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Partenariat pour leIl Dveloppement Municipal I~ 01 B.P. 3445 - Cotonou - BENIN

Tl. (229) 30-05-60 / 30-42-42 I Fax: (229) 30-19-76 .- Email: pdm@?pdm-net.orgIl Site internet: http://_.pdm-net.org jj INSTnVT AFRICAIN DES HAlITS nvDES MUNIcIPALES (IAIEM), ij jj ]

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Mmoire de troisime cycle pour l'obtention du Il Diplme d'Etudes Suprieures Spcialises (DESS) _il

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OPTION: Gestion Financire Mnnicipale j'I 1

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II Prsent et soutenu par : Il AYENA Akout, - Directeur Adjoint des Affaires Financires, - Mairie de Lom 11

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JISite internet: http://_.eesag.sr.

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li Direct..... de mmoire: j] Monsieur SEDDOH Kodjo Alf, Il Ingnieur en Gnie Civil, Consultant en dveloppement local, -1-' Enseignant l'EAMAU. __

iou-BENIN Il M0001 GFM04 2004 ~i

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AMELIORA TIONDE LA QUALITE DE LA DEPENSE DANS LES COMMUNES TOGOLAISES:

le cas de la CODtmUDe de Lom

2

TABLE DES MATIERES

Pages TABLE DES MATIERES ..................................................... ................. 3 AVERTiSSEMENT........................................................................... 5 DEDICACE. ..... ................... ....... ......... .......... .............................. 6 REMERCIEMENTS. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ... . . . . . . . . . . .. 7 LISTE DES ABREViATIONS.............................................................. .... 8 LISTES DES TABLEAUX . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ... . . . . . . . . . . . .. 9 LISTE DES GRAPHIQUES. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ... 10

INTRODUCTION. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..... . . . . . . . . . . . . . . . . . . ... . . . . .. 11

1. LE CADRE THEORIQUE ET METHODOLOGIQUE DE L'ETUDE ......................... 18

1.1. LE CADRE THEORIQUE....................................................... ................. 20

1.1.1. Le contexte institutionnel des communes togolaises .............................. 20

1.1.1.1. L'volution de la notion de commune au Togo .... ............ .... ............... ...... 20 1. 1. 1.2. Les communes togolaises dans le processus de dcentralisation ................ 22

1.1.2. La prsentation sommaire de la ville de Lom ........................................ 24

1.1.2.1. Le cadre physique de la ville de Lom .............. ..... ......... ........... ............. 24 1.1.2.2. L'organisation administrative et financire de la commune de Lom ..... ........ 25

1.1.3. La revue de la littrature...................................................................... 29

1.1.3.1. De la dfinition des principaux concepts de dcentralisation et de dpense ... 29 1. 1.3.2. Les conclusions des tudes ralises sur les investissements locaux ........... 34

1.2. LE CADRE METHODOLOGIQUE . .................. ...... ..................... ........... ... 37

1.2.1. Le choix de l'chantillon et de sa taille .................................................. 37

1.2.2. Les donnes collectes, les outils d'analyse des donnes et la stratgie de vrification des hypothses ............................................... 37

2. LE ROLE MOTEUR DE L'INVESTISSEMENT PUBLIC LOCAL .......................... 41

2.1. L'INVESTISSEMENT PLlBI.IC LOCAL ET SES IMPACTS SUR L'ENVIRONNEMENT .............................................................................. 43

2.1.1. Le niveau de financement des investissements accrotre ..................... 43

2.1.1.1. Les investissements faibles en volution lente..... ......... .............. ..... ......... 43 2.1.1.2. Le manque de suivi des programmes tablis ................ ........ .... .... ............ 44

2.1.2. Les impacts de l'investissement public local sur le cadre de vie des populations........................................................................................ 50

2.1.2.1. Le r61e moteur de l'investissement et l'accs des populations aux services de base ............................................................................................. 51

2.1.2.2. L'amlioration de l'attractivit locale et de la croissance conomique urbaine.. 52

3

2.2. LES STRATEGIES DE PROM0110N DE L'INVESTISSEMENT ...................... 55

2.2.1. La programmation des actions municipales de dveloppement......... ... ... 55

2.2.1.1. La planification des projets d'investissement publies locaux........ .......... ...... 55 2.2.1.2. La programmation budgtaire des investissements ........ ...... .......... ........... 58

2.2.2. La dynamisation de la gestion financire ...... ...... ................. ...... ......... ... 60

2.2.2.1. La mise en place des outils d'analyse, de contrle budgtaire et interne ........ 61

2.2.2.1.1. Le contrle des institutions lgales ............................ ................................. 61 2.2.2.1.2. Le contrle budgtaire etle contrle inteme ................................................. 63

2.2.2.2. L'laboration d'un plan directeur de financement des investissements.......... 65

3. LES PROPOSITIONS ET RECOMMANDATIONS ....................................... 67

3.1. LE ROLE DE L'ETAT DANS LA POLITIQUE D'INVESTISSEMENT PUBLIC LOCAL .......... "'".................................................................................... 69

3.1.1. La clarification des domaines de comptences...................................... 69

3.1.1.1. La clarification des domaines de comptences en matire de dpenses ........ 69 3.1.1.2. Quelles sources de financement pour les dpenses locales d'investissement?. 70

3.1.2. L'orientation et le cadrage des dpenses locales .................................... 71

3.1.2.1. De la performance des dpenses de fonctionnement ........... ...................... 71 3. 1.2.2. Les critres de performance pour les rubriques de l'investissement .............. 73

3.2. LES EFFORTS DES COLLECTIVITES LOCALES DANS L'AMELIORATION DE LA QUALITE DE LA DEPENSE . ...... ... ... ................... ..... ......... ............ 76

3.2.1. La dynamisation des ressources financires ......................................... 76

3.2.1.1. Les mesures incitatives du personnel impliqu dans le processus des recettes .............. ....... ....... .............. .......... .... ....... ....... ........ ............... 76

3.2.1.2. L'information et la sensibilisation des populations.. .............. ...................... 78

3.2.2. Pour une bonne gestion des finances locales........................................ 81

3.2.2.1. Le respect des principes sacro-saints des finances.... ............... ........... 81 3.2.2.2. L'optimisation du fonctionnement des services financiers........ ...... ........ ..... 82

CONCLUSION ." 11 " " f " fi ..... " 11 " .... 11 , " " " " " t t " " l1 " " fi , " , " fi " , , 11. 85

BIBLIOGRAPHIE fi " " 11 " ." 11 , fi " '" 1 " 11 " " " " " " 89

ANNEXES .... t 1 1 1 "" 1 " *' .. t t ... , ..... , 1 t " t t 1 t 93

- annexe 1 : carte situant la commune de Lom et ses cinq arrondissements dans la prfecture du Golfe, et montrant le port et l'aroport.

