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Portrait des intercommunalités rurales :périmètres, compétences et actions

Décembre 2009

AdCF – Observatoire de l’intercommunalité

Les notes territoriales de l’AdCF

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SommairePréface de Daniel Delaveau et de Michel Piron 4

Introduction 5

1 - Définir l’intercommunalité rurale 6

1.1 - La distinction urbain - rural : une question de limites 6

1.2 - La prépondérance des communautés rurales dans le paysage intercommunal 8

1.3 - L’intercommunalisation des territoires ruraux 10

1.4 - Les territoires de l’intercommunalité rurale : de faibles densités peu compensées par la taille des communautés 14

2 - Les territoires de l’intercommunalité rurale 16

2.1 - Une extrême diversité des territoires 17

2.2 - La densité : contexte et contrainte du milieu rural 20

2.3 - 28% des communautés rurales ont plus de 10 000 habitants 21

2.4 - Des disparités en nombre de communes regroupées 23

2.5 - L’existence d’un pôle rural : un facteur discriminant 25

2.6 - Des territoires dont la cohérence peut progresser 27

3 - La gouvernance 29

3.1 - Conseils communautaires : davantage de délégués par habitants 29

3.2 - Une prééminence de la représentation des territoires 30

3.3 - Moins de poids pour la commune la plus peuplée 31

3.4 - Des oppositions municipales moins représentées, des bureaux plus restreints 32

3.5 - Présidences des intercommunalités rurales 32

4 - Compétences et actions 33

4.1 - Les compétences 33

4.2 - Les actions menées 34

4.2.1 Planification et aménagement du territoire 35

4.2.2 Développement économique 36

4.2.3 Tourisme 37

4.2.4 Habitat 38

4.2.5 Protection de l’environnement et du cadre de vie 39

4.2.6 Services aux populations, action sociale, équipement 43

4.2.7 Voirie 51

4.2.8 Technologies de l’information et de la communication 52

4.3 - L’intercommunalité rurale, investie dans le service de proximité 53

Conclusion 57

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Préface

Les modes de vie des populations rurales et urbaines tendent à s’homogénéiser. Leurs aspirations sociales et culturelles convergent. Cette évolution marque les attentes des administrés vis-à-vis des collectivités locales qui souhaitent de plus en plus un niveau de services proche des standards urbains. Les communes et communautés rurales sont également confrontées à des demandes tenant aux conditions et au rythme de vie particuliers des secteurs ruraux (temps de trajets domicile-travail plus longs pour des communes aux franges des unités urbaines, préservation d’un environnement médical correspondant aux besoins d’une population plus âgée dans des zones rurales désertifiées par exemple). Le niveau des services apportés à la population conditionne l’attractivité de ces territoires. Ces mêmes collectivités doivent parallèlement investir le domaine économique pour préserver des commerces concurrencés par des centres urbains à proximité ou situés sur des zones de chalandises trop étroites.

Le monde rural n’est pas uniforme et les conditions de l’action publique sont en conséquence bien différentes d’un secteur à l’autre. La diversité tient à la géographie (littoral-montagne-plaine, proximité-éloignement d’un centre urbain ou de voies de communication, etc.), à la démographie (densité, pyramide des âges), à l’économie (prégnance du secteur primaire, secondaire ou tertiaire) et aux fonctions (résidentielles, productives, récréatives, environnementales) qui prédominent. Les Monts de Lacaune, s’ils partagent la géologie granitique du centre Bretagne, s’insèrent dans des réseaux de communication bien différents. Le rétro-littoral pictocharentais partage peu les caractéristiques des franges franciliennes. Pour autant, ces territoires sont recensés comme ruraux.

En conséquence, pour approcher finement l’intercommunalité rurale, il était indispensable de détailler des catégories et d’observer les périmètres, la gouvernance et les compétences des communautés rurales, le cas échéant, en les comparant aux données de l’intercommunalité urbaine. Cet ouvrage s’y emploie en exploitant les données disponibles (INSEE) ou collectées par l’Observatoire de l’intercommunalité de l’AdCF. L’occasion nous est également donnée d’analyser les questionnaires complétés par les communautés au cours de l’année 2008 et d’en restituer des éléments clés.

Des lignes de force se dégagent des pages qui suivent. La plus nette est sans conteste le rôle majeur des communautés rurales en matière de services à la population. Leur périmètre, qui dans certains cas pourrait avantageusement s’élargir, leur permet une prise en charge technique calée sur les besoins locaux. Le caractère très opérationnel, servi par la proximité, implique parfois des coopérations pour mutualiser des moyens ou gagner en efficience (gestion de l’eau sur un bassin versant, investissement sur un centre de traitement des déchets à une échelle économique viable). Il peut également conduire à s’inscrire dans une planification plus stratégique sur une échelle plus large avec d’autres communautés rurales ou urbaines.

Cette intercommunalité rurale finalement relativement jeune doit, dès à présent, penser ses recompositions et ses collaborations pour palier des moyens financiers et humains qui lui sont comptés et le repositionnement en cours des services de l’État. Cet ouvrage vise à éclairer les élus à l’heure où les réformes des collectivités locales et fiscales engagées pourraient accélérer ces mouvements.

Introduction

L’intercommunalité rurale se décrit le plus souvent en négatif de l’intercommunalité urbaine. En effet, les discours, commentaires et lois portant sur l’intercommunalité ont historiquement donné la prépondérance aux espaces urbains et à la nécessité de leur structuration. De la création des districts (initialement urbains) en 1959 à la loi Chevènement quarante ans plus tard, les grandes lois « intercommunales » se sont focalisées sur les agglomérations. Seule la loi ATR de 1992 fait exception : si elle instaure les éphémères communautés de ville, supprimées par la loi Chevènement, l’apport majeur de cette loi est la création du statut de communauté de communes. Ce statut, sans être strictement réservé aux espaces ruraux puisque les statuts urbains restent volontairement choisis, constitue, depuis la réforme de 1999, le mode unique de regroupement intercommunal à fiscalité propre des espaces ruraux. On sait le formidable succès rencontré par cette forme souple et peu coercitive au cours des années 1990, et la dynamique d’intercommunalisation (souvent construite sur la base des SIVOM - syndicats intercommunaux à vocation multiple - pré existants), qui s’en est suivie et qui explique qu’aujourd’hui 93% des communes et 87% de la population sont sur le territoire d’une communauté.

Si l’on comprend l’importance de la structuration des espaces urbains pour la cohérence de l’action publique locale avec des dynamiques urbaines, sociales et économiques de longue date affranchies des limites communales, il n’en reste pas moins que l’intercommunalité constitue, dans les milieux ruraux de plus faibles densités, une nécessité. En effet, le choix des députés de la période révolutionnaire de faire des municipalités l’échelon principal – et longtemps unique – du pouvoir décentralisé et, dans le même temps, le choix de s’appuyer sur le découpage existant des paroisses, ont consacré un maillage fin, considéré comme proche des citoyens, mais marqué dès l’origine par un paradoxe : des compétences étendues pour une assise territoriale (et donc démographique) étroite. La nécessité de la coopération intercommunale s’est ainsi imposée dès l’origine (tentative d’encouragement à la fusion de communes de moins de 250 habitants par une loi dès 1790).

Pour résoudre ce décalage entre l’échelle territoriale communale et son rôle institutionnel et démocratique, l’État a oscillé entre deux positions : réduire le nombre de communes par le jeu des fusions d’une part et favoriser et réglementer les formes de coopérations intercommunales d’autre part. Pas moins de dix textes législatifs tentent d’inciter les communes à la fusion mais, contrairement aux politiques menées dans les pays voisins, l’État ne parviendra pas à les rendre contraignantes. La fusion autoritaire telle que pratiquée dans nombre de pays européens sera écartée car jugée trop attentatoire à l’autonomie des communes. Ce principe, âprement défendu au sein de l’Assemblée nationale et du Sénat, qui comptent de nombreux élus locaux, a souvent divisé l’hémicycle lors de débats concernant l’administration territoriale de la République selon des logiques moins partisanes que des oppositions entre les élus aux attaches électives locales, notamment municipales, et ceux n’ayant qu’un mandat national1. Ces politiques incitatives sesont soldées par un échec retentissant : de 1950 à 1970 on dénombre moins de 300 fusions concernant 635 communes… Plus de 36 600 communes existent encore aujourd’hui, c’est à peine 1 500 de moins que le nombre originel des municipalités créées par la Révolution française. Ce « score » est à comparer à celui des grands pays voisins d’Europe : 13 800 communes en Allemagne, 8 100 en Espagne, moins de 500 au Royaume-Uni.

Les syndicats constitueront dès la fin du XIXe siècle la forme institutionnalisée de ces regroupements intercommunaux. Plus tard l’intercommunalité à fiscalité propre constituera une troisième voie depuis privilégiée. Aujourd’hui, dans le milieu rural, elle constitue l’organisation nécessaire pour l’exercice efficace des compétences communales.

1 - Patrick LE LIDEC, « L’État, les associations d’élus et la réforme des structures intercommunales sous la Ve République » in Rémy LE SAOUT (sous la direction de), L’intercommunalité, logiques nationales et enjeux locaux, Presses universitaires de Rennes, 1997, pp.65-84. Rémy LE SAOUT, « L’intercommunalité comme enjeu politique, l’examen de la loi ATR au parlement » in Rémy LE SAOUT (sous la direction de), L’intercommunalité, logiques nationales et enjeux locaux, Presses Universitaires de Rennes, 1997, pp.85-108.

Daniel Delaveau, président de l’AdCF

Michel Piron, président délégué de l’AdCF

chargé des territoires ruraux et périurbains

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1 - Définir l’intercommunalité rurale

1.1 - La distinction urbain - rural : une question de limites

Des espaces contrastés

Les dynamiques territoriales de répartition des activités et des hommes ont accentué les contrastes du maillage communal. D’un côté, leur polarisation vers les villes a contribué au développement d’agglomérations dépassant largement le cadre des limites des communes. De l’autre, les campagnes ont subi une hémorragie économique et démographique qui a conduit à une forte baisse des densités démographiques. Par cette dynamique conjointe, la distinction traditionnelle ville/campagne a laissé place à des catégories plus incertaines quant à leurs limites : les espaces urbains et les espaces ruraux. Le milieu périurbain, espace rural en situation de dépendance urbaine directe, est emblématique de cette nouvelle partition spatiale.

L’éventail des poids démographiques des communes donne une autre illustration de ce contraste rural/urbain. Plus de 20 000 communes des 36 682 que compte le territoire français ont moins de 500 habitants. Les espaces ruraux représentent plus de 55% des communes françaises mais accueillent seulement 7% de la population. À l’autre extrême, 40 communes de plus de 100 000 habitants regroupent plus de 15% de la population.

Répartition des communes par taille démographique

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5000

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2000000

6000000

8000000

10000000

2147 881 1071 495 330 86 40

Moins de 500 de 500à 1 999

de 2 000à 3 499

de 3 500à 4 999

de 5 000à 9 999

de 10 000à 19 999

de 20 000à 49 999

de 50 000à 99 999

100 000et plus

Nom

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Nom

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20188

11444

Source : INSEE RP 2006

Même si toutes les communes de petite taille ne sont pas situées dans les secteurs ruraux au sens des définitions utilisées par l’INSEE, la répartition des communes par taille et population regroupée illustre bien les enjeux de l’intercommunalité rurale. Plus de 31 600 communes (86%) ont en effet moins de 2 000 habitants, seuil considéré comme minimum pour la viabilité de la plupart des services rendus aux populations. Pour autant, ces petites communes regroupent près de 15,3 millions d’habitants, soit près du quart de la population française. Elles couvrent surtout plus de 85% du territoire français.

Distinguant espaces urbains et espaces ruraux, la typologie des territoires réalisée par l’INSEE souligne la même logique. L’espace à dominante urbaine accueille plus de 80% de la population sur 40% du territoire, l’espace rural 18% de la population sur près de 60% du territoire.

Population et superficie des espaces urbains et ruraux métropolitains en 2006


Comment classer les zones périurbaines ?

L’INSEE associe la catégorie des espaces « périurbains » aux espaces urbains. Ces espaces situés autour des pôles urbains sont définis comme ceux dont plus de 40% de la population active occupée travaille dans le pôle urbain voisin. Cette définition, qui privilégie une approche en termes de bassins d’emploi et de migrations alternantes, mérite toutefois d’être nuancée.

Tout d’abord, s’il est vrai qu’une part importante des actifs périurbains travaille dans le pôle urbain voisin, les densités démographiques de cet espace sont plus proches de celles du secteur rural : avec près de 75 hab./km², l’espace périurbain est deux fois plus dense que les espaces ruraux mais dix fois moins que les espaces urbains… De même, la taille démographique moyenne des communes périurbaines (moins de 900 habitants) est bien plus proche de celle des communes rurales (600 habitants) que des communes des pôles urbains (12 000 habitants).

