées, à charge d'en rendre compte
immédiatement au Préfet. Le Sous-Préfet est Officier de l'état-civil. Il exerce, en outre,
les attributions qui lui sont conférées par les lois et règlements.
31
4. Le village
Le village est la circonscription administrative de base du territoire National. Il
est composé de quartiers constitués par la réunion des membres d'une ou de plusieurs
familles et éventuellement des campements qui lui sont rattachés. Le village est
administré par un Chef de village assisté d'un Conseil de village ou d'une notabilité. Les
modalités d'organisation et de fonctionnement du village sont fixées par arrêté du
Ministre de tutelle.
5. Les services extérieurs
Aujourd’hui, sur l’ensemble du territoire, les différents ministères sont
représentés par des directions départementales et par des directions régionales placées
sous l’autorité hiérarchique du préfet sauf exceptions prévues par la loi. En effet, dans
les conditions déterminées par décret pris en Conseil des Ministres, des services
extérieurs de l'Etat peuvent demeurer rattachés à l'autorité centrale compétente.
Chacune de ces directions a, à sa tête, un directeur départemental ou régional. Il est
entouré par des fonctionnaires relevant de corps souvent spécifiques aux services
déconcentrés. Les services extérieurs de l'Etat représentent les services centraux
correspondants. Ils sont regroupés par circonscription administrative et ont
obligatoirement, à chaque niveau, le même ressort territorial que celui de la
circonscription.
F. La décentralisation
La décentralisation ne repose pas sur la même logique hiérarchique que la
déconcentration. Il y a décentralisation lorsque les décisions administratives ne sont plus
prises par le pouvoir central ou ses agents déconcentrés, mais par des autorités locales
élues au suffrage universel et dotées d’une autonomie à l’égard du gouvernement. La
décentralisation consiste donc à reconnaître à d’autres personnes publiques que l’État
des pouvoirs administratifs qu’elles exercent de manière autonome dans le cadre des
lois. La décentralisation peut être fonctionnelle ou territoriale.
1. La décentralisation fonctionnelle
La décentralisation fonctionnelle est la plus rare : elle consiste à reconnaître un
pouvoir de décision à des services publics autonomes dotés de la personnalité morale :
il s’agit dans le cas ivoirien, d’établissements publics. Comme on l’a vu, ces personnes
publiques, bien qu’autonomes, ont une sphère de compétence précise, c'est-à-dire une
spécialité bien identifiable. Le contrôle dont dispose l’autorité centrale sur les organes
des personnes administratives est plus ou moins énergique selon que ces organes sont
nommés ou élus, selon qu’ils sont soumis à un pouvoir disciplinaire relevant du contrôle
hiérarchique ou du contrôle de tutelle. La nomination est le procédé le plus efficace aux
mains de l’autorité de tutelle. On rencontre souvent un tel pouvoir à propos des
établissements publics dont les directeurs et les conseils d’administration sont désignés
32
par le chef de l’Etat ou les ministres. En fait, ici, la nomination porte atteinte au principe
même de la décentralisation et justifie la classification des établissements publics parmi
les organismes déconcentrés. Nous sommes plutôt en présence d’un pouvoir
hiérarchique. La décentralisation suppose l’élection et c’est pourquoi la loi décide que
les autorités locales notamment au niveau de la commune sont. La nomination est en
réalité incompatible avec la tutelle qui est essentiellement un pouvoir de contrôle à
posteriori. L’article 41 de la constitution ivoirienne du 3 novembre 1960 consacre
l‘existence des EPN, mais il confie à la loi le soin de déterminer ou de fixer les règles
concernant la création de catégorie d'EP. Appuyé sur cette prescription constitutionnelle,
le législateur a édicté la loi n°80-1070 du 13 septembre 1980 sur les EPN. Cette loi
confère aux EPN la personnalité juridique et leur assigne une mission bien précise, c’est
la consécration du principe de la spécialité des EPN. Ce qui signifie que les EPN sont
créés pour gérer un service public déterminé et ils ne peuvent aller au-delà de la mission
qui leur est confiée. La loi de 1980 avait créé deux catégories d’EP conformément à la
constitution. D’une part, les établissements publics administratifs (EPA), et d’autre part,
les établissements publics à caractère industriel et commercial (EPIC). Mais la création
a proprement parlé des différents établissements publics à l’intérieur des catégories
prévues par la loi était laissé au soin du pouvoir exécutif. Sur cette base, plusieurs EPN
avaient été créés par décret du président de la république. Ces établissements ont révélé
des disfonctionnements graves dans leur gestion ce qui a provoqué l’avènement d’une
nouvelle loi qui est la loi 98-388 du 2 juillet 1998 relative aux EPN. Cette loi nouvelle
reconduit certains principes contenus dans la loi de 1980, mais elle apporte des éléments
nouveaux.
2. La décentralisation territoriale
En pratique, la décentralisation revêt surtout un aspect territorial : elle consiste
alors à reconnaître un pouvoir de décision à des collectivités territoriales bénéficiant
d’une certaine marge de liberté en ce qui concerne certaines prérogatives qui leur sont
confiées par l’État. Pour être effective et se différencier de la déconcentration, la
décentralisation doit présenter plusieurs caractéristiques :
Contrairement au phénomène de déconcentration qui est purement interne à
l’État, la décentralisation suppose la reconnaissance de la personnalité morale des
collectivités territoriale à qui l’État transfert des compétences. Cette personnalité
juridique doit garantir l’autonomie des collectivités décentralisées par rapport au
pouvoir central.
Cette autonomie serait purement artificielle si les dirigeants de la collectivité
étaient nommés par le gouvernement et placés sous ses ordres. C’est pourquoi,
l’autonomie ne peut être acquise que par un moyen : il faut que les dirigeants des
collectivités décentralisées ne soient pas nommés mais élus par les citoyens de la
circonscription. Aussi les collectivités locales sont-elles généralement gérées par
une assemblée élue au suffrage universel qui élit en son sein l’exécutif local. Pour être réelle, la décentralisation nécessite l’existence d’un véritable transfert
de pouvoir de l’État vers les structures décentralisées et l’octroi d’un pouvoir de décision
tangible de leurs dirigeants : ils ne doivent pas avoir que des pouvoirs symboliques. La
décentralisation peut être plus ou moins poussée.
33
Enfin la décentralisation requiert existence d’un budget et surtout de ressources
propres ne relevant pas du bon vouloir de l’État. Le fait pour une collectivité territoriale
de posséder des ressources propres est en effet nécessaire si l’on veut parler
d’autonomie. Toutefois les collectivités décentralisées, même gouvernées et
administrées par des élus ne peuvent agir de manière discrétionnaire. Elles sont non
seulement tenues par les lois de l’État, mais en outre n’ont que des pouvoirs limités par
rapport à l’État. Cette limitation des prérogatives des collectivités décentralisées est
garantie par l’existence d’un contrôle de l’État. Ce contrôle que l’on qualifie très souvent
de tutelle est vital pour garantir la forme unitaire de l’État. La tutelle ne doit pas être
confondue avec un quelconque pouvoir hiérarchique : il ne s’agit pas pour l’État d’user
d’un quelconque pouvoir hiérarchique mais de s’assurer que les lois sont respectées par
les collectivités décentralisées et que celles-ci ne vont pas au des pouvoirs que l’État
leur a transférés.
L'Administration décentralisée est assurée dans le cadre de collectivités
territoriales que sont : les Régions et les Communes. Les collectivités territoriales ont
pour missions, dans la limite de leurs compétences : l’organisation de la vie collective
dans la collectivité territoriale, la participation des populations à la gestion des affaires
locales, la promotion et la réalisation du développement local, la modernisation du
monde rural, l'amélioration du cadre de vie, la gestion des terroirs et de l'environnement.
G. Caractéristiques communes aux collectivités territoriales
en Cote en d’Ivoire
Les Régions et les Communes sont des collectivités territoriales9 dotées de la
personnalité morale et de l'autonomie financière et elles sont librement administrées.
Dans le domaine de leurs compétences, les collectivités territoriales se substituent à
l'État. L'État apporte son concours aux collectivités territoriales afin de leur permettre
d'assumer leurs compétences. Des lois spécifiques précisent les régimes financiers et
domaniaux des collectivités territoriales.