- annexe 2 : carte du Togo localisant les neuf communes de plein exercice.

- annexe 3 : carte montrant le rseau routier de Lom.

4

AVERTISSEMENT

Les opinions mises dans ce mmoire doivent tre considres comme propres son auteur, et prises dans un cadre purement universitaire.

5

DEDICACE

Je ddie ce travail ma femme et mes enfants qui ont su supporter tous mes moments d'absence, ainsi qu' tous mes frres dont le soutien moral ne m'a jamais fait dfaut.

Qu'ils trouvent ici le signe de ma profonde gratitude.

6

REMERCIEMENTS

Ce mmoire, malgr son caractre personnel s'est appuy sur un environnement multiple dont l'efficacit a contribu la qualit de ce travail.

C'est pourquoi nous tenons exprimer notre gratitude l'IHAEM1 du PDM2 et au CESAG3, leur Directeur respectif, et tous les formateurs dont le dvouement a beaucoup facilit notre tche tout au long des cinq sessions du cycle de formation qui ont vu aboutir ce document.

Nous pensons particulirement au feu Joseph FANOU qui a su anime avec dvouement la quatrime session de notre formation, et qui malheureusement nous a abandonn mi-chemin. Paix son me.

Nos remerciements vont galement tous ceux qui ont contribu, d'une manire ou d'une autre, l'aboutissement de ce travail, depuis la phase de recherche jusqu' l'dition du document final. Nous pensons particulirement :

Monsieur SEDDOH Kodjo Alf, notre Directeur de recherche pour ses conseils mthodologiques forts utiles dans la rdaction de ce mmoire;

Madame NEVIS Ablavi, Chef Division Tutelle des communes au Ministre de l'Intrieur, de la Scurit et de la Dcentralisation, et Monsieur FENOU Awaga Tognikin, la Direction de la Statistique et de la Comptabilit Nationale, pour leurs sources prcieuses d'information;

Monsieur KARMA Pisaani, Ingnieur Architecte-Urbaniste, responsable de la Cellule d'Adressage des rues la Direction des Services Techniques de la commune de Lom, qui a bien voulu nous produire des cartes de Lom;

Monsieur HOUNGLONOU A. Kokou, la division Budget de l'Etat au Ministre de l'Economie, des Finances et des Privatisations;

- Monsieur ADJOHA Komi et Mademoiselle EGBLOMASSE Afi Dzigbodi, respectivement secrtaire et agent de saisie informatique la Direction des Affaires Financires de la Mairie de Lom, et Mademoiselle LAWSON Anoko, Secrtaire du Conseil Municipal.

Enfin, aux autorits municipales de Lom, toutes nos reconnaissances.

1 IAHEM = Institut Africain des Hautes Etudes Municipales. 2 PDM = Partenariat pour le Dveloppement Municipal. 3 CESAG = Centre Africain d'Etudes Suprieures en Gestion.

7

LISTE DES ABREVIATIONS

AEF

AOF

CESAG

EAMAU

EPAM

FACT

FEICOM

IAHEM

PAS

PDM

POUT

PIUCP

PNUD

SAFECO

STCC

TR

TPU

UE

Afrique Equatoriale Franaise.

Afrique Occidentale Franaise.

Centre Africain d'Etudes Suprieures en Gestion.

Ecole Africaine des Mtiers d'Architecture et d'Urbanisme.

Etablissement Public Autonome pour l'exploitation des Marchs de Lom.

Fonds d'Appui aux Collectivits Territoriales.

Fonds d'Equipement et d'Intervention des Communes.

Institut Africain des Hautes Etudes Municipales.

Programmes d'Ajustements Structurels.

Partenariat pour le Dveloppement Municipal.

Projet de Dveloppement Urbain du Togo.

Projet d'Intgration Urbaine et de Coopration de Proximit.

Programme des Nations Unies pour le Dveloppement.

Socit d'Audit, de Finance-Fiscalit, d'Expertise Comptable et d'Organisation des Entreprises.

Secrtariat Technique de la Cellule de Coordination du POUT.

Taxe de Rsidence.

Taxe professionnelle Unique.

Union Europenne.

8

LISTES DES TABLEAUX

Pages

Tableau n01 : tableau comparatif des recettes et des dpenses d'investissement, de 1999 2002 ........................................... 38

Tableau n02 : estimation de la population des communes tudies, pour les annes 1999 2002 ............................................................ 39

Tableau n03 : part de l'investissement dans les dpenses totales (en %) ........... 43

Tableau n04 : dpenses d'investissement par habitant (en unit de francs CFA) .. 44

Tableau n05 : volution des dpenses d'investissement de 1999 2002 (en %) .. 45

Tableau n06 : part du fonctionnement dans les dpenses totales (en %) ............ 46

Tableau n07 : taux de ralisation des prvisions d'investissement de la commune de Lom de 1998 2003 (en %) - Les montants sont en Millions de 'francs CFA ................................................ 48

Tableau n08 : proposition de critres de performance pour le fonctionnement..... 73

Tableau n09 : proposition de niveaux de performance pour les dpenses d'investissement ... ..... ... ... ... ... ... ..... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ..... 74

Tableau n010 : les rsultats de simulation partir des taux proposs et des recettes de 2003 ................................................................ 74

9

LISTE DES GRAPHIQUES

Graphique n 1 : comparaison des prvisions (base 100) et des ralisations de dpenses d'investissement de la commune de Lom,

Pages

de 1998 2003 ................................................................ 49

Graphique n02 : part du fonctionnement et de l'investissement dans le budget.... 72

Graphique n03 : part des postes de dpenses dans le fonctionnement.............. 73

Graphique n04 : part des rubriques de dpenses dans l'investissement ............. 74

Graphique n05 : part des rubriques de dpenses dans le total du budget (cf. tableau 10, page 74) .................................................... 75

10

INTRODUCTION

11

Dans les annes 1980, la hausse des prix du ptrole, la mvente des matires premires et des produits de rente ont entran sur les marchs mondiaux la dtrioration des termes de l'change.

Les effets de certaines mesures de rduction des dpenses publiques prconises par les Programmes d'Ajustements Structurels (PAS1) pour juguler les effets pervers de la crise conomique et financire, la demande des bailleurs de fonds et des institutions de Bretton Woods2, se sont traduits, surtout en milieu urbain, par une dgradation des conditions de vie des populations.