Il convient ensuite de nuancer la définition de l’INSEE reposant sur les migrations alternées. Avec le développement de pôles d’emplois secondaires au sein des agglomérations, le desserrement de l’emploi s’effectue vers les périphéries des pôles urbains les « rapprochant » des espaces ruraux voisins et nuançant ainsi la référence au « travail dans le pôle urbain ». De plus, la définition même des communes périurbaines est imparfaite : 4 000 communes des 15 000 communes périurbaines (27%) sont en effet classées dans la sous-catégorie « communes multipolarisées » (communes périurbaines dont plus de 40% de leurs actifs travaillent dans l’espace urbain mais sur plusieurs pôles). Si le schéma traditionnel d’un pôle central structurant semble concurrencé par des phénomènes de polarisation multiples, le classement des zones périurbaines effectué par l’INSEE apparaît quelque peu biaisé, d’autant plus que le zonage de l’INSEE n’a pas encore été rénové sur la base des résultats du recensement de 2006 (il a été réalisé initialement sur celui de 1990 puis réactualisé sur la base de celui de 1999). Ce type de zonage pourrait alors connaître le même sort que celui de son prédécesseur (ZPPIUP), abandonné car il couvrait l’essentiel du territoire.

Enfin, avec l’accroissement des mobilités et le renouveau démographique, la définition des espaces ruraux de l’INSEE, s’appuyant sur les relations à la ville – ou plus exactement à l’urbain, paraît aujourd’hui dépassée.

Qu’est-ce que l’intercommunalité rurale ?

Pour définir l’intercommunalité rurale, on ne dispose finalement que des typologies produites par l’INSEE. En effet, aucune forme juridique spécifique n’est prévue pour les espaces ruraux regroupés en communautés de communes. Celles-ci partagent en effet un statut juridique avec des agglomérations n’ayant pas pu ou voulu se constituer en communauté urbaine ou d’agglomération. L’AdCF dispose d’une typologie des territoires intercommunaux réalisée sur la base du classement des communautés en fonction de la typologie des communes les constituant (Cf. Infra)2. Sur les 8 catégories de cette nomenclature, deux relèvent expressément de l’espace rural : les communautés formées autour d’un pôle rural, et les communautés rurales sans pôle.

2- Le zonage en aire urbaine de l’INSEE n’a pas été réalisé pour les communes des départements d’outre-mer, il n’a de ce fait pas été possible de classer les communautés dans la typologie des territoires. Une catégorie « DOM » a été créée.

Population 2006 Population (en %)

Pôles urbains

dont villes centres

dont banlieues

Périurbain

Total espace à dominante urbaine

Total espace à dominante rurale

France métropolitaine

Superficie (en %) Densité (h./km2)

36 947 569 60,2 8,1

2,7

5,4

33,0

41,1

58,9

100,0

840

1 154

681

74

225

35

113

27,7

32,5

21,8

82,0

18,0

100,0

17 035 009

19 912 560

13 389 108

50 336 677

11 062 864

61 399 541

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Si ces deux catégories ne comptent que des communes classées dans l’espace rural, deux autres sont plus ambivalentes :

• Les communautés des franges urbaines (scindées en deux catégories selon que la majorité de communes est située dans l’espace rural ou dans l’espace urbain) : il s’agit de territoires intercommunaux formés pour partie de communes périurbaines et pour l’autre partie de communes rurales. Outre les critiques que l’on pourrait émettre quant à la dénomination de ces catégories (franges urbaines), la situation de ces communautés plaide en faveur d’un classement au sein des communautés rurales.

• Les communautés périurbaines : leur cas est plus difficile à trancher car il revient à une remise en cause du principe même du classement de l’INSEE. La taille démographique et les densités moyennes des communes du périurbain, qui se traduisent par des besoins et des modalités de l’intervention publique locale particulières, les apparentent plus aux espaces urbains. A contrario, la dynamique de l’emploi les associe davantage aux espaces ruraux. Pour autant, la proximité de pôles urbains – et de leurs emplois – introduit de nombreuses différences avec les campagnes plus éloignées des villes : accès aux emplois du pôle urbain mais aussi à ses services et à ses équipements, problématiques spécifiques du développement des territoires et notamment du logement, posture de protection vis-à-vis des influences urbaines… Face à ces difficultés de classement, nous proposons d’adopter une position médiane : conserver les communautés périurbaines dans les traitements statistiques sur lesquels s’appuie cette note, en préservant la distinction entre les différents types de territoires ruraux et en particulier les communautés périurbaines.

La définition de l’intercommunalité rurale retenue regroupe 5 des 8 catégories de la nomen clature de l’AdCF :

• Communautés autour d’un pôle rural ;

• Communautés rurales sans pôle ;

• Communautés des franges (à dominante de communes rurales ou urbaines) ;

• Communautés périurbaines.

1.2 - La prépondérance des communautés rurales dans le paysage intercommunal

Aujourd’hui, 2 159 communautés rurales (83% de l’ensemble des communautés) regroupent 81% des communes et 36% de la population intercommunalisée. En excluant les communautés périurbaines, l’intercommunalité rurale compte 1 565 communautés regroupant 61% des communautés et 22% de la population intercommunalisée. Il apparaît donc que l’inter-communalité rurale domine largement le paysage intercommunal avec près de 4 communautés sur 5 se trouvant dans les espaces ruraux ou périurbains. La prépondérance de l’intercommunalité rurale est significative en nombre de communes. À l’inverse, les communautés rurales regroupent seulement 36% de la population intercommunale et même moins du quart en excluant les communautés périurbaines. Logiquement les proportions de la répartition de la population entre communes urbaines et rurales se retrouvent.

Ainsi, quelle que soit la définition de l’intercommunalité rurale adoptée, on constate qu’une forte majorité des communautés sont rurales. Cette prépondérance est loin de correspondre à l’espace médiatique qu’elles occupent, probablement à cause de la forte focalisation des problématiques sociales et économiques sur les espaces urbains. Il n’en demeure pas moins que l’intercom-munalité rurale concerne l’essentiel du territoire et un quart de la population française. Elle dispose néanmoins de moyens limités car l’essentiel des ressources locales réside dans la présence d’habitants ou d’activités…

La répartition des communautés rurales et urbaines


L’intercommunalité rurale

Répartition des différentes catégories de communautés rurales (2006)

Nombre decommunautés

Population(en %)

Communes(en %)En %

UrbainesRuralesDont hors périurbaines

DOM

Total

Population Communes

426 34 027 090

19 549 374

12 187 9831 528 718

55 105 182

16,4 %83,0 %

60,2 %

0,6 %

61,7 %35,5 %

22,1 %2,8 %

18,7 %81,1 %

61,1 %0,3 %

6 376

27 699

20 877

89

34 164

2 159

1 565

16

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Principe de construction de la typologie des territoires intercommunaux : la typologie des territoires de l’intercommunalité de l’AdCF s’appuie sur le zonage en aire urbaine de l’INSEE. La typologie a été construite sur la base de la répartition des communes de chaque communauté dans les différentes catégories de ce zonage. On aboutit à 8 catégories de territoires intercommunaux définis comme suit :

1.3 - L’intercommunalisation des territoires ruraux Un développement sous impulsion législative

L’intercommunalité rurale s’est véritablement développée avec la loi dite « Administration terri toriale de la République » (ATR) de 1992. En effet, au début des années 1990, seulement 5% des communautés rurales actuelles étaient déjà créées (sous forme de districts), contre plus de 20% des communautés de l’espace urbain.

Date de création des communautés (en ℅ cumulé)

Ville centrepôle urbain

Autres communes del’unité urbaine

Pôle d’emploidu rural

Couronnepôle rural

Nombre de communespériurbaines + nombre decommunes multipolarisées

> 50 %

Nombre de communespériurbaines + nombre decommunes multipolarisées

< 50 %

nombre de communesd’une couronne d’un pôle

+ autre de communes du rural> 75 %

nombre de communesd’une couronne d’un pôle

+ autres communes durural = 100 %

oui

oui

non

non

non

non

nonau moins unedes communesd’un pôle rural

nombre decommunes d’unpôle rural = 0 %

non

EPCI urbainintégré

Ville centre +banlieue

Périphérie urbainedense

Franges urbainesà dominanteurbaine

à l’exclusion d’unautre type àdominante urbaine

à l’exclusion d’unautre type àdominante urbaine

Franges urbainesà dominante rurale

Pôle du rural

Rural sans pôle

Périurbain

Périurbaine Multipolarisés Autres rurales

> 0 % un des deux types > 0 % avec ou sans communes rurales

nombre de communes urbaines > nombre decommunes rurales

nombre de communes urbaines > nombre decommunes rurales

nombre de communes de l’unité urbaine > nombre decommunes périurbaines + multipolarisées



de communes urbaines < 25 %

de communes urbaines = 0 %

nombre de communes rurales < à 15 %

nombre de communes rurales < à 50 %

nombre de communes rurales > à 50 %

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1990

19

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1999

2005

Rurales Urbaines

Date de création des communautés rurales (en ℅ cumulé)

À partir de la création du statut de la communauté de communes, les espaces ruraux connaissent un mouvement d’intercommunalisation rapide qui se réalise en deux périodes principales : • De 1992 à 1997, la formule souple et peu coercitive de regroupement intercommunal proposé

par la loi ATR favorise la création de communautés en milieu rural : plus de 1 000 communautés créées, soit la moitié des communautés existantes à ce jour.

• Après une pause en 1998 (84 créations « seulement »), l’essor de l’intercommunalité rurale reprend, de 1999 à 2002, avec la création de 600 communautés. Successif à la loi Chevènement, ce deuxième mouvement découle probablement d’une tout autre logique : le développement de l’intercommunalité urbaine a en effet pu être ressenti comme une menace, notamment dans les secteurs ruraux situés à proximité des villes. La peur d’être associées de façon plus ou moins contrainte à une communauté d’agglomération a pu inciter certaines communes à prendre les devants. Il faut aussi rechercher l’explication dans les débats législatifs qui, en 1999 comme d’ailleurs en 1992, ont posé la question de l’achèvement de la carte intercommunale. Bien qu’aucune disposition n’ait finalement été votée en ce sens, certains élus ont peut-être préféré une démarche volontaire pour éviter de futures mesures plus coercitives.

On peut constater que les secteurs périurbains et les espaces autour des pôles ruraux ont été propices au développement des communautés rurales. La diffusion des premières communautés des secteurs urbains sur les communes périurbaines et le rôle moteur joué par les pôles ruraux peuvent sans doute expliquer ces évolutions spécifiques.

Notons enfin que la dynamique d’intercommunalisation du périurbain présente un profil plus proche de l’intercommunalité rurale (tardive mais rapide) que de l’intercommunalité urbaine (plus précoce mais plus lente). Cela semble, de ce point de vue au moins, justifier la qualification « rurale » de ces communautés.

Des dynamiques de création différentes

Bien que rapide, le mouvement d’intercommunalisation des territoires ruraux s’est réalisé diffé-remment selon les régions. En effet, si les communautés historiques (créées avant 1992) sont présentes sur l’ensemble du territoire à l’exception de la partie centrale de la métropole, la première phase du début des années 1990 a concerné plus particulièrement certaines régions. Ainsi, la Bretagne, les Pays-de-la-Loire, Poitou-Charentes, l’Alsace et le Nord-Pas de Calais sont les cinq régions dans lesquelles l’intercommunalisation des secteurs ruraux a été la plus rapide : presque la totalité des communautés rurales de ces régions ont été créées entre 1992 et 1994.

La région Rhône-Alpes, la Basse-Normandie et la Picardie suivent de près mais avec un décalage sur les années 1995-1998. L’Aquitaine, Midi-Pyrénées, le Languedoc-Roussillon et Champagne-Ardenne s’engagent dans les mêmes années mais avec un processus plus lent et qui se poursuit largement sur la fin des années 1990 et le début des années 2000.

100% 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0

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Périurbain594 691 342 532

Franges Pôle rural + couronne Rural sans pôle

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Les autres régions et en particulier le Limousin, le Centre, l’Auvergne et la Bourgogne connaissent un mouvement plus tardif : pour l’essentiel leurs communautés rurales sont créées à partir de 2000. Ce mouvement a néanmoins permis un rattrapage puisque ces régions affichent aujourd’hui des taux d’intercommunalisation proches des moyennes nationales.

Enfin, la Corse et l’Île-de-France constituent deux exceptions avec un mouvement à la fois tardif, lent et qui, à ce jour, laisse de vastes pans du territoire régional hors de l’intercommunalité.

Date de création des communautés rurales

Un développement marqué par la préexistence des SIVOMet par la maille cantonale

Les communautés se sont construites dans un environnement marqué par l’organisation d’une coopération technique visant à mutualiser des moyens sans nécessairement s’adosser à un projet touchant les différents pans de la vie locale (économie, social, culturel). De nombreux syndicats intercommunaux à vocation multiple se sont transformés en communautés de communes, marquant de leur périmètre et de leur mode de travail la naissance de l’intercommunalité à fiscalité propre. La substitution n’a pas été complète et des SIVOM (environ 1 400) ont survécu à l’émergence

des communautés. L’essentiel de l’intercommunalité sans fiscalité propre tient à des syndicats intercommunaux (près de 12 000) qui sont très spécialisés et dépassent souvent les périmètres des communautés.

Le canton est un deuxième élément qui a contribué au tracé des périmètres des communautés rurales actuelles. Par la volonté politique du département ou sous le leadership du conseiller général ou encore, dans certains cas, en raison de la correspondance avec des modes de vie (fonction de centralité exercée par le chef-lieu de canton vis-à-vis des communes de son ressort), la maille cantonale a contribué à délimiter le contour de nombreuses communauté.

Intercommunalités rurales et cantons

La part de communautés ayant des dimensions égales ou inférieures au canton est loin d’être anecdotique : 1 235 communautés sur 2 601 sont dans ce cas (47,5%). Le rapport entre la maille cantonale et le périmètre des communautés recoupe assez logiquement de nombreuses frontières départementales. L’influence du canton est inévitablement plus marquée en milieu rural (cantons infra communaux dans les centres urbains).