1. La région
La Région est une collectivité territoriale. La Région est composée d'au moins
deux (02) Départements. La création et l'organisation de la Région ne doivent porter
atteinte, ni à l'unité de la nation, ni à la laïcité de l'État, ni à l'intégrité du territoire. Il
n'existe pas de rapports hiérarchiques ou de tutelle entre les organes de la Région et ceux
des autres collectivités territoriales. La Région dispose des organes suivants : le Conseil
Régional, le Président du Conseil Régional, le Bureau du Conseil Régional, le Comité
Économique et Social Régional. La formation, le fonctionnement et les attributions de
ces organes sont fixés par la loi relative à l'organisation des collectivités territoriales. La
9 Article 35 : Les entités territoriales sont érigées en Régions ou en Communes par décret pris en Conseil des
Ministres. Celui- ci en indique la dénomination et en détermine les limites. Les modifications des limites, les
changements de dénomination et les suppressions interviennent dans les mêmes conditions. Une loi spécifique
détermine l'organisation et le fonctionnement des collectivités territoriales.
34
fusion ou la scission de Régions entraîne de plein droit la dissolution des conseils
régionaux concernés.
2. La commune
La Commune est une collectivité territoriale. Elle est un groupement de quartiers
et/ou de villages. Les organes de la Commune sont : le Conseil Municipal, le Maire et
la Municipalité. La formation, le fonctionnement et les attributions de ces organes sont
fixés par la loi relative à l'organisation des collectivités territoriales.
3. Le District Autonome
Est une entité territoriale particulière. « Est régi par des règles de la
déconcentration et de la décentralisation ». Le District Autonome regroupe soit un
ensemble de régions, soit un ensemble de Départements, de Communes et de Sous-
Préfectures. Les organes du District Autonome sont : le Conseil du District Autonome
le Gouverneur du District Autonome, le Bureau du Conseil du District Autonome.
4. La coopération
Les collectivités territoriales peuvent passer des conventions de coopération
décentralisée avec d'autres collectivités territoriales, des organisations publiques ou
privées, étrangères ou internationales, dans un cadre général défini par l'État. En aucun
cas, cette coopération ne doit contrevenir aux principes de l'unicité et de la laïcité de
l'État. La coopération peut se traduire par la création d'un groupement de deux ou
plusieurs collectivités, ou de toute autre structure appropriée de promotion et de
coordination des actions de développement dans des domaines spécifiques. Elle peut
également se traduire par le soutien d'une collectivité territoriale plus nantie à une
collectivité territoriale moins nantie, en vue de la réalisation d'une action précise de
développement. Ce soutien doit être préalablement approuvé par l'organe délibérant de
la collectivité territoriale qui l'apporte.
H. Les techniques de contrôle
Les techniques de contrôle sont des modalités ou formes de contrôle susceptibles
de s’exercer sur l’administration publique. Il existe des contrôles dit externes : le
contrôle politique exercé par le Parlement sur le pouvoir exécutif. En font partie les
questions, les commissions parlementaires, les motions de censure par exemple. Les
autorités administratives indépendantes, elles aussi, exercent un contrôle externe du fait
qu'elles sont soustraites à tout pouvoir hiérarchique.
S'agissant des contrôles « internes », l'action administrative est contrôlée, sur le
plan financier (utilisation correcte des deniers publics) et légal (nécessaire légalité des
actes administratifs). L'administration a, dans ce but, le pouvoir de se contrôler elle-
même, c'est pour cela que ces contrôles sont dits « internes ».
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En ce qui concerne le contrôle interne de la déconcentration, il s’agit d’un
contrôle hiérarchique ou pouvoir hiérarchique. Ce contrôle s’entend du pouvoir
qu’exerce au sein d’une même personne publique, un chef appelé supérieur
hiérarchique, sur des agents appelés subordonnes ou inferieurs. En matière de
décentralisation, on parle de contrôle de tutelle.
1. Les principes du contrôle hiérarchique
Les principes du pouvoir hiérarchique sont dégagés par la jurisprudence
administrative. Ils se résument en deux principes : l’existence d’un pouvoir sans texte et
l’absence de moyen de défense pour le subordonné.
a . Un pouvoir qui existe sans texte
Ce pouvoir existe de plein droit, en vertu d’un principe général du droit (CE,
sect., 30 juin 1950, Quéralt). C'est-à-dire qu’il est exercé d’office par l'échelon supérieur,
par le seul fait qu'il est au-dessus de l'échelon subordonné. Il est inhérent à la qualité de
supérieur hiérarchique et est détenu sans texte. Le supérieur n’est pas lié par un texte
pour faire prévaloir sa volonté. On dit de ce pouvoir qu’il se présume ou est
inconditionnel.
b . L’absence de moyens de défense du
subordonné
Les agents sont tenus d’un devoir et d’une obligation d’obéissance à l’égard de
leur supérieur hiérarchique. Dans un arrêt Giraud du 5 mai 1911 le Conseil d’Etat a ainsi
considéré que l’obéissance est imposée « à tout agent public ». L’article 28 statut général
de la fonction publique énonce que « (…) Tout fonctionnaire, doit se conformer aux
instructions de son supérieur hiérarchique ». Le fonctionnaire ne peut s’opposer à la
décision de son supérieur hiérarchique, car celui-ci exerce cette compétence dans
l’intéret du service public. Ainsi, le fonctionnaire qui refuse d’obéir à un ordre illégal
commet une faute disciplinaire dans le cas où cet ordre n’était pas de nature à
compromettre gravement un intérêt public. Le pouvoir hiérarchique s’exerce pour des
raisons de légalité que d’opportunité sous réserves de droit acquis (cas de nomination).
Le supérieur dispose d’un pouvoir entier de d’annulation, de reformation et
d’instruction.
Si le pouvoir hiérarchique a un champ extrêmement vaste, il connaît néanmoins
trois limites (CE, 10 novembre 1944, Langneur). Dans certains cas, tout d’abord, le
subordonné à l’obligation de désobéir à l’ordre de son supérieur. Pour que cela soit le
cas, deux conditions doivent être réunies : l’ordre doit être manifestement illégal et il
doit compromettre gravement un intérêt public. Les deux conditions sont cumulatives.
Ce pouvoir est insusceptible de recours juridictionnel, c'est à dire que l'on ne
peut demander au juge administratif de statuer sur l'opportunité d'un ordre, le seul
recours possible étant le recours hiérarchique, autrement dit la possibilité, pour
l'administré insatisfait de la décision, de solliciter de l'autorité supérieure qu'elle
reconsidère la décision de l'inférieur, « l'opportunité de la décision ne pouvant être
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discutée devant le Conseil d'Etat » (CE, sect., 30 juin 1950, Quéralt). Le subordonné n’a
pas intéret à agir, cet intéret n’existe que si la décision porte atteinte à son statut (sanction
disciplinaire). C'est-à-dire que l'agent peut déférer au juge les décisions relatives à sa
carrière (nomination, notation, mutation, avancement, sanction...) ainsi que les décisions
relatives à l'organisation ou à l'exécution du service dans la mesure où elles portent
atteinte à ses droits statutaires ou aux prérogatives liées à son corps ou à son emploi.
Seules les mesures prises pour l'organisation ou l'exécution du service dépourvues de
toute incidence sur les droits et prérogatives des agents ne sont pas susceptibles de faire
l'objet d'un recours pour excès de pouvoir. Le pouvoir hiérarchique n'est rien d'autre que
le pouvoir qu’a le supérieur de faire prévaloir sa volonté sur celle du subordonné. Il peut
s’exercer sur les organes et les actes.
2. Contrôle sur les organes
Sur les organes, c’est-à-dire dire sur la situation des agents, le pouvoir
hiérarchique se manifeste par un pouvoir d’organisation et un pouvoir disciplinaire. Le
pouvoir hiérarchique comporte des prérogatives importantes telles que celles de
déterminer ou de modifier dans l'intérêt du service le volume des missions, l'affectation
des agents, et de prendre en cas de manquement aux obligations de service, les sanctions
disciplinaires prévues par le statut
Ainsi, aucune disposition législative ou réglementaire ne fait obstacle à ce qu'il
soit demandé à un agent public, si les nécessités du service l'exigent, de travailler le
samedi ni de se déplacer en dehors de son lieu d'affectation habituel.
a . Le pouvoir d’organisation
S'agissant des organes ou des personnes, l'autorité hiérarchique dispose de quatre
pouvoirs : nommer quelqu'un à une fonction (exemple : agent de police), l'affecter à
un poste (accueil, circulation, patrouille...), muter.
Le pouvoir de nomination recouvre à la fois la capacité de nommer aux emplois
publics ainsi que la liberté de choisir les hommes qui exerceront les fonctions clefs au
sein de la République. Il permet à l’agent d’être investit dans sa fonction d’exécuter le
service public. Au niveau central, il est détenu principalement par le président de la
République, le vice-président, le premier ministre, les directeurs généraux et au niveau
local par les autorités déconcentrées comme le préfet et le sous-préfet.