En outre, les pouvoirs politiques en place sont de plus en plus contests dans la plupart des pays.

Face cette situation proccupante, davantage de dmocratie surtout locale se traduisant par la participation des populations aux dcisions touchant au dveloppement du cadre de vie apparat comme une solution incontournable.

Contraints donc revoir leurs systmes d'administration du territoire, les pouvoirs centraux sont en train de se dsengager, chacun son rythme, de la plupart de leurs domaines traditionnels d'intervention au profit des collectivits locales.

Le dsengagement progressif de l'Etat de ses secteurs traditionnels d'intervention fait des collectivits locales, en particulier les communes, le cadre de la participation des citoyens la gestion des affaires publiques.

Dans le contexte de la politique de dcentralisation ainsi amorce et mise en place par la plupart des Etats africains, les communes ont vu leurs rles et responsabilits s'largir pour la gestion de la cit dans tous ses aspects.

Dsormais acteurs incontournables du dveloppement, ces communes assurent la responsabilit du cadre de vie matriel, culturel et social de leurs habitants.

Pour mieux jouer ce rle et permettre ainsi sa population de disposer d'un cadre de vie acceptable, la commune togolaise doit relever beaucoup de dfis lis la gestion de l'allocation de ses ressources financires dfinies aux articles 244 248 de la loi n 98-006 du 11 fvrier 1998 portant dcentralisation.

En dehors de cette loi qui confre aux collectivits locales l'autonomie financire et la personnalit morale, et qui prvoit en mme temps de les doter de ressources financires suffisantes et de comptences ncessaires en ressources humaines, on

1 PAS = Programmes d'Ajustements Structurels 2 La Banque Mondiale (BM) et le Fonds Montaire Intemational (FMI).

12

ignore, dans le domaine financier, l'existence d'un texte precIs de cadrage dfinissant des niveaux de performance pour l'laboration et "excution des budgets locaux.

a). L'objet de l'tude:

Les collectivits locales, en particulier les communes, reprsentent donc de nos jours le cadre idal du dveloppement harmonieux du pays. Ce dveloppement ne peut tre possible si les communes ne consacrent aucune partie de leurs ressources aux investissements.

L'investissement du secteur public (surtout local) constitue un vecteur important de la croissance de la productivit et de la production puisqu'il permet d'asseoir les infrastructures et quipements collectifs de base et de proximit ncessaires au dveloppement des activits.

La prsente tude a pour objet d'aider les communes togolaises redynamiser leurs dpenses, en particulier l'investissement, par l'amlioration des techniques de budgtisation ainsi que la mise en place d'un systme de contrle et de suivi des oprations d'excution des budgets.

b). La dfinition de la problmatique:

Le dveloppement conomique et social durable par la base que poursuit l'Etat travers les collectivits locales, repose essentiellement sur trois concepts fondamentaux, savoir:

le maintien et le dveloppement des infrastructures et quipements collectifs en vue de l'assainissement du cadre de vie des populations;

la gestion financire efficiente qui fera amliorer davantage la qualit de la dpense locale;

l'quit sociale qui fera bnficier toutes les couches de la population d'un mme niveau de service public local, et qui contribuera la rduction de la pauvret urbaine.

Pour atteindre cet objectif de dveloppement durable et permettre ainsi la population de raliser ses aspirations en matire de croissance productive et de dveloppement socio-conomique, les gouvernements locaux doivent accorder une importance prenne aux investissements.

13

Cela suppose que les dpenses d'investissement et d'quipement soient privilgies par rapport au fonctionnement, et que les budgets leur consacrent une part plus importante. A cet gard, Charles Nach Mback1 crivait propos des collectivits locales africaines : ....... il faudrait que les dpenses lies l'amlioration de l'offre de service public dans les domaines de base fussent considres dans les priorits budgtaires locales .

Cette proccupation devait tre prise en compte par les communes, dans des budgets annuels labors pour affronter d'une part, le cot de ralisation des projets de dveloppement, et d'autre part, celui d'entretien et de renouvellement des infrastructures existantes.

Cependant, l'analyse des donnes des comptes administratifs rvle que la part des engagements des dpenses d'investissements dans le total des dpenses est faible, voire nulle dans certains cas.

A l'instar des autres communes, le niveau des investissements de la commune de Lom ne cesse de se dgrader au fil des ans. La consquence en est que le niveau de satisfaction qu'ils devraient procurer aux populations est trs loin de combler les attentes.

Les causes peuvent tre d'origines diverses. Elles peuvent tre dues l'absence de matrise des dpenses obligatoires qui vont en croissant et ne laissant aucune place aux investissements. Elles peuvent tre aussi dues l'absence de contrle des oprations d'excution des budgets.

Pour aller au-del de cette situation de crispation, quelles stratgies les communes doivent-elles adopter pour s'investir concrtement dans la ralisation de nouveaux projets de dveloppement, ainsi que dans le maintien de l'existant?

Ne serait-il pas imprieux d'uvrer pour la mise en place d'une vritable politique d'amlioration des techniques de budgtisation, de contrle et de suivi de l'excution budgtaire afin de renverser la tendance?

1/ se pose aussi la question de savoir si la dgradation continue du cadre de vie des populations est imputer exclusivement aux collectivits locales.

C'est ces interrogations que tentera de rpondre notre tude.

1 Charles Nach Mback, Dmocratisation et dcentralisation , Gense et dynamiques compars des processus de dcentralisation en Afrique subsaharienne, ditions Karlhala PDM, 2003, page 467.

14

c). L'objectif de J'tude:

Face la dgradation continue du cadre de vie des populations, nous avons choisi comme thme AMELIORATION DE LA QUALITE DE LA DEPENSE DANS LES COMMUNES TOGOLAISES: Le cas de la commune de Lom)}.

Ce sujet nous permettra de mieux cerner les difficults qu'prouvent les communes togolaises en gnral, et la commune de Lom en particulier, accrotre le taux des investissements.

Entreprendre une telle tude revient analyser, la fois, les dpenses d'investissement afin de dterminer les causes qui sous-tendent leurs faiblesses, et les techniques appropries de budgtisation, de suivi et de contrle de l'excution en vue de la dynamisation de la qualit de la dpense locale.

Les lettres d'orientation des lus pourraient tablir des objectifs aux dpenses en matire d'laboration et d'excution des budgets et assurer ainsi la prennisation des investissements.