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1.4 - Les territoires de l’intercommunalité rurale : de faibles densités peu compensées par la taille des communautés

Les territoires ruraux se caractérisent globalement par de faibles densités permettant de distinguer nettement l’intercommunalité rurale de son homologue urbaine. Mis à part le cas particulier des communautés périurbaines dont la densité est équivalente à la moyenne nationale, les communautés rurales ont des densités inférieures à 50 hab./km². Or, cette faiblesse n’est pas compensée par leur superficie, puisqu’en moyenne celle des communautés rurales n’est pas fondamentalement différente de celle de l’espace urbain : 220 km² contre moins de 200 km². Au final, les communautés rurales ne gèrent pas d’espaces sensiblement plus vastes que leurs homologues urbaines mais bien des territoires moins peuplés.

Le nombre moyen de communes regroupées est relativement proche pour les deux catégories. L’intercommunalité permet, par le fait de l’association, de réduire le nombre de petites collectivités : si 32 600 communes comptent moins de 2 000 habitants, seulement 160 communautés sont dans ce cas. En outre, alors que la taille médiane des communes est inférieure à 500 habitants, elle est de 8 500 habitants pour les intercommunalités.

0

10 000

20 000

30 000

40 000

50 000

60 000

70 000

80 000

90 000

Urbaines Rurales Ensemble

0

50

100

150

200

250

300

350

400


12

13

14

15


175

180

185

190

195

200

205

210

215

220

225


Densités par catégories de communautés (hab. /km2)

Nombre moyen d’habitants par catégories de communautés Nombre moyen de communes par catégories de communautés

Superficie moyenne par catégories de communautés (km2)

Nombre moyen d’habitants par catégories de communautés

Par ailleurs, l’intercommunalité a diminué les écarts relatifs de taille démographique des collectivités publiques locales entre secteur urbain et secteur rural sans pour autant regrouper un nombre plus élevé de communes. En effet, alors que les communes rurales et périurbaines comptent en moyenne 630 habitants contre 11 450 pour les communes des pôles urbains soit un rapport de 1 à 18, la communauté rurale moyenne compte 9 260 habitants contre 82 400 pour celles de l’espace urbain soit un rapport de 1 à 10. Ainsi, la distorsion de taille entre les collectivités locales du milieu rural et du milieu urbain se trouve diminuée de moitié par le fait intercommunal. Cette situation découle du développement de l’intercommunalité urbaine des territoires peu peuplés (débordement sur les zones périurbaines voire rurales). Néanmoins, elle n’a pas compensé les faibles populations par des regroupements plus importants en nombre de communes. Si tel avait été le cas, l’écart entre « ville » et « campagne » serait davantage réduit.

Taille démographique moyenne des communes et communautés de l’espace rural et de l’espace urbain

60%

50

40

30

20

10

0

Moins de 500 de 500à 1 999

de 2 000à 3 499

de 3 500à 4 999

de 5 000à 9 999

de 10 000à 19 999

de 20 000à 49 999

de 50 000à 99 999

100 000et plus

Communes Communautés

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10 000"

20 000"

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Communautés"Communes"

Rural" Urbain Ensemble

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2 - Les territoires de l’intercommunalité rurale

Des territoires périurbains aux marges des espaces urbains, des secteurs ruraux structurés autour de pôles au rural désertifié, les catégories d’espaces ruraux sont nombreuses. À cette diversification territoriale correspond aussi une diversité des fonctions : aujourd’hui, la majorité des secteurs ruraux ne tire pas l’essentiel de sa richesse des activités agricoles mais de l’industrie et des différentes formes d’économie résidentielle.

De même, les évolutions démographiques sont désormais plus contrastées au sein des espaces ruraux. Si les recensements de 1990 et 1999 avaient montré des nuances entre, d’une part, des campagnes situées à proximité des villes en forte croissance démographique et, d’autre part, des campagnes plus profondes toujours soumises à une dynamique de désertification, les résultats récents du dernier recensement (2006) offrent une tout autre image3. En effet, la majorité des secteurs ruraux ont renoué avec la croissance démographique et la « diagonale du vide » se réduit comme une peau de chagrin. Les communautés rurales ont de ce fait, pour une grande majorité d’entres elles, enregistré une évolution démographique positive entre 1999 et 2006 : dans un bassin parisien élargi, sur l’ensemble des littoraux et rétro-littoraux, dans un vaste quart sud-ouest et sur toute la façade orientale du territoire.

Orientation économique des bassins de vie ruraux

3 - INSEE, Recensement de la population de 2006 : La croissance retrouvée des espaces ruraux et des grandes villes, INSEE première n°1218 – Janv. 2009.

!

Évolution de la population des communautés rurales 1999-2006

2.1 - Une extrême diversité des territoires

Cette diversité des contextes et des dynamiques de l’espace rural marque fortement les structures intercommunales. Le classement des communautés rurales selon la nomenclature des territoires intercommunaux de l’AdCF produit la répartition suivante :

• Les communautés périurbaines et des marges urbaines : plus de 60% des communautés rurales relèvent de cette catégorie. Elles regroupent près de 67% de la population intercommunale rurale et 61% des communes.

• Les communautés rurales structurées autour d’un pôle4 : elles regroupent plus de 4,2 millions d’habitants et 16% des communautés rurales.

• Les communautés rurales sans pôle (constituées de communes de moins de 1 500 emplois) : représentent plus du quart des communautés rurales mais seulement 2,2 millions d’habitants.

4 - L’INSEE définit les pôles de l’espace rural comme les communes ou unités urbaines comptant plus de 1 500 emplois. En moyenne, il s’agit de communes regroupant 3 200 habitants, les plus peuplées d’entres-elles atteignent 10 000 habitants.

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Les communautés rurales par types

Ces catégories se distinguent assez nettement en termes de répartition sur le territoire. Les communautés périurbaines concernent principalement les secteurs nord et est de la France, secteurs à la fois les plus urbanisés et où les agglomérations tendent à former de vastes ensembles contigus. L’Île-de-France et ses pourtours, l’Alsace, et, dans une moindre mesure le Nord-Pas de Calais et Rhône-Alpes illustrent cette situation. Elles recouvrent aussi la périphérie des grandes agglomérations : Paris, Lyon, Strasbourg, Bordeaux, Toulouse, Rennes…

La répartition des communautés situées sur les marges des aires urbaines est moins contrastée. Contrairement aux communautés périurbaines, elles se trouvent fortement représentées sur la partie ouest du territoire, là où les agglomérations sont plus compactes et les secteurs périurbains réduits. Elles forment des auréoles relativement identifiables autour des principales agglomérations. Au nord et à l’est, elles se développent de façon plus linéaire, ce qui correspond aux rares espaces restés en marge des influences urbaines : entre Amiens et l’agglomération parisienne, autour des agglomérations isolées de l’Aisne, entre Reims et les zones d’influence des villes lorraines, entre Troyes et les villes bourguignonnes.

Les communautés rurales structurées autour d’un pôle sont plus fréquemment localisées à l’ouest du territoire national. Cette répartition correspond à des régions rurales plus denses, ayant moins souffert des phénomènes de désertification et qui restent fortement marquées par le maillage des bourgs et des petites villes rurales.

À l’inverse, les communautés rurales sans pôle sont surtout localisées dans la partie centrale du territoire national. Il s’agit de secteurs ruraux particulièrement touchés par le phénomène de dépeuplement, rares secteurs enregistrant encore entre 1999 et 2006 une décroissance démographique. Cette dynamique qui s’accompagne d’une forte décrue de l’emploi a, dans le même temps, vidé les campagnes et déclassé les bourgs ruraux qui constituaient le maillage initial de l’espace. Compte tenu de l’évolution de l’emploi dans ces secteurs, le seuil de 1 500 emplois retenu par l’INSEE pour bénéficier du label « pôle rural » s’avère difficile à atteindre. À noter également la présence de ces communautés dans le grand ouest à proximité de communautés structurées autour d’un pôle. C’est éventuellement dans ce secteur que pourraient se rencontrer des intercommunalités défensives : en Bretagne intérieure, au sud de la Basse-Normandie, en Aquitaine.

En % descommunautés

rurales


rurales

Nombre decommunautés

PériurbainesFranges

Pôle rural + couronneRural sans pôle

Total communautés rurales

Dont hors périurbaines

Population

27,5 %594

691

342532

2 159 19 549 3742 258 182

7 361 391

4 209 926

5 719 875

7 361 391

Communes

9 9545 156

5 76727 699

6 822

6 822

594

32,0 %

15,8 %

24,6 %

100,0 %

27,5 %

37,7 %

29,3 %

21,5 %

11,6 %

100,0 %

37,7 %


rurales

24,6 %

35,9 %

18,6 %

20,8 %

100,0 %

24,6 %

!

!

!

!

!

!

!

!

Communautés périurbaines

Communautés avec pôle rural

Communautés des franges

Communautés sans pôle rural

Ces logiques de répartition soulignent de forts effets de structure :

• La corrélation entre le maillage urbain et sa densité avec la présence de communautés périurbaines ou en frange des aires urbaines se retrouve.

• Ensuite et surtout, la forte présence des communautés rurales sans pôle dans les secteurs ruraux les plus fragilisés par les dynamiques démographiques et économiques se distingue.

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Ainsi, les communautés rurales dénuées de pôle sont nombreuses (le quart d’entres elles). Cela semble plus le reflet d’une structure du territoire dans son ensemble que d’un défaut de pertinence des périmètres. Toutefois, ces contraintes initiales n’ont pas été compensées par des périmètres étendus ; les communautés sans pôle sont aussi celles qui comptent en moyenne le plus faible nombre de communes regroupées.

Au-delà de cette typologie, il convient de s’intéresser aux principaux indicateurs qualifiant les territoires (densité, taille démographique, nombre de communes membres, taille de la commune la plus peuplée) afin de souligner certaines logiques géographiques ainsi que des contrastes internes à chaque catégorie.

2.2 - La densité : contexte et contrainte du milieu rural

Les plus faibles densités intercommunales (inférieures à 25 hab./km²) concernent principalement un vaste ensemble s’étendant des Ardennes aux Pyrénées. Appelée diagonale du « vide », elle associe des territoires peu industrialisés ayant connu, de la fin du XIXe siècle à aujourd’hui, une forte hémorragie démographique. En outre, les principaux massifs montagneux (Alpes et Pyrénées) constituent aussi des zones de faible densité.

À l’inverse, de fortes densités sont enregistrées sur une large bande s’étendant du Nord-Pas-de Calais à la Bretagne et le nord de l’Aquitaine en englobant les régions Île-de-France, Alsace, Rhône-Alpes, la vallée du Rhône, l’est du littoral méditerranéen, les environs de Toulouse et les piémonts pyrénéens. Ces ensembles de fortes densités rurales relèvent de deux logiques différentes :

• Au nord et à l’est : des régions fortement urbanisées et dont le développement et la proximitédes différentes agglomérations induit de fortes densités, y compris dans les secteurs ruraux (inclus en grande majorité dans ou en limite des aires d’influence urbaine).

• À l’ouest, si les plus fortes densités se trouvent autour des principales agglomé rations, elles concernent aussi des secteurs ruraux moins touchés par l’exode rural.

Densité démographique - communautés rurales

!

Les communautés périurbaines et situées en frange se différencient fortement en termes de densité, même si elles ont en commun une localisation proche des villes ; sur les marges internes pour les premières, sur les franges extérieures pour les secondes.

Les communautés périurbaines affichent en effet une densité proche de la moyenne nationale (100 hab./km²) soit une densité deux fois plus forte que les autres communautés rurales. Elle reste toutefois nettement inférieure à celle des intercommunalités urbaines (près de 400 hab./km²). En limite des aires urbaines, les communautés constituent le potentiel futur de périurbanisation. Pour beaucoup, il s’agit de secteurs appelés à connaître une forte croissance démographique corrélative à l’extension de l’aire d’influence de l’agglomération. Cette dynamique sera d’autant plus rapide que les secteurs périurbains sont en général assez réservés quant au développement de l’offre de logements, ce qui se traduit notamment par la faiblesse du foncier ouvert à l’urba-nisation dans les documents de planification. Cette politique contribue à un report sur les marges de la périurbanisation.

27% des communautés rurales ont une densité inférieure à 25 hab./km². Or, ces très faibles densités concernent surtout les communautés en frange des aires d’influence urbaine et les communautés sans pôle. Leur répartition forme de vastes ensembles contigus ce qui montre qu’un élargissement de leurs périmètres permettrait une augmentation de la population mais à densité égale.

Densité des communautés de l’espace rural (en nombre de communautés)

2.3 - 28% des communautés rurales ont plus de 10 000 habitants

Quant au nombre d’habitants, les communautés rurales se partagent en trois groupes à peu près équivalents : 35% ayant moins de 5 000 habitants, 36% de 5 à 10 000, et 28% de plus de 10 000 habitants. Les communautés rurales dépassant le seuil des 20 000 habitants restent exceptionnelles : 125 communautés, soit près de 6%.