Le pouvoir d’affectation permet au supérieur hiérarchique de créer les
conditions permettant aux agents publics d’occuper des emplois de leurs grades Il
s’étend également au pouvoir de mutation, c’est-à-dire de changement d’affectation.
C’est un pouvoir discrétionnaire car l’agent n’a aucun droit à conserver l’emploi ni en a
changer.
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b . Pouvoir disciplinaire
Le pouvoir disciplinaire est celui d'infliger une sanction destinée à réprimer u
infraction à des obligations professionnelles; il constitue une prérogative de puissance
publique. Le caractère dominant du pouvoir disciplinaire est son aspect répressif ;
pourtant, du fait de son autonomie, il n'applique pas les règles du droit pénal. Il s'en
inspire néanmoins. S'il ne connait pas le principe de légalité des délits, ni l'extinction de
l'action disciplinaire par la prescription, et pour ce qui concerne la définition des
sanctions, il applique principe de la légalité des peines.
Aucun texte législatif ou réglementaire ne donne une définition légale de la faute
disciplinaire alors que les sanctions disciplinaires sont détaillées par le statut général des
fonctionnaires. Si le statut général énumère quelques obligations dont la violation sont
susceptibles d’entrainer des sanctions disciplinaires, les fautes disciplinaires ne peuvent
toutefois être limitativement énumérées. C'est l’administration qui apprécie, sous le
contrôle du juge administratif, si l'acte ou comportement d'un agent est fautif. C'est
également à elle d’apprécier s'il y a lieu d'engager ou non des poursuites disciplinaires.
Une faute disciplinaire est un manquement à une obligation professionnelle d’une
gravité suffisante pour être sanctionnée. Son appréciation et en général son application
reviennent à l’autorité hiérarchique qui a qualité pour infliger la sanction. L’autorité
investie du pouvoir de sanctions varie en fonction de l’échelle légale des sanctions. Les
différents types de sanction, par ordre de gravité, sont de deux ordres conforment à
l’article 74 du statut général de la fonction publique : Les sanctions de premier degré qui
sont les plus légères sont du ressort du ministre technique (préfet par délégation). Elles
sont constituées de :
l'avertissement,
le blâme
le déplacement d'office.
Les sanctions du second degré plu sévères sont du ressort du ministre de la fonction
publique. Elles sont constituées de :
la radiation du tableau d'avancement
la réduction du traitement dans la proportion maximum de 25 % et pour une durée
ne pouvant excéder trente (30) jours
l'exclusion temporaire, pour une durée ne pouvant excéder six (6) mois
l'abaissement d'échelon
l'abaissement de classe ;
la révocation avec ou sans suspension des droits à pension
Cependant les garanties disciplinaires sont reconnues à l’agent fautif pour
défendre ses droits face à l’autorité investie du pouvoir de sanction. En effet, l’étude
attentive du droit positif et jurisprudentiel démontre que l’admission d’un pouvoir de
sanction n’a jamais été totalement déliée du respect de certaines obligations
procédurales. L’arrêt CE, Ass, 1944, Dame Veuve Trompier-Gravier appui cette
conclusion. Il impose que, dès lors que l’administration s’apprête, à infliger une
sanction, elle doit mettre à même l’administré de présenter ses observations en
l’informant de ces droits et en lui communicant son dossier personnel.
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3. Contrôle sur les actes
Le pouvoir hiérarchique se manifeste sur les actes par l’existence d’un contrôle a
priori et d’un contrôle à postériori. A priori, il s’agit d’un pouvoir d’approbation, et
d’instruction. À postériori, il s’agit d’un pouvoir d’annulation et de réformation.
a . Le contrôle a priori
L’approbation préalable : certaines décisions des personnes administratives ne
sont applicables qu’après leur approbation par l’autorité de tutelle. Leur caractère
exécutoire est donc suspendu à l’accord (exprès ou tacite) de l’organe compétent. Notons
cependant, que lorsque l’approbation préalable est requise pour la plupart des actes des
autorités décentralisées, l’autonomie de ces organes est réduite à néant et l’on opère en
réalité, un glissement vers la subordination hiérarchique.
Le pouvoir d'instruction est, à côté du pouvoir d'annulation et du pouvoir de
réformation, un attribut du pouvoir hiérarchique, qui permet au supérieur hiérarchique
d'adopter des notes de service ou circulaires afin de prescrire leur comportement à ses
subordonnés. C'est le pouvoir de donner des ordres. Le supérieur hiérarchique peut
indiquer à ses agents subordonnés certaines modalités d’action avant même la prise de
décision. On peut donc assimiler ce pouvoir d’instruction à un véritable pouvoir de
direction qui va consister, par exemple, à s’assurer qu’un texte de loi ou de décret
s’appliquant au ministère concerné sera interprété de la même façon par tous les agents
du ministère. Ce pouvoir d’instruction se concrétise notamment par des circulaires
ministérielles ou des notes de service.
b . Le contrôle a postériori
Le pouvoir d’annulation : ce pouvoir permet à l’autorité de tutelle d’anéantir les
actes considérés comme illégaux. L’acte est sensé n’avoir jamais existé.
Le pouvoir de reformation : est le pouvoir qui permet au supérieur hiérarchique
de modifier le contenu de l’acte du subordonné.
Le pouvoir de substitution : accorde à l’autorité à la possibilité de décider aux
lieux et place du subordonné en cas de carence et d’insuffisances.
I. Le contrôle des collectivités territoriales
La tutelle s’exerce soit sur les agents ou organes des personnes morales
administratives, soit sur leurs décisions ou actes. La tutelle peut se définir comme
l’ensemble des pouvoirs limités accordés par la loi à une autorité supérieure aux fins
d’assurer le respect du droit et la sauvegarde de l’intérêt général contre l’inertie
préjudiciable, les excès et les empiètements des agents des entités décentralisées. Le
contrôle de tutelle s’exerce par voie : de démission d’office, de dissolution, de
suspension, de révocation, de traduction devant la juridiction compétente. En droit
positif ivoirien, la tutelle de l’État sur les collectivités territoriales comporte des
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fonctions : d’assistance et de conseil, de soutien de leur action et d’harmonisation de
cette action avec celle de l’État et des autres collectivités territoriales et de contrôle.
1. Le principe du contrôle de tutelle
La tutelle de l'État sur les collectivités territoriales est exercée par le Ministre
chargé des Collectivités Territoriales. En Côte d’Ivoire l’article 172 de la constitution
dispose que : « Dans les collectivités territoriales, le Préfet est le représentant de l'État.
Il a la charge des intérêts nationaux, du respect des lois et du contrôle de tutelle ». Depuis
2014, cette tutelle s’exerce a priori sauf dans les cas limitativement énumérés par la loi.
C'est-à-dire avant l’édiction de l’acte par la collectivité locale. Il peut donc s’agir d’un
contrôle sur l’opportunité de la décision et également sur sa légalité. En effet, les
collectivités décentralisées ont l’obligation de transmettre au préfet leurs décisions. Le
préfet, autorité de tutelle doit, s’il estime l’acte de la collectivité illégal ou inopportun
demander son annulation ou sa reformation ou son report. L’autonomie de la collectivité
locale est n’est donc bien garantie puisque l’intervention de l’autorité de tutelle se fait
en amont. Tous ces contrôles n’existent que lorsqu’un texte les prévoit et strictement
dans la limite des textes.
a . Le pouvoir disciplinaire
Quant à la tutelle sur les personnes, est une tutelle individuelle ou collective qui
s’apparente au pouvoir disciplinaire. Il intervient à la suite de blocage et de
dysfonctionnement des organes. Les faits générateurs sont la faute disciplinaire et les
dysfonctionnements des organes collégiaux. C’est le cas de la révocation d’un maire,
démission d’office d’un conseiller municipal, dissolution d’un conseil municipal ou
général. Sans que la liste soit limitative, les fautes énumérées ci-après peuvent entraîner
la suspension ou la révocation du Maire ou d'un Adjoint, du Président ou d'un
VicePrésident du Conseil, du Président ou du Vice-Président de la délégation ou de la
commission spéciale et des membres de la délégation ou de la commission spéciale. La
suspension peut être prononcée dans les cas ci-après :
le refus de signer et de transmettre à l'autorité de tutelle le procès-verbal ou une
délibération du conseil, de la délégation spéciale ou de la commission spéciale ;
- le refus de réunir le Conseil, la délégation spéciale ou la commission spéciale
conformément aux articles 26 et 27 de la présente loi ;
le refus de réunir la Municipalité ou le Bureau du Conseil, de la commission
spéciale ou de la délégation spéciale conformément aux dispositions de la
présente loi ;
la soumission aux marchés de la collectivité territoriale ;
le maniement des fonds de la collectivité territoriale ;
l'ouverture, sans autorisation de l'autorité de tutelle, des régies d'avances ou de
recettes;
le refus de payer les dettes résultant d'une condamnation judiciaire de la
collectivité territoriale.