Le prsent document a donc pour but:

- de se servir du cadre conceptuel de la stratgie d'amlioration de la qualit de la dpense dans les communes ayant fait l'objet de l'tude, et de l'largir l'ensemble des communes du pays;

- d'aider l'laboration d'une stratgie de dynamisation de la qualit de la dpense locale et sa mise l'essai au niveau de la commune de Lom;

- de proposer, en rponse aux insuffisances releves, une stratgie approprie aux diffrentes catgories de communes togolaises (les communes revenus moyens, faibles revenus, etc.).

d). L'intrt de l'tude:

Les villes africaines reprsentent une ressource stratgique du dveloppement conomique et un patrimoine valoriser. L'amlioration du cadre de vie de leurs populations est un vritable enjeu aussi bien pour ,'Etat que pour les collectivits.

L'enjeu se situe dans les mthodes et moyens mettre en uvre pour maximiser les chances de russite des programmes communaux d'investissement. Dans le cadre de ce mmoire qui vient s'ajouter des tudes dj ralises dans le domaine et

15

ayant trait d'autres aspects du problme, nous nous proposons de rflchir sur cette proccupation.

Ce projet prsente aussi un intrt social. L'application des techniques qu'elle propose aux ralits de nos communes permettra d'avoir un impact positif sur le cadre et les conditions de vie des habitants. En effet, la proximit des infrastructures et quipements collectifs favorise la cration des activits conomiques et donc la promotion de l'conomie urbaine.

Paul Lachance soulignait, dans son ouvrage intitul L'conomie relle de l'Afrique et ses perspectives de dveloppement 1, la ncessit d'une amlioration des fonctions d'accueil et d'amlioration de la productivit offertes par les collectivits locales (lectrification, clairage, marchs, gares routires, ponts et chausses, etc.). Cette amlioration, disait-il, constitue l'une des principales responsabilits des collectivits locales. Tous les habitants de la ville ont donc intrt que les infrastructures soient dveloppes et bien entretenues.

e). La mthodologie d'analyse:

En rponse notre problmatique nous avons retenu l'hypothse qu'il faut aider, voire contraindre les collectivits amliorer les techniques de budgtisation, de suivi et de contrle de l'excution.

Pour dmontrer la pertinence de ce point de vue, nous aurons recours aux techniques analytiques des donnes dans le temps.

La rdaction de ce mmoire est donc faite sur la base d'une analyse des donnes des comptes administratifs collectes auprs de la Direction de l'Administration du Territoire au Ministre de l'Intrieur, de la Scurit et de la Dcentralisation.

Elle s'est base aussi sur les travaux antrieurs portant sur les investissements publics locaux et les stratgies de leur dynamisation, et sur des donnes provenant de sources diverses (rapport d'tude sur la revue du secteur urbain du Togo, rapports d'valuation de projets de dveloppement municipal, etc.).

Faisant dj parti de notre vcu quotidien, en notre qualit de cadres financiers municipaux, l'environnement de travail, mais aussi les circuits des recettes et dpenses locales, ont beaucoup facilit la collecte et le traitement des informations indispensables.

1 L'conomie relle de l'Afrique et ses perspectives de dveloppement , dition 2002, pages 47 et 48.

16

Certes, des lacunes lies la qualit des documents de synthse ayant servi de supports la collecte des donnes n'ont pas facilit notre recherche. Un important travail analytique doit tre effectu.

f). La dlimitation de l'tude:

Pour ce travail, nous avons choisi d'tudier les communes de plein exercice du Togo, et en particulier Lom qui, l'instar des autres communes, volue dans un environnement politique marqu par une dcentralisation dficiente.

g). Le plan de l'tude:

L'approche analytique des donnes collectes, et leur application au cadre thorique conceptuel nous permettront de bien cerner les problmes qui ont longtemps entrav le dveloppement des investissements publics locaux, et de faire des propositions pour une meilleure intervention des communes.

Cette dmarche nous conduit prsenter, dans une premire partie intitule le cadre thorique et mthodologique de l'tude , le contexte institutionnel dans lequel voluent les communes togolaises, et le contexte physique de la ville de Lom.

Cette partie permettra de brosser aussi les diffrentes dfinitions et principaux concepts lis la notion d'investissement. Nous y voquerons galement les conclusions des diverses tudes qui ont dj, sous des aspects diffrents, trait du sujet.

La deuxime partie dnomme le rle moteur de l'investissement public local , prsentera d'abord dans un premier chapitre les rsultats de l'analyse des donnes collectes et les impacts de l'investissement public local sur le cadre de vie des citoyens.

Son deuxime chapitre nous permettra de dvelopper ensuite une stratgie pour la dynamisation des investissements, avec l'tude du cas particulier de la commune de Lom.

La troisime partie fera des propositions et recommandations pour une meilleure intervention des communes en matire d'investissement public.

17

1. LE CADRE THEORIQUE ET METHODOLOGIQUE DE L'ETUDE

18

(

Cette partie nous permet de faire un tour d'horizon du cadre thorique et mthodologique de la question tudie.

Seront brivement voqus le contexte problmatique du processus de dcentralisation du Togo, le cadre physique et historique de la commune de Lom, ainsi que l'tat de la recherche sur l'investissement des communes.

19

1.1. LE CADRE THEORIQUE

Avant de nous appesantir sur l'tat d'avancement de la recherche sur notre problmatique, il ne serait pas inutile d'clairer nos lecteurs sur l'environnement institutionnel dans lequel voluent les communes togolaises, et de leur donner un bref aperu de la ville de Lom.

1.1.1. Le contexte institutionnel des communes togolaises

L'administration du territoire constitue un lment fondamental pour le dveloppement d'un pays. Elle se concrtise travers plusieurs types d'organisation tels que la centralisation, la dconcentration et la dcentralisation.

Contrairement l'Occident o la gestion dcentralise des affaires publiques s'est inscrite dans une longue dure, en Afrique son apparition est encore rcente. Le phnomne a connu partir des annes 1990, sous l'impulsion des Etats, un lan relativement rapide.

Depuis cette poque, le nombre de pays rgis par le systme d'administration de type centralis se rduit davantage d'anne en anne.

1.1.1.1. L'volution de la notion de commune au Togo

Au Togo, les textes qui organisent les collectivits locales sont trs varis et en partie datent de la priode coloniale. Il s'agit pour l'essentiel de textes lgaux et rglementaires qui n'ont jamais cess, dans le temps et dans l'espace, d'tre amends et adapts aux ralits du moment.

Le dernier texte dcisif demeure la loi de dcentralisation du 11 fvrier 1998.

Les rformes d'administration du territoire semblent avoir commenc au travers d'un mouvement de dconcentration depuis le 06 novembre 1929 avec le dcret franais portant institution de la commune mixte.