Les communautés périurbaines et celles structurées autour d’un pôle sont logiquement les plus peuplées (plus de 12 000 habitants) ; pour les premières en raison de densités plus élevées, pour les secondes parce que la présence d’un pôle (au moins 1 500 emplois au sens de l’INSEE) assure à lui seul un seuil minimal de population. À l’inverse, les communautés sans pôle sont celles comptant en moyenne le moins d’habitants : près de 70% d’entres-elles ont moins de 5 000 habitants. L’absence de pôle explique en grande partie le faible nombre d’habitants d’autant que ces

0

50

100

150

200

250

300

350

Périurbain Franges Rural sans pôlePôle rural + couronne

Densité (hab./km2)

< à 25

25 à 49 100 et plus

50 à 99

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communautés sont généralement localisées dans des espaces de faibles densités. Cette catégorie concentre les communautés de très petites tailles : 100 des 157 communautés rurales de moins de 2 000 habitants. Quant aux communautés situées aux franges des aires d’influence urbaine, elles sont en situation médiane avec un peu plus de 8 000 habitants en moyenne.

Nombre moyen d’habitants par catégories de communautés

Communautés selon le nombre d’habitants

Les communautés rurales les plus peuplées sont localisées autour des grands pôles urbains, dans le Nord et sur les littoraux, en particulier sur la façade atlantique. Sur ce dernier secteur, cette situation tient plus aux densités rurales qu’à l’influence des agglomérations. Le nombre d’habitants regroupés est également relativement élevé dans la vallée du Rhône et sur le pourtour méditerranéen.

Le centre du territoire national rassemble des communautés peu peuplées. La Champagne et la Lozère sont deux secteurs de forte concentration des communautés ayant moins de 2 000 habitants.

Cette répartition recoupe en grande partie celle des densités. Autrement dit, la taille démographique des communautés rurales est fortement liée aux densités démographiques. Cette adéquation existe aussi parce que la faiblesse des densités n’est pas compensée par un élargissement des périmètres intercommunaux.

Périurbain

< 2 2 à 5

35

22

100

157

5,9 %

3,2 %

0,0 %

18,8 %

7,3 %

110

218

11

275

614

18,5 %

31,5 %

3,2 %

51,7 %

28,4 %

193

304

143

144

784

32,5 %

44,0 %

41,8 %

27,1 %

36,3 %

179

127

162

12

480

30,1 %

18,4 %

47,4 %

2,3 %

22,2 %

70

19

25

1

115

11,8 %

2,7 %

7,3 %

0,2 %

5,3 %

7

1

1

9

1,2%

0,1 %

0,3 %

0,0 %

0,4 %

594

691

342

532

2 159

100 %

100 %

100 %

100 %

100 %

5 à 10 10 à20

20 à50 > 50 Total

Franges

Pôle rural

Rural sans pôle

Total

En %

Périurbain

Franges

Pôle rural

Rural sans pôle

Total

En nombre decommunautés (milliers)

0

2 000

4 000

6 000

8 000

10 000

12 000

14 000

Périurbain Franges Pôle rural+ couronne

Rural sans pôle

Nombre d’habitants au sein des communautés rurales

2.4 - Des disparités en nombre de communes

Le nombre de communes regroupées varie en moyenne de 10 communes pour les communautés sans pôle à près de 15 pour celles structurées autour d’un pôle rural. Cela démontre clairement que la taille des regroupements n’est pas liée aux densités. Au contraire, les communautés avec un pôle et bénéficiant d’un apport démographique déjà important présentent les périmètres les plus larges. À l’inverse, les communautés sans pôle sont aussi celles qui regroupent le nombre le plus réduit de communes ; elles cumulent donc absence d’un pôle, territoire restreint et faibles densités.

Les regroupements importants en nombre de communes ne sont pas rares dans l’intercommunalité rurale. En effet, 14% des communautés rurales comptent plus de 20 communes. Notons également que 16 communautés comptent plus de 50 communes dont 3 plus d’une centaine. En dehors de la communauté de Haute-Saintonge (Charente) et de celle du Saulnois (Moselle), il s’agit de communautés localisées sur des secteurs où la superficie des communes est particulièrement réduite : Aisne, Ardennes, Oise et Somme. Cette logique se retrouve à l’échelle nationale. En effet, la répartition des communautés dotées d’un nombre important de communes est principalement dictée par le maillage communal. Ce sont sur les secteurs où l’émiettement communal est particulièrement marqué que le nombre de communes regroupées est plus important : au nord et sur les piémonts pyrénéens par exemple. À l’inverse, les communautés ayant un faible nombre de communes se rencontrent surtout dans les régions où les territoires communaux sont assez vastes : Aquitaine, centre de la France, régions de montagne…

Il apparaît donc clairement que le nombre de communes associées ne fonctionne pas comme un facteur d’ajustement aux densités locales.

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Nombre moyen de communes par catégories de communautés

0

2

4

6

8

10

12

14

16

Périurbain Franges Pôle rural + couronne Rural sans pôle

Nombre de communes dans la communauté

Périurbain

< 5 5 à 9

60

17

22

52

151

10,1 %

2,5 %

6,4 %

9,8 %

7,0 %

229

185

92

203

709

38,6 %

26,8 %

26,9 %

38,2 %

32,8 %

155

227

104

163

649

26,1 %

32,9 %

30,4 %

30,6 %

30,1 %

78

137

54

76

345

13,1 %

19,8 %

15,8 %

14,3 %

16,0 %

72

125

70

38

305

12,1 %

18,1 %

20,5 %

7,1 %

14,1 %

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691

342

532

2 159

100 %

100 %

100 %

100 %

100 %

10 à 44 15 à 19 > 20 Total

Franges

Pôle rural

Rural sans pôle

Total

En %

Périurbain

Franges

Pôle rural

Rural sans pôle

Total

En nombre decommunautés

Nombre de communes regroupées au sein des communautés rurales

2.5 - L’existence d’un pôle rural : un facteur discriminant

La taille de la commune la plus peuplée est un des indicateurs les plus discriminants puisqu’il distingue les communautés rurales en fonction de la présence d’un pôle ou non. Près d’une communauté rurale sur cinq n’a aucune commune atteignant 1 000 habitants ce qui constitue un « handicap » important pour atteindre un seuil démographique de 2000 habitants. Il s’agit pour moitié, et logiquement, de communautés de la catégorie « sans pôle » mais, pour l’autre moitié, de communautés périurbaines surtout situées en frange des aires d’influence urbaine.

Nombre moyen d’habitants de la commune la plus peuplée

0

1 000

2 000

3 000

4 000

5 000

Périurbain Franges Pôle rural+ couronne

Rural sans pôle

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Nombre d’habitants de la commune la plus peuplée

Périurbain

< 1 000 5 000et +

2 000 à5 000

1 000 à2 000

75

135

1

204

415

12,6 %

19,5 %

0,3 %

38,3 %

19,2 %

143

250

16

209

618

24,1 %

36,2 %

4,7 %

39,3 %

28,6 %

239

249

190

119

797

40,2 %

36,0 %

55,6 %

22,4 %

36,9 %

137

54

135

329

23,1 %

8,2 %

39,5 %

0,0 %

15,2 %

594

691

342

532

2 159

100 %

100 %

100 %

100 %

100 %

Total

Franges

Pôle rural

Rural sans pôle

Total

En %

Périurbain

Franges

Pôle rural

Rural sans pôle

Total

En nombre decommunautés

À l’inverse, 15% des communautés rurales sont organisées autour d’un pôle comptant au moins 5 000 habitants. Il s’agit de communautés avec pôle mais aussi de communautés des franges ou périurbaines. Cela souligne l’hétérogénéité de ces deux groupes du point de vue de la structure du territoire. En effet, les deux catégories « rural avec pôle » et « rural sans pôle » s’appuient sur la qualification des communes constituant la communauté. À l’inverse, les catégories franges ou périurbaines sont surtout caractérisées par leur localisation par rapport à un pôle urbain proche. Elles peuvent, de ce fait, être ou non organisées autour d’une commune relativement importante et donc s’apparenter en termes de structures à des communautés avec ou sans pôle. Ainsi, 37% des communautés périurbaines et 56% des communautés en frange n’ont aucune commune dépassant le seuil de 2 000 habitants.

Les pôles ruraux

La répartition des communautés rurales en fonction de la taille de la commune la plus peuplée recouvre en partie celle des densités – et celle de la tailles des communautés. Les pôles ruraux les plus importants se situent de part et d’autre de la « diagonale du vide ». Par exemple, en Bretagne ou en Pays-de-la-Loire, deux régions dans lesquelles le maillage des bourgs ruraux a été préservé.

!

À l’inverse, les régions centrales sont marquées par la faible taille des communes renvoyant par là même à la faiblesse du maillage des bourgs comme en témoigne la répartition des pôles ruraux définis par l’INSEE en 1999. Il y a d’ailleurs une forte corrélation entre la répartition des pôles ruraux et la taille des communes centres. Seul le secteur périurbain se caractérise par des communautés ayant des communes centres relativement importantes mais qui ne correspondent pas à des pôles ruraux, l’INSEE ne déterminant pas de structure interne aux secteurs périurbains.

Taille de la commune la plus peuplée des communautés rurales

2.6 - Des territoires dont la cohérence peut progresserLe croisement du nombre d’habitants et du nombre de communes par groupement permet d’identifier plusieurs types de communautés rurales. Il apparaît très clairement que le facteur déterminant est la densité démographique, le nombre de communes regroupées ne jouant que de façon plus marginale.

771 communautés rurales comptent moins de 5 000 habitants, soit 36% des communautés rurales.

Parmi elles, près de 130 comptent 15 communes ou plus. Il s’agit de communautés situées dans des secteurs de densités relativement faibles (en moyenne 35 hab./km²) pour lesquelles le nombre relativement élevé de communes n’a pas permis d’atteindre le seuil de 5 000 habitants. Pour l’essentiel, ces communautés se trouvent dans des secteurs ruraux sans pôle ou en frange des aires d’influence urbaine et sont plus présentes dans les secteurs de faible densité du territoire national, des Ardennes aux Pyrénées.

Par ailleurs, 642 et 421 communautés comptent respectivement moins de 15 communes et moins de 10 communes. Ces communautés, également localisées dans les secteurs très peu denses (en moyenne moins de 25 hab./km²), affichent une population d’autant plus faible que

Source :INSEE RGP 1999

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le nombre de communes regroupées est réduit. Elles sont très majoritairement localisées dans les secteurs ruraux du cœur du territoire, mais aussi dans certaines régions plus urbanisées (Lorraine, Basse-Normandie) où le paysage intercommunal est émietté. Pour l’essentiel, elles se rencontrent dans des campagnes éloignées des villes : seule une sur cinq se situe en zone périurbaine.

1 388 communautés rurales comptent plus de 5 000 habitants, soit 64% des communautés rurales.

Une minorité (439) atteint le seuil de 5 000 habitants avec moins de 10 communes regroupées. Elles sont localisées à proximité d’importants centres urbains (Paris, Lille, Lyon, Strasbourg, Toulouse, Bordeaux…) ou dans des secteurs de plus forte densité rurale : Bretagne, Pays de la Loire notamment.

Pour une grande partie des communautés comptant plus de 5 000 habitants, le seuil est aussi atteint grâce à un nombre relativement important de communes regroupées : 428 de 10 à 14 communes et 521 avec 15 communes ou plus. Cette situation illustre le cas des intercommunalités qui compensent les faibles densités rurales par un périmètre communautaire élargi. Elles se trouvent néanmoins tout autant dans des secteurs assez denses (nord, grand ouest, etc.) que dans les secteurs désertifiés du cœur du territoire. La répartition est à peu près équilibrée entres celles situées dans le périurbain (272), en marge des aires urbaines (338) ou organisées autour d’un pôle rural (228).

Quelle pertinence pour les territoires ruraux intercommunaux ?

Le classement effectué ci-dessus renvoie directement à la question des territoires intercommunaux et de leur « pertinence ». Force est de constater que le nombre de communes regroupées n’est que faiblement lié à la densité des territoires. Il en résulte que les secteurs marqués par les phénomènes de déprise démographique sont aussi des territoires où les intercommunalités comptent un nombre réduit d’habitants. Les disparités du monde rural ne sont donc pas forcément compensées par le phénomène communautaire. Les secteurs ruraux les plus fragiles, ceux où les densités sont faibles, la dynamique démographique toujours négative ou de très faible croissance sont aussi des secteurs où l’intercommunalité cumule les handicaps : pas de pôle structurant, faible nombre de communes associées, taille démographique réduite.

Nombre d’habitants et de communes des communautés rurales

Nombre de communes et d’habitants - communautés rurales

TotalPlus de 5 000habitants

Moins de 5 000habitants

moins de 10 communes

de 10 à 14

15 et plus

Total 771

129

221

421

1 388

521

428

439

2 159

650

649

860

3 - La gouvernance3.1 - Conseils communautaires : davantage de délégués par habitantsLes conseils communautaires des communautés rurales sont plus resserrés que ceux des communautés du milieu urbain. Ils comptent en moyenne 32 délégués contre 51. Pour toutes les tranches de communautés, le nombre de délégués accordé à chaque commune est en effet plus important en milieu urbain que rural.

Nombre moyen de délégués par nombre de communes regroupées

Mais dans le même temps, on observe une logique inverse concernant le nombre de délégués moyen par habitant. En effet, les communautés rurales affichent un nombre moyen de délégués supérieur à celui constaté dans les secteurs urbains. Ceci est lié à la taille plus modeste des communes.