La révocation peut être prononcée dans les cas suivants :
le détournement des fonds de la collectivité territoriale ;
40
la concussion et la corruption ;
les prêts d'argent sur les fonds de la collectivité territoriale ;
les faux en écriture publique ;
l'endettement de la collectivité territoriale résultant d'une faute de gestion ou d'un
acte de mauvaise foi ;
toute transaction portant sur les biens meubles et immeubles appartenant à la
collectivité territoriale par un membre, du Conseil Régional ou Municipal, de la
délégation spéciale ou de la commission spéciale.
La suspension intervient par arrêté du Ministre en charge des collectivités territoriales
tandis que la révocation l'est par décret pris en Conseil des Ministres. La sanction
administrative ne fait pas obstacle aux poursuites judiciaires.
b . La tutelle sur les actes
Le but de la tutelle étant de s’assurer de la légalité et de l’opportunité des
décisions des autorités décentralisées, il est atteint par le contrôle des actes. Le contrôle
peut connaître une gradation qui va de la simple approbation à la substitution d’office,
en passant par l’annulation. La tutelle sur les actes est une tutelle administrative destinée
à sanctionner la légalité des actes des autorités décentralisées ou qui subordonne à
l’accord des autorités de tutelle la perfection juridique des décisions des autorités sous
tutelle et s’analyse plus exactement en une coopération entre deux catégories d’autorités,
partant en une co-administration. C’est le cas de la tutelle de la légalité et la tutelle de
l’opportunité. À la différence du contrôle hiérarchique, il n y a pas de pouvoir
d’instruction. La tutelle de l'État sur les collectivités territoriales comporte des fonctions
: d’assistance et de conseil, de soutien de leur action et d'harmonisation de cette action
avec celle de l'État et des autres collectivités territoriales et de contrôle. Le contrôle de
tutelle s'exerce par voie :
d'approbation ;
d'autorisation préalable ;
de démission d'office ;
de dissolution ; 5- de suspension ;
de révocation ;
de constatation de nullité ;
d'annulation ;
de substitution ;
d'inspection ;
de traduction devant la juridiction compétente.
Les actes des collectivités territoriales ne sont soumis à approbation ou à
autorisation préalable que dans les cas formellement prévus par la loi. L'approbation ou
l'autorisation est donnée expressément. Elle est toutefois réputée acquise trente jours à
partir de la date de l'accusé de réception de l'acte délivré par l'autorité de tutelle. Lorsque
l'autorité de tutelle refuse son approbation ou son autorisation préalable, le Conseil peut
exercer les recours prévus par la loi. Les délibérations qui ne sont pas soumises à
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approbation ou à autorisation préalable deviennent exécutoires quinze jours après leur
transmission à l'autorité de tutelle. Les procédés très variés, pouvoir de substitution,
lorsqu’une autorité s’abstient d’accomplir un acte entrant dans sa compétence, pouvoir
d’approbation, après décision des autorités sous tutelle, pouvoir d’autorisation, avant la
décision des autorités sous tutelle, pouvoir d’annulation, de suspension, d’information
L’approbation : certaines décisions des personnes administratives ne sont
applicables qu’après leur approbation par l’autorité de tutelle. Leur caractère exécutoire
est donc suspendu à l’accord (exprès ou tacite) de l’organe compétent. Notons
cependant, que lorsque l’approbation préalable est requise pour la plupart des actes des
autorités décentralisées, l’autonomie de ces organes est réduite à néant et l’on opère en
réalité, un glissement vers la subordination hiérarchique. En Côte d’Ivoire, les actes des
collectivités territoriales ne sont soumis à approbation ou à autorisation préalable que
dans les cas formellement prévus par la loi. L’approbation ou l’autorisation est donnée
expressément. Elle est toutefois réputée acquise trente jours à partir de la date de l’accusé
de réception de l’acte délivré par l’autorité de tutelle. Lorsque l’autorité de tutelle refuse
son approbation ou son autorisation préalable, le Conseil peut exercer les recours prévus
par la loi. Les délibérations qui ne sont pas soumises à approbation ou à autorisation
préalable deviennent exécutoires quinze jours après leur transmission à l’autorité de
tutelle
L’annulation : ce pouvoir permet à l’autorité de tutelle d’anéantir les actes
considérés comme illégaux.
Le pouvoir de substitution : accorde à l’autorité de tutelle la possibilité de
décider aux lieux et place de la personne sous tutelle. Il faut remarquer ici le caractère
particulièrement énergique de ce pouvoir qui peut aboutir à nier la décentralisation.
Aussi, a-t-on assigné des limites à son exercice. Deux conditions doivent être réunies
pour que la substitution d’office puisse jouer :
La personne décentralisée n’a pas pris les décisions conformes à ses
obligations légales et réglementaires.
La personne décentralisée a été, au préalable, mise en demeure d’agir et
s’est refusé à faire l’acte prescrit par la loi
En droit ivoirien, cette mise en demeure doit être faite par écrit et indiquer le délai
imparti qui ne peut excéder trois mois, au terme duquel l’autorité de tutelle se substitue
à l’autorité investie du pouvoir exécutif de la collectivité territoriale.
J. Les contrôles spécialisés
Les contrôles spécialisés sont ceux confiés à des organismes aux missions
précises. L’un des plus connus est la cour des comptes. Il y a également, les différents
corps d'inspection générales ministérielles (des finances, des ponts et chaussées,
l'inspection générale de l'Éducation nationale, etc.) contrôlent la rigueur et la qualité des
activités des services. Les inspecteurs assurent le contrôle du respect des règlements, des
instructions ministérielles ou de l'application des normes techniques (pont et
chaussées...).
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IV. L’action administrative
A. Le principe de légalité
Le principe de légalité postule que l’Administration respecte le Droit. Il s’agit
d’une garantie des citoyens contre l’arbitraire. Le principe de légalité possède plusieurs
sources et une portée qu’il faudra évaluer.
1. Les sources de la légalité
Dans le principe de légalité, la notion de Loi doit être entendue en son acception
la plus large comprenant non seulement des lois mais tout un ensemble de normes ou de
règles hiérarchisées, écrites ou non écrites.
a . Les règles écrites
Les règles les plus élevées dans la hiérarchie juridique sont externes à
l’Administration. Les autres lui sont internes : elles constituent le droit Administratif
proprement dit.
b . Les règles externes à l’Administration
Les sources de la légalité sont hiérarchisées. Au sommet de la hiérarchie des
normes juridiques se trouve la Constitution, puis les Traités (dont l’autorité, sous réserve
de réciprocité, est supérieure à celle des lois,) et enfin, la Loi (limitée dans son domaine,
subordonnée aux deux précédents.
c . Les règles internes à l’Administration
Les normes juridiques administratives, bien que subordonnées aux normes
supérieures, sont des sources de légalité qui s’imposent à l’Administration elle-même et
aux citoyens. Elles ont tantôt une portée générale et impersonnelle (règlement), tantôt
une portée particulière et limitée (décision individuelle, contrat). Les règlements sont
hiérarchisés en fonction des autorités dont ils émanent (un décret est supérieur à un
arrêté…) et les décisions individuelles sont inférieures en principe aux règlements.
d . Les règles non écrites
La Jurisprudence, c’est-à-dire l’ensemble des décisions de Justice rendues sur une
même question, s’impose à l’Administration. Elle peut devenir une source de la légalité
notamment lorsque le juge administratif y consacre l’existence des principes généraux
du droit. Les principes généraux du droit (PGD) sont des principes non prévus par des
textes particuliers mais dégagés et consacrés par le Conseil d’État. Ils constituent une
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source essentielle de la légalité (ex. : la liberté d’aller et venir, l’égalité devant l’impôt
…). L’Administration y est soumise mais pas le législateur. À ces PGD , il faut ajouter
d’autres principes et droits fondamentaux consacrés par le Conseil constitutionnel ou les
Cours européennes qui n’ont pas le qualificatif de PGD propre au Conseil d’État mais
s’imposent néanmoins à l’Administration.
B. La portée du principe de la légalité
La portée du principe de légalité est tempérée par sa flexibilité et par la légalité
d’exception.
