-
Universit Jean Moulin Lyon 3
Ecole doctorale : Droit
Les autorits de rgulation dans le domaine bancaire et financier
Verslamiseenuvreduncadreinstitutionneleuropen?
parHalaDAOUDRUMEAUMAILLOT
Thsededoctoratendroitdesaffaires
sousladirectiondeBlancheSOUSI
prsenteetsoutenuepubliquementle16dcembre2008
Compositiondujury:
BlancheSOUSI,professeureluniversitJeanMoulinLyon3
ThierryBONNEAU,professeurluniversitPanthonAssasParis2
JeanJacquesDAIGRE,professeurluniversitPanthonSorbonneParis1
YvesREINHARD,professeurluniversitJeanMoulinLyon3
CarloCOMPORTI,secrtairegnralduCESR(Comiteuropendesrgulateursdesmarchsdevaleursmobilires)
Bertrand,monmari
-
Remerciements
Dunpointdevuemthodologique,lobjetdelarechercheimposecertesuneanalysethorique
mais galement une approche pragmatique. Dans cette perspective, nous avons eu loccasion
davoirdesdialoguestrsconstructifsavecdespersonnalitspolitiques,desprofesseursdedroit
publicetdedroitprivainsiquedesjuristesspcialissendroitcommunautaire.Cettemthode
nousapermisdedgagerunpaneldidesquianimentnotredbatetdeprocderunesortede
miselpreuvedesautoritsdergulationdansledomainebancaireetfinancier.
NoustenonsremercierplusparticulirementpourletempsquilsnousontconsacrM.Georges
Cavalier,MatredeconfrenceslUniversitJeanMoulinLyon3,M.CarloComporti,secrtaire
gnralduCESR(Comiteuropendesrgulateursdesmarchsdevaleursmobilires),M.Thierry
Francq,chefduservicedufinancementdel'conomieladirectiongnraleduTrsoretdela
politiqueconomique, M.Olivier Girard, administrateur, Commissioneuropenne, DGmarch
intrieur&servicesPolitiquedesservicesfinanciers,M.MickaelKarpenschif,professeurdedroit
public lUniversit Jean Moulin Lyon3, M. Cyril Nourissat, professeur de droit priv
lUniversitJeanMoulinLyon3,MmeKarolinaOstrzyniewska,Juriste,Commissioneuropenne,
DG march intrieur & services Politique des services financiers, M. JeanPierre Scarano,
professeurdedroitprivlUniversitJeanMoulinLyon3.
-
Abrviationsetsigles
AAI Autoritadministrativeindpendante
ACAM Autoritdecontrledesassurancesetdesmutuelles
ADBI AsianDevelopmentBankInstitute
AICA Associationinternationaledescontrleursdassurance
AMF Autoritdesmarchsfinanciers
BAK Bundesaufsuchtsamt fr das Kreditwesen, Office fdral de contrle des
banques
BBCI BankofCreditandCommerceInternational
BCE Banquecentraleeuropenne
BRI Banquedesrglementsinternationaux
CA Comitdesassurances
CAC40 Cotationassisteencontinu
CAD CapitalAdequacyDirective
CB Commissionbancaire
CBE Comitbancaireeuropen
CBRC Commissiondergulationdesbanqueschinoises
CCA Commissiondecontrledesassurances
CCAMIP Commissiondecontrledesassurances,desmutuellesetdesinstitutionsde
prvoyances
CCB Comitconsultatifbancaire
CCMIP Commissiondecontrledesmutuellesetdesinstitutionsdeprvoyance
CCSF Comitconsultatifdusecteurfinancier
CDGF Conseildedisciplinedelagestionfinancire
CE Conseildtat
CEA Comitdesentreprisesdassurance
CEAR Comiteuropendesassurancesetdespensionsprofessionnelles
CEBS CommitteeofEuropeanBankingSupervisors
CECAPP Comit europen des contrleurs des assurances et des pensions
professionnelles
CECB Comiteuropendescontrleursbancaires
CECEI Comitdestablissementsdecrditetdesentreprisesdinvestissement
CEDH CoureuropennedesDroitsdelHomme
CEE Communautconomiqueeuropenne
CEIOPS CommitteeofEuropeanInsuranceandOccupationalPensionsSupervisors
-
CEPR CentreforEconomicPolicyResearch
CERVM Comiteuropendesrgulateursdesmarchsdevaleursmobilires
CESR CommitteeofEuropeanSecuritiesRegulators
CEVM Comiteuropendesvaleursmobilires
CIRC ChinaInsuranceRegulatoryCommission
CJCE CourdejusticedesCommunautseuropennes
CMF Conseildesmarchsfinanciers
CNIL Commissionnationaledelinformatiqueetdesliberts
COB Commissiondesoprationsdebourse
COREP WorkingGrouponCommonReporting
CRD CapitalRequirementsDirective
CSB Comitdesurveillancebancaire
CSRC ChinaSecuritiesRegulatoryCommission
DSI Directivesurlesservicesdinvestissement
EBC EuropeanBankingCommittee
EECMA Autoriteuropennedumarchdescommunicationslectroniques
EEE Espaceconomiqueeuropen
EFR EuropeanServicesRoundTable
EIOPC EuropeanInsurance&OccupationalPensionsCommittee
ESC EuropeanSecuritiesCommittee
FASB FinancialAccountingStandardsBoard
FDIC FederalDepositInsuranceCorporation
FMI Fondsmontaireinternational
FSA FinancialServicesAuthority
GAAP GenerallyAcceptedAccountingPrinciples
GAFI Groupedactionfinancire
GATT GeneralAgreementonTariffsandTrade
IAIS InternationalAssociationofInsuranceSupervisors
IASB InternationalAccountingStandardsBoard
IFREFI Institutfrancophonedelargulationfinancire
IFRS InternationalFinancialReportingStandards
IOSCO InternationalOrganizationofSecuritiesCommissions
IRB Internalratingsbased
IWCFC InterimWorkingCommitteeonFinancialConglomerates
LOLF LoiOrganiquerelativeauxloisdeFinances
MAF Modernisationdesactivitsfinancires
-
MiFID MarketsinFinancialInstrumentsDirective
NSDD Normesspcialesdediffusiondesdonnes
NYSE NewYorkStockExchange
OCC OfficeoftheComptrolleroftheCurrency
OCDE Organisationdecooprationetdedveloppementconomiques
OICV Organisationinternationaledescommissionsdevaleursmobilires
OMC Organisationmondialeducommerce
OPCVM Organismedeplacementcollectifenvaleursmobilires
ORET Organedesrgulateurseuropensdestlcommunications
PASF Plandactionpourlesservicesfinanciers
PCAOB PublicCompanyAccountingOversightBoard
PDD ProgrammedeDohapourledveloppement
PIB Produitintrieurbrut
QFII QualifiedForeignInstitutionnalInvestors
RSIF Rapportdesuividelintgrationfinancire
SAFE StateAdministrationofForeignExchange
SEBC Systmeeuropendebanquescentrales
SEC SecuritiesandExchangeCommission
SGDD Systmegnraldediffusiondesdonnes
SIB SecuritiesInvestmentBoard
UEM Unionconomiqueetfinancire
UE Unioneuropenne
-
Introduction
1 La rgulation fait partie de ces notions nouvelles qui suscitent lintrt de certains,
lindiffrence dautres et la crainte de tous. Dsormais, au moment o de nombreux auteurs
affirmaient que le concept de rgulation nest pas juridique1, la crise financire qui sest
dveloppe depuis lt 20072 marque un retour du balancier avec une importance accrue
accordeauxquestionsdergulation3.Siladimensioneuropenneetinternationaledesaffaires
sestaccompagnedunchangementdelaconjonctureconomique,lessecoussesfinancires
cataclysmiques4 survenues outreAtlantique ont entran un ralentissement de lconomie
mondiale,mettantenexerguelinsuffisancedelargulationdansunsystmebancaireetfinancier
globalis5.Lasituationglobalea,eneffet,montrquelafaiblessedessystmesdesurveillanceet
decontrleexistantspouvaitinverserladonnedusystmededfenseenfaisantdesvrificateurs
oudes contrleurs unlment dusystmede fraude (et nonplus dusystmededfense).6 Il
importedoncquedesactionsrapidesetdurablessoientprisespourenlimiterlextensionetles
consquences7.Dautantplusquelacrisenepeuttrecirconscriteuniquementunecrisebancaire
1V.not.J.M.SauvJusticeadministrativeetautoritsdergulation,ColloqueEFBDalloz,9avril2008,texte disponible ladresse www.conseiltat.fr/ce/actual/discours_vp/collefbdalloz.pdf; dans le mmesens,B.duMarais,Droitpublicdelargulationconomique,DallozetPressesdeSciencesPo,2004,p.482s.2Lacriseestpartiedumarchdessubprimesamricains.Descrditshypothcairesonttaccordssousforme de prts taux variables des mnages aux revenus faibles affects dune prime de risquesubprime. Les tablissements ayant propos ces crdits ont eu recours un montage financier, latitrisation. Cette technique permet ltablissement qui propose le produit risquede transfrer desinvestisseursdesactifsfinancierstelsquedescrances(parexempledesprtsencours),entransformantcescrances,parlepassagetraversunesocitadhoc,entitresfinanciersmissurlemarchdescapitaux.V.not.surlacrisedusubprime,R.DammannetG.Podeur,Lacrisedessubprimesetlaresponsabilitbancaire, D., 2008,p.427;P.MarinietA.Gauvin,Crisedessubprimes:lersultatdelobsolescencerglementaire,RevueBanque,n696,nov.2007,p.47s.3J.P.Moussy,CrisefinancireetRgulation?,ConfrontationsEurope,n82,mars2008,disponibleladressehttp://www.confrontations.org/spip.php?rubrique1964 A.Pietrancosta, LaRformeamricaineetsesrpercussionsmondiales, Revuededroitbancaireet financier, novembredcembre2002,p326.Cettemmeaffirmationpourrait treformule nouveauen2008aveclesconsquencesdelacriseamricainedessubprimes.5Surlacrisefinancireactuelle,sonoriginalit,sesmthodes,sesacteurs,sesrpercussionsetsessolutions,v.lenumrohorssrieCrisefinancire:analysesetpropositions, Revuedconomiefinancire, juillet2008,504p.6 Ctait le cas, titre dillustration, de laffaire Parmalat qui a fait lobjet dun scnario de dissimulation de pratiques commerciales frauduleuses. 7SelonlancienprsidentdelaFED(Rservefdraleamricaine),lacrisequenousvivonsdepuis2007seraitlacriselaplussrieusedepuislafindeladeuximeguerremondiale.V.galementlepointdevueduprsidentdelaCommissiondesfinancesenFrance,M.JeanArthuis,Unecriseexceptionnelleparsonampleur,RevueBanque,n701,avril2008,pp.2223.
-
oulocalisesurunterritoiredtermin.Lacrisenesurlesmarchsamricainssestpropage
lensembledelaplanteparlactiondesmarchsfinanciers etduralentissementducommerce
international.Cequiaentranunerupturetotaledelaconfiancedanslesmarchsbancaireset
financiers.Seposedslorslaquestiondesavoirquellessontlesactionsquidevraienttremenes
afindertablircetteconfiance?Lesrponsesnepeuventdsormaisreleverduseulressortnational.
Lintervention du lgislateur est soumise une double contrainte, celle de laction du droit
communautaire et celle de laction de la globalisation financire8. Dans ce contexte, nous
retiendrons que la rgulation ne peut plus tre examine dans une zone prise isolment. La
demande de rgulation sexprime dsormais un niveau mondial appelant des rponses
globales,tantlchelleeuropennequinternationale.9
1Lecontextedesautoritsdergulationfinancire2Actiondudroitcommunautaire. Lautonomiedulgislateurnationalestrduiteparlepoids
croissantdudroitcommunautairedansledomainedudroitfinancieretdudroitdessocits.La
lgislation financire franaise est dsormais quasiintgralement modele par le lgislateur
europen10.Nousassistonslorganisationdunmondeclos,avecsespropresrgles,assurant
ainsilmergencedecequecertainsappellentledroitdelargulation.11Dautantplusquele
besoin de rguler juridiquement les services financiers12 saccentue face lextraordinaire
mouvementdelibralisationmensouslimpulsiondelaCommissioneuropennedanslecadrede
laconstitutiondugrandmarchintrieurdesservicesfinanciers.