Ce dcret qui a introduit pour la premire fois la notion de commune au Togo prvoit la cration d'institutions locales l o un dveloppement suffisant permet de disposer de ressources ncessaires l'quilibre budgtaire et vise associer les citadins la gestion de leur ville.

20

Le mouvement de communalisation proprement dit a dbut avec la cration, par arrt du 20 novembre 1932, de la commune mixte de Lom. Celle-ci est capitale conomique et politique du Togo depuis 1897 sous la colonisation allemande.

La loi n055-1489 du 28 novembre 1955 relative la rorganisation municipale en AOF1, AEF2, au Cameroun, au Togo et Madagascar a pos clairement le principe de la cration des communes de plein et de moyen exercice dans les colonies et territoires sous domination franaise.

Ce principe est raffirm par l'ordonnance n082-9 du 16 juin 1982. Ce dernier s'inscrit dans la logique de la loi n081-8 du 23 juin 1981 portant rorganisation administrative et qui dfinit officiellement trois niveaux distincts de collectivit territoriale, savoir: la rgion, la prfecture et la commune. Cette loi porte ainsi les prmices de la future loi de dcentralisation.

A la suite de la dfinition, par la loi n087-04 du 10 juin 1987, des modalits d'lection des conseillers municipaux et aprs vingt ans de rgime de dlgation spciale, les premires lections locales taient organises dans les neuf communes de plein exercice et dans douze communes de moyen exercice, pour un mandat de cinq ans.

En 1984, le dcret n084-186 du 29 octobre subdivise la ville de Lom en cinq arrondissements non autonomes.

Le mouvement de communalisation s'inscrit dans la VISion participative des populations la gestion des affaires publiques et au dveloppement harmonieux du pays.

Cette vision est confirme par le vote de la loi n 98-006 du 11 fvrier 1998 portant dcentralisation au Togo.

Cette loi qui confre aux collectivits locales l'autonomie financire et la personnalit morale prvoit en mme temps de les doter de ressources financires suffisantes et de comptences ncessaires en ressources humaines afin de leur permettre de jouer pleinement leur rle de dveloppement et de maintien de l'ordre public local.

Le nouveau moteur du dveloppement conomique et social qu'est la dcentralisation fait aussi de la participation des citoyens la gestion des affaires locales une ncessit.

1 Afrique Occidentale Franaise. 2 Afrique Equatoriale Franaise.

21

Suite la modification des articles 272 et 273 de la loi de dcentralisation par la loi n098-2001-005 du 12 mars 2001 qui a uniformis le statut des communes et institu nouveau les dlgations spciales, le Togo compte aujourd'hui trente communes de plein exercice dites communes oprationnelles , correspondant aux chefs-lieux des trente (30) prfectures que compte le pays.

Ces communes reprsentent le cadre dans lequel s'oprent la mobilisation et l'allocation des ressources humaines, matrielles mais surtout financires indispensables la promotion du dveloppement local.

1.1.1.2. Les communes togolaises dans le processus de dcentralisation

La loi de dcentralisation qui a dfinit un cadre juridique et institutionnel global pour l'ensemble des collectivits n'est pas suivie ce jour de ses dcrets d'application du fait apparemment de l'instabilit socio-politique que connat le pays depuis 1990.

Cette situation n'est pas de nature favoriser la sensibilisation et l'information ncessaire devant prparer les collectivits locales participer ce processus.

Le processus de dcentralisation est donc toujours sa phase initiale. Celle-ci est marque par l'laboration des textes de lois, et la mise en place d'une structure devant faciliter le processus (la Commission Nationale d'Amnagement du Territoire).

Un certain nombre de textes 1 ont t dj adopts alors que d'autres2 sont toujours en cours d'laboration.

Dans le domaine financier, la loi a tent, dans ses articles 244 248, de dfinir le rgime financier des collectivits locales.

Elle n'a fait que, d'une manire laconique, numrer les diffrentes recettes et dpenses des collectivits locales, noncer les grands principes traditionnels des finances locales en matire d'laboration et d'excution du budget, et du contrle de l'excution du budget.

1 Loi de dcentralisation; Instruction comptable; Loi de finances 1998 qui a cr deux taxes locales (la Taxe de Rsidence TR ou d'habitation et la Taxe Professionnelle Unique TPU).

2 Projet de loi portant rpartition et transfert de comptences entre l'Etat et les collectivits locales; Projet de loi portant statut particulier de la ville de Lom; Projet de loi portant organisation et fonctionnement du Fonds d'Appui aux Collectivits Territoriales FACT; Projet de loi portant sur le code des marchs des collectivits locales; Projet de dcret d'application de la loi de dcentralisation; Loi portant sur la fonction publique territoriale; Loi portant organisation de l'administration territoriale.

22

Le champ de fiscalit des collectivits s'appuie sur les quatre impts locaux de base auxquels s'ajoutent les taxes et impts indirects propres chaque localit.

En matire du contrle de l'excution des oprations financires, elle n'a fait allusion qu' ceux des instances administratives sans pour autant annoncer les contrles budgtaires et internes des oprations de recettes et dpenses.

On relve l'absence de textes prcis de cadrage dfinissant et instituant des niveaux de performance pour l'laboration et l'excution des budgets locaux.

L'absence d'lections locales constitue aussi un frein majeur ce processus. Toutefois sur le terrain, on peut noter une volution comme la gestion autonome des budgets locaux, le renforcement des capacits de gestion des services (en ressources humaines et matrielles), etc.

Cependant, les transferts de comptences qui devraient accompagner le vote de la loi de dcentralisation n'ont pas t effectifs jusqu' ce jour, en raison de l'absence des textes rglementaires devant faciliter et clarifier l'application de ses dispositions.

Cette situation fait que les collectivits locales, particulirement les communes sont en perte de vitesse vis--vis des principaux paramtres de mesure de la dcentralisation. C'est pourquoi bon nombre d'observateurs de la vie nationale sont aujourd'hui unanimes pour redonner un nouveau souffle ce processus.

C'est dans cet esprit que le gouvernement togolais, avec l'appui financier et technique du Programme des Nations Unies pour le Dveloppement (PNUD) et de l'Union Europenne (UE), vient de s'engager dans un processus de relance de la dcentralisation, en organisant un atelier national sur la consolidation de la gouvernance locale et du dveloppement la base du 06 au 08 avril 2004 Lom, en vue de l'adoption d'un plan national de dcentralisation 1.

A l'ouverture de cet atelier, le Premier Ministre togolais disait en substance dans son intervention : 1/ faut rduire l'espace de l'Etat central et centralisateur, amener progressivement les populations prendre en main leurs propres affaires sur les plans conomique, social, culturel, du cadre de vie et de l'environnement, en un mot, sur le plan du dveloppement durable.