Nombre moyen de délégués par nombre d’habitants regroupés

100

90

80

70

60

50

40

30

20

10

0

Moins de 5 communes

Rurales

de 5 à 9 de 10 à 14 de 15 à 19 20 et plus

Urbaines

0

Moins de 5 000 De 5 à 10 000

RuralesUrbaines

De 10 000 à 20 000 De 20 à 50 000 Plus de 50 000

20

40

60

80

100

0

Moins de 5 000 De 5 à 10 000

RuralesUrbaines

De 10 000 à 20 000 De 20 à 50 000 Plus de 50 000

20

40

60

80

100

0

Moins de 5 000 De 5 à 10 000

RuralesUrbaines

De 10 000 à 20 000 De 20 à 50 000 Plus de 50 000

20

40

60

80

100

30

Inte

rcom

mun

alité

rur

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/ déc

embr

e 20

09

31

Ainsi, bien que comptant en moyenne moins de délégués (32 contre 51) et un nombre de représentants par commune inférieur à celui constaté en milieu urbain (2,4 contre 3,4), les conseils communautaires ruraux, en raison du faible nombre d’habitants de leur territoire, assurent une représentation beaucoup plus fine de la population. Dans les communautés du secteur rural, on compte ainsi un délégué pour 300 habitants contre un pour 1 600 dans les communautés du secteur urbain. Ce rapport (population / délégué) est particulièrement faible dans les communautés sans pôle où chaque délégué représente 170 habitants, alors qu’il est de 345 pour les communautés avec pôle. Quant aux communautés périurbaines, elles affichent un taux d’un délégué pour 410 habitants.

3.2 - Une prééminence de la représentation des territoires

Comme les communautés urbaines, plus de 40% des communautés rurales ont adopté un mode de représentation lié au poids démographique de leurs communes.

30% des communautés ont opté pour une représentation proportionnelle avec un nombre minimum de délégués par commune. Près de 20% possèdent un même nombre de délégués par communes. Ainsi, pour 49% des communautés rurales, leurs formes de représentation sont davantage liées au nombre de communes qu’aux populations regroupées. La moindre diversité du nombre d’habitants par commune appelle probablement moins qu’ailleurs une représentation corrélée au poids démographique. En effet, 20% des communautés rurales sans pôle ont opté pour une représentation « à la commune ». À l’inverse, les communautés rurales structurées autour d’un pôle ont, pour 50% d’entre elles, choisi une représentation proportionnelle au poids démographique.

Mode de représentation des communes

Mode de représentation des communes par catégories de communes rurales

0

10

20

30

40

50

60%

Représentation proportionnelleà la population

Un nombre minimal assuré par commune

puis proportionnel à la population

Même nombre de délégués par commune

autres


0

10

20

30

40

50%

Représentation proportionnelle à la population

Un nombre minimal assuré par commune puis proportionnel à la population

Même nombre de délégués par commune

autres

Rurales Urbaines

3.3 - La minoration du poids de la commune la plus peuplée

La place réservée à la commune la plus peuplée est nettement moins importante dans les communautés rurales : en moyenne 10% des délégués représentent la commune principale contre plus de 31% dans les communautés du secteur urbain. Même si l’on constate un poids relatif plus faible des communes les plus peuplées en milieu rural (31% contre 48% dans les communautés du milieu urbain), leur part dans la représentation communautaire est minorée. Il en résulte même une légère accentuation de la sous-représentation des communes les plus peuplées en milieu rural. En effet, si la part des délégués représentant la commune la plus peuplée prend en compte 65% de son poids démographique, elle n’est que de 61% dans les communautés du milieu rural.

Si les communes principales sont moins représentées, la part de maires de ces mêmes communes assurant la présidence de la communauté est aussi plus faible en zone rurale : seulement 27% des présidents de communautés rurales sont aussi maires de la commune principale, contre près de 50% dans les communautés du secteur urbain. De ce point de vue, la situation est relativement contrastée entre les différentes catégories de l’intercommunalité rurale. En effet, sans atteindre le niveau constaté en milieu urbain, les communautés rurales organisées autour d’un pôle sont plus fréquemment présidées par le maire de la ville centre (40%).

Part de la ville la plus peuplée en nombre d’habitants et de délégués

Part de communautés dont le président est le maire de la ville centre

60

50

40

30

20

10

0

Moins de 5 communes Rurales Périurbain Franges Rural sans pôlePôle rural + couronne

0

10

20

30

40

50

60%

Population de la ville la plus peuplée

Rurales Urbaines

Délégués de la ville la plus peuplée

32

Inte

rcom

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alité

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ale

/ déc

embr

e 20

09

33

3.4 - Des oppositions municipales moins représentées, des bureaux plus restreints

Le nombre de communautés dont une partie des délégués est issue des oppositions municipales a fortement progressé au cours des dernières années. Ce mouvement concerne toutefois encore assez peu les communautés rurales. En effet, 22% ont une représentation des oppositions municipales, contre 42% dans les milieux urbains. Plus qu’un défaut de démocratie, ce constat correspond à la faiblesse des clivages partisans en milieu rural avec un nombre significatif d’élus non politisés, et aussi la difficulté d’appréhender les notions de majorité et d’opposition dans des secteurs où, lors des élections, le panachage est pratiqué. Cela est d’ailleurs confirmé par le fait que le taux de représentation des oppositions municipales est sensiblement plus fort dans les communautés rurales avec pôle (plus de 30%). À l’inverse, il est particulièrement faible dans les secteurs périurbains et en frange des aires urbaines.

Près de 95% des communautés rurales disposent d’un bureau, ce qui ne les distingue pas des autres. En revanche, ce taux est un peu plus faible dans les communautés sans pôle (90%). À l’inverse de ce que l’on peut constater en milieu urbain, où le bureau peut constituer une forme de représentation des territoires compensant la prééminence des logiques démographiques au sein du conseil, les bureaux des communautés rurales comptent en général un nombre de membres inférieur au nombre de communes : 62% contre 73%. Il s’agit d’ailleurs d’instances d’un format nettement plus réduit : 11 membres en moyenne contre plus de 16 dans les commu-nautés du milieu urbain.

Part des conseils communautaires avec présence de représentants des oppositions municipales

3.5 - Présidences des intercommunalités ruralesDans les communautés rurales, 8% des présidences communautaires sont assurées par une femme. Bien que ce chiffre soit encore très bas, il est néanmoins sensiblement plus élevé que dans les communautés du secteur urbain (5%). Les écarts entre les différentes catégories de commu-nautés rurales soulignent que lorsque les enjeux de représentation politique sont plus importants, notamment dans les communautés rurales avec pôle, la place occupée par les femmes est inférieure : à peine plus de 5%, rejoignant la proportion constatée dans les communautés du milieu urbain.

Taux de féminisation de la présidence communautaire (en ℅)


0

10

20

30

40%

0

1

2

3

4

5

6

7

8

9

10%

Urbaines Rurales Périurbain Franges Pôle rural + couronne Rural sans pôle

4 - Compétences et actions

4.1 - Les compétencesEn dehors des deux champs de compétences obligatoires pour toutes les communautés de communes, le profil général des compétences exercées par les communautés rurales ne se distingue pas fondamentalement du secteur urbain. La principale différence tient au fait que les communautés rurales ont en moyenne une compétence de moins : 7 contre 8. Leur champ d’intervention est donc en général plus restreint.

Deux compétences sont particulièrement rares dans les communautés rurales : d’une part, et logiquement, la politique de la ville et, d’autre part, les transports. Dans les secteurs ruraux, cette dernière compétence relève plus fréquemment de l’échelle départementale qu’intercommunale. Par ailleurs, bien qu’inscrites aux statuts de plus de 40% des intercom munalités rurales, les comp-étences Foncier / ZAC et Eau (ressource, distribution, traitement) sont nettement moins fréquentes que dans les regroupements urbains. L’écart est moins sensible pour les équipements publics et l’habitat, deux compétences stratégiques qui concernent respectivement 70% et 80% des communautés rurales.

Avec plus de 8 communautés sur 10 concernées, les intercommunalités rurales font presque jeu égal avec les communautés du secteur urbain pour la protection de l’environnement et du cadre de vie. Le taux d’intervention est identique pour la gestion des ordures ménagères.

Tourisme et services à la personne / action sociale sont deux compétences plus fréquentes dans les communautés rurales. Le tourisme constitue un des axes essentiels du développement local de nombreux secteurs ruraux, ce qui explique que plus de 70% de ces communautés ont inscrit ce champ dans leur compétence. La forte intervention dans les domaines des services à la personne et de l’action sociale découle notamment des forts besoins d’intervention en direction des populations âgées. Cependant les cibles ont pu évoluer avec le temps d’autant que de nombreux secteurs ruraux sont confrontés à des phénomènes de précarisation de la population et à une forte demande de services autour de la petite enfance.

Compétences adoptées (en ℅)

Politique de la ville

Transport

Foncier, ZAC

Eau (ressource, distribution ou traitement)

Création ou aménagement et entretien de voirie

Construction, aménagement, entretienou gestion d’équipements publics

Habitat

UrbainsRurales

Protection et mise en valeur de l’environnement et du cadre de vieCollecte, traitment ou élimination des OM et déchets

Tourisme

Services à la personne et action sociale

Activités sportives et loisirs

Aménagement rural

Aménagement, entretien,mise en valeur des chemins de randonnées

Entretien et aménagement des berges de rivières90%

80%

70%

60%

50%

40%

30%

20%

10%

0%

34

Inte

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mun

alité

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/ déc

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09

35

Le profil des différents types de communautés rurales ne permet pas véritablement de les distinguer en termes de champs d’intervention. Globalement, les compétences les plus fréquentes restent les mêmes : protection de l’environnement, habitat, ordures ménagères, services à la personne / action sociale.

On note cependant des écarts relativement significatifs :

• L’habitat est une compétence courante pour les communautés structurées autour d’un pôle (85%), moins fréquente pour les secteurs périurbains (72%).

• Le tourisme concerne 80% des communautés rurales (trois catégories confondues) et notamment 65% du secteur périurbain.

• Enfin, l’aménagement rural est plus fréquent dans les communautés avec pôle et celles du périurbain.

Ces différences soulignent assez bien des spécificités liées au type d’espace dans lequel sont localisées les intercommunalités, sans pour autant tracer des profils d’intervention différenciés.

Compétences adoptées (en ℅)

4.2 - Les actions menéesLes compétences inscrites aux statuts ne permettent finalement pas de différencier nettement les communautés rurales de celles des secteurs urbains, ni les communautés rurales entres elles. Cela tient sans doute, au moins en partie, à une terminologie générique qui donne assez peu d’informations sur la réalité et le contenu de la mise en œuvre. C’est la raison pour laquelle les actions menées décrivent plus fidèlement les domaines d’intervention de l’intercommunalité5.

5 - Les données concernant les actions sont issues de l’enquête nationale menée par l’AdCF auprès des communautés (2008). Le taux de réponse est de près de 60%. Les taux d’intervention par domaine d’action des communautés sont exprimés en pourcentage des communautés ayant répondu à l’enquête. Les taux d’intervention par type d’action sont exprimés en pourcentage des communautés menant au moins une action dans le domaine concerné. Les domaines d’action ne permettent pas d’inférer directement les compétences inscrites aux statuts car le classement des différentes actions n’est pas homogène ; une même action peut relever d’une compétence différente dans les statuts.

Protection et mise en valeur de l’environnement et du cadre de vie

Transport

Foncier, ZAC

Eau (ressource, distribution ou traitement)

Création ou aménagement et entretien de voirie

Construction, aménagement, entretienou gestion d’équipements publics

Habitat

Rural sans pôlePôle rural + couronneFrangesPériurbain

Tourisme

Collecte, traitment ou élimination des OM et déchets

Services à la personne et action socialeActivités sportives et loisirs

Aménagement rural

Aménagement, entretien,mise en valeur des chemins de randonnées

Entretien et aménagement des berges de rivières

90%

80%

70%

60%

50%

40%

30%

20%

10%

0%

4.2.1 / Planification et aménagement du territoire

Le domaine d’action de la planification est celui pour lequel l’écart entre communautés rurales et communautés des secteurs urbains est le plus marqué. Ce domaine qui s’approche de la compétence obligatoire « Aménagement du territoire » concerne la moitié des communautés rurales. Les communautés périurbaines et celles structurées autour d’un pôle interviennent un peu plus. En fait beaucoup d’actions menées au titre de cette compétence « planification » sont classées dans d’autres domaines de la nomenclature de l’AdCF. Il peut s’agir notamment des chartes du paysage, du remembrement, de l’aménagement et de l’entretien des sentiers ou encore de l’aménagement rural…

Taux d’intervention (℅ de communautés menant au moins une action dans ce domaine) et nombre moyen d’actions menées

L’action menée le plus fréquemment par les communautés rurales en matière de planification et d’aménagement est la réalisation et la gestion de ZAC. Cette action relève sans doute tout autant de l’aménagement que du développement économique. Près de 40% des communautés rurales participent à l’élaboration d’un SCOT, en particulier, les communautés périurbaines (1/2) davantage que les communautés en frange ou avec un pôle (1/3), ou que les communautés sans pôle (20%). La forte influence des centres urbains dans l’élaboration d’un SCOT explique cette situation. De plus, près de 20% des communautés rurales élaborent une charte d’aménagement. Il s’agit de la seule action de ce domaine que l’on retrouve plus fréquemment dans les communautés rurales que dans celles du milieu urbain.