8 P. Marini, Renforcerlacomptitivit dusystmefinancierfranais, Rapport de la Commission des Finances, n 206, tome 1, 2002-2003.9Enraisondelvolutionquotidiennedusujet,noussommestenusdedaterleslmentsderponsedelaprsentethseau7octobre2008.10 M. Thierry Bonneau va mme jusqu poser la question de savoir si la lgislation financire nationale existe (-t-elle) encore ? [] substantiellement on peut rellement sinterroger . V. Lgislation financire et droit communautaire , in Le Code de commerce 1807-2007 Livre du bicentenaire, Universit Panthon-Assas (Paris II), Dalloz, 2007, p. 707 et s.11 Th. Bonneau, Ibid.12LedroitdelargulationatmisenexerguenotammentparM.A.FrisonRoche,Commentfonderjuridiquementlepouvoirdesautoritsdergulation, Revuedconomiefinancire 2000,n 60,p.85;Dfinitiondudroitdelargulationconomique,D.2004,Chron.p.126s.;L.Boy,Rflexionssurledroitdelargulation(proposdutextedeM.A.FrisonRoche),D.2001,Chron.3031;M.Collet,Delaconscrationlalgitimation.Observationssurlapprhensionparlejugedesautoritsdergulation,dans M.A. FrisonRoche [dir.], Les rgulations conomiques, lgitimit et efficacit, coll. Droit etconomiedelargulation,vol.1,PressesdeSciencesPoetDalloz,2004,pp.42s.,spc.p.52.
-
3 Actiondelaglobalisationfinancire. Lesnormeslgislativesdansledomainebancaireet
financierseprimentdeplusenplusrapidementdufaitdelacclrationdelaglobalisationdes
marchs financiers13. Les autorits de rgulation sont donc tenues de faire face des dfis
importants affectant le fonctionnement de lensemble des systmes bancaires et financiers.
Lindustrie des services financiers, faisant lobjet dun important processus de globalisation
financire,aboutitlaconstitutiondegroupesfinancierstransnationauxettranssectoriels14.
Laglobalisation, danssadimensiongographique, impliqueuneinternationalisationdesfirmes
oprantsurlemarch desservicesfinanciers15. Leprocessusdeglobalisationestentenduaussi
selon une approche sectorielle ou fonctionnelle qui implique au sein dune mme entreprise
financire un enchevtrement des diffrents segments du march, comprenant les services
bancaires classiques, les oprations sur les marchs de titres et les services dassurance16.
Linternationalisation grandissante a conduit limiter les marges demanuvres des tats. La
grandevaguededrglementationdesannes70et80etlesoucidappliquerlesrglesdela
concurrenceonteneffetamen lespays libraliserlesmarchsinternes.Enfin,lesnouvelles
opportunitsoffertesparlatechnologieontaccentulalibralisationfinancireetlacirculation
internationaleducapital.
Cettelibralisationfinancire,issueduprocessusdeglobalisationetdouverturedesmarchsla
concurrence,aconduitunenouvelleformedepuissancepublique17.Dansledomainebancaireet
financier,unmouvementdeconcentrationdesacteurssurlesmarchsdecapitauxsestgnralis
13 D. Plihon, J. Couppey-Soubeyran, D. Sadane, Les banques, acteurs de la globalisation financire, La Documentation franaise, coll. Les tudes de la documentation franaise, 2006, 143 p.14 Cela savre dautant plus tangible depuis la fusion des deux bourses de New York (New York Stock Exchange - NYSE) et dEuronext, donnant naissance une nouvelle socit holding de droit amricain (groupe NYSE-Euronext). Depuis, la coopration relative la supervision de ce vaste march sest progressivement mise en place. Dans le cadre de laccord sign le 10 janvier 2007 par les rgulateurs des deux clans, le groupe NYSE Euronext examine la ncessit de mettre en place une gestion intgre ou harmonise. 15Surlesdiffrentesformesdelaglobalisation,v.M.A.FrisonRoche,Dfinitiondudroitdelargulationconomique,D.2004,Chron.p.126s,spc.p.127.16 Les deux dimensions de la globalisation financire sont clairement exposes par M. Dominique Plihon dans son article La surveillance prudentielle, importance pour la stabilit financire et interactions marchs/systmes bancaires , Sminaire montaire international de la Banque de France, mars 2000, p. 171 s.17 A. Buzelay, Intgration financire europenne et libralisation financire mondiale , RMCUE, n 507, avril 2007, pp. 220-222.
-
aucoursdesderniresannes18, aveclacrationdinstrumentsdeplusenplussophistiqus19 et
lclosion prolifrant de nouveaux acteurs20. Les consquences de ce mouvement sur le
fonctionnementdesmarchsainsi queleniveauglobal desrisques ont modifi la rponsedes
autoritspubliques.Depuiscesmutations,pourdesraisonsdeconfianceetdufaitdelexistence
derisquessystmiques,laglobalisationsupposelargulation21.Lemcanismedelargulation
sejouedsormaislchellemondiale.
4 Articulation avec la rgulation mondiale. Lencadrement de la rgulation des services
financiers a lieu non seulement au niveau europen mais aussi lchelle mondiale22.
Linterconnexiondesmarchsfinancierscredesractionsenchanedemarch march
ignorante des frontires23 constituant ce que lon dsigne communment un risque
systmique24.Laprventiondurisquesystmiqueestuneproccupationconstantedesautoritsde
rgulation.Lactualitrcentemetenscnelesenjeuxdesrisquesfinanciersetlesconsquences
quileursontaffrentes.
Lanotionderisque esttrslargeetfaitl'objetdeplusieursdfinitionsvoisines,quicombinent
toutesunenotiondeprobabilit,c'estdirelapossibilitounonqu'unvnementseproduise,et
une consquence lorsque cet vnement se produit. La dfinition scientifique du risque a t
donneen1738parM.DanielBernoullidansSpecimentheoriaenovaedemensurasortis 25:
18 Nous assistons une mondialisation des acteurs regroupant les bourses, les grandes banques, lessocitsdassuranceetderassurance,lesagencesdenotation,lescabinetsdaudit,lesrseauxdescabinetsdavocatV.surcepointC.Comporti,Lerledesinstitutions, in Lesmthodesdesuppressiondesfrontiresauplanmondialdansledomainebancaireetfinancier,ConfrencedelAEDBFFrancedu12juin2008,Euredia,20072008/3,septembre2008,pp.381388,spc.p.381.19 . Pauly, Nouveaux acteurs et nouveaux risques sur le march , Sminaire montaire international de la Banque de France, mars 2000, p. 69 s.20Telsque lesfondsdepension,lesfondsalternatifs(HedgeFunds)etautresfondsdinvestissements(private equity). V. not. M.Jeantin, P. LeCannuet T.Granier, Droit commercial Instrumentsde paiement et de crdit Titrisation, Dalloz, Prcis, 7me d., 2005, 512 p.; C. Gavalda et J. Stoufflet,Instrumentsdepaiementetdecrdit,Litec,5med.,2003,p.357s.21 J.-P. Moussy, op. cit.22 Dans ce contexte, nombre de principes manant dinstances internationales a t transpos ultrieurement en droit communautaire. V. ltude de M. Mario Giovanoli, A New Architecture for the Global Financial Market: Legal Aspects of International Financial Standard Setting , in International Monetary Law. Issues for the New Millenium, edited by Mario Giovanoli, OUP, 2000, pp. 3 et s.23 B. Xue-Bacquet, Ibidem.24 M. Jean-Jacques Daigre compare ce risque collectif celui de la propagation [] du feu qui stend dans la plaine sans que rien ne puisse larrter . V. J.-J. Daigre, Rglementation, rgulation, protection , in Les contreparties la suppression des frontires dans le domaine bancaire et financier, Confrence de lAEDBF-France du 12 juin 2008, Euredia, 2007-2008/3, septembre 2008, pp. 375-380, spc. p. 376.25 D. Bernoulli,Exposd'unethorienouvellesurl'valuationdurisque, RevuedeStatistiqueApplique, t. 19, n3, 1971, pp. 5-18.
-
Lerisqueestl'esprancemathmatiqued'unefonctiondeprobabilitd'vnements.Endautres
termes,ils'agitdelavaleurmoyennedesconsquencesd'vnementsaffectsdeleurprobabilit.
Ledroitfranaisdfinitlerisquecommel'ventualitd'unvnementfutur,incertainoud'unterme
indtermin, ne dpendant pas exclusivement de la volont des parties, et pouvant causer un
prjudicecomme la perte d'unobjet ou tout autre dommage. Ceprjudicesidentifie endroit
bancaireetfinancierparunepossibilitdepertemontairesuiteuneoprationfinancire(surun
actiffinancier)ouuneoprationconomiqueayantuneincidencefinancire(suruncrditouune
assurance).
Leplus intressant concerne lesdiffrentescatgoriesderisquesfinanciersquecesoprations
peuvent engager. Les dommages peuvent tre rduits deux principaux risques: le risque
dinefficacitetlerisquesystmique.Lerisquedinefficacitestceluidunaccscoteuxet/ou
insuffisant au financement ncessaire conomiquement (investissement des entreprises et
innovation)etsocialement(consommation)26.Enavantpremire,touttablissementdecrditfait
faceaurisquequesesclientssoientdansl'incapacitderembourserleursemprunts,ouqu'uneautre
banqueaveclaquelleelleadesoprationsencours(correspondantbancaire)soitdfaillante.Les
plusinitisconnaissentcerisquesousladsignationderisquesystmique.
5 Ractionsenchane. Lerisque decrdit est celui duprteurqui risqueladfaillancede
lemprunteur,doncledfautderemboursementducrditquilavaitconsenti.Onparleausside
risquedecontrepartiequisetrouvedanslapersonnemmedudbiteur.Ltablissementdecrdit
quinestpasrembourssubitunprjudice.Or,ilconvientquilpuisseyfairefaceafindepouvoir
luimmehonorersespropresengagements lgarddesesdposants. Il faut doncquil reste
solvablemalgrdesdfaillancesdesesemprunteurs,27souspeinedentraneruneffetsystmique.
Lerisquesystmiqueestdfinicommelerisquedinstabilitglobalequirsultedelapropagation
desmouvementsspculatifssurlesmarchs,lorsquelinteractiondescomportementsindividuels
loindedbouchersurdesajustementscorrecteurs,amplifielesdsquilibres.Lacrisesystmique
estlieaufonctionnementdusystmeluimmeetnepeuttrersoluequeparunergulation
dorigineextrieure(horsmarch)desautoritsmontaires.28
6Rponsedesautoritspubliques.Devantlesretentissementsdelaglobalisationfinancireetla
prolifration des risques financiers, les autorits publiques dcident de renforcer les rgles de
contrle et de surveillance. Il est vrai que chaque crise financire est suivie d'appels la
transparence,aucontrle,larglementationetpourtantdenouvellescrisessurviennent.Cest
comme si le rgulateur avait donc toujours un temps de retard. Cest ainsi qu la suite des
26 A. Raynouard, Banque , Rp. Communautaire Dalloz, janvier 2006, p. 2.27 B. Sousi, Droit bancaire europen, prcis Dalloz, 1995, p.161.28 G. Chanel-Reynaud, Gestion prudentielle des groupes bancaires, dans Circuits financiers, Cours magistral, Master2 Droit bancaire et financier, Universit Lyon 3, 2003.