1. La flexibilité du principe de légalité
a . La variabilité du principe
La soumission de l’Administration au principe de légalité est variable. Cette
dernière peut disposer d’une compétence discrétionnaire ou seulement d’une
compétence liée. Il y a compétence discrétionnaire chaque fois que l’Administration
dispose d’une assez grande liberté d’action et de décision. C’est une liberté modulable
et graduée, selon les secteurs d’activités où intervient l’Administration. Il y a
compétence liée lorsque l’Administration est tenue d’agir dans un certain sens déterminé
sans avoir une véritable liberté d’appréciation et de choix. Bien évidemment la
compétence liée peut elle-même connaître différents degrés suivant les restrictions
apportées à la liberté d’action de l’Administration.
b . La légalité d’exception
Un État de droit peut connaître des situations d’exception menaçant l’ordre
public. Celles-ci conduisent à une légalité d’exception prévue :
• soit par des textes (état de siège ou état d’urgence) ;
• soit par une jurisprudence dite « des circonstances exceptionnelles » qui a
été mise en place par le Conseil d’État (CE, 28 juin 1918, Heyries). L’État
de droit ne disparaît pas. La légalité d’exception est contrôlée par le juge
administratif.
V. L’activité de l’administration
Il s’agit ici d’étudier d’une part les principales missions confiées aux
administrations, et d’analyser les actes que ces dernières peuvent adopter pour parvenir
à leurs fins. Il n’est plus possible de prétendre de nos jours que l’action de
l’administration correspond exclusivement à des missions régaliennes. En effet, les
activités des personnes publiques se sont nettement diversifiées depuis le siècle dernier
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et ne peuvent plus se résumer à l’édiction d’actes administratifs et à la préservation de
l’ordre public. Les personnes publiques sont désormais également prestataires de
services. C’est pourquoi, afin de classer les différentes actions de l’administration, il
convient de prendre en compte leurs objectifs. Ceux-ci sont au nombre de deux ; le
service public et la police administrative.
A. L’activité de service public
1. La notion de service public
La notion de service public joue un rôle majeur en droit administratif. En effet, le
service public est présenté par beaucoup d’auteurs (notamment par les tenants de l’École
de Bordeaux du Doyen DUGUIT) comme étant le fondement du droit administratif, ou
du moins comme étant le principal facteur explicatif des multiples dérogations du droit
public au droit commun. Cependant, si nul ne nie le rôle essentiel de la notion de service
public, sa définition est des plus délicates
Souvent présenté comme la pierre angulaire du droit administratif, la notion de
service public n’est pas des plus précises et a fait l’objet de longues discussions
doctrinales. Elle a d’une part une signification matérielle qui désigne une activité
d’intérêt général, et d’autre part une signification organique qui suppose une
organisation administrative. Il arrive que les notions organiques et matérielles de service
public se recoupent, mais ce n’est pas une règle absolue car il arrive qu’une activité de
service public soit assumée par une personne privée. Reste donc à identifier le service
public dans son sens matériel : parfois un texte précise que telle ou telle activité répond
à une mission de service public. Cependant dans le silence des textes, le juge est obligé
de définir ce qu’est un service public. Or, pas plus que la doctrine, que le Conseil d’Etat
n’ont pu trouver un critère unique pour identifier le service public : plusieurs critères
doivent être employés pour définir le service public.
À lire la jurisprudence, le service public peut se définir comme une activité
d’intérêt général assurée par une personne publique ou du moins sous le contrôle d’une
personne publique. Il arrive que le Conseil d’Etat ne se contente pas de la réunion de ces
deux éléments et en exige un troisième critère. C’est le cas dans un arrêt Narcy du 28
juin 1963 ; outre le critère de l’intérêt général et le critère organique d’un rattachement
direct ou indirect de l’activité à une personne publique, le Conseil d’Etat a exigé que le
gestionnaire du service dispose de prérogatives de puissance publique. Lorsque ces trois
critères sont réunis (intérêt général, présence de prérogatives de puissance publique,
mise en œuvre par une personne publique d’un pouvoir de contrôle et direction sur les
modalités d’exécution de cette activité), le juge estime qu’il est en face d’une mission
de service public. Cependant, le critère tiré de l’existence de prérogatives de puissance
publique reste secondaire car le Conseil d’Etat et le Tribunal des Conflits ne le
mentionnent pas systématiquement.
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2. Les principes régissant les services publics
Tout service public, qu’il soit administratif ou industriel et commercial, est
soumis à certains principes régissant son fonctionnement. Ces derniers (qu’on appelle
aussi les "lois de Rolland") sont au nombre de trois. Il s’agit des principes de continuité
du service public, de l’adaptation constante du service public et d’égalité qu’il convient
de préciser.
Principe de continuité du service public : c’est probablement la plus importante
des lois de Rolland. Ce dernier suppose que le service fonctionne normalement de
manière continue. Selon l’importance du service, la continuité peut signifier la
permanence de l’activité, ou dans une moindre mesure l’établissement d’un service
minimum. Il convient donc aux pouvoirs publics d’adopter des textes conciliant sous le
contrôle du juge constitutionnel et du juge administratif ces deux principes
contradictoires et d’égale valeur.
Principe d’égalité : depuis longtemps reconnu par le juge administratif. Ce
principe comporte plusieurs aspects ; il joue aussi bien à l’égard des sujétions que le
service impose, qu’à l’égard des avantages qu’il procure. Il s’applique donc aussi bien
aux usagers, candidats-usagers, agents ou fournisseurs. Cependant il convient que ce
principe d’égalité ne s’applique que de façon relative : ainsi, des différences de
traitement entre des usagers ou candidats-usagers du service public sont légales du
moment qu’elles sont justifiées soit par des considérations d’intérêt général, soit par une
différence de situation de fait ou de droit.
Principe de l’adaptation constante du service public (dit aussi principe de
mutabilité) : ce principe signifie que le service doit constamment s’adapter aux
évolutions susceptibles d’affecter l’intérêt général. En effet, l’intérêt général n’est pas
figé : dès lors le service public doit s’adapter à ses nouvelles exigences.
3. Les modes de gestion des services publics
Les activités de service public peuvent être exercées soit directement par une
personne publique, soit être confiés par la personne publique à une personne privée.
a . La gestion directe du service public par une
personne publique
Lorsqu’il y a régie, l’administration assure elle-même le service, c'est-à-dire
qu’elle emploie son personnel et utilise ses propres biens. Dès lors, il faut en déduire
que les services en régie ne constituent pas des personnes juridiques distinctes ; le service
n’a aucune individualité, même sur plan financier. Généralement ce procédé de la régie
est appliqué aux services publics administratifs. Ce n’est qu’exceptionnellement que les
services publics industriels et commerciaux sont exécutés en régie ; dans ces hypothèses
le service dispose d’une certaine individualité comptable qui permet d’évaluer s’il est
excédentaire ou déficitaire.
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b . La gestion déléguée de service public
Il arrive souvent qu’un service public ne soit pas assuré directement par l’Etat ou
une collectivité territoriale mais soit délégué à une personne publique ou à une personne
privée. Dans certains cas, la gestion déléguée est réservée exclusivement à des personnes
publiques : il s’agit alors pour la personne publique responsable du service public de
transférer à une autre personne publique qu’elle crée la mission d’assurer les prestations
du service public. À cette fin l’Etat et les collectivités territoriales peuvent notamment
créer des établissements publics ou des groupements d’intérêt public.
Les délégations de service public ne profitent pas uniquement à des personnes
publiques. Il est admis depuis longtemps que l’Etat ou une collectivité territoriale peut
transférer une mission de service public à une personne privée. Cette délégation peut
résulter d’un acte unilatéral, mais le plus souvent elle découle d’une convention : on
parle alors de convention ou de contrat de délégation de service public. On peut en
identifier de plusieurs types :
Concession de service public : c’est de loin le type de contrat le plus employé
pour déléguer un service public industriel et commercial. La concession de service
public est un contrat passé entre une personne publique (concédant) et un
concessionnaire en vertu duquel ce dernier s’engage à exploiter le service à ses risques
et périls en se rémunérant sur les usagers. Non seulement, le concessionnaire exploite le
service à ses risques et périls, mais en outre il doit effectuer lui-même les ouvrages
indispensables à l’activité du service. En effet, dans le cadre des concessions de service
public, c’est toujours au concessionnaire de réaliser les investissements nécessaires à
l’exploitation et au fonctionnement du service. C’est pourquoi les concessions de service
public sont souvent également des concessions de travaux publics. Aussi, afin de
permettre au concessionnaire d’amortir les investissements qu’il a effectués pour le
service, les contrats sont conclus pour une longue durée.