Un tel objectif ne peut tre atteint si l'Etat central ne transfre aux collectivits locales les comptences ncessaires ainsi que les ressources financires adquates.

1 Grand quotidien national d'information , TOGO-PRESSE du 07 avril 2004, page 3.

23

Citant le Ministre de l'Intrieur, de la Scurit et de la Dcentralisation, il est important de souligner que le transfert de comptences, loin d'affaiblir l'Etat, le renforce plutt dans ses missions. Il s'agit de deux missionnaires diffrents mais en ralit des mmes missions de services publics o l'Etat reprsente l'acteur principal et la collectivit, l'acteur secondaire du bien-tre des populations.

Donc la dcentralisation telle que vcue jusqu' ce jour, et marque par l'absence des dcrets d'application de la loi, n'a pas permis d'aboutir une dfinition claire des missions et une organisation type de la structure des services financiers municipaux.

Elle est toujours sa phase initiale, les transferts de comptences devant accompagner son vote n'tant pas encore effectifs ce jour.

1.1.2. La prsentation sommaire de la ville de Lom

Lom mrite d'tre brivement prsente puisqu'elle reprsente la commune d'ancrage qui a servi de cadre professionnel pour cette tude.

1.1.2.1. Le cadre physique de la ville de Lom

Lom est une ville ctire qui jouxte la frontire avec le Ghana au sud-ouest du Togo. Elle a une superficie de 333 km2 (sur les 55.600 du pays) suivant les limites fixes depuis le 1er avril 1971 par dcret n071/63 (cf. annexe 1 : carte situant la commune de Lom et ses cinq arrondissements dans la prfecture du Golfe, et montrant le port et l'aroport).

Sous la pression d'une trs forte croissance dmographique continue, Lom s'tend vers le nord et l'est, dbordant ainsi largement ses limites officielles.

Le site de Lom prsente deux parties spare l'une de l'autre par une lagune qui traverse la capitale de l'est l'ouest sur une distance d'environ 7km (cf. annexe 1).

Cette lagune est forme de trois lacs (le lac ouest, le lac est, le lac de B) relis entre eux par un jeu de canaux de rgulation et de pompes construits par des ingnieurs hollandais dans les annes 1972-1975 pour assurer l'galit dfinitive du niveau des eaux.

La ville basse ou vieille ville situe au sud est un cordon littoral relativement plat, constitu d'une interminable plage de sable, et prsentant deux versants (un versant maritime et un versant lagunaire) avec des pentes de 2% et 4%.

24

La ville haute ou plateau de Tokoin au nord est forme de terre de barre avec une altitude de 20 120 mtres, et prsentant un versant orient vers le nord avec une grande dpression de 8 10% vers le sud.

De rgime pluviomtrique de 900 1300 mm d'eau par an, Lom est caractrise par un climat quato-guineen de deux saisons de pluie et de deux saisons sches 1. La temprature varie en moyenne entre 21 et 30C2.

1.1.2.2. L'organisation administrative et financire de la commune de Lom

Sur le plan organisationnel, la commune de Lom est subdivise en cinq arrondissements (cf. annexe 1).

Ces derniers ne sont pas des entits autonomes. Il s'agit d'un dmembrement fonctionnel de la Mairie de Lom dans le but de rapprocher l'administration municipale des populations administres. Chaque arrondissement est dirig par un Adjoint au Maire lu par les membres du conseil municipal.

La structure de la commune repose essentiellement sur le Maire central lu au conseil municipal, assist d'un Adjoint Permanent, pour les prises de dcision, et le Secrtaire Gnral, pour la gestion administrative et l'animation de l'ensemble des services municipaux.

Les services centraux sont composs actuellement de trois directions : la Direction des Ressources Humaines, la Direction des Affaires Financires, et la Direction des Services Techniques.

Prise dans ses limites administratives actuel/es (sans ses agglomrations), Lom aura en 2005, avec un taux de croissance d'environ 4.5% l'an, une population totale de 921.000 habitants3 sur les 5.212.000 que comptera le Togo. Elle concentre l'essentiel des activits du pays avec une trs forte prdominance de l'informel sur le secteur moderne.

Au-del de ces considrations, Lom, capitale politique et conomique du Togo depuis 1897 sous la colonisation allemande, constitue, de par ses activits

1 La grande saison sche de novembre mars, la grande saison de pluie de mars juillet, la petite saison sche d'aot septembre, et la petite saison de pluie de septembre novembre. La priode de fin dcembre janvier est celle de l'harmattan: vent sec, froid et poussireux provenant du Sahel et traversant tout le pays du Nord au Sud. La priode d'aot est celle de la mousson du sud: vent humide et froid provenant de l'ocan.

2 Le mois le plus chaud est mars avec une moyenne joumalire entre 29 et 300 C et le mois le plus froid est aot avec des tempratures entre 20 et 22 0 C.

3 Source: Direction Gnrale de la Statistique et de la Comptabilit Nationale.

25

conomiques et ses infrastructures (notamment le port et l'aroport), un important ple stratgique d'attraction et d'immigration de diverses couches sociales en qute du mieux-tre.

La proximit de ses infrastructures permet la commune de Lom de tirer des avantages qui renforcent son budget.

En effet pour ce qui concerne le Port Autonome de Lom, il a t institu depuis 1961 au profit de la commune de Lom, une taxe de page perue sur la tonne de marchandises importes ou exportes transitant par les rues de la ville ou le port de Lom, et destine exclusivement assurer et amliorer les voies urbaines d'accs au port et ses magasins.

La taxe de page a t supprime en 1996 mais son produit continue d'alimenter le budget communal.

La commune ne peroit, par contre, ce jour aucune taxe d'aroport. Cependant, des dmarches sont en cours pour l'institution d'une taxe l'arrive comme au dpart sur les billets. La possibilit de percevoir aussi des droits de parking est galement envisage.

Outre les taxes municipales et redevances collectes par ses propres services, la commune de Lom reste tributaire des impts d'Etat qui lui sont recouvrs et reverss en partie ou en totalit.

Les deux tableaux des pages 27 et 28 suivantes rcapitulent respectivement, les impts locaux collects par la Direction Gnrale des Impts, et les taxes communales collectes par les services de la commune.

/1 ressort de ces tableaux que les taxes communales ne contribuent que trs peu au budget de la commune.