-
scandalesfinanciersquiontsecoulestatsUnisen2002,leCongrsamricainavot,enjuillet
2002,laLoiSarbanesOxley29quiapourobjectifderestaurerlaconfiancedesinvestisseursdans
les marchs financiers, notamment par le renforcement des rgles de surveillance et
dindpendanceapplicablesauxauditeurs30.Bienquecetterformeaittconsidrecommela
plus importante dans le secteur financier depuis le Securities ExchangeAct de 1934, elle na
cependantpasrussirtablirlasituationOutreAtlantique.
Plus particulirement encore, lUnioneuropenne a entam depuis de nombreuses annes une
politique dintgrationdesservicesfinanciersauseindunmarcheuropenunique.Eneffet,la
dernirefoisquunministredelconomiefranaisavaitprsidlEcofin,lefameuxprocessus
lgislatifLamfalussy,dunomduprsidentdugroupederflexion,M.AlexandreLamfalussy,fut
mis sur les rails. En 2008, la place financire franaise joue la carte de lintgration
europenne31.Lapremireprioritdelaprsidencefranaiseenmatireconomiqueetfinancire
portedsormaissurlintgrationdesautoritsdergulationfinancire.32
7 Intgrationfinancireeuropenne.Lacrationdungrandmarcheuropensansfrontires
nationales,olesbiens,lesservices,lespersonnesetlescapitauxcirculentlibrement,estlundes
projetsmajeursdelUnioneuropenne.Lintgrationfinancireapparat,aprslintroductiondela
monnaieunique,commelaprioritdelapolitiqueeuropenne.Lobjectifdecetteintgrationat
affirmdanslActeUniquede1986etatincorporformellementdanslesaxesdelastratgiede
Lisbonne. Les enjeuxsont desupprimer les barrires la libre circulationdes capitauxet de
raliserlalibertdeprestationdesservicesfinanciers.Cesobjectifsnepeuventtreatteintssansla
miseenplaceduncorpusuniquederglementationetdinfrastructuresintgres.33Pourrpondre
cesaspirations,leprocessusdintgrationdesservicesfinanciersaconnuunbellanavecle
dploiementduPlandactionpourlesservicesfinanciers(PASF)enmai1999parlaCommission
29 Le texte intgral de la loi peut tre facilement trouv sur internet, ladresse suivante : http://news.findlaw.com/hdocs/docs/gwbush/sarbanesoxley072302.pdf.30 V. sur la loi Sarbanes-Oxley, not. P. Lanois, L'effet extraterritorial de la loi Sarbanes-Oxley, Revue Banque, 20 mars 2008, 136 p. ; P. Descheemaeker, Nouvelle rgulation internationale des socits cotes : les principales dispositions du Sarbanes-Oxley Act of 2002 , Bulletin Joly Socits, janvier, 2003, p. 5-11 ; M. Rioux, A la rescousse du capitalisme amricain: la Loi Sarbanes-Oxley , Observatoire des Amriques, Universit du Qubec Montral, janv. 2003, disponible ladresse http://www.ceim.uqam.ca; H. Stolowy, E. Pujol et M. Molinari, Audit financier et contrle interne. L'apport de la loi Sarbanes-Oxley , Revue franaise de gestion, n147, 2003, pp. 133-143; M. Scanlon et A. Wakefield, Additional SEC rulemaking to implement the Sarbanes-Oxley Act , Insights; the Corporate & Securities Law Advisor, vol. 16, n 12, 2002, p. 33-36.31 C. Lagarde, Notre place financire joue la carte de lintgration europenne , Revue Banque, n 703, juin 2008, pp. 22-23.32 Fdration bancaire franaise, Six mois pour faire progresser lintgration bancaire et financire , Communiqu de la FBF, aot 2008, disponible ladresse suivante http://www.fbf.fr/33 M. Girard-Vasseur, E. Vergnaud, Lintgration financire europenne en bonne voie , Conjoncture BNP Paribas, n7, juillet 2006, pp. 10-21.
-
europenne34. Leplan fut parachev par uneharmonisationducadre juridiquede lintgration
financire moyennant le processus Lamfalussy. Cette perspective fut adoptepar la grande
majorit des acteurs europens dans le domaine bancaire et financier. Les travaux de la
Commissioneuropennerefltentcetteambitioncommunederaliserlintgrationfinancirepar
lebiaisduneconsolidationdelalgislationfinancire.
6Avantagesconomiquesdelintgration.Lesavantagesconomiquesdelintgrationfinancire
onttmaintesfoisjustifistantlgarddelacroissancedespetitesetmoyennesentreprises,que
celledesgrandesentreprises(desmoyensdefinancementinnovateurs,desconditionsfinancires
plus avantageuses au travers dune rduction du cot du capital, un choix largi de produits
financiersetuneallocationdunstockdecapitalrisqueplusabondant).Cesavantagesstendent
ausecteurpublicquipourraitprofiterdunfinancementcotrduit,ainsiquauxconsommateurs,
bnficiantdoutilsdinvestissementvarisetmoinscoteux.Laccroissementdecesactivitsaun
impactdirectsurlastabilitfinancireetlasociteuropennedanssonensemblequidisposera
dsormaislongtermedunniveaudedveloppementfinancierlev35.DanslannexeIdeson
Livre vert sur la politique des services financiers (20052010)36, la Commission europenne
rappelle, en page liminaire, les tudes dimpact qui ont dores et dj calcul les avantages
conomiquesdelintgrationfinancire.
Parmilestudesimportantes,ilfautcitercelleeffectueparlaCommissionsurleCotdelanon
Europedansunrapport demars1988, connusous lenomderapport Cecchini37. Lerapport
Cecchini value le cot d'une absence d'intgration europenne dans les secteurs des biens et
servicesetconcludesgainsconomiquespourlensembledelaCommunautentre4,25%et6,5
%du PIB38. Une autre tude a t mene par la London Economics39 pour le compte de la
Commissioneuropennepourquantifierl'impactmacroconomiquedel'intgrationdesmarchs
34 Services financiers, Mise en uvre du cadre daction pour les services financiers : plan daction , 11 mai 1999, COM (1999) 232 final. Le plan daction est disponible ladresse internet http://ec.europa.eu/internal_market/finances/docs/actionplan/index/action_fr.pdf35 Sur limpact de lintgration financire sur le systme europen de banques centrales, v. D. Keller, Financial integration in Europe , Euredia, 2008-2008/1, janvier 2008, p.19 s.36 Livre Vert sur la politique des services financiers (2005-2010), COM (2005) 177 ; Lannexe I du Livre vert est disponible ladresse suivante : http://ec.europa.eu/internal_market/finances/policy/index_fr.htm#greenpaper37 P. Cecchini, The European Challenge, Commission of the European Communities, Gower Press, 1988, Brookfield.38 Les prvisions taient bases sur des questionnaires adresss 16 000 entreprises.39 London Economics, Quantification of the Macro-Economic Impact of Integration of EU Financial Markets, Final Report to the European Commission - Directorate-General for the Internal Market , nov. 2002. Les rsultats complets de l'tude peuvent tre consults sur le site Europa: http://ec.europa.eu/internal_market/securities/overview_fr.htm Voir galement Services financiers : selon une nouvelle tude, l'intgration des marchs de l'UE renforcera la croissance, l'emploi et la prosprit , Communiqu de presse, Bruxelles, 12 nov. 2002, IP/02/1649.
-
financiers europens. Ltude avait permis dvaluer les avantages statistiques de lintgration
financireenfixantlesurplusdecroissanceduPIBrel1,1%surdixans40etlaugmentationde
lemploitotaldelordrede0.5%.Lesentreprisesaurontaccsdesfinancementsmoinsonreux:
l'intgrationdesmarchseuropensdesactionsdevraitentranerunebaissede0,5%ducotde
financement par mission d'actions suivie dune baisse de 0,4 %ducot de financement par
missiond'obligations.Lesinvestisseurs,quanteux,bnficierontd'unrendementdel'pargne
mieuxajustaurisque.
Paralllement, le CEPR (Centre for Economic Policy Research Centre de recherche des
politiquesconomiques)entreprendunetudemicroconomiquesurlarelationentrelintgration
financireetlacroissance.41Ltudeconsidrequesil'industriemanufacturireeuropenneavait
accs un march financier comparable celui des tatsUnis, sa production connatrait une
progressionannuellede0,8%1%.Bienquilseraitanticipdeprnerlesavantagesindniables
de la politique dintgration des marchs de services financiers, lensemble de ces rapports42
dmontrent toutefois la validit de la politique europenne en matire dintgration
financire43.
8valuationdelintgration. Commelonpeutaismentsenrendrecompte,lintgrationdes
services financiers volue dans un contexte complexe, gouvern par des systmes juridiques
distincts, attributs de la souverainet nationale. Lesentimentdecomplexit saccentuesi nous
tentonsdefairelelienentrelalogiquedeltatetcelledesmarchs.Tandisquelalogiquedes
tats tend prvenir la volont des spculateurs, matriser les risques de march, prvenir
lclatementdelabullefinancire,celledumarchseveutlibraleenprtendantqueltatseul
nepeutgrertouteslesinformationscomplexesquecontientlemarch,etquesonintervention
risquedentraverlalibreconcurrence,fondementmmedelefficiencedumarch44.Seulesdes
autoritsindpendantesdeltatseraienthabilitesgarantiruneconfrontationquilibreetsaine
40 Soit 130 milliards deuros par rapport aux prix de lanne 2002.41 Giannetti M., L.Guiso, T. Jappelli, M. Padula et M. Pagano, Financial market Integration, Corporate Financing and Growth, DG ECFIN Economic Paper, n 179, nov. 2002. Disponible sur le site web de la Commission ladresse suivante : http://ec.europa.eu/internal_market/finances/fim/index_fr.htm42 Deux autres tudes ont t commandites cet effet : CESF et Universit de Salerne, Analyse, Compare and Apply Alternative Indicators and Monitoring Methodologies to Measure the Evolution of Capital Market Integration in the European Union , dc. 2001 ; IVIE, The monitoring of structural changes and trends in the internal market for financial services , janv. 2003. Les deux tudes sont rpertories dans le document de travail des services de la Commission, Pour un suivi systmatique de l'intgration financire dans l'Union europenne , 26 mai 2003, SEC(2003) 628, p. 11 s.43 Livre Vert sur la politique des services financiers (2005-2010), COM (2005) 177, Annexe I, p. 5.44 B. Xue-Bacquet, Une rgulation complexe dans lintgration financire , Droit et socit, n 46, 2000, p. 457 et s.
-
entre la logique de ltat et celle du march. De surcrot, les effets directs ou indirects de
lintgration financire, et plus largement, de linternationalisation de la rgulation financire
dictentdesexigencesdesimplificationdelarchitecturedesautoritsdergulationdansledomaine
bancaireetfinancier.Defait,onassisteunemultiplicationdecesorganismesetsedveloppent
des distorsions dans lapplication de la rglementation et des cots supplmentaires
compromettants.
9 Insuffisance de lintgration. La situation de ces dernires annes a montr que le
dveloppementdelintgrationdesservicesfinanciersnesestpasaccompagnduneadaptation
parallle des structures de rgulation. Nonobstant laccroissement de la rglementation
communautaire en matire financire, nous constatons dsormais que les leons des crises
financiresprcdentesnont past intgres45. Les lourdesconsquencesde lacriseactuelle
apportent une fois de plus la preuve que la supervision financire apour premier objet de
renforcerlaconfiancemutuelleentrelesdiversescontreparties46.