Affermage : l’affermage est un contrat qui ressemble beaucoup à la concession
de service public, puisque le fermier assure l’exploitation du service. Les principales
différences concernent le financement des équipements nécessaires au service et le mode
de rémunération du fermier. Tout d’abord, le fermier ne supporte pas les frais de
construction des ouvrages et équipements qu’il emploie ; en effet, c’est la personne
publique qui a réalisé elle-même ces investissements. Ensuite, si le fermier perçoit,
comme le concessionnaire, les redevances payées par les usagers, il doit en verser une
partie à l’administration : ces sommes que verse le fermier à l’administration
représentent, en réalité, l’amortissement des installations et ouvrages mis à sa
disposition.
Régie intéressée : dans la régie intéressée, la personne gérant le service public
(le régisseur) agit pour le compte de la personne puisque lui ayant délégué la mission.
Ce régisseur n’est pas rémunéré par les redevances des usagers mais perçoit une
rétribution de la personne publique. Cette rétribution qui est fonction d’éléments
variables (comme par exemple le chiffre d’affaires, la bonne marcher du service…)
explique que le régisseur ne subit pas les risques et charges de l’exploitation du service.
Gérance : dans ces contrats, le gérant exploite le service public moyennant une
rémunération forfaitaire versée par la personne publique. C’est donc la collectivité
publique qui continue les risques et charges de l’exploitation.
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B. La distinction Services Publics (SPA) - Services Publics
Industriels et Commerciaux (SPIC)
Jusqu’à la 1ère guerre mondiale, tant la doctrine que la jurisprudence admettaient
que les services publics ne pouvaient être qu’administratifs ; ces services publics
administratifs correspondent aux missions traditionnelles de l’Etat : justice, défense
nationale, enseignement, éducation, santé publique, sécurité… Cependant, suite à la 1ere
guerre mondiale et au développement constant de l’interventionnisme économique des
personnes publiques, les juges et la doctrine ont admis l’existence de services publics
industriels et commerciaux essentiellement soumis à un régime de droit privé (T.C. 22
janvier 1921, Société commerciale de l’ouest africain).
La difficulté est alors de distinguer les services publics administratifs et les
services publics industriels et commerciaux : en effet, la distinction est fondamentale car
leurs régimes respectifs sont nettement différents.
1. Les critères de la distinction
Ces critères ont été définis par le Conseil d’État dans un arrêt du 16 novembre
1956, Union syndicale des industries aéronautiques : la haute-juridiction ne propose
pas un critère unique mais un faisceau d’indices. Ces indices sont respectivement l’objet
du service, le financement du service et enfin les conditions relatives à l’organisation et
fonctionnement du service : autant de critères qu’il convient de développer.
Objet du service : quand l’activité en cause se situe dans un domaine où il existe
une concurrence privée, il est probable que le service public soit industriel et
commercial. Inversement quand l’activité s’exerce à titre gratuit et que le gestionnaire
du service ne cherche pas à réaliser des profits, il s’agit probablement d’un service public
administratif. Tel est le cas des activités correspondant aux missions traditionnelles de
l’Etat.
Financement du service : le service dont les ressources proviennent
essentiellement de redevances payées par les usagers (et non de subventions
budgétaires ou de recettes fiscales) sont généralement des SPIC.
Modalités d’organisation et de fonctionnement du service : le service public est
administratif si les modalités de son organisation et de son fonctionnement
présentent des caractères exorbitants du droit commun. C’est notamment le cas
quand le service est assuré directement par une personne publique.
À l’aide de ces trois séries d’indices, le juge administratif a construit une
jurisprudence permettant de distinguer efficacement les services publics
administratifs et les services publics industriels et commerciaux.
2. Le droit applicable aux SPA et aux SPIC
Au siècle dernier la question du droit applicable aux services publics ne se posait
pas véritablement ; il n’y avait que des services publics administratifs directement
assurés par une personne publique. Aussi étaient-ils fort logiquement soumis à un régime
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relevant exclusivement du droit public. L’état du droit s’est compliqué avec l’apparition
des services publics industriels ou commerciaux. En effet dans l’arrêt Société
commerciale de l’ouest africain de 1921, le Tribunal des conflits avait reconnu
l’existence de ces services en les soumettant largement au droit privé. En effet, ces
services " fonctionnent dans les mêmes conditions que les entreprises industrielles ou
commerciales similaires " : aussi pour ne pas fausser la concurrence, la personne
publique doit être dépourvue de ses avantages et prérogatives de puissance publique.
C’est pourquoi, plus le caractère industriel et commercial est marqué, plus le droit privé
doit être prédominant dans le régime applicable. En pratique quatre grandes hypothèses
peuvent être distinguées :
SPA géré par une personne publique ; dans cette hypothèse, le régime
applicable relève exclusivement du droit administratif.
SPA géré par une personne privée ; bien qu’on soit en présence d’un
service public administratif, le régime laisse une place importante au droit
privé. En effet, les relations individuelles entre le service et ses agents sont
régies par le droit privé. De même, les rapports entre la personne privée
exerçant le service et les usagers sont des relations de droit privé. En
revanche, les actes administratifs unilatéraux adoptés par les personnes
privées gérant un service public administratif sont de la compétence du
juge administratif et obéissent donc au droit administratif.
SPIC géré par une personne publique ; dans cette hypothèse, les relations
entre le SPIC et les usagers relèvent du droit privé. Il y a toutefois deux
exceptions : le directeur du service et le comptable public sont toujours
des agents de droit public. S’agissant des usagers du SPIC, ils sont dans
une situation contractuelle de droit privé.
SPIC géré par une personne privée ; en pareil cas, presque tout le régime
applicable au service relève du droit privé. C’est notamment le cas des
relations entre le service et les usagers. C’est également vrai des relations
entre le service et ses agents : par exception cependant, le droit public
reparaît lorsque la personne privée adopte un règlement touchant à
l’organisation du service public.
C. L’activité de police administrative
À côté des activités de service public, la police administrative est la seconde
mission essentielle de l’administration. C’est aussi une mission très sensible car pour
préserver l’ordre public, l’administration doit parfois imposer des limitations et libertés
des citoyens. C’est pourquoi il convient d’analyser successivement la notion de police
administration, puis les différents types de police administrative et enfin les limites des
pouvoirs de police.
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1. La notion de police administrative
Comme l’observent MM. RIVERO et WALINE " on entend par police
administrative l’ensemble des interventions de l’administration qui tendent à imposer à
la libre action des particuliers la discipline exigée par la vie en société ". Dès lors, son
objectif primordial est la prévention des atteintes à l’ordre public. Il est possible de tirer
deux enseignements de ce postulat.
2. Police administrative et police judiciaire
Le fait que la police administrative soit destinée à prévenir les atteintes à l’ordre
public permet de la distinguer de la police judiciaire. Il s’agit ici d’une distinction
fondamentale : en effet, les contentieux des deux polices ne relèvent pas du même juge.
Le critère de distinction semble a priori simple : lorsque l’opération de police poursuit
un but répressif après la réalisation d’une infraction on est en présence d’une opération
de police judiciaire. Au contraire, lorsque les mesures de police ont pour but de prévenir
la commission d’infraction (et donc le maintien de l’ordre public), elles s’inscrivent dans
le cadre de la police administrative. Toutefois, à l’usage, il est parfois plus délicat de
distinguer ces deux types de police ; en effet, ce sont souvent les autorités et des
personnels communs qui sont titulaires de la police judiciaire et de la police
administrative. En outre, il peut arriver en pratique qu’une opération qui était
initialement une mission de police administrative devienne ultérieurement une opération
de police judiciaire suite à la commission d’une infraction
a . La police administrative : une protection de
l’ordre public
Une fois qu’on a précisé que la police administrative est destinée à protéger
l’ordre public, il faut encore définir cette dernière notion. Classiquement, l’ordre public
repose sur un triptyque incontournable consacré par une loi de 1884 : la sécurité
publique, la salubrité publique (entendue au sens de la sauvegarde de l’hygiène
publique) et la tranquillité publique. Ces trois éléments sont d’ordre essentiellement
matériel puisqu’il s’agit d’éviter les désordres tangibles et visibles. Mais à ces trois
éléments traditionnels de l’ordre public, se sont rajoutés d’autres éléments comme
l’immoralité et la dignité humaine. En effet, le juge a interprété largement le terme
d’ordre public puisqu’il dépasse considérablement le triptyque originel. Cependant, le
juge fait toujours attention à distinguer la police générale de l’ordre public des polices
spéciales
b . Les différents types de police administrative
Au sein de la police administrative, il convient de distinguer entre police générale
et police spéciale. Dans le cadre d’une police administrative générale, l’autorité
compétente peut prendre des mesures s’appliquant à l’ensemble de l’activité des
citoyens : c’est la police qui " est exercée d’une manière indifférenciée à l’égard de
n’importe genre d’activité ". En d’autres termes, lorsque l’autorité intervient pour
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prévenir des atteintes à l’ordre public, il s’agit d’une police administrative générale. Au
contraire, certains textes prévoient l’existence de polices spéciales, qui sont spécifiques
soit à une catégorie d’individus (exemple de police des étrangers) soit à une catégorie
d’activités (la police de la chasse).