Actions menées (en ℅ des communautés menant au moins une action dans ce domaine)

0

20

10

30

50

40

60

70

80

90

0,0

0,5

1,0

1,5

2,0

2,5

3,0100%

Taux d’intervention (en % des communautés) Nombre moyen d’actions menées

Urbaines Rurales(total)


Conduite de ZAC ou lotissementà vocation économique

PDU

Instruction des autorisations d’urbanisme

Aménagement d’espaces publicscommnautaires

Charte d’aménagement

PLU communautaires

SCOT

Schéma de secteurPLU communaux

Charte d’urbanisme commercial

Conduite de ZAC ou lotissementà vocation résidentielle

80%

60%

40%

20%

0%

UrbainsRurales

OPAH (en cours ou engagée en 2008)

Foyer jeunes travailleurs

Résorption de l’habitat insalubreou indigne (RHI, Péril,...)

Logement social

Tableau de bord du logement(outil de suivi)

Programme local de l’habitat (PLH)

Accueil des gens du voyageLogement d’urgence

Accession sociale à la proprieté

70%

60%

80%

50%

40%

30%

20%

10%

0%

36

Inte

rcom

mun

alité

rur

ale

/ déc

embr

e 20

09

37

Moins de 12% des communautés rurales élaborent les PLU (communaux ou intercommunaux), soit une proportion légèrement inférieure à celle constatée dans les communautés du secteur urbain. Cette proportion peut paraître faible car les besoins de mutualisation sont sans doute plus importants dans le secteur rural. Elle est probablement tronquée dans la mesure où de nombreux secteurs ruraux n’élaborent pas de document de planification et relèvent des règles nationales d’urbanisme. Il faut toutefois souligner que cette faible proportion (proche de celle constatée dans les autres communautés) dénote plus probablement la réticence des communes à transférer cette compétence, jugée stratégique pour la maîtrise de l’évolution du territoire communal. Dans les communautés sans pôle, la maîtrise communautaire du PLU est la plus fréquente (16%). Le besoin de mutualisation est d’autant plus fort que les communes sont de petite taille et ne disposent pas des services techniques nécessaires.

4.2.2 / Développement économique

L’écart entre communautés rurales et communautés du secteur urbain est nettement moins marqué concernant le développement économique. Ainsi, les communautés rurales avec pôle affichent un taux proche de celui constaté en milieu urbain. En moyenne, les communautés rurales mènent au moins deux actions relevant de ce domaine.

Taux d’intervention (℅ de communautés menant au moins une action dans ce domaine) et nombre moyen d’actions menées


UrbainsRurales

Zone d’activités économiques

Aide à l’installation de nouveaux exploitants agricoles

Aide aux conditions d’implantation(recrutement, logement, services...)

Aide à la création d’entreprises

Maintien du commerce oude l’artisanat (ORAC...)

Portage de l’immobilier d’entreprise

Atelier relais

Hôtel ou pépinièred’entreprises

Autres formes d’aides financières

Zone d’activités économiques dont spécialisée (tertiaire...)

Zone d’activités économiquesdont labellisée (HQE, ISO...)

Contrat d’agriculture durableou soutien aux activités agricoles

80%

100%

60%

40%

20%

0%

UrbainsRurales




Logement social





70%

60%

80%

50%

40%

30%

20%

10%

0%

0

20

40

60

80

0,0

0,5

1,0

1,5

2,0

2,5

3,0

3,5

4,0100%

Urbaines


Rurales(total)


4.2.3 / Tourisme

Avec plus de 60% des communautés rurales menant une action dans le domaine, le tourisme apparaît comme une compétence courante en milieu rural et même plus fréquente qu’en milieu urbain. Ce domaine est plus particulièrement couvert par les communautés avec pôle : elles mènent une action touristique pour plus de 70% d’entre elles. Près de trois actions différentes sont menées lorsque le domaine concerne la communauté ce qui en fait l’un des domaines les plus diversifiés en termes d’actions conduites.

Taux d’intervention (℅ des communautés menant au moins une action dans ce domaine) et nombre moyen d’actions menées

Les actions de programmation et d’étude constituent les principales actions menées par les intercommunalités rurales en matière de tourisme. Il s’agit d’un rôle stratégique dans la mise en place des politiques communautaires. Avec respectivement 45 et 30%, la promotion du territoire ou des produits locaux et la participation à des salons concerne un nombre significatif de communautés rurales. Enfin, 20% des communautés rurales participent à l’organisation d’un festival. Moins de 20% d’entre elles soutiennent l’offre d’hébergement. La forte intervention des communautés rurales en faveur du tourisme serait à étudier au regard des interventions sur ce thème des Parcs naturels régionaux et/ou des Pays (types d’action selon les structures, complémentarité, etc.).


0

10

20

30

40

50

60

70

80%

Urbaines


Rurales(total)


0,0

0,5

1,0

1,5

2,0

2,5

3,0

3,5

UrbainsRurales

Programmation culturelle

Centre de réservation

Soutien à l’offre d’hébergement

Participation à des salons

Promotion du territoire oudes produits locaux

Festival

Etude : plan de développement du tourisme...

Opération programmée de développementde l’économie touristique

Tourisme / Hébergement (camping...)

Maison à thème

Parc de loisirs ou à thème

50%

60%

40%

30%

20%

10%

0%

UrbainsRurales




Logement social





70%

60%

80%

50%

40%

30%

20%

10%

0%

38

Inte

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/ déc

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09

39

4.2.4 / Habitat

40% seulement des communautés rurales interviennent dans le domaine de l’habitat, soit deux fois moins qu’en milieu urbain. Lorsqu’il est abordé, ce domaine donne lieu à un nombre d’actions sensiblement plus faible : 2 dans les communautés rurales contre 4 en milieu urbain. Il est un peu mieux couvert par les communautés rurales organisées autour d’un pôle dont plus de la moitié mène au moins une action dans ce domaine.


Une grande partie des communautés rurales pilote une opération programmée d’amélioration de l’habitat (OPAH) en cours sur leur territoire (maîtrise d’ouvrage intercommunale). L’intervention sur le parc ancien privé reste le domaine de prédilection des intercommunalités en matière de log-ement. Cette approche intercommunale s’est imposée au cours des dernières années, compte tenu de la nécessité fréquente de couvrir plusieurs communes pour atteindre un volume rentable de logements à traiter (amortissement des études préalables et de l’équipe d’animation). Pour les communautés rurales, les OPAH constituent une intervention qui dépasse largement la simple problématique de la réhabilitation. Les questions du logement à loyer maîtrisé pour les plus défavorisés ou de l’adaptation des logements aux personnes à mobilité réduite sont aussi traitées. Les OPAH font souvent l’objet d’actions d’accompagnement qui relèvent de l’aména gement ou de l’animation sociale.

Actions menées (en ℅ de communautés menant au moins une action dans ce domaine)

Urbaines


Rurales(total)


0

20

60

40

80

100%

0,0

1,0

2,0

3,0

4,0

5,0

UrbainsRurales




Logement social





70%

60%

80%

50%

40%

30%

20%

10%

0%

UrbainsRurales




Logement social





70%

60%

80%

50%

40%

30%

20%

10%

0%

4.2.5 / Protection de l’environnement et du cadre de vie

Six communautés rurales sur 10 conduisent au moins une action relevant de la protection de l’environnement et du cadre de vie. Le taux d’intervention est relativement homogène entre les différentes catégories de communautés rurales. Ce vaste domaine d’action se traduit par la mise en place en moyenne de trois actions : celles tenant à la lutte contre la pollution, celles relatives à l’énergie et enfin celles relevant du paysage au sens large6. C’est dans cette dernière catégorie que l’intervention des communautés rurales est la plus forte


La lutte contre la pollution

La lutte contre la pollution fait l’objet de peu d’interventions de la part des intercommunalités rurales. Ce domaine concerne en effet surtout les territoires urbains puisqu’il s’agit de traiter la pollution atmosphérique et les nuisances sonores.


A contrario, la mise en place de plans de prévention des inondations concerne davantage les communautés rurales intervenant dans ce domaine (70%). Les autres formes de pollution en milieu rural restent encore peu traitées par les communautés, les services de l’État étant encore présents notamment pour l’eau et les sols.

6 - Dans les classements de l’AdCF, la gestion des ordures ménagères et de l’eau (ressources, distribution ou assainissement) est considérée comme un domaine d’intervention autonome.

Urbaines


Rurales(total)


0

40

20

60

80%

0,0

1,0

2,0

3,0

4,0

5,0

6,0

Urbaines


Rurales(total)


0

20

10

30

40

50%

0,0

0,5

1,0

1,5

2,0

2,5

3,0

40

Inte

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/ déc

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09

41


Politique de l’énergie

Une communauté rurale sur cinq mène au moins une action en matière d’énergie. Ce domaine est encore peu couvert mais il connaît une forte progression depuis deux à trois années. Bien qu’encore relativement marginal, il entraîne, en moyenne, deux actions. Les écarts entre les niveaux d’intervention des différentes catégories de communautés rurales restent relativement modestes.


Plus de 60% des communautés rurales intervenant dans ce domaine le font au titre d’une zone de développement de l’éolien. Cette énergie renouvelable qui reste pour l’heure réservée aux secteurs de faibles densités de population concerne évidemment plus particulièrement les communautés rurales. Dans le même temps, près de 40% des communautés intervenant sur ce champ mènent des actions de sensibilisation.

La mise en place d’un plan climat n’en concerne que 10%. Ce domaine d’intervention encore marginal est sans doute appelé à une forte progression et occasionnera probablement une maîtrise d’ouvrage plus souvent intercommunale que communale dans les secteurs ruraux.

UrbainsRurales

Plan de prévention des inondations

Carte du bruit

Lutte contre la pollution de l’air

Plan de prévention du bruit

Plan d’exposition aux risques

Prévention pollutions accidentellesPlan de sécurité

Lutte contre les nuisances sonores

70%

60%

50%

40%

30%

20%

10%

0%

Urbaines


Rurales(total)


0

20

10

30

40

50%

0,0

0,5

1,0

1,5

2,0

2,5

3,0

3,5


Paysage

Les actions menées sur le paysage sont le principal domaine d’intervention des communautés rurales en matière de protection de l’environnement et du cadre de vie. Plus de la moitié des communautés rurales mènent une action dans ce domaine. Ce taux d’intervention est relativement homogène entre les différentes formes de l’intercommunalité rurale. En moyenne, plus de deux actions sont menées au titre de ce thème.


L’aménagement des sentiers est une action récurrente des groupements ruraux, elle concerne 70% des communautés rurales intervenant sur le paysage. Au-delà de son aspect jugé parfois anecdotique, il ne faut pas sous-estimer cette action. Elle a souvent permis, dans les premiers temps de l’intercommunalité, parce qu’elle couvrait l’ensemble du territoire, de mettre en œuvre une action fédératrice. De plus, elle est souvent conduite en relation avec les actions de développement touristique.

L’entretien des rivières concerne plus de 30% des communautés rurales intervenant dans le domaine du paysage. Là encore, il s’agit d’une intervention apte à satisfaire les différentes communes sur des éléments fédérateurs du paysage à l’échelle intercommunale. Les documents cadre (charte d’environnement, charte du paysage, plan paysage, charte forestière…) sont encore peu courants, de même les opérations de reboisement, ou la mise en valeur du patrimoine, tant architectural que naturel.

UrbainesRurales

Zone de développement éolien

Certificat d’économie d’énergie(établissement)

Production d’énergie renouvelable(solaire, éolien, géothermie,...)

Plan climat (en cours ou projet)

Action de sensibilisationaux économies d’énergie

Plan de modernisation de l’éclairage public

Agence locale de l’énergie

70%

60%

50%

40%

30%

20%

10%

0%

Urbaines


Rurales(total)


0

20

10

30

40

50

60

70%

0,0

0,5

1,0

1,5

2,0

2,5

3,0

3,5

UrbainsRurales




Logement social





70%

60%

80%

50%

40%

30%

20%

10%

0%

UrbainsRurales




Logement social





70%

60%

80%

50%

40%

30%

20%

10%

0%

42

Inte

rcom

mun

alité

rur

ale

/ déc

embr

e 20

09

43

Actions menées (en ℅ des communautés en menant au moins une action dans ce domaine)

La gestion des ordures ménagères et l’eau

Ces deux domaines font l’objet d’un traitement indépendant dans les classements de l’AdCF. Les communautés comptabilisées dans ces domaines sont différentes de celles compétentes en matière de protection de l’environnement.

Taux d’intervention (℅ des communautés menant au moins une action dans ce domaine)

La gestion des déchets

90% des communautés rurales mènent au moins une action sur ce plan (89% en milieu urbain). À de rares exceptions près, les actions concernent à la fois la collecte et le traitement. 52% des communautés rurales exercent la compétence collecte directement contre seulement 22% pour le traitement.

UrbainesRurales

Sentiers de randonnée

Mise en valeur du patrimoinearchitectural (ZPPAUP...)

Aménagement de littorial

Charte d’environnement

Charte paysagère

Plan paysage

Mise en valeur du patrimoine

Entretien des berges

Contrat de rivière

Charte forestière

Reboisement

Mise en valeur du patrimoie naturel(réserves...)