D'autres recettes prvues par la loi n'ont pas encore t mises en uvre. 1\ s'agit: de la taxe sur la distribution de "eau et de l'lectricit, de la taxe sur les entreprises locales de communication, des redevances de vidange et de curage de caniveaux et de fosses septiques, de la taxe sur les jeux de hasard, etc.

Le total de recettes de la commune de Lom s'lve environ 3.5 milliards de francs CFA en 2000, 4 milliards en 2001, 2.2 milliards en 2002 et 1.8 milliards en 2003 contre une prvision d'environ 3.3 milliards pour 2000, et 2.7 pour 2001, 2002 et 2003.

26

LES IMPOTS LOCAUX:

Part Organisme charg Volume dans

Nature de la recette rtrocde

de l'assiette et du Bases d'imposition Contribuables les recettes recouvrement 2002

Taxe Professionnelle 50% Direction Gnrale Chiffre d'affaires Oprateurs activits 7,6% Unique1 des Impts du secteur informel

Taxe Professionnelle 50% Direction Gnrale Chiffre d'affaires Oprateurs activits 26% des Impts du secteur moderne

,

Taxe Foncire sur les 50% Direction Gnrale - valeur locative Propritaires 15,1% Proprits Bties et non des Impts cadastrale d'immeubles btis, et bties usage professionnel - valeur vnale du local non btis

Taxe Spciale sur la 50% Direction Gnrale Bouteille ou contenant Importateurs et Fabrication et le Commerce des Impts de boisson fabricants de boissons 10% des Boissons

Taxe de Rsidence (taxe 100% Direction Gnrale Habitat ou local Rsidents 2,6% d'habitation )2 des Impts -_ ..... _._ ..... __ ..... __ ..... _._ ........ _-

-~ ....... _-

1 Code Gnral des Impts, dition 1998: art. 1420 1439 2 Code Gnrale des Impts, dition 1998: art. 1440 1455.

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TAXES COMMUNALES:

Organisme charg Volume dans Nature de la recette de l'assiette et du Bases d'imposition Redevables les recettes

recouvrement 2002

Taxe sur les pompes distributrices de Pompes de super,

Commune d'essence ordinaire et de Stations service 0,1% carburants

. gas-oil ~ .. ---

Taxe sur les spectacles Commune Type de spectacle Organisateurs 0,2%

Taxe sur la publicit Commune Superficie des panneaux, Dtenteurs des panneaux,

2,5% plaques, etc. plaques, affiches etc.

Amendes de police Mairie/Police Type d'infraction Usagers en infraction 2,3%

Amendes sanitaires Service national Type d'infraction Usagers en infraction 0,04% d'hygine J --

Taxes d'urbanisme Commune Mtre carr (m2) Propritaire de l'immeuble btir 0,1% 1

Taxe de page Direction Gnrale Tonne de marchandise

Importateurs et exportateurs 9% des Im~ts importe ou exporte

Droits d'expdition, d'enregistrement !

et de lgalisation des actes Commune Forfaitaire Usagers du service 10,2% administratifs

--

Taxe sur l'occupation du domaine Variable selon le type Usagers des talages en bordures

Commune des rues et de tout autre public d'occupation

encombrement autoris 0,6%

Droits de stationnement Commune Forfaitaire Transporteurs

Concession dans les cimetires Commune Forfaitaire Usagers et concessionnaires 0,2%

Produits des services concds ou Exploitants des services publics afferms (latrines, gares routires, Commune Forfaitaire 0,04% etc.)

locaux

28

En l'absence d'un statut particulier, le personnel communal est rgi conjointement par les textes de la fonction publique et la convention collective applicable aux travailleurs du secteur priv. Pass de 652 agents en 2002 553 en 2003, son effectif en avril 2004 est de 550 agents avec une masse salariale d'environ 25.7 millions par mois.

Possdant plus de 75% des industries du Togo, Lom constitue la premire ville du pays. A ce titre, elle sert de terrain d'exprimentation pour la plupart des projets pilotes de dveloppement local.

Cette position l'oblige rechercher en permanence les voies et moyens pouvant lui permettre d'entretenir et de dvelopper ses infrastructures collectives.

1.1.3. La revue de la littrature

Afin de faciliter la comprhension du sujet, et permettre de mieux apprhender les atouts et contraintes que pose l'amlioration de la qualit de la dpense locale, il convient de dfinir d'abord la notion de collectivit locale et de dcentralisation, ensuite celle de dpense et ses diffrents concepts dans le contexte local, avant d'voquer les cone/usions des tudes qui ont t faites sur les dpenses des collectivits locales.

1.1.3.1. De la dfinition des principaux concepts de dcentralisation et de dpense

Avant de s'attacher dfinir les principaux concepts, il ne serait pas inutile de clarifier, dans le contexte spcifique du Togo, les notions de commune, de ville et de municipalit. Il s'agira d'identifier les diffrents critres qui permettent d'riger un territoire en commune ou ville.

La loi n098-006 du 11 fvrier 1998 portant dcentralisation au Togo, notamment dans les dispositions de ses articles 32 35, a tent de donner certains claircissements.

L'article 33 dit en substance: l'rection d'un territoire en commune doit rpondre avant toute considration, au critre de l'adquation entre le cadre humain et le cadre territorial concern, l'existence des liens de solidarit et un niveau de dveloppement permettant de dgager les ressources ncessaires l'quilibre budgtaire de la commune et avoir au moins 5.000 habitants}}.

Donc selon cet article, l'importance de la population, le niveau de dveloppement de la localit, et l'adaptation parfaite des cadres humain et territorial dterminent l'rection d'un territoire en commune.

29

L'article 32 dfinit la commune comme tant une collectivit dcentralise dote de la personnalit morale et de l'autonomie financire, avec la possibilit qu'elle soit urbaine ou rurale. Selon cet article, la commune urbaine est compose

d'arrondissements ou de quartiers tandis que celle rurale est constitue d'un ou de plusieurs villages.

Comme on pourrait le percevoir, la commune urbaine telle que dfinie ici pouvant tre assimile la notion de ville, tous les chefs-lieux de prfecture dclars communes urbaines par l'article 35 de la loi sont considrer comme des villes, ce

que confirme la loi n02001-005 du 12 mars 2001 qui a tent d'uniformiser le statut des communes.

En disposant que les communes rurales peuvent tre riges en communes urbaines en fonction de leur niveau de dveloppement}), l'article 34 revient sur le critre du niveau de dveloppement devant permettre de dgager les ressources ncessaires l'quilibre du budget de la commune.

Malgr ces prcisions, beaucoup de zones d'ombre restent encore clarifier au plan national propos de ces trois notions commune, ville et municipalit .