Concrètement, les mesures de police susceptibles d’être adoptées par l’autorité
compétente peuvent consister dans l’adoption de réglementations, d’interdictions (par
exemple de manifestations), de suspensions (d’autorisations administratives ou de
permis) ou encore de saisie (d’un journal ou d’un libre). Pour en finir avec la police
administrative, il convient de préciser que les mesures prises dans ce cadre sont placées
sous le contrôle du juge administratif. Celui-ci vérifie l’adéquation de la décision de
police par rapport aux circonstances ; il contrôle notamment que les atteintes aux libertés
soient nécessaires et justifiées par le risque d’atteinte à l’ordre public. Dans cet esprit,
sont prohibées par le juge administratif, toutes les mesures de police d’interdictions
générales et absolues.
VI. Les actes de l’administration
L’administration dispose de deux moyens d’action : soit elle adopte des actes
administratifs unilatéraux, soit elle procède de manière conventionnelle en concluant des
contrats.
A. Les actes administratifs unilatéraux
L'acte administratif unilatéral est le mode normal d'action de l'administration :
c’est une décision émanant de la seule volonté de l'administration.
Les actes unilatéraux sont avant tout des actes juridiques, c'est-à-dire des
manifestations de la volonté de la puissance publique destinées à faire grief aux
administrés en créant des droits ou des obligations. En d’autres termes, l’acte unilatéral
modifie l’ordonnancement juridique ce qui permet de le distinguer de nombreuses autres
mesures de l’administration qui n’ont pas cette propriété (actes préparatoires, mesures
d’ordre intérieur, circulaires…). Parce qu’ils sont administratifs, ces actes se distinguent
d’autres mesures unilatérales telles les lois ou encore les décisions de justice. L’adjectif
administratif joue ici le rôle de critère organique qui permet d’exclure les actes du
parlement ou des juridictions.
1. Les actes exclus de la catégorie des actes
administratifs unilatéraux
Toutes les mesures prendre unilatéralement par l'administration ne constituent pas
forcément des actes administratifs unilatéraux ; il existe des actes purement déclaratifs,
des actes de préparation ou mesures préparatoires. Ces différents actes se différencient
des actes administratifs unilatéraux dans la mesure où ils ne modifient pas par eux-
mêmes l'ordonnancement juridique ; il s’agit de mesures d’importance minime qu’on ne
peut considérer comme des décisions exécutoires faisant grief. Ils sont donc
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insusceptibles d'un recours en excès de pouvoir et ne sauraient être soumis au même
régime que les actes administratifs unilatéraux.
Si les mesures préparatoires et les actes purement déclaratifs ne posent pas
problème, certaines normes adoptées par l’administration posent plus de difficultés.
C’est tout d’abord le cas des circulaires ; ce terme de circulaire désigne généralement
une communication d’un supérieur hiérarchique à destination de ses subordonnés par
laquelle il donne son interprétation d'une loi ou d'un règlement. La circulaire était donc
traditionnellement un pur acte intérieur à l'administration. Toutefois il arrive parfois que
la circulaire ne se contente pas d’être purement interprétative mais qu’elle modifie
l’ordonnancement juridique c'est-à-dire qu’elle crée du droit. On se trouve donc dans
l'hypothèse d’une mesure d'ordre intérieur modifiant la situation des administrés et se
situant donc en dehors du service ; il serait donc anormal de considérer ces mesures
comme étant insusceptibles de faire l’objet d’un recours en excès de pouvoir. Aussi le
Conseil d’Etat a réglé cette question dans un arrêt de 1954 "Institution Notre Dame du
Kreisker" : certaines circulaires sont qualifiées de réglementaires soit parce qu'elles
ajoutent des prescriptions aux lois et aux règlements, soit parce qu'elles créent des droits
et obligations nouvelles pour les administrés. Dans ces hypothèses, les circulaires
qualifiées de réglementaire sont considérées comme de véritables actes administratifs
unilatéraux. Dans les autres cas, c'est-à-dire lorsque les circulaires sont purement
interprétatives, elles demeurent des actes internes au service ne pouvant faire l’objet
d’un recours en excès de pouvoir.
Parallèlement aux circulaires, il existe une seconde catégorie d’actes qui pose des
problèmes de qualification dans la catégorie des actes administratifs unilatéraux : ce sont
les directives. Celles-ci sont destinées à encadrer, à orienter le pouvoir discrétionnaire
de l’administration lors de l’examen de situations individuelles. En effet, il s’agit de
dispositions par lesquelles une autorité administrative investie d'un pouvoir
discrétionnaire subordonne l'examen de telles situations à des critères généraux ; certains
auteurs ont ainsi parlé de "codification des motifs". Toutefois, contrairement aux actes
réglementaires que l’administration doit toujours appliquer, l’autorité administrative
peut toujours écarter une directive d’une part, si des données particulières d'un cas
déterminé sont invoquées et d’autre part lorsque l’intérêt général l’exige. En d’autres
termes, l’autorité administrative pourvue d’un pouvoir discrétionnaire peut poser des
règles générales relatives à l'exercice de ce pouvoir, " à condition qu’il ne leur confère
pas un caractère impératif et se réserve la possibilité d'y déroger ". Cette possibilité de
dérogation explique que le juge refuse de faire des directives un acte administratif
unilatéral. Toutefois le juge administratif attache tout de même certains effets juridiques
à ces codifications de motifs : les administrés ont le droit d'exiger de l'administration
qu'elle se conforme aux orientations générales figurant sans ses directives. En effet, le
refus d'appliquer une directive à un particulier, alors que celui-ci satisfait aux critères
posés par cette directive, est illégal sauf si l’intérêt général ou une situation particulière
justifiaient une pareille dérogation.
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2. Les différentes catégories d’actes administratifs
unilatéraux
Les actes administratifs unilatéraux font l’objet de plusieurs classifications. Il est
tout d’abord possible de distinguer ces actes en prenant en considération la forme de
l’acte : décret, arrêté, délibération. Il est également possible de classer les actes
administratifs en fonction de leur auteur ; administration centrale, administration
déconcentrée, collectivités locales, établissements publics, autorités administratives
indépendantes, organismes privés investis d’une mission de service public. Mais la
classification qui retient le plus l’attention reste la distinction entre actes réglementaires
et actes individuels qui repose sur la portée respective des deux catégories d’actes. À
titre de rappel, les premiers sont ceux qui posent une règle impersonnelle et de portée
générale, alors que les seconds sont d’ordinaire nominatifs. La distinction entre acte
réglementaire et décision individuelle est la plus importante car elle emporte plusieurs
conséquences en ce qui concerne la publicité de l’acte, les règles de retrait et
d’abrogation.
a . Le régime des actes administratifs unilatéraux
Le régime des actes administratifs unilatéraux suppose que l’on s’intéresse
successivement à leur élaboration, à leur entrée en vigueur, à leur disparition et à leurs
effets juridiques.
b . L’élaboration des actes administratifs
unilatéraux
Contrairement au droit de nombreux États, il n’existe pas en Cote d’Ivoire, de
Code de procédure administrative, ou tout du moins une loi générale précisant la
procédure précédant l’adoption d’un acte administratif unilatéral. Cela ne signifie pas
que le processus décisionnel est entièrement libre : outre les règles de compétence, on
assiste depuis une vingtaine d’années à la multiplication de textes encadrant
l’élaboration des actes administratifs. C’est ce que l’on appelle communément la
procédure administrative non contentieuse ; celle-ci résulte d’une volonté d’amélioration
des relations entre la puissance publique et les administrés. Aussi ces textes se sont-ils
efforcés d’assurer une certaine transparence de l’action administrative et de renforcer la
concertation dans le processus d’élaboration des actes administratifs unilatéraux. Ont
ainsi été mises en place de nombreuses procédures imposant la consultation obligatoire
ou facultative d’organismes divers et variés, des procédures d’enquête publique auprès
des intéressés ou encore des concertations entre administrations.
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c . L’entrée en vigueur des actes administratifs
unilatéraux
Pour entrer en vigueur, c'est-à-dire produire des effets juridiques, l’acte
administratif unilatéral doit impérativement avoir fait l’objet de formalités de publicité.