2Laproblmatique10 Organisationdelargulation. Laprincipalequestiondetouslesdbatsactuelsconsiste
savoircommentdisciplineruneprofessioncontresespropresexcs?Unergulationrenforcepeut
elleprvenirlescrisesoudoitonaccepterunergulationnonunifiesansprtentionuniverselle
ni perptuelle?47. Deux lignes se profilent: la logique anglosaxonne des amricains et des
britanniques,quiprconisentlerecourslautodisciplinedumarchpardescodesprofessionnels,
etlalogiquedecertainstatseuropens,telsquelAllemagneetlaFrance,quimettentenavantle
renforcementdelargulationdansledomainebancaireetfinancier.Nousnepouvonsquesoutenir
cettederniredmarche,puisquel oilyadunonrgulilyadelaporosit dansle
systmefinancier48.Eneffet,ilnedevraityavoiraucuneexceptionlargulationdesservices
financiers49,maiscetteaffirmationnestpassuffisante.Ilestimpratifdeprvoiruneorganisation
diffrenteolecadrerglementaireetlecadredecontrleseraientamliorsauprofitdesparties
prenantes au march bancaire et financier. Lessentiel rside dans lorganisation de contre
45 AMF, Lanalyse de lAMF la crise du subprime , La Lettre de la rgulation financire, n 10, 2me trimestre 2008, p. 7 s.46 J. de Larosire, Parvenir rapidement une supervision intgre des groupes transfrontaliers , Revue Banque, n 695, octobre 2007, pp. 50-52, spc. p. 50.47 B. Xue-Bacquet, Ibid.48SelonlestermesdeM.ElieCohen,inEntretienavecElieCohen,recueilliparD.CheminBomben,RevueLamydroitdesaffaires,n24,fvr.2008,p.78s.,spc.p.79.49Largulationtantentendueausensdelarglementationetducontrledesservicesfinanciers.
-
pouvoirs et donc dune rgulation mais aussi dune supervision adaptes qui permettent
notammentunemeilleureprventionetgestiondescrises.50
Pourtreefficace,lactionprconisedevrarpondredeuxenjeux:lepremierconsistesavoir
quisontlesautoritscomptentespourrorganiserlemcanismedelargulationdansledomaine
bancaireetfinancier?Lesecondconcernelesmoyensquidevraient tremisenuvreparces
dernirespourrenforcerlecadreactuel.Endautrestermes,ilsagitenpremierlieudidentifierles
acteursdelargulationfinancirepourensuiteexaminerlesenjeuxdeleuraction.
3Lesacteursdelargulationfinancire11 Description. Audel des diffrentes dfinitions que recouvre la notion de rgulation
financire,cettedernirecomporteessentiellementunedimensioninstitutionnelle.Largulation
estgouvernepardesautoritsspcifiquesrattacheslacatgoriedesautoritsadministratives.
Lesautoritsdergulationencausedansnotretudeparticipenttouteslexercicedelapuissance
publique51.Endroitfranais,ilsagitplusprcismentdautoritsadministrativesindpendantes,
dotesduneindpendanceauregardleursituationvisvisdugouvernement.Lexemplefranais
nousserviraderfrenceaucoursdenotrerecherchepourmieuxapprhenderlanotiondautorit
dergulation.
12 Historique. Traditionnellement organise selon des structures hirarchiques places sous
lautorit dun ministre, ladministration franaise a vu natre au fil des annes des autorits
administrativesindpendantes.Lanouveautdecesautoritsnestpastotale.Eneffet,Maurice
Hauriou qualifiait, ds 1896, les jurys de concours, dautorits administratives dotes dune
certaine autonomie52. Dun point de vue historique, l'autorit de rgulation pourrait tre
compare,titreapproximatif,auxcorporationsdel'AncienRgimeoul'tablissementpublictel
quelereconnaissaitleCodecivil.IlsemblequelesystmesoitapparuauxtatsUnisl'poque
duNewDeal,maisils'estsurtoutdveloppauRoyaumeUniaprslaSecondeGuerremondiale.
50 P. Bers, Crise financire : quelles solutions ? , Politique, n 54, avril 2008.51Laloiallemandesurlestlcommunicationsdu22juin2004dfinitlargulationcommeunemissiondepuissancepubliquedelaFdration(TelekommunikationsgesetzTKG).Laloiitaliennedu10novembre1995cre une autorit de rgulation indpendante des services dutilit publique. Le systmeespagnolrattacheles autoritsdergulationauxadministrationsindpendantes. AuxpaysBas, la loi consacre lesorganismes administratifs autonomes. Il sagit de structures autonomes, les ZelfstandigeBestuurorganenouZBO).52 Cit par J.-B. Auby, La rgulation des services publics locaux , in C. Martinand [dir], Table ronde de lInstitut de la gestion dlgue, La Maison des Polytechniciens, 10 fvrier 2000, p. 37-38.
-
M.RolandDragoassimilel'extraordinaireexpansionapparueaumilieuduXXmesicle[]
unemodeet, pour la comprendre, onprendra l'exempled'uneautre institution, l'Ombudsman
sudois [], un organe de dfense des citoyens, cr par la Constitution de 1809et qui va
fonctionnerpendanttout leXIXme sicleet lamoiti duXXme siclesansqueles juristes, les
politiquesetl'opiniondetouslespaysleconnaissentetenfassentl'loge.Cetteindiffrenceva
cesseren1954aveclacrationd'unOmbudsmanauDanemark53.Pendantlesannesquisuivent,
lemouvementserpandetchaquepaysveutavoirsonOmbudsman.LasituationenFrancentait
pastelle,lejugeadministratiftantseulhabilitexercerlafonctiondecontrle.Cenestquen
1973quelaFrancefinitparcder lapressionmdiatiqueetlaloidu3janvier1973crale
mdiateur devenu en 1989 mdiateur de la Rpublique. A linstar des autorits de
rgulation,lemdiateurcoexisteaujourdhuiaveclajuridictionadministrative.Ilsembleraitquela
mode de l'Ombudsman ne soit pas sans rappeler les modles anglosaxons des independent
regulatoryagencies54etdesquangos55
13 volution. La logique sousjacente la mise en place des autorits administratives
indpendantesrpondait indubitablement desbesoinsspcifiques56. Il sagissait de traduire la
particularit des secteurs financiers, defaire face leffet incitatif de linternationalisationdes
marchs,deprserverlesimpratifsdestabilitfinancire57longtermesurlestentationsducourt
termedupouvoirpolitique,dviterlesrisquesdeconflit dintrtslorsqueltatconservedes
intrtspatrimoniauxdansunsecteurToutescesraisonsonttavancesaufildutempsparle
lgislateurpourjustifierlacrationdesautoritsdergulationdansteloutelsecteur.Ilreste
unecirconstancecapitalejustifiantlabandondelanciensystmedergulationdirectedumarch
financierparlegouvernementquimritedtreindiqueclairement.Rfrencedoittrefaiteiciau
53 R. Drago, Pour ou contre les autorits administratives indpendantes , dans Sance publique, Acadmie des Sciences morales et politiques, 29 octobre 2007, document disponible sur http://www.asmp.fr/travaux/communications/2007/drago.htm54 En ralit, la logique des agences indpendantes ne demeure-t-elle pas loigne de la pratique des autorits administratives indpendantes franaises ? Le rle de ltat et celui des autres organismes publics sont diffrents dans les deux modles. De plus, les pouvoirs des agences sont gnralement plus tendus, notamment en matire de sanctions pnales. Voir T. Prosser, Law and the Regulators, Clarendon Press, Oxford, 1997.55 Il sagit des Quasi autonomous non-governmental organisations .56R.Descoings,Lancessitdunerflexiongnraleetcroisesurlargulation,inM.A.FrisonRoche[dir.],Lesrgulationsconomiques:lgitimitetefficacit,coll.Droitetconomiedelargulation,vol.1,PressesdeSciencesPoDalloz,2004,pp.36.57 La stabilit financire est relative un systme financier qui fonctionne bien, de manire saine et sans coups brutaux . Les axes stratgiques du maintien de la stabilit financire sont la stabilit des institutions financires et des marchs avec un aspect rgulation [au sens de rglementation] et un aspect supervision [au sens de contrle], la scurit des systmes de paiement et des systmes de rglement livraison de titres . V. J.-P. Patat, La stabilit financire : nouvel enjeu pour les banques centrales , Sminaire montaire international de la Banque de France, mars 2000, pp. 11 s., not. p. 15.
-
principefondateurqueMmeMarieAnneFrisonRochedsignecommelpedeDamocls:le
principecommunautairededissociationdesfonctionsdoprateuretdergulateur.Quandbien
mmeceprincipeatformullabasepourlesecteurdesindustriesderseau58,etquelaCOB,
feue autorit de rgulation des marchs, a t conue antrieurement, pour les autorits
ultrieureslapressionsest(toutdemme)opre.59
14Spcificitdudroitbancaireetfinancier.Cestdanscetespritquesetraduisitds194160le
choixderecourirauxautoritsadministrativesindpendantesdanslesecteurbancaireetfinancier.
Lespremiresautoritsindpendantesfurentainsiinstituesdanscedomaine.Lelgislateurconfia
lespouvoirsderglementationetdeprisededcisionuncomitprofessionnalisetlespouvoirs
decontrleetdesanctionunecommissiondecontrledesbanques.Laloidu2dcembre194561
transfralescomptencesducomitauConseilnationalducrdit.
15Dfinitiondelanotiondautoritdergulation. Aprsavoirtutiliseparladoctrineet
consacre par le lgislateur,62 la dsignation des autorits administratives indpendantes sest
renouvelesouslevocablegnriquedautoritsdergulation.Lanotionmmedergulation
peutprterdbats,lenombrededfinitionssyrattachantsontnombreuses.Commelesouligne
M.JeanPierreMoussydanslerapportsurlesautoritsdergulationfinancires,leconceptde
rgulationestunconceptvalise63quicomportediffrentesfacettes.
En conomie, le terme de rgulation recouvre des thories diffrentes comme lcole de la
rgulation,dveloppeautourdeM.MichelAgliettaetdelathoriedelargulation,aucurdu
modlenoclassiquedepuislestravauxdeGeorgeStigler(regulationfailures)64;maiscestla
dfinitionjuridiquequinousintressedirectement.Uncertainnombredespcialistesrefusentde
58 La jurisprudence de la CJCE est abondante sur ce principe. Voir notamment CJCE, 20 mars 1985, aff. 41/83, Rpublique italienne c/Commission, Rec. 1985, p. 873 ; CJCE, 19 mars 1991, aff. -202/88, France c/Commission, Rec. I-1259 ; CJCE, 13 dc. 1991, aff. C-18/88, RTT c/GB-Inno-BM SA, Rec. I-5941 ; CJCE, C-69/91, Decoster et aff. C-92/91, Taillandier, Rec. I-5335 et 5403 ; CJCE, 9 nov. 1995, aff. C-91/94, Tranchant, Rec. I-3911.59 M.-A. Frison-Roche, Les qualits du rgulateur face aux exigences du droit , dans Forum de la rgulation, M.-A. Frison-Roche et J. Marimbert [dir.], Petites affiches, 23 janvier 2003, n17, p. 15 et s.60 Loi n2-532 du 13 juin 1941 relative la rglementation et l'organisation de la profession bancaire.61 Loi n45-015 du 2 dcembre 1945 relative la nationalisation de la Banque de France et des grandes banques et l'organisation du crdit, JORF 3 dcembre 1945, p. 8001.62 Le lgislateur emploie ce terme pour la premire fois dans lintitul du titre II de la loi n 200-420 du 15 mai 2001 relative aux nouvelles rgulations conomiques : Pouvoirs des autorits de rgulation .63 J.-P. Moussy, Des autorits de rgulation financires et de concurrence: pourquoi, comment?, Rapport du Conseil conomique et social, n 1, JORF, Janv. 2003, p. I-4.64 E. Cohen, Lordre conomique mondial, Essai sur les autorits de rgulation , Fayard, Paris, 2001, p. 218 s.