70%

60%

50%

40%

30%

20%

10%

0%

Urbaines Rurales(total)


0

40

20

60

80

100%

La gestion de l’eau

35% des communautés rurales mènent au moins une action dans le domaine de l’eau (assainissement, distribution ou pluviale). Ce taux est nettement plus faible que celui enregistré dans les communautés du milieu urbain (55%). Un tiers des communautés rurales interviennent pour l’assainissement, 15% pour l’eau et moins de 5% pour la compétence « eau pluviale ».

Taux d’intervention (℅ des communautés menant au moins une action dans ce domaine)

4.2.6 / Services aux populations, action sociale, équipement

Le vaste domaine d’action des services à la population, des équipements et de l’action sociale est un des champs de prédilection de l’intercommunalité rurale. Plus de 90% des communautés rurales mènent au moins une action à ce titre. Cette proportion est un peu supérieure à celle constatée dans les communautés du milieu urbain.


Domaine comprenant de nombreuses composantes, les communautés développent en moyenne 8 actions en la matière. Le classement de l’AdCF différencie les champs suivants :

• Action sociale, emploi, insertion

• Sécurité, hygiène, santé

• Enfance, jeunesse

• Scolaire

Urbaines

Une des trois Assainissement Eau Pluviale

Rurales(total)


0

20

10

30

40

50

60

70%

0

20

40

60

80

100%

Urbaines


Rurales(total)


0,0

2,0

4,0

6,0

8,0

10,0

12,0

UrbainsRurales




Logement social





70%

60%

80%

50%

40%

30%

20%

10%

0%

• Personnes âgées

• Culture

• Sport

44

Inte

rcom

mun

alité

rur

ale

/ déc

embr

e 20

09

45

Action sociale, emploi, insertion

Une communauté rurale sur dix exerce au moins une action dans ce domaine. Il est en forte progression au sein des intercommunalités, mais plus particulièrement dans les communautés rurales dont le taux d’intervention dépasse celui des communautés du milieu urbain. Les communautés sans pôle affichent le taux d’intervention le plus élevé. La taille modeste des communes justifie certainement la gestion à l’échelle communautaire.


L’intervention dans le domaine social est principalement liée à la mise en place de missions locales et de maisons des services publics. Plus de 8 communautés sur 10 ont au moins une action dans ce domaine. Cela souligne l’importance de la question de l’emploi, partagée de manière égale par les secteurs ruraux et urbains. La mise en place de ces services permet de compenser les faibles densités et le reflux des services publics qui a pu être constaté dans les secteurs ruraux.


12

10

8

6

4

2

0

14

16%

Urbaines


Rurales(total)


1,2

1,1

1,0

UrbainesRurales

Mission locale, relais ANPE

CHRS

Aide au logement des ménagesdéfavorisés

Aide financière aux ménagesdéfavorisés

Maison des services publics

Point public, EREF...

100%

80%

60%

40%

20%

0%

Sécurité, hygiène, santé

Les actions concernant la sécurité, l’hygiène et la santé sont plus fréquentes que l’action sociale : 25% des communautés rurales sont engagées, ce qui est une proportion nettement inférieure à celle constatée en milieu urbain. Le taux d’intervention est toutefois sensiblement plus élevé pour les communautés structurées autour d’un pôle rural.


Dans les intercommunalités rurales, l’intervention se traduit principalement par des interventions sur les gendarmeries et les centres d’incendie. Ces derniers proviennent d’un héritage historique lié aux compétences obligatoires des syndicats. Bien que cette compétence soit désormais de niveau départemental, les communautés poursuivent leur intervention pour l’entretien des bâtiments notamment.


35

25

30

20

15

10

5

0

40

45%

Urbaines


Rurales(total)


1,8

1,6

1,4

1,2

1,0

0,8

0,6

0,4

0,2

0,0

UrbainesRurales

Gendarmerie

Fourrière automobile

Cimetière, funérarium, crématorium

Centre médico-social

Fourrière ou refuge pour animaux

Prévention routière

Centre d’incendie ou de secours

Sécurité (prévention)

60%

40%

20%

0%

UrbainsRurales




Logement social





70%

60%

80%

50%

40%

30%

20%

10%

0%

UrbainsRurales




Logement social





70%

60%

80%

50%

40%

30%

20%

10%

0%

46

Inte

rcom

mun

alité

rur

ale

/ déc

embr

e 20

09

47

Enfance, jeunesse

Sur ce champ, les communautés rurales devancent très largement celles du milieu urbain. En effet, près de 70% des communautés rurales mènent au moins une action en direction des jeunes, alors que moins de 40% des communautés du milieu urbain interviennent. Autre particularité, le niveau d’intervention des communautés avec pôle est plus faible que celui des autres catégories de communautés rurales. Les petites villes ont vraisemblablement gardé une plus grande capacité à gérer ce domaine de compétence sans le mutualiser à l’échelle intercommunale.


70% des communautés rurales ont mis en place un contrat enfance. Plus de 60% d’entre elles interviennent en matière de centres de loisirs, crèches et halte-garderie. Enfin, les réseaux d’assistantes maternelles concernent plus de 50% des communautés rurales. Les enjeux démographiques et d’attractivité des secteurs ruraux (maintenir ou accueillir des populations jeunes) expliquent leur forte implication dans ce domaine.


60

40

50

30

20

10

0

70

80%

Urbaines


Rurales(total)


2,9

2,8

2,7

2,6

2,5

2,4

2,3

2,2

UrbainesRurales

Contrat enfance

Foyer d’hébergement des jeunes

Foyer de jeunes (jour)

Assistance maternelle

Crèche, halte-garderie

Information, orientation des jeunes

Centre de loisirs sans hébergement

Centre de vacances

80%

60%

40%

20%

0%

Scolaire

Les actions en faveur des publics spécifiques de l’enfance mais aussi des personnes âgées constituent une des caractéristiques des communautés rurales. Plus du quart de ces communautés interviennent dans le domaine scolaire pour mener en moyenne deux actions. Cette intervention est sensiblement plus fréquente en milieu urbain. Les écoles et le service postal sont deux services publics qui assurent encore une présence assez régulière et au maintien desquels les communes et intercommunalités sont particulièrement attentives. Sur ces champs, le taux d’intervention est à peu près égal dans les différentes catégories de l’intercommunalité rurale.


Les actions les plus fréquentes concernent l’accueil périscolaire, c’est-à-dire la mise en place de structures d’accueil des enfants en dehors des temps de l’école. L’intercommunalité a d’ailleurs su en la matière proposer des formes innovantes, couplant services aux familles et animation des villages avec notamment des crèches ou des centres d’accueil des enfants itinérants. Fréquemment, ces équipements sont développés en valorisant d’anciens bâtiments scolaires. Les communautés rurales interviennent aussi massivement sur les écoles maternelles et primaires, ainsi que sur la restauration scolaire. Néanmoins, le soutien scolaire est un thème abordé de façon plus rare : seulement 20% des communautés rurales interviennent. Aussi, cet investissement vise peut être davantage le maintien de l’armature scolaire que les résultats et le niveau des élèves.


25

15

20

10

5

0

30

35%

Urbaines


Rurales(total)


3,0

2,5

2,0

1,5

1,0

0,5

0,0

UrbainesRurales

Accueil péri-scolaire

Résidence universitaire

Soutien à une ZEP

Restauration scolaire

Ecole maternelle

Ecole primaire

Soutien pédagogique

60%

40%

20%

0%

UrbainesRurales



Soutien à une ZEP


Ecole maternelle

Ecole primaire


60%

40%

20%

0%

UrbainsRurales




Logement social





70%

60%

80%

50%

40%

30%

20%

10%

0%

48

Inte

rcom

mun

alité

rur

ale

/ déc

embr

e 20

09

49

Personnes âgées

Plus du tiers des communautés rurales mènent au moins une action au bénéfice des personnes âgées. La pyramide des âges en milieu rural explique ce phénomène : ces territoires ont été concernés plus tôt et de façon plus marquée par le phénomène de vieillissement de la population. Cette dynamique est, de surcroît, renforcée dans de nombreux secteurs par les migrations de retraités. Cette intervention est également partagée par les différents types d’intercommunalités rurales. En moyenne, deux actions sont mises en œuvre.


L’action la plus fréquente est la mise en place d’un service de portage de repas à domicile (69%) et, dans une moindre mesure, l’aide ménagère (25%), dont le taux d’intervention plus faible s’explique sans doute par la forte implication des associations d’aide à domicile en milieu rural et de la MSA (même phénomène pour les soins à domicile). Une communauté rurale sur cinq mène une action concernant un foyer de résidence, un service de transport ou un système de téléalarme.

Bien qu’elles n’apparaissent pas dans cette nomenclature, ces actions sont aussi à mettre en relation avec les efforts conduits pour maintenir le réseau local de médecine libérale et les fortes oppositions aux différentes tentatives de « rationalisation » de la carte hospitalière. Cette rationalisation se traduit surtout par la fermeture des hôpitaux des petites villes et des secteurs ruraux. Cette recomposition pourrait induire des interventions accrues des intercommunalités, soit pour la transformation des hôpitaux en structures d’accueil post-hospitalier ou des personnes âgées, soit pour renforcer les structures préservées sur leur territoire. Compte tenu d’une présence médicale menacée, les communautés s’engagent également pour conforter la présence de professionnels en aménageant par exemple des maisons de santé pluridisciplinaires.


20

30

10

0

40

50%

Urbaines


Rurales(total)


2,5

2,0

1,5

1,0

0,5

0,0

UrbainesRurales

Portage de repas à domicile

Foyer temporaire

MAPAD (Maison d’accueil despersonnes âgées dépendantes

Garde à domicile

Téléalarme

Foyer résidence

Service de transport

Aide ménagère

Soins à domicile

80%

60%

40%

20%

0%

UrbainesRurales



Soutien à une ZEP


Ecole maternelle

Ecole primaire


60%

40%

20%

0%

Culture

Les communautés rurales interviennent dans le domaine de la culture dans une proportion identique à celle du milieu urbain (60%), avec, en moyenne, la mise en place de 3 actions contre plus de 4. Cette proportion est un peu plus importante dans les communautés structurées autour d’un pôle rural, ce qui souligne les effets de centralité liés aux bourgs et petites villes.


Deux champs prévalent dans ce secteur d’intervention : les équipements (bibliothèques et écoles d’art notamment) et l’animation du territoire. Ils accompagnent les politiques mises en place en faveur de l’attractivité touristique et résidentielle. À ce titre, la forte intervention des communautés rurales autour des festivals peut être soulignée. Enfin, 20% des communautés rurales ont mené une étude de définition de la politique culturelle (démarche à rapprocher de la forte proportion de communautés ayant mené une étude sur le développement touristique).


40

60

20

0

80%

Urbaines


Rurales(total)


5,0

4,0

3,0

2,0

1,0

0,0

UrbainesRurales

Bibliothèque, médiathèque

École d’art dont danse

Compagnie résidente

Exposition d’art

Salle d’exposition d’art

Maison des jeunes

Centre culturel

Étude : définition d’unepolitique culturelle

Musée

Salle de spectacle

Aide financière aux lieux culturels

Atelier de pratique amateur

École d’art

École d’art dont musique

Festival

Aide à la production (soutien financier)

Résidence d’artistes

60%

40%

20%

0%

UrbainsRurales




Logement social





70%

60%

80%

50%

40%

30%

20%

10%

0%

50

Inte

rcom

mun

alité

rur

ale

/ déc

embr

e 20

09

51

Sport

L’intervention des communautés rurales dans le domaine sportif, identique à celui du milieu urbain, est équivalente à celle que l’on retrouve dans le champ culturel. Mais, contrairement à la culture, on ne constate pas d’intervention plus marquée dans les communautés rurales avec pôle. Si le taux d’intervention est identique à celui de la culture, le sport engendre un nombre d’actions menées un peu inférieur (2,5 en moyenne).


Les actions menées par les communautés rurales sont principalement de deux catégories : les équipements (notamment les gymnases) et le soutien aux clubs. L’écart constaté entre les actions sur les gymnases et les piscines (beaucoup plus nombreuses dans les communautés du milieu urbain) souligne bien les ressources financières sensiblement plus limitées dans les communautés du milieu rural.


40

60

20

0

80%

Urbaines


Rurales(total)


3,5

3,0

2,5

2,0

1,5

1,0

0,5

0,0

UrbainesRurales




Exposition d’art


Maison des jeunes

Centre culturel


Musée

Salle de spectacle



École d’art


Festival



60%

40%

20%

0%

UrbainesRurales




Exposition d’art


Maison des jeunes

Centre culturel


Musée

Salle de spectacle



École d’art


Festival



60%

40%

20%

0%

UrbainesRurales

Gymnase

Base nautique

Salle spécalisée

Base de loisirs

Salle omnisport

Soutien aux clubs, manifestations, athlètes

Animations sportives

Sport de plein air ou nature

Piscine ou centre aquatique

Soutien aux clubs amateurs, manifestations

Stade

80%

40%

60%

20%

0%

4.2.7 / Voirie

La moitié des communautés rurales interviennent dans le domaine de la voirie : en moyenne, elles mènent 3 actions. Cette moyenne relativement élevée, et qui a connu une forte progression au cours des dernières années, tient sans doute à l’importance des liaisons routières dans le milieu rural et à l’importance du réseau dont les communes ont la charge.


Pour près de 9 communautés rurales sur 10, les actions en matière de voirie concernent l’entretien. Néanmoins, une forte proportion de communautés rurales assure à la fois l’entretien, l’aménagement et la création. À noter que ces actions, souvent dictées par le principe du partage de compétence en fonction de l’intérêt communautaire, peuvent correspondre à des interventions ciblant les secteurs de maîtrise intercommunale et plus particulièrement les zones d’activités.