Cette publicité prend la forme d’une notification aux intéressés pour les décisions
individuelles ou d’une publication pour les actes réglementaires (insertion au Journal
Officiel, affichage…). Cette publicité a pour effet de rendre l’acte opposable aux
intéressés : à défaut l’acte reste inopposable.
Un autre principe concernant l’entrée en vigueur des actes administratifs
unilatéraux est leur non rétroactivité. En vertu d’un principe général du droit reconnu
dans l’arrêt Société du journal l’Aurore, les actes administratifs ne peuvent en effet
avoir d’effet rétroactif sauf si une loi l’autorise expressément.
d . La sortie de vigueur des actes administratifs
unilatéraux
En théorie et sauf disposition contraire, un acte administratif a vocation à
s’appliquer sans limitation de durée. Certes il arrive que certains actes fixent eux-mêmes
la durée de leur application de manière explicite ou implicite ; ils deviennent alors caducs
une fois ce temps expiré. Mais en en dehors de ces hypothèses, la disparition de l'acte
administratif ne peut résulter que d'une manifestation de volonté de son auteur d’y mettre
fin : la sortie de vigueur de l’acte requiert lors soit une décision d’abrogation, soit une
décision de retrait.
e . L’abrogation
L'abrogation est une décision qui met fin aux effets de l’acte administratif initial
pour l'avenir : il s’agit soit de le remplacer par un acte différent, soit de le supprimer
purement et simplement. Les règles concernant l’abrogation sont relativement simples
mais varient selon qu’il s’agit de faire disparaître un acte réglementaire ou une décision
individuelle. S’agissant des actes réglementaires, le principe est que nul n’a de droit
acquis à leur maintien. Le règlement, parce qu’il est impersonnel et général, peut
toujours être modifié ou supprimé pour l’avenir. Cette faculté pour l’administration
d’abroger un acte réglementaire à tout moment devient même une obligation d’abroger
lorsque l’acte est illégal.
S’agissant des décisions individuelles, leur abrogation est possible à tout moment
si elles n’ont pas fait acquérir de droits sous la condition de respecter le parallélisme des
formes (c'est-à-dire que l’abrogation doit émaner de l’autorité qui a pris cette décision
statuant selon la même procédure). Par opposition lorsque la décision individuelle
constitue un acte créateur de droits, son abrogation n’est possible que si elle est
expressément prévue et organisée par un acte législatif ou réglementaire : en dehors de
ces hypothèses et sauf exceptions, l’abrogation d’un acte créateur de droit n’est pas
possible. En outre, il convient de préciser à propos des actes individuels que jusqu’à
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présent, la jurisprudence n’a pas reconnu d’obligation d’abroger les décisions illégales.
Cette solution est logique car s’agissant de décision pouvant créer des droits
juridiquement protégés il convient de concilier respect du principe de légalité et sécurité
juridique
f . Le retrait
Les règles concernant le retrait sont beaucoup plus complexes car sa portée est
rétroactive. Quand l'administration retire un acte on considère qu'il n'a jamais existé et
qu'il n'a produit aucun effet. Se pose donc ici un sérieux problème de sécurité juridique
: en effet, il ne faut pas que l’administration puisse trop aisément retirer des actes ayant
créé des droits. C’est pourquoi on retrouve le régime de retrait ne repose pas sur la
distinction entre acte individuel et acte réglementaire mais sur la distinction entre acte
créateur de droits et acte non créateur de droits. S’agissant des actes non créateurs de
droits, leur retrait est possible à tout moment et pour n’importe quel motif. Il faut
cependant nuancer cette affirmation en précisant que la jurisprudence et la doctrine sont
incertaines quant aux possibilités de retrait des actes réglementaires, notamment pour
des considérations d’opportunité.
S’agissant des actes créateurs de droits, la conciliation entre sécurité juridique et
respect du principe de légalité conduit à interdire tout retrait à partir du moment où leur
légalité ne peut plus être remise en cause directement devant le juge administratif. Dès
lors le retrait des tels actes est toujours impossible lorsqu’ils sont légaux. En revanche,
lorsque l’acte créateur de droits est illégal, l’administration dispose du délai du recours
contentieux (deux mois) pour retirer l’acte et corriger ainsi l’illégalité. Il faut souligner
que ce délai de recours contentieux ne court qu’à compter de l’achèvement des
formalités de publicité dont l'acte doit faire l'objet : tant que cette publicité (publication
ou notification) n’est pas achevée le délai de recours ne court pas.
B. L’exécution des actes unilatéraux
Pour garantir la prompte et bonne exécution de ses actes administratifs
unilatéraux, l’administration dispose d’une part du privilège du préalable et d’autre part,
du privilège de l’exécution d’office.
1. Le privilège du préalable
L’exécution des actes administratifs unilatéraux est dominée par l’existence du
privilège du préalable. Celui-ci comporte deux aspects essentiels. Le privilège du
préalable permet tout d’abord à l’administration d’imposer aux particuliers des droits et
obligation sans leur consentement. L’acte administratif est ainsi exécutoire par lui-même
et s’applique immédiatement du seul fait de son édiction. En effet, l’autorité publique
n’a pas besoin de faire appel au juge pour rendre obligatoire sa décision et modifier la
situation de l’administré
Le privilège du préalable suppose également que toute décision administrative
bénéficie d’une présomption de régularité. Cela explique que le recours en excès de
pouvoir n’a pas d’effet suspensif : l’acte continu à produire ses effets tant que le juge
n’a pas constaté l’illégalité de l’acte. Les administrés doivent donc se conformer à l’acte
même s’ils ont intenté un recours contre celui jusqu’à temps que le juge le déclare illégal.
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Comme le résume André De Laubadere, par ce privilège du préalable, " on veut dire que
l’administration se trouve dispensée, pour réaliser ses droits, de s’adresser préalablement
à un juge ; si l’administré conteste les prétentions de l’administration, c’est lui qui devra
saisir le juge… "
2. Le privilège de l’exécution d’office
En théorie les administrés sont tenus de se conformer aux prescriptions des actes
administratifs unilatéraux dès leur édiction. Cependant, il arrive parfois que des
particuliers refusent de se soumettre : aussi l’administration doit-elle pouvoir intervenir
afin de contraindre ces administrés récalcitrants et assurer la correcte exécution de ses
actes. Pour cela elle dispose du privilège d’exécution (ou action) d’office (ou forcée).
Ce privilège signifie que l’administration peut employer la contrainte contre le
particulier réfractaire en recourant à la force publique et sans saisir le juge : par sa nature
même, cette prérogative de l’administration est exorbitante du droit commun. Toutefois,
ce recours à la force ne constitue pas le droit commun ; il reste subsidiaire puisqu’aux
termes d’un arrêt du Tribunal de Conflits du 2 décembre 1902, l’exécution d’office n’est
possible que dans trois hypothèses.
Le recours à la force publique pour faire exécuter un acte administratif unilatéral
est tout d’abord possible quand la loi le prévoit expressément. Ainsi on donne
traditionnellement l’exemple de la loi du 3 juillet 1877 relative aux réquisitions
militaires qui autorisent le recours à la force contre le " mauvais vouloir des habitants ".
Ensuite, l’exécution forcée est possible en cas d’urgence. Comme l’observait ROMIEU
dans ses conclusions sous l’affaire Société immobilière Saint-Just " il est de l’essence
même du rôle de l’administration d’agir immédiatement et d’employer la force publique
lorsque l’intérêt immédiat de la conservation publique l’exige ; quand la maison brûle,
on ne va pas demander au juge l’autorisation d’y envoyer les pompiers ". Bien
évidemment, l’administration ne peut pas librement se prévaloir d’une situation
d’urgence : elle opère toujours sous le contrôle du juge qui vérifie si cette condition
d’urgence est respectée.
Enfin, l’action d’office demeure possible en l’absence pour l’administration
d’autres voies de droit pour exécuter la mesure. Cette absence d’autres voies de droit
désigne non seulement l’inexistence de sanctions pénales pour sanctionner l’administré
récalcitrant, mais aussi le défaut de tout procédé légal (notamment des actions
judiciaires) permettant de contrer cette résistance.
Lorsque l’administration procède à une exécution forcée en dehors de ces trois
hypothèses ou encore lorsqu’il n’y pas résistance de l’administré, elle commet une faute
de nature à engager sa responsabilité. Si, en outre, cette exécution forcée porte atteinte
à la propriété privée ou à une liberté, elle sera également consécutive d’une voie de fait
conduisant à la compétence exclusive du juge judiciaire.