-
reconnatrelexistencedundomainejuridiquespcifiquelargulation65.Nanmoins,onconvient
quecetteexpressionestemployepardesauteursminents.LePrsidentGuyCanivetexamine
lapport de la technique de ralisation du droit de la rgulation66. Nous ne pouvons, par
ailleurs,ngligerlepoidsdestravauxscientifiquesmenssousladirectiondeMmeMarieAnne
FrisonRochesurledroitdelargulation67quiestdfini,selonsestermes,commeundroit
entirementtirverssesfins,undroitsystmatiquementtlologique68.Lerespectduprincipe
desfinalitsvauttantauniveaudesrglesetdesdcisionsquauniveaudelorganisationdes
autoritsdergulation.69
Le terme de rgulation est dfini dans le dictionnaire Robert comme le fait dassurer le
fonctionnementcorrectdunsystmecomplexe.Lefondementdelargulation,etsurlequeltoute
ladoctrinesaccorde,consisteinstaureroumaintenirlesgrandsquilibresdesecteursquine
peuvent par leur seule force les crer ou les maintenir.70 Sur quoi portent donc les dbats
doctrinauxenmatiredergulation?Lesdifficultsapparaissentdslorsquilsagitdidentifier
lesorganesoulesmcanismespermettantdtabliruntelquilibre.
Nousrelevonsceteffetdeuxtendances.Lapremiremetlaccentsurlerledeltatetdes
organismespublics:largulationdsignelesformesdinterventionparlesquellesltatgarantit
pourleprsentetpourlavenirleprojetsocial, conomiqueetculturel(Conseildtat). De
mme, le Conseil conomique et social propose de dfinir la rgulation comme la gestion
publiqueduneactivitoudundomainedonnvisantfaireprvaloirlintrtgnraldansle
respectdelapluralit,delaspcificitetdelautonomiedesacteurs.71
Unesecondetendance,soutenueparM.FriedrichHayek,tendconsidrerquelinterventiondu
lgislateur et des organismes publics dpourvus de responsabilit immdiate ne permet pas
dobtenirunvritableordrejuridique72.Largulationseralisegrceauseul[]droit,dfini
commeunensemblederglesgnralesetimpersonnellesetnoncommeuneaccumulationde
normestechniques,prciseserconjoncturelles[qui]permetauxinteractionsindividuellesde
65 P. Malaurie et P. Morvan, Introduction gnrale au droit, Defrnois, 2me d., 2005, spc. n 311. 66 G. Canivet, Propos gnraux sur les rgulateurs et les juges , dans Forum de la rgulation, M.-A. Frison-Roche et J. Marimbert [dir.], Petites affiches, 23 janvier 2003, n17, p. 50.67 Voir M.-A. Frison-Roche, Droit de la rgulation : questions dactualit , Petites Affiches, n110, numro spcial du 3 juin 2002, pp. 63-69 ; Le droit de la rgulation , D. n 7, 2001, chron., pp. 610-616. 68 M.-A. Frison-Roche, Les contours de lAutorit des marchs financiers , dans Mlanges AEDBF-France, IV, H. de Vauplane, J.-J Daigre [dir.], Revue Banque dition, 2004, pp. 165-180, spc. p. 167.69G.Marcou,Lanotionjuridiquedergulation,AJDA,20fvrier2006,pp.347353.70 M.-A. Frison-Roche, Le juge et la rgulation conomique , Annonces de la Seine n 36, 22 mai 2000, p. 2.71 J.-P. Moussy, ibid.72 F. Hayek, Law, Legislation and Liberty, Londres, Routledge & Kegan Paul, 1979.
-
raliser un ordre social spontan. [] Seule la discipline naturelle de la responsabilit
individuellepermeteffectivementauxsystmessociauxdeserguler.73
DanslerapportderechercheportantsurLesautoritsadministrativesindpendantesdansle
domaineconomiqueet financier les auteurs se sont penchs sur la dfinitionlunedes
meilleuresdaprsleurstermesdonneparM.HervBourges,selonlaquellesurlesmarchs
envolution,lesrglesappliquernepeuventtreentirementdfiniespardesloisetdesdcrets.
Il fautquellessoientadaptesauplusjuste, entenantcomptedelaralit desmarchs, des
possibilitsdesdiffrentsoprateursetdelintrtdesutilisateurs().Cetteadaptationaucas
parcasdesprincipesfixsparlaloi,cestlargulation.74Cettedfinitionconsacreeneffetles
deuxapprochesvoques.
16 Approche retenue. Seule une telle approche intermdiaire, qui concilie les
rglementationsdoriginetatiqueetdautresimpratifsnontatiques,permettraitdoncdenglober
lintgralitdelanotiondelargulation.Ladfinitionusuellementretenuequiconsisteassimiler
largulationlafonctiontendantralisercertainsquilibresentreconcurrenceetdautres
impratifsdintrtgnral,veillerdesquilibresquelemarchnepeutproduireluiseul75
rpond cette exigence. Cela suppose certes le respect dune conomie concurrentielle mais
conditionnepardautresexigencessociales,environnementales,fondantlamiseenplacedun
tiersrgulateurchargdesuperviserlejeusocial,entablissantcertainesrglesetenintervenant
demanirepermanentepouramortir lestensions, rglerlesconflits, assurerlemaintiendun
quilibredensemble76.
Nous retiendrons tout au longdenotre tudeuneapprochede la rgulationqui recouvreune
fonctionderglementation(ladfinitionderglesdeconduite)etunefonctiondecontrle(ausens
gnral, englobant le monitoring c'estdire la vrification de lapplication des rgles et la
supervision,cestdirelobservationplusgnraleducomportementdesacteursfinanciers)dans
73 P. Salin et M. Laine, Le mythe de la transparence impose , JCP E, n 45-46, 11 nov. 2003.74 J.-J. Isral [dir.], Recherche sur les autorits administratives indpendantes dans le domaine conomique et financier, Groupement d'intrt public, Mission de recherche Droit et justice, et Equipe de recherche en droit des marchs et contrats publics et privs, Universit Paris Val de Marne, Facult de droit Paris XII Saint Maur, janvier 2001, p. 3.75 Selon la dfinition propose par Martine Lombard, Institutions de rgulation conomique et dmocratie politique , AJDA, 14 mars 2005, p. 530 et s.; B. du Marais, Droit public de la rgulation conomique, Presse de Sciences-Po et Dalloz, 2004, p. 3 ; J. Chevallier, Ltat postmoderne, LGDJ, 2004, 2me d., p. 57 ; E. Cohen, Lordre conomique mondial Essai sur les autorits de rgulation, Fayard, 2001.76 J. Chevallier, Rgulation et polycentrisme, dans ladministration franaise , Revue administrative, n 301, 1998, p. 43 et s.
-
ledomainebancaireetfinancier77.Danstoutletextedecetexpos,lesexpressionsautoritsde
supervisionetautoritsdecontrlesontemployesindiffremment.
17Autoritsdergulationetdroitcommunautaire. Lacrationdesautoritsdergulationne
peuttreimputedanssonensembleaudroitcommunautaire.Lesseulesentitsquidoiventleur
cration au droit communautaire sont les autorits des secteurs des industries de rseaux78.
LmergencedecettecatgoriedautoritsdergulationnationalesatinitieparleLivreBlanc
delaCommissionsurlacroissance,lacomptitivitetlemploide198579etconsolidedanslActe
uniqueeuropende1986.Lesautoritssontdsormaisinstituesdanslecadredelatransposition
de textes communautaires. M. JeanFranois Brisson a dailleurs insist sur lide quun
mouvementparallleatamorcparexempleendroitespagnolaveclacrationdelaComision
nacionaldel mercadode lasTelecomunicaciones(ley12/1997) et dela Comisionnacionalde
energia(ley34/1998).80
Plus spcifiquement dans le domaine bancaire et financier, lorganisation des autorits de
rgulationchappeaudroitcommunautaire.Ilconvientderemarquerdansunpremiertempsque
lestextescommunautairesdebaseontprivilgilacrationdautoritsnationalesdergulation.
DaprsM.DamienGradin,lexplicationsembleconformeauprocessusdedcentralisation
engagdansdautresdomaines,notammentenmatiredeconcurrence81.Uneautrejustification
estavanceauregarddunetendancedecoalitiondintrtscontrelacrationdautoritsde
rgulationauniveaucommunautaire82.
Endpitdelararetdesindications,lestextescommunautairesplusrcentsreconnaissenttoutede
mmelinterventiondautoritsautresquelelgislateur.Lesorganismeschargsdelapplication
dudroitcommunautairesontnationaux.Ilsontunstatutdedroitpublicetlaqualit dautorit
administrative relativement autonome selon les tats. La nature publique des autorits de
rgulationainsiquelancessitdeleurreconnatreunpouvoirdesanctiononttrappelesdansle
cadrenotammentdeladirectiveconcernantlesmarchsdinstrumentsfinanciers83.Cestencore
77Enlangueanglaiseoudanoise,letermeregulationsignifierglementation.Tandisquenfranais,enitalienetenallemand,largulationneselimitepaslaseulerglementation.78 S. Rodrigues, Les circonstances communautaires de lmergence des autorits de rgulation nationales , JCP Cahiers de Droit de lEntreprise, n2, 6 mai 2004, p. 2 s.79 COM (1985) 310 final.80 J.-F. Brisson, La rception en droit national des autorits de rgulation , JCP Cahiers de Droit de lEntreprise, n 2, 6 mai 2004, p. 14 s. Pour de plus amples prcisions sur lexprience espagnole, voir A. Btancor Rodriguez, Lexprience espagnole en matire dadministrations indpendantes, EDCE, Rapport public, 2001, p. 411.81 D. Gradin, Hirarchie des normes et hirarchie des pouvoirs , dans M.-A. Frison-Roche [dir.], Rgles et pouvoirs dans les systmes de rgulation, coll. Droit et conomie de la rgulation , vol. 2, Presses de Sciences Po et Dalloz, 2004, pp. 19-25, spc. p. 20.82 D. Gradin, Ibid.
-
vraideladirectivesurlesoprationsd'initisetlesmanipulationsdemarch(abusdemarch)84
quiimposequechaquetatmembredsigneuneautoritadministrativeuniquecomptenteen
vued'assurerl'applicationdesdispositionsadoptesconformmentlaprsentedirective.Enfin,
nous reconnatrons que le droit communautaire impose dune part une harmonisation des
fonctionsdesautoritsnationalesetdautrepartunsystmedecooprationentreelles.85
Aprs avoir dfini la notion de rgulation en droit franais et examin sa place en droit
communautaire,notreprochainedmarcheconsistefairedeschoixpourladlimitationduchamp
delarechercheaudomainebancaireetfinancier.
18Dlimitationdesautoritsdergulationfinancire.Ladlimitationduchampdelarecherche
estvidemmentunetapefondamentale.Lidentificationdesautoritsdevantfairelobjetdenotre
tudeatconditionnepardeuxcritres:lepremiercritreestlareconnaissanceparlelgislateur
delaqualitdautoritdergulation86.Lesecondcritrereposantsurlechampdinterventionde
cesautorits.Ledomainedespcialisationestrservexclusivementauxservicesfinanciersdans
ledomainebancaireetfinancier.Lestatutdindpendancedecesinstitutionsdergulationnesera
pasposenrgledanslecadredenotrerecherche.Lesdeuxcritresprcitsinvitentdlimiterle
champdenotreproposetprciserlanotiondautoritdergulationdesservicesfinanciers.