40

30

50

60

20

10

0

70%

Urbaines


Rurales(total)


3,0

4,0

5,0

2,0

1,0

0,0

UrbainesRurales

Entretien voirie

Réalisation de site propre pour transports en commun

Enfouissement des réseaux

Entretien stationnement

Création stationnement

Réalisation pistes cyclables urbaines

Aménagement voirie

Création voirie

Réalisation pistes cyclables de loisirs

80%

40%

60%

60%

20%

0%

52

Inte

rcom

mun

alité

rur

ale

/ déc

embr

e 20

09

53

4.2.8 / Technologies de l’information et de la communication

L’intervention des communautés rurales dans le domaine des technologies de l’information et de la communication (TIC) est sensiblement plus faible que celui constaté dans les secteurs urbains : 40% contre près de 55%. Les taux d’intervention sont toutefois relativement contrastés en fonction des types de communautés rurales. L’intervention est en effet nettement plus fréquente dans les communautés avec pôle (plus de 50%). Ce qui les place au même niveau que les communautés du milieu urbain.


Les actions des communautés rurales en matière de TIC s’articulent autour : des réseaux haut débit, de la sensibilisation du public et des points d’accès, ce qui assure une cohérence aux politiques menées. Ces actions sont souvent complétées par l’informatisation des écoles et bâtiments publics. Si les taux d’intervention sont plus faibles que ceux constatés dans les communautés des secteurs urbains, il faut néanmoins rappeler que certaines communautés rurales ont été novatrices dans ce domaine, comme par exemple la communauté de communes du plateau du Vercors, une des premières communautés de France à assurer une mise en réseau des différentes écoles du territoire.


40

30

50

20

10

0

60%

Urbaines


Rurales(total)


2,5

3,0

3,5

1,5

0,5

1,0

0,0

UrbainesRurales

Haut débit

Point mobile d’accès public (cyberbus...)

Déploiement et financement de l’accès

Accès aux services publics

Politique d’accès grand public

Informatisation des écoles,bâtiments publics

Politique d’accès aux professionnels

Sensibilisation

Point fixe d’accès public(apprentissage, pratique)

Wifi

60%

40%

20%

0%

UrbainesRurales

Entretien voirie

Réalisation de site propre pour transports en commun

Enfouissement des réseaux

Entretien stationnement

Création stationnement

Réalisation pistes cyclables urbaines

Aménagement voirie

Création voirie

Réalisation pistes cyclables de loisirs

80%

40%

60%

60%

20%

0%

4.3 - L’intercommunalité rurale : investie dans le service de proximité

Les communautés rurales se caractérisent d’abord par des champs d’intervention un peu moins étendus que leurs homologues urbaines. En effet, la grande majorité des communautés rurales aborde entre 8 et 12 domaines d’action, les communautés de l’espace urbain majoritairement entre 10 et 15. Les communautés rurales sont donc un peu moins généralistes. Cette situation découle peut-être du caractère plus récent de cette intercommunalité. En effet, on a pu constater que l’extension des domaines de compétences résulte d’un processus lent et en partie lié aux nécessités dictées par l’exercice des compétences initialement choisies. Sans doute aussi faut-il comprendre cet écart au regard des possibilités financières, beaucoup plus réduites dans les secteurs ruraux parce que la population y est plus faible et les potentiels fiscaux plus réduits.

En croisant le nombre de domaines d’intervention et le nombre d’actions menées, on peut distinguer plusieurs types de communautés :

• Les communautés spécialisées : elles interviennent au maximum dans quatre domaines et mènent moins de 10 actions. Cette intercommunalité reste cantonnée à un nombre réduit de domaines et d’actions, et l’on peut donc la juger relativement peu intégrée. Ce type est rare dans le secteur urbain (9%) et relativement courant dans les secteurs ruraux (20%), où il recouvre principalement des communautés sans pôle.

• Les communautés intégrées : elles interviennent dans 10 domaines au moins et mènent 20 actions ou plus. Il s’agit d’une intercommunalité aux compétences étendues et dont les interventions sont multiples. Ce type d’intercommunalité est plus abouti : la gestion du territoire revient pour l’essentiel à l’intercommunalité. Plus courant dans les secteurs urbains avec près de 67% des communautés, il est en revanche nettement plus rare dans les secteurs ruraux : 39% des communautés. À noter que l’écart vient surtout du nombre de communautés présentant 15 domaines d’action ou plus et menant 30 actions ou plus : 39% des communautés en secteur urbain, 14% en milieu rural.

• Un dernier type intermédiaire se caractérise par un nombre moyen de domaines d’interventions (de 5 à 14) et de 10 à 29 actions menées. Il s’agit sans doute, pour la plupart, de communautés en devenir et qui ont commencé à connaître une dynamique d’extension de leurs champs de compétences. Cette catégorie est la plus fréquente dans le milieu rural (40% des communautés contre 24% en milieu urbain). Il n’est d’ailleurs pas certain que les moyens financiers de ces communautés rurales leur permettent d’aller bien au-delà de cette intervention déjà relativement importante.

Nombre de domaines d’interventions ( en ℅ des communautés)

0 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18

2

4

6

8 10

12

14%

Rurales Urbaines

54

Inte

rcom

mun

alité

rur

ale

/ déc

embr

e 20

09

55

Communautés classées en fonction de leur nombre d’actions menées et de domaines investis

Les communautés interviennent désormais dans trop de champs et de façon trop généralisée pour qu’une typologie des modes d’intervention ait du sens. On peut toutefois souligner quelques spécificités de l’intervention des communautés rurales.

Outre la gestion des ordures ménagères qui constitue le domaine d’action le plus fréquent pour les communautés rurales, elles se caractérisent d’abord par l’importance des actions de services à la population. En effet, qu’il s’agisse d’actions en faveur de populations spécifiques (jeunes et personnes âgées) ou des équipements (culture, sport, scolaire), l’intercommunalité rurale s’inscrit d’abord dans un rôle de proximité et de réponses aux besoins des populations locales. Cette volonté répond sans doute aux caractéristiques des contextes ruraux, notamment aux faibles densités démographiques, et à la nette régression des services publics enregistrée sur ces secteurs au cours des dernières décennies. De ce point de vue, on peut souligner l’implication particulière des intercommunalités dans le maintien des services existants (école, gendarmerie, etc.) ou dans la création de nouveaux services : notamment les maisons de services publics ou encore la gamme des équipements de proximité en matière de culture ou de sport. L’intervention des intercommunalités rurales dans le domaine de l’habitat, qui enregistre une forte progression, relève sans doute de la même logique.

Le développement économique est le deuxième axe majeur d’intervention de l’intercommunalité rurale avec, bien entendu, la mise en place de zones d’activités, mais aussi des actions plus spécifiques telles que celles visant à conforter le commerce ou l’artisanat. En outre, le tourisme constitue un axe complémentaire du développement économique et concerne plus de 60% des communautés rurales.

Enfin, il faut noter l’implication relativement faible des communautés rurales dans les outils de planification classique de l’urbanisme et dans l’aménagement d’une manière plus générale. Ces approches en matière de prospective sont développées au sein de documents plus thématiques comme par exemple les conventions d’OPAH, les études sur le tourisme ou sur la définition d’une politique culturelle qui peuvent relever de démarches engagées sur des espaces plus larges (SCOT, parc naturel, pays). Les interventions relevant de ce domaine sont sans doute aussi plus fréquemment classées dans la rubrique paysage.

Les communautés rurales apparaissent donc principalement structurées autour de deux axes majeurs d’intervention : les services de proximité aux populations et le développement local.

Nombre d’actions menées /Nombre de domaine d’actions

Rurales

4 ou moins 10,2 %

10,1 %

0,0 %

0,0 %

20,3 %

3,3 %

5,9 %

0,0 %

0,0 %

9,2 %

0,4 %

30,4 %

9,7 %

0,0 %

40,5 %

1,5 %

16,9 %

5,9 %

0,0 %

24,3 %

0,0 %

5,0 %

19,9 %

0,4 %

25,3 %

0,0 %

5,9 %

20,6 %

1,1 %

27,6 %

0,0 %

0,3 %

9,4 %

4,2 %

13,9 %

0,0 %

0,0 %

25,7 %

13,2 %

39,0 %

10,6 %

45,8 %

39,0 %

4,6 %

100,0 %

4,8 %

28,7 %

52,2 %

14,3 %

100,0 %

5 à 9

10 à 14

15 et plus

TOTAL

4 ou moins

5 à 9

10 à 14

15 et plus

TOTAL

Urbaines

Moins de 10 De 10 à 19 De 20 à 29 30 et plus Total

Taux d’intervention des communautés par domaines d’action

Les différentes catégories de communautés rurales ne présentent pas un profil d’intervention différent. Les écarts tiennent surtout au fait que les communautés structurées autour d’un pôle abordent un nombre plus important de domaines. À l’inverse, les communautés des franges, celles du périurbain, et surtout celles rurales sans pôle ont un champ d’intervention plus réduit.

Les écarts les plus sensibles portent sur la planification / aménagement, domaine pour lequel les communautés sans pôle sont particulièrement en retrait. Le tourisme, l’habitat et le développement économique sont des champs d’actions pour lesquels les communautés structurées autour d’un pôle devancent nettement les autres.

UrbainesRurales

Ordures ménagères

Lutte pollution

Action sociale

Scolaire, para-scolaire

Santé, hygiène sécurité

Habitat

TIC

Voirie

Emploi, insertion

Planification, aménagement

Paysage

Energie

Eau

Développement économique

Enfance, jeunesse

Tourisme

Culture

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Taux d’intervention des communautés rurales par domaines d’action

PériurbainsFranges Rural sans pôlePôle rural + couronne

Ordures ménagères

Lutte contre pollution

Action sociale

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Santé, hygiène sécurité

HabitatTIC

Emploi, insertion

Emploi, insertion

Planification, aménagement

Paysage

Energie

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Développement économique

Enfance, jeunesse

Tourisme

Culture

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Personnes âgées

Assainissement

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ConclusionDes contextes démographiques découlent une grande partie des caractéristiques de l’intercommunalité rurale. En effet, les faibles densités ont d’autant plus de conséquences que les territoires des communautés rurales n’ont pas compensé cette situation en élargissant le périmètre intercommunal à un nombre plus important de communes. Il s’agit donc de territoires dont la taille moyenne est proche de celle des communautés du milieu urbain mais qui comptent un nombre d’habitants relativement réduit. À ce titre, on peut souligner que plus de 770 communautés des secteurs ruraux comptent moins de 5 000 habitants dont près de 650 ont moins de 15 communes. Ainsi, si l’on a pu reprocher à l’intercommunalité urbaine d’être trop morcelée, on peut avancer que nombre de communautés du milieu rural conservent une assise démographique faible et probablement pénalisante pour la mise en place d’une véritable politique de développement local.

Le fonctionnement interne des communautés rurales est directement lié à la taille démographique de ces regroupements. Les conseils communautaires sont plus réduits, et les modes de représen-tation favorisent davantage les communes que la population, les écarts démographiques entre communes étant plus faibles. Compte tenu des réalités démographiques, le nombre de délégués des conseils communautaires ruraux par rapport à la population est sans commune mesure avec celui constaté en milieu urbain, ce qui donne probablement à l’intercommunalité un caractère de plus grande proximité et une meilleure lisibilité. De ce point de vue, plusieurs enquêtes d’opinion ont démontré que l’intercommunalité est plus connue et ses actions mieux identifiées dans les secteurs ruraux.

La diversité des territoires de l’intercommunalité rurale se lit surtout dans les indicateurs géographiques (nombre d’habitants, de communes, densité) et dans la présence ou non d’un pôle structurant. Toutefois, les impacts de ces différents types de territoires sur le fonctionnement et les actions de ces communautés restent relativement marginaux. En effet, on constate plus de différences entre les intercommunalités urbaines d’un côté et les communautés rurales de l’autre qu’entre les différentes catégories de communautés rurales. C’est en particulier le cas concernant les compétences et les domaines d’action. De ce point de vue, l’intercommunalité rurale apparaît ancrée dans la proximité et axée sur les services aux habitants et l’équipement local. Ce profil « social / services » indique sans doute qu’il s’agit d’abord de développer des services et équipements que la faible taille des communes interdit d’envisager sans mutualisation. On peut donc considérer qu’il y a là une différence essentielle avec l’intercommunalité urbaine où les communes ont plus de moyens mais où dans le même temps les dynamiques sociales et économiques imposent une réflexion stratégique et des engagements à plus vaste échelle.

Qu’il s’agisse de la reprise de la croissance démographique dans de nombreux secteurs ruraux, du desserrement de l’emploi autour des grandes agglomérations, des évolutions sociales avec des dynamiques de précarité constatées dans les secteurs ruraux ou encore de la montée en puissance des thématiques environnementales, les espaces ruraux sont porteurs d’enjeux essentiels pour la cohésion du territoire. Si l’intercommunalité rurale assure aujourd’hui le rôle dévolu antérieurement aux communes dans la réponse aux besoins immédiats des habitants, il n’est pas certain qu’elle ait partout atteint la maturité et la taille critique lui permettant d’aborder les aspects plus stratégiques du devenir du territoire.

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AdCFAssemblée des Communautés de France191, rue Saint-Honoré 75001 Paris

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