Jusquunepoquerelativementrcente,lacatgoriejuridiquedesservicesfinancierssemblait
treinconnuedudroitfranais, nulletracentantvisibledanslestraitsfaisantautorit enla
matire87.Aveclatranspositiondeladirective2002/65/CEdu23septembre2002concernantla
commercialisation distancedesservicesfinanciersauprsdesconsommateurs88, le lgislateur
franais a introduit le termede services financiers dans le Code de la consommation aux
articles L. 121208 et s.89 et R. 12121 et s. Les services financiers comprennent en droit83 Article 482 et 511, Directive 2004/39/CE du Parlement europen et du Conseil du 21 avril 2004concernant les marchs d'instruments financiers, modifiant les directives 85/611/CEE et 93/6/CEE duConseiletladirective2000/12/CEduParlementeuropenetduConseiletabrogeantladirective93/22/CEEduConseil,JOUEnL145du30avril2004,p.1.84 Art. 11, Directive 2003/6/CE du Parlement europen et du Conseil du 28 janvier 2003 sur les oprations d'initis et les manipulations de march (abus de march), JOCE n L 96/16 du 12 avril 2003, p. 16.85 E. de Lhoneux, Quelle supervision pour les organismes financiers dans lUEM ? , Institut de lEcu (Euro), 4 janvier 1996. Document disponible ladresse : www.ecu-activities.be/1996.86Commenoncprcdemment,lesautoritsdergulationsontrattachesendroitfranaislacatgoriedesautoritsadministrativesindpendantes.87 H. de Vauplane, J.-P. Bornet, Droit des marchs financiers, Litec, 2001, 3me d. ; Th. Bonneau, Droit bancaire, Montchrestien, 2007 ; Th. Bonneau, F. Drummond, Droit des marchs financiers, Economica, 2001 : ce trait reproduisant simplement lexpression en tte du paragraphe 1050).88 Directive 2002/65/CE du Parlement europen et du Conseil du 23 septembre 2002 concernant lacommercialisationdistancedeservicesfinanciersauprsdesconsommateurs,etmodifiantlesdirectives90/619/CEE,97/7/CEet98/27/CEduConseil,JOCEnL271,9octobre2002,p.16.89 Au titre de larticle L. 121-20-8 du Code de la consommation : La prsente sous-section rgit la fourniture de services financiers un consommateur dans le cadre d'un systme de vente ou de
-
communautairelabanque,labourseetlassurance.90Lestextescommunautairessenfontlcho
depuis ladoption de la directive 2002/65/CE du 23 septembre 2002 concernant la
commercialisationdistancedesservicesfinanciersauprsdesconsommateurs.Enralit,cette
expressionatchoisiedemanireengloberunevastegammedoprations,commeentmoigne
ladfinitiondelarticle2b): tout serviceayanttrait aucrdit, lassurance, auxretraites
individuelles,auxinvestissementsetauxpaiements91.
On peut se demander cette occasion si le Conseil de la concurrence peut tre assimil
aux autorits de rgulation des services financiers. La discussion est dj ouverte mais
non encore tranche. Issu de la Commission technique des ententes, mise en place en
1953 et remplace en 1977 par la Commission de la concurrence, le Conseil de la
concurrence a t institu par lordonnance du 1er dcembre 1986. La loi de
modernisation de lconomie du 4 aot 200892 transforme le Conseil de la concurrence en
Autorit de la concurrence, en vue de rapprocher le systme franais de rgulation de la
concurrence du standard europen.
Il sagit dune autorit indpendante unique spcialise dans lanalyse et la rgulation du
fonctionnement de la concurrence sur les marchs pour la sauvegarde de lordre public
conomique.Sonrleestcentraldansladfinitionetlamiseenuvredudroitdelaconcurrence.
Aladiffrencedesrgulateurssectoriels,lAutoritdelaconcurrencenapasdevritablepouvoir
dinterventionenamontmaisconcentresonactivit surlesfonctionsdecontrledespratiques
anticoncurrentielles.Comptetenudelorientationdenotretudeverslargulationsectorielledes
servicesfinanciers(tablissementsdecrdit,assurances,etmarchsfinanciers),nousnintgrerons
paslexamendelAutoritdelaconcurrence,quiestchargedergulerundomainedtermintel
quelaconcurrencesurlesmarchs.
LaBanquecentraleeuropenneestunautreexempledinstitutiondisposantdunerelleautonomie
parrapportauxautoritspolitiques.LaBCEnestpasuneautoritindpendantemaiselleentre
danslechampdenotreprsentetude.Cequinestpaslecasdelautoritjuridictionnelle.La
prestation de services distance organis par le fournisseur ou par un intermdiaire qui, pour ce contrat, utilise exclusivement une ou plusieurs techniques de communication distance jusqu', et y compris, la conclusion du contrat. Elle s'applique aux services mentionns aux livres I er III et au titre V du livre V du Code montaire et financier ainsi que les oprations pratiques par les entreprises rgies par le Code des assurances, par les mutuelles et unions rgies par le livre II du Code de la mutualit et par les institutions de prvoyance et unions rgies par le titre III du livre IX du Code de la scurit sociale sans prjudice des dispositions spcifiques prvues par ces codes .90 B. Sousi-Roubi, Droit bancaire europen, Dalloz, 1995, n 5, p. 3.91 Cette large acception du terme services financiers est galement consacre en Angleterre. Voir G. Mc Meel et J. Virgo, Financial advice and financial products , Oxford University Press, Oxford, 2001, n 1.04.92Loin2008776du4aot2008demodernisationdel'conomie,JORFn181du5aot2008p.12471.
-
questiondesavoirsilejugeestuneautoritdergulationesteneffetsouleveparcertainsauteurs.
Sansentrerdansledtaildunteldbat,nousnouscontenteronsderfuteruneapprochequiparat
excessiveetquirevientniertantlaspcificitdesfonctionsdesautoritsdergulationquela
missionsuprmedesautoritsjuridictionnelleshritedeMontesquieu.
Endfinitive,lesinstitutionsvisesiciincluenttouteslesentits,dotesounondunepersonnalit
juridique propre93, participant une fonction de rgulation des services financiers. A titre
dillustration, cinqautoritssemblent dsormais rpondre ces attentes enFrance, savoir la
Commissionbancaire,leComitdestablissementsdecrditetdesentreprisesdinvestissement,
lAutorit des marchs financiers, lAutorit de contrle des assurances et des mutuelles et le
Comit des entreprises dassurances. Lidentification de ces autorits de rgulation est une
premiretape. Il sagit prsentdexaminer lesmoyensqui devraienttremisenuvrepar
lensemble des autorits de rgulation afin de rorganiser la structure de la rgulation, juge
dsormais imparfaite voire dfectueuse dans le domaine bancaire et financier. Les enjeuxdes
autorits de rgulation sont dsormais dterminants pour la stabilit et lquilibre du systme
financier.
4Lesenjeuxdesautoritsdergulationfinancire19 Action des autorits de rgulation. La rorganisation de la rgulation dans le domaine
bancaireetfinanciersupposederenforcerlesmoyensdecoordinationdessuperviseursnationaux,
lesdoterdepouvoirsdactionautonomeetmettreladispositiondesacteursdesinformations
prudentiellesetfinanciresharmonises.Eugardlexpansioncroissantedesgroupesfinanciers
transfrontires94,lactionnepeutplustremeneunechellestrictementnationale.Desenjeux
europensetmondiauxentrentdirectementenaction.
20 Dimensionnationale. Lasituationactuelle des autorits franaises de rgulationdans le
domainebancaireetfinanciermontredesprogrsincontestablesonttraliss.Letravaildes
rdacteursdelaloidescuritfinanciredu1eraot200395aproduitdesavancesnotablesdans
llaborationdun nouveaucadre institutionnel des autorits de rgulation en France. Dansce
contexte,lindpendanceseprsentecommeuneconditionfondamentaledubonfonctionnement
93 V. personnalit , in Association Henri Capitant (sous la dir. G. Cornu), Vocabulaire juridique, Quadrige/PUF, 8me d., 2007.94SelonlesderniresconstatationsdelaFdrationbancairefranaise,lestablissementsdecrditfranaiscomptentcentrtrenteneufimplantationsauxtatsUnisfin2005,soitplusdudoubleenquatreans,etlestablissementsdecrditamricainssontprsentsenFranceviatrentedeuximplantations.95 Loin2003706du1eraot2003descuritfinancire,JORF n 177 du 2 aot 2003, p. 13220.
-
duneautoritdergulation.Lindpendanceadeuxfacettes:unepremire,quelesautoritsde
rgulationnemanquentpasdeprnerouvertement,savoirlindpendancevisvisdesautorits
excutives traditionnelles; mais si lon revient la source des textes et de la jurisprudence
communautairederfrence,lindpendancesimposegalementlgarddesindustriesrgules.
Cedoubleimpratifdindpendancesoulvedesdifficultsmajeuresdunpointdevuejuridiqueet
institutionnel.Nanmoins,laquestiondelindpendancedesautoritsdergulationperddsormais
de son ampleur ds lors que le lgislateur franais impose une appropriation de la procdure
administrativedergulationetdelimpratifderesponsabilisationdesautorits.Cequicompte
dsormaisestquelesactesetlesdcisionsdesautoritsdergulationsoientsoumisuncontrle
juridictionnel. Ce nest pas uniquement lindpendance qui lgitime lactivit des autorits de
rgulation mais leur responsabilit devant le pouvoir juridictionnel. Derrire cette apparente
organisation des autorits, un rel souci de prendre en compte les avances notables dans le
domainebancaireetfinanciersemblebeletbiensedessiner.Lalgislationfinancirefranaise
sembletrelargementinspirepournepasdirerecopie96 destextescommunautaires.Ce
domainesinscritdansunsystmefinancierinternationaldelibrecirculationdescapitaux.Laction
doitaussitreinternationale.
21Dimensioninternationale. Enlamatire,ilyatroisacteursprincipaux:lestatsUnis,la
ChineetlUnioneuropenne.Danslesillageduretournementdesmarchsetdeladcouvertedes
fraudescomptablesen2002, lefficacit delargulationfinancireauxtatsUnisestmiseen
causedepuis2003.Lacrisefinanciredclenchedepuislt 2007narrangepaslasituation.
Nombreuxsontlesauteursquiestimentquelconomieamricaineestentreenpleinercession.
Certainspensentquelacrisepourraitconduireleschinoisrorienterleurmodledecroissance
fond sur lexportationversundveloppementde leurmarch intrieur97. Mmesi laChine
sembletrepargnepar lesconsquences lesplusgravesdelacrisedessubprimes et du
ralentissement conomique global98, ce pari suppose que la Chine dispose dune structure de
rgulationfinanciresaineetsolide.Or,endpitdeseffortsdploysparlaChinepourrenforcerla
cooprationfinancireinternationale,lesystmedergulationchinoisapparattoujoursenpleine
mutation.Limmaturitdesacteursboursiersainsiquelafaiblessedelaboursechinoise,critique
poursesquatregrandesmaladies99,rendentncessairelacrationduncadrederglementation
96 Th. Bonneau, Lgislation financire et droit communautaire , in Le Code de commerce 1807-2007 Livre du bicentenaire, Universit Panthon-Assas (Paris II), Dalloz, 2007, p. 707 et s., spc. p. 726.97P.Bers,Ibid.98Commectaitlecaslorsdelacrisefinancireasiatiqueverslafindesannes90.V.H.QimengetM. Ramel,UnpetitproblmepourunegrandeChine,RevueBanque,n702,mai2008,p.60s.99 Daprs un rapport labor par lautorit de rgulation boursire chinoise (CSRC), les entreprises cotes ayant une gouvernance saine et des capacits dengendrer des profits sont trs peu nombreuses, les degrs de responsabilit et de transparence demeurent dsormais faibles, les
-
etdecontrlesolide.Dsquelesnormesprudentiellesetfinanciresdeviendrontplusclaireset
transparentes,lessecteursbancairesetfinanciersprendrontuneampleurconsidrable,eugardla
tailledutissuconomique,aunombred'actionnairespotentielset lacroissancechinoise100. Il
appartientdsormaislUnioneuropennedavoirunepositionclaireetprcisesurleniveaude
rgulation et de supervision adapt pour corriger le march, dautant que la rformeest dj
entamedepuislongtempslchelleeuropenne.
22 Dimensioneuropenne. Lastructuredesautoritsdergulationsouffre lheureactuelle
duneorganisationcomplexeetdisparate.Lacomplexitjuridiqueainsiquelinstabilitfinancire
des marchs bancaires et financiers pourraient tre imputs en grande partie au manque
dharmonisationdudispositifdelargulationfinancire.Lesespacesnationauxsontdfenduspar
desbarriresrglementairesainsiquunfoisonnementdorganesdergulationauniveaueuropen.
Lors dune confrence sur lAgenda des marchs financiers organise en 2005, un haut
responsabledelaDeutscheBankexpliquaitquesabanqueestenrelationquotidienneavecdix
septrgulateurspourlapluparteuropensquidemandentdeschosesdiffrentes.Lesmilliersde
donnes () fournir sont dmultiplies. 10% des salaris Londres travaillent cette seule
tche101.Cetexemple,parmitantdautres,illustreparfaitementlacomplexitdelasituation.
La complexit de lorganisation du mcanisme de rgulation financire est en effet lie aux
rapportsdercursivit entrelesacteursdelaplacefinancireetltat. Enralit, aucuntexte
juridiquecommunautairenimposequelargulationfinanciresoitconfieunorganismeunique;
cedonttmoignentlesdisparitsentrelessystmesnationauxdergulationdestatsmembres.
Deuxgrands modles coexistent actuellement: dunepart le modle anglais dune intgration
compltedelensembledesservicesfinanciers(secteurdesbanques,desassurancesetmarchs
financiers)auseinduneautoritunique(laFinancialServicesAuthorityouFSA);dautrepart,un
modle de double rgulation ou twin peaks regulation, distinguant les fonctions de contrle
prudentiel (dusecteur bancaire et celui des assurances)desfonctionsdecontrle des marchs
financiers.
Cet ensemble de concepts gnre des dbats divers qui sarticulent autour dune mme
interrogation relativeaumodedorganisationdes autorits de rgulation financire ausein de
lUnioneuropenne.LemodledergulationfinanciredelUEserapprochelheureactuelledu
dispositifdelatwinpeaksregulation,aveclacrationdunestructurededeuxcomitsparmtier
mthodes de contrle manquent de prcision et defficacit et enfin, les investisseurs ne sont pas suffisamment expriments.100SituationconomiqueetfinancireenChine,BulletinsconomiquesAsie,BEn8,RPCHINE,marsavril2003.101B. Marx, Le cot de la non-Europe. Tmoignage de G. Schattney , Colloque sur lAgenda des marchs financiers du 19 mai 2005, dans LEurope dans la tourmente , La lettre de confrontations Europe, n71, juillet-sept. 2005, p. 31.
-
(de rglementation et de contrle). Nanmoins, le dispositif actuel ne semble pas freiner les
obstacles lintgration financire. De nombreuses questions sont poses: fautil souhaiter
lmergenceduneautoritdecontrleuniquepourlensembledesservicesfinancierslchelle
europenne?Commentorganiser lesfonctionsdescomitsdesrgulateurseuropensfaceaux
nouveauxenjeuxdelapropagationdescrisesfinancires?102
Lacomplexit rsultantdeladiversit desautoritsdergulationdans ledomainebancaireet
financier justifie que lon sinterroge sur la mise en uvre dun nouveau cadre institutionnel
susceptible de permettre aux autorits dexercer, de manire plus efficace, leur mission de
rgulation.Noussommesdsormaistenusdeprendredirectementencomptelecontexteeuropen
danslequelvoluentlesacteursdesmarchsdeservicesfinanciers.
Ledfautdharmonisationdanslapprocheeuropennedelargulationfinancireestconsidr
commelacausepremiredelacomplexitjuridiqueetdelinstabilitfinancire.Deuxsolutionsse
prsententdsormais:nouspourrionsesprerunergulationglobale,uneharmonisationoptimale
toutprix,donnantnaissanceunesuperpuissancedergulationeuropenne,soitaccepterltat
actuelduneorganisationdcentralisedelargulationfinancire.
Laquestion de lautorit unique europennede supervisiondes services financiers, longtemps
invoque,longtempsrepousse,esteneffetclairementposedanslecadredenotretude.Lide
duneautoriteuropennedesupervisionfinancirenesteneffetpasnouvelle.Djen1976,M.
KlausHoptrclamaitlacrationdunetelleenceinteeuropenne103.Plusieursannesplustard,ce
mmeappelestformulparM.NorbertWalter104,encestermes:asingleEuropeanregulator
willbeunavoidableinthemediumtermifEuropeisseriousaboutbuildingatrulyintegrated,
singlefinancialmarket.105Ilseraitprsomptueuxdeprtendrerpondreunequestiondunetelle
ampleur,aumoinspeutonsenrapprocherenavanantquelquessuggestions.
Une dmarche convergente base sur une optimisation du cadre institutionnel actuel de la
rgulationfinancireseraitnotresensleseulgagedelastabilitfinancireetdelagarantiedela
gestiondescrises.
102 Nous vivons une crise globale, il faut apporter des rponses globales dclare le directeur gnral du Fonds montaire international, Dominique Strauss-Kahn dans son allocution douverture dune confrence a lOCDE sur les rformes structurelles.103 K. J. Hopt, Report on the necessity of Co-ordinating or Approximating Economic Legislation, or of Supplementing or Replacing It by Community Law A report , Common Market Law Review, 13, pp. 245-251.104 N. Walter, The Banking Supervision Issue in Europe , Briefing Paper for the Committee on Economic and Monetary Affairs (ECON) of the European Parliament, May 11, 2001. Le document est disponible ladresse suivante : http://www.europarl.europa.eu/comparl/econ/pdf/emu/speeches/20010528/20010528_walters.pdf105 Lacrationduneautorit dergulationeuropenneuniqueserait invitable courttermesilEuropecomptesrieusementconstruireunmarchfinancieruniquerellementintgr.
-
Le renforcement du cadre dcentralis des autorits nationales de rgulation suppose une
distinctionaucurmmedudispositif de la rgulation financireentre la rglementationdes
servicesfinanciersetunsecondaspectcorrespondantaucontrledestablissementsconcerns.La
convergencedespratiquesdecontrle,troitementlielaconvergencerglementaire,nepourrait
treralisequlaconditionpremirequedesprogrssoientralissenmatiredharmonisation
desexigencesrglementairessousjacentes.Lathsequenousdfendonsconsistedoncrenforcer
le cadrede la rglementationeuropenneactuelle, travers unepolitiquedharmonisationdes
normesprudentiellesetfinancires.Laconvergenceducontrleeuropenseratabliesurunebase
decoopration renforce. Leschmaeuropenactuel, bas sur la dcentralisationdes acteurs,
devraittremaintenumaisenrenforantlacooprationentrelesrgulateurssoussesdiffrents
aspectsdecooprationsectorielle,intersectorielleettransfrontire.
La solution que nous avanons dans notre tude consiste donc rfuter la thse dun mta
contrleuruniquegouvernantlestroisgrandssecteursdesservicesfinanciers,eugardauxdangers
quunetellepropositionrecle. Reste esprer queles turbulencesquetraversent lesmarchs
bancairesetfinanciersnincitentpaslesdcideurspolitiquesintroduiredespropositionshtives
dans le seul but de rtablir la confiance de lopinion publique. Un tel rtablissement ne sera
quapparentpuisque,commenousleverrons,lacrationduneautoriteuropennedecontrledes
servicesfinanciersnestpasdenaturecorrigerlesimperfectionsdumarch.
5Leplandeltude23Recherchedquilibre.Lafonctiondudroitconsisteenunequtedquilibrequiestdansla
rgleetpasseulementdanslargulation.Lafinalitdelargulationconsisteainsiatteindreun
quilibreentredeuxobjectifsquinesontpastoujoursfacilesconcilier:lintrtgnral,dune
part,etlerespectdelaconcurrence,dautrepart.
Quelquesoitlecadredanslequelvoluentlesautoritsdergulationdansledomainebancaireet
financier,lobjectifpoursuiviestceluidobtenirunsystmeefficacequifonctionneetquivolue
durablementlabridescrisesbancairesoufinancires.Larcurrencedescrisesrcentesaconduit
lesautoritsdergulationsinterrogersurlapossibilitdeprventiondecescrisesetdeleur
gestion, do lmergence de proccupations quant la stabilit financire106. De par la
dimensionbienpublicdelastabilitfinancire,lespouvoirspublicssontdirectementvisspar
lescrisesfinanciresetleursrpercussionsmicroetmacroconomiques.Largulationapparat
ainsicommeunmoyendassurerlacompatibilitentrelesobjectifsprivsdesacteursdumarch
106 V. Fleuriet et C. Lubochinsky, Marchs dactions et stabilit financire : les enjeux de la rgulation , Revue dconomie financire, n 82, janvier 2006, p. 251 s.
-
desservicesfinanciers(banque,assuranceetmarchsdevaleursmobilires)etlesobjectifssociaux
destabilitfinanciredespouvoirspublics.Or,lastabilitfinanciresurlesmarchsnepeuttre
obtenuequtraversuneconciliationdesintrtsdesindustriesrgulesetceuxdesacteursdes
industriesrgules.Acettefin,lesautoritsdergulationsontchargesparlaloidunemission
dordregnral qui comprendtant les investisseurs, les pargnants, les consommateurs, que la
garantiedunquilibreauniveaudesmarchs,laprotectiondelenvironnementProtgerles
acteursenleurouvrantlavoieversdavantagedeconcurrencesurlemarch;maislaconcurrence
nesauraitjouerpleinementetindfiniment,lesautoritsdergulationtanttenuesdesauvegarder
unemissionsacredintrt gnral.Lecaractredintrt gnraldelargulationjustifieque
ltat en conserve la matrise. La responsabilit des autorits de rgulation simpose ds lors
commeunfacteurdterminantdanslarecherchedelintrtgnral.
Lorganisationdesautoritsnationalesdergulationsupposelarecherchedunquilibreentreles
impratifs dintrt gnral et louverture la concurrence. Ces autorits sont dores et dj
engagesdanslavoieduneintgrationeuropennedesservicesfinanciers.107(Partie1).
Lesautoritsnationalesdergulationseraientainsiamenesvoluerdansuncadreinstitutionnel
europenbassurlaconvergencedelarglementationetducontrledansledomainebancaireet
financier(Partie2).
107 Cest dans ce contexte que lAutorit des marchs financiers franaise a conclu un accord de partenariat avec lautorit de rgulation financire chinoise (la China Securities Regulatory Commission) en dcembre 2006. LAMF a galement tabli des discussions avec les autorits de pays tiers lUnion europenne afin de faciliter la procdure de visa des introductions en bourse des socits venant de ces juridictions. Cest dans ce cadre quelle a sign un Memorandum of understanding avec son homologue isralien en janvier 2008.
-
PartieI.Autoritsnationalesde
rgulationetintgrationeuropenne
dansledomainebancaireetfinancier
24Approche.Undroitboursierrussiestundroitpleinementintgrdanslesystmefinancier108.
Cette logiquepourrait trelargie lensembledesservicesdudomainebancaireet financier.
Lintgrationesteneffetcentraledanslarflexionsurlapolitiquedelaconstructiondunmarch
financieruniquemenelchellecommunautaire.
Nanmoins,laconstructiondunmarchfinanciereuropenintgrnapasaboutisimplifierla
rglementationbancaireetfinancire.Aucontraire,lesmarchsbancairesetfinanciersnationaux
se sont retrouvs face une pluralit de normes applicables. Outre ltat, dautres acteurs
contribuentmultiplierlessourcesdergulationdesservicesfinanciers. Lanalysejuridiquedu
mcanismeetdesprocdsdergulationdesservicesfinanciersseheurtedsormaisunesriede
difficults,liesenparticulierlacomplexitdelorganisationducadreinstitutionneldesautorits
dergulation.
Lexemplefranaisillustrelacomplexitdudbat.Notrerechercheconsistedsormaisdresserle
bilandelasituationactuelledesautorits franaises de rgulationquiparticipentllaboration
dunnouveaucadreinstitutionnel.Lesautoritsfranaisesdevraientainsitrouverleurrythmede
croisire dans un environnement marqu par lintgration financire, mene lchelle
communautaire,envuedelaconstructiondunmarcheuropenunifi(Titre1).Nonobstantces
efforts dintgration, la construction du march unique des services financiers est loin dtre
acheve.Lesintentionsseportentdsormaissurlamiseenplaceduncadrejuridiquedergles
harmonises.Cetteharmonisationestconditionneenamontparunrenouvellementduprocessus
dergulation,conditionsinequanondunepolitiquedintgrationfinancireprospre(Titre2).
108 M.-A. Frison-Roche, Esquisse dune sociologie du droit boursier , Sociologie du droit conomique, LAnne sociologique, 1999, 49, n2, pp. 457 494.
-
Titre1.LorganisationdesautoritsdergulationenFrance25Apportdelaloidescuritfinancire.Lesautoritsdergulationfinanciresontaujourdhui
durablementinstallesdansnotreordreinstitutionnelfranais,mmesileurexistenceainsiquela
qualitdeleuractiononttmaintesfoismiseslpreuveetdiscutes.Lobjetdenotrepremire
partie,quiconsisteconsidrerlescritsenlamatire,pourraitparatredunegrandesimplicitau
premierabord;maiscenestpaslecasenralit.Labondancedesrflexionsnapaspuisle
sujetdespolmiquesportantsurledomainedesautoritsdergulation,tantdonnqueladoctrine
etlajurisprudencepeinenttrouverunedfinitionconsensuelledesautoritsdergulation.
Sinspirantdelorganisationdessystmesdergulationdelagrandemajoritdestatseuropens,
lelgislateurfranaisaintroduit, traverslaloidescuritfinancire du1er aot2003109, une
nouvelle configuration ple unique de lautorit de rgulation des marchs financiers.
LAutorit des marchs financiers (ciaprs AMF ou Autorit) est en effet le fruit dun
compromispolitiquejoignantlescaractristiquesdesesprdcesseurs.LAutoritseprsente
commeuneautoritpublique,quidecefaitressemblesurdespointsessentielslaCommission
desoprationsdebourse(ciaprsCOB).Lapersonnalitmoralequiluiestattacheluiconfredes
garanties dindpendance, ainsi que des moyens dexercer une influence travers la
professionnalisationdesoncollge,linstarduConseildesmarchsfinanciers(ciaprsCMF).
Enralit,ladoptiondelaloidescuritfinancireatconsidreparcertainscommeune
rponselafoispolitiqueettechniquelacrisedeconfiancedanslesmcanismesdumarch110.
Sicetteintiativeatsalueauregarddelasimplificationduchampdinterventiondesautoritsde
rgulation (Chapitre 1), elle a nanmoins contribu raviver le dbat sur la lgitimit
fonctionnelledecesautoritsendroitfranais(Chapitre2).
Chapitre 1. Le champ dintervention des autorits de rgulation26 Recherche dune dfinition. Comme nous avons eu loccasion de lnoncer dans
lintroductiondenotrerecherche,lesautoritsdergulationsontgnralementreconnuesendroit
franaisdeparleurrattachementlacatgoriedesautoritsadministrativesindpendantes.La
109 Loi n 2003-706 du 1er aot 2003 de scurit financire, JORF no 177 du 2 aot 2003, p. 13220.110 C. Lechantre et V. de Senneville, LAssemble nationale adopte la loi de scurit financire , Les chos, 18-19 juillet 2003, pp. 24-25; V. aussi F. Mer, Autorit des marchs financiers , Confrence organise par Les Echos , 19 mars 2003.
-
cration de cette catgorie constitue lune des grandes inventions administratives rcentes. La
premirefoisqueletermedautorit administrativeindpendanteat employ dansuntexte
juridiquefutloccasiondelaloiinformatiqueetlibertdu6janvier1978crantlaCommission
nationaledelinformatiqueetdesliberts(CNIL)111.Depuis,etaufuretmesurequelebesoinse
faitsentir,lelgislateurcreunenouvelleautoritchargedergulerunsecteurdtermin,
muniede pouvoirs propres et dun mode de fonctionnement pratique. Cest ainsi que dans le
domainebancaireetfinancier,largulationestconstruiteselonunmodledesparationentreles
mtiers: lesfonctionsdergulationnesont pasexercesparuneautorit uniquemaispardes
autoritsspcialisespourchaquesecteur.
La difficult dtablir une dfinition consensuelle des autorits de rgulation a conduit la
jurisprudence et la doctrine fixer des critres de caractrisation qui leur sont propres.
Lidentification des autorits de rgulation dans le domaine bancaire et financier (Section 1)
montreeneffetquilexistedeslmentsdordreorganiquelisleurrattachementadministratifet
leurindpendancestatutaire,ainsiquedescaractristiquesdordreformelrelativesleurpouvoir
dactionglobal(Section2).
Section 1. Lidentification des institutions27Doubleple.Lesinstitutionsenchargedelargulationdesservicesfinancierssontidentifies
grcedesparamtrespropreslaculturefranaise.Lorganisationestbasesurunmodlede
sparationentrelargulationprudentielleetlargulationdemarch112.Levocableprudentiel,
quidrivedulatinprudentia, comportedeuxaspectsfondamentauxdelargulation,puisqu
ilsagitdeprvoiretdepourvoir113.Lexpressiondecontrle prudentielestainsicharge
dunsensquivoquelesouciconstant,sinonlobsession,delasoliditdusystmebancaire114.
Endautres termes, largulationprudentiellevise maintenir lasolvabilit de lensembledes
intermdiairesfinanciers(tablissementsdecrdit, ngociantsenvaleursmobilires,entreprises
111 Art. 8 de la loi n 78-17 du 6 janvier 1978 relative linformatique, aux fichiers et aux liberts. La Commission nationale de linformatique et des liberts (CNIL) a t mise en place dans le cadre dune politique visant assurer la transparence administrative et la protection de la personne face linformatique.112 Lorigine de la notion de rgulation prudentielle provient davantage des pays anglo-saxons que des pays continentalo-napoloniens . V. B. Stirn, Les autorits administratives indpendantes , Service dinformation du gouvernement, mars 1999.113 Dans sa thse sur La responsabilit des autorits de surveillance bancaire en Europe , M. Renaud Rini, nous rappelle quil sagit de deux lments constitutifs de la prudence selon Henry de Montherlant ( Discours lacadmie de guerre in Service inutile, Paris, 1935) . V. R. Rini, La responsabilit des autorits de surveillance bancaire en Europe. tudecomparedudroitsuisseetdesdroitsallemand,anglaisetfranaisdanslecontextedel'Unioneuropenne, Thse de licence et de doctorat, Universit de Lausanne, 2007, 230 p.114 B. Sousi, op. cit. p., prc. p. 158.
-
dassurance).Tandisquelargulationdesmarchsfinanciersviseuniquementfaireadopterun
comportementdterminsurlemarchouprotgerlesconsommateurs.
Danschaqueple, sont doncprvuesdesautorits spcifiquesenchargedelargulationdun
secteur dtermin: la Commission bancaire et le Comit des tablissements de crdit et des
entreprisesdinvestissement(ciaprsCECEI)pourlesecteurbancaireetlAutoritdecontrledes
assurances et des mutuelles et le Comit des entreprises dassurance, pour les entreprises
dassurance(1).Lafonctiondergulationdesmarchsfinanciersestnanmoinsexerceparune
structureunique,lAutoritdesmarchsfinanciers(2).
1- La dualit de la rgulation prudentielle
28 Sparationdes risques. La rgulation prudentielle est celle que font essentiellement les
banquierscentrauxouleurmanation,etquiportesurlacapacitdesintermdiairesfinanciers115
fairefaceleursengagements.Nanmoins,lesmtiersnesontpaslesmmespourlesdiffrents
secteurs.Ainsi,lesrisquesauxquelssontconfrontslestablissementsdecrditontunenature
diffrentedeceuxauxquelssontconfronteslesentreprisesdassurance.Lesrisques dusecteur
bancaire concernent essentiellement leurs actifs, tandis que ceux des assurances se situent
davantageductdeleurpassif.Largulationestcertesdanslensembleprudentiellemais
lintrieurdummeple,lesystmefranaisdistingueentrelecontrledusecteurbancaire(A)et
lecontrledusecteurdesassurances(B).
ALesautoritsdergulationdusecteurbancaire
29Identification.Lesautoritsdergulationdudomainebancairesontinvestiesdunobjectifqui
consiste garantir lastabilit et labonnegestiondusecteur. Llmentcl pouraboutir cet
quilibrersideenunboncontrledesrisquesparcequilimpliquelamiseenplacedoutilsde
gestionetnotammentdesystmesdinformationappropris116.Mmesilapprocheprudentielle
nesertpasenpremierlieu rduirelerisquesystmiqueet protgerletissuconomiqueet
financierdanssonensemble,elleexercenanmoinsuneffetstabilisateurnotable.Lautoritde
rgulation a recours aux informations et aux renseignements confidentiels prcis mis sa
dispositionpourdtecter leplusrapidementpossibledventuellesdifficultsetexaminerdans
quellemesurelesentreprisesbancairessontcapablesdesupportercerisque.
115 Les intermdiaires financiers sont constitus des tablissements de crdit, des entreprises dinvestissement et des entreprises dassurance.116 H. Hannoun, Le contrle bancaire et lvolution des risques financiers , Bull. Banque de France, n79, juillet 2000, p.57.
-
Pendantdenombreusesannes,lexempledujeudinoirdelanne1929(crisede1929)117 at
voqupourillustrercettequtedquilibre.Lebilanhistoriquedresslasuitedecettecrisea
donn naissance la notionderisque systmique,qui prenddepuisunegrandeampleur.118
Lactualitencoursmetenexerguelebesoinconstantdemettreenplaceetdimposerunensemble
derglespourlimiterleseffetsredoutablesdurisquesystmique.119LaCommissionbancaire(a)et
le Comit des tablissements de crdit et des entreprises dinvestissement (CECEI) sont les
autoritsdergulationsurlesquellescomptelesecteurbancaire(b).
a)LaCommissionbancaire30Historique.PrsideparlegouverneurdelaBanquedeFrance,laCommissionbancaireest
lorganecollgialchargdecontrlerlestablissementsdecrditenFrance.120Danscontextede
libralisationdesannes1980121,laloidu24janvier1984relativelactivitetaucontrledes
tablissementsdecrdit(diteLoibancaire),poselesjalonsducadrerglementaireenvigueur.La
117 Le 24 octobre 1929, premier jour du krach de 1929, une crise boursire mondiale est initie Wall Street. Les tablissements de crdit ayant largement prt aux spculateurs boursiers, ces derniers sont devenus insolvables aprs la chute des prix, ce qui a entran des faillites bancaires. Une forte dflation dans toute lconomie a provoqu un alourdissement de lensemble des charges financires, entranant une grave crise conomique qui sest abattue aux tats-Unis, se rpercutant sur lensemble des pays dvelopps.118 Entre 1971 et 2008, lconomie mondiale a enregistr pas moins de vingt-quatre crises financires, prsentant un important risque systmique pour la prennit du systme financier. Ainsi en 1971, une crise de change suite la chute du systme de Bretton Woods. En 1973, la crise ptrolire entrane une forte inflation. En 1974, la faillite de la banque allemande Herstatt. En 1979, une nouvelle crise ptrolire, avec un nouveau renchrissement des prix du ptrole. En 1982, la crise de la dette bancaire des pays en voie de dveloppement. En 1986, la crise des Savings Loans des caisses dpargnes amricaines.