Pour les communes, il faudrait dfinir clairement les critres qui permettent de les qualifier de commune de plein exercice , et de commune de moyen exercice . Ne faudrait-il pas tenir compte aussi de l'existence ou non d'un certain nombre de structures administratives au sein de la localit?

Le terme municipalit quant lui regroupe le maire et ses adjoints. Mais aucune

disposition lgale ne prcise s'il s'agit d'autorits lues ou non lues.

1/ serait donc souhaitable que toutes ces interrogations soient clarifies par des textes rglementaires afin d'aider mieux cerner le sens du terme collectivit locale , pour mieux comprendre son organisation et son fonctionnement.

Selon le lexique des termes juridiques, la collectivit locale se dfinit comme un groupement humain gographiquement localis sur une portion du territoire national, auquel l'Etat a confr la personnalit juridique et le pouvoir de s'administrer par des autorits lues .

Au Togo, la rgion, la prfecture et la commune sont non seulement des subdivisions administratives du pays, mais aussi des collectivits locales dotes de la personnalit morale. Elles sont charges, ce titre, de grer les affaires locales. 1/ y a lieu de prciser que seules, la commune et la prfecture sont dj oprationnelles depuis 1998, l'exception de la rgion.

30

Au problme de l'organisation administrative, s'offrent deux types de solutions : la centralisation qui concentre les pouvoirs de dcision et d'excution entre les mains de l'Etat sous une administration hirarchise et unifie, et la dcentralisation qui rseNe aux collectivits locales le droit de pouNoir librement leurs propres besoins.

L'Etat peut transfrer, aux collectivits locales, le pouvoir dans trois domaines diffrents: politique, administratif et financier.

La dcentralisation politique vise donner aux citoyens et leurs lus plus de pouvoir dans la prise de dcision des affaires publiques. Le concept signifie le transfert de comptences aux reprsentants dmocratiquement lus au niveau local par les citoyens.

La dcentralisation administrative (dvolution) correspond la dcentralisation territoriale. Celle-ci consiste transfrer aux collectivits l'exercice de certaines comptences administratives de l'Etat. Le pouvoir central n'exerce plus sur les collectivits dcentralises un pouvoir hirarchique mais un simple contrle plus ou moins serr.

Cette sUNeillance administrative prend sous certains cieux, et notamment en Afrique francophone, la forme d'une tutelle contraignante au point de fausser mme les principes de la dcentralisation.

La dcentralisation administrative est en principe accompagne d'une composante financire (la dcentralisation financire). Celle-ci est un systme qui permet aux collectivits locales de recevoir des transferts financiers de l'Etat central suivant des rgles bien tablies, de pouvoir lever des impts locaux et percevoir des redevances sur certains seNices rendus la population, et enfin de jouir d'une autonomie budgtaire plus ou moins tendue.

La dcentralisation fiscale s'analyse donc par la capacit de l'administration locale s'autofinancer elle-mme. S'autofinancer consiste chercher soi-mme les moyens financiers de son propre dveloppement. La matrise de l'ensemble des charges qu'imposera ce dernier ncessite une parfaite connaissance des principaux concepts de dpense.

Le Petit Robert1 dfinit simplement le terme dpense comme l'emploi qu'on fait de l'argent.

1 Petit Roberl illustr, dition 2000, page 318

31

Parlant de dpense nationale, le lexique d'conomie 1 la dsigne sous le terme de la somme correspondant aux consommations des mnages, des administrations et la formation du capital fixe .

Selon le Petit Larousse, le terme ({ dpense veut dire l'utilisation de ses revenus des fins autres que de placement. Il dfinit aussi le terme dpense nationale comme l'ensemble des consommations des particuliers et du secteur public, et des investissements productifs au cours d'une anne.

Le Dictionnaire d'Economie et de sciences sociales2, quant lui, parle de dpenses de l'Etat ou de dpenses publiques, celles-ci tant constitues des dpenses ordinaires (dpenses de fonctionnement courant) et des dpenses en capital (investissement).

On peut dans le contexte local dfinir la dpense comme l'ensemble des charges financires gnres par la mise en uvre des missions et des comptences de la collectivit locale.

Les diverses interventions des collectivits locales peuvent tre regroupes en dpenses obligatoires, en dpenses interdites, en dpenses facultatives ou en dpenses imprvues.

Les dpenses locales obligatoires traduisent la volont de l'Etat de contraindre les collectivits locales supporter certaines dpenses. Elles traduisent aussi l'obligation des collectivits locales de supporter les consquences financires de leurs dcisions )}3. Il convient d'y ajouter les dpenses rsultant des dcisions juridictionnelles. Les dpenses obligatoires sont relatives l'acquittement des dettes exigibles, ou dcides expressment par la loi.

Les dpenses sont dites interdites ou illgales si elles s'cartent de l'intrt de la commune c'est--dire si elles ont pour objet la dfense d'intrts privs, politiques ou religieuses.

Elles sont facultatives si elles ne s'imposent pas aux communes, ni interdites par la loi.

Les dpenses imprvues sont celles dont aucune dotation n'est inscrite au budget de la commune. Un crdit pour dpenses imprvues est gnralement ouvert au budget pour faire face ventuellement ces dpenses lorsqu'elles surviennent.

1 Lexique d'conomie, 7me dition 2002, page 220. 2 Dictionnaire d'Economie et de sciences sociales, Ives Manhs, dcembre 2002, page 27. 3 Andr Paysant dans Finances locales , dcembre 1993, Paris, page 114.

32

Indpendamment de cette diversit de nature, les dpenses des collectivits locales sont aussi replaces dans les principaux domaines d'intervention, savoir: les dpenses de communication (voirie), les dpenses d'amnagement de l'espace, les dpenses de salubrit, les dpenses d'lectricit, etc.

Les diverses dpenses des collectivits sont classes, selon la contexture du budget, en deux grandes catgories: les dpenses de la section de fonctionnement, et celles de la section d'investissement.

Les dpenses de fonctionnement courant des services sont celles qui sont cycliques. Elles reviennent par consquent rgulirement chaque anne 1.

Les dpenses d'investissement, par contre, sont celles qui affectent la consistance ou la valeur du patrimoine (les biens durables) de la collectivit. Elles sont constitues des oprations non rptitives, c'est--dire qui ne se renouvellent pas chaque anne l'identique 2.

L'investissement de fonction locale dsigne l'investissement public annuellement ralis pour assurer des services la population locale. Il exclut les investissements raliss pour servir une population plus large que celle de la ville.

Un stock de capital mrite d'tre gr; le grer c'est l'entretenir, le renouveler et le dvelopper en cas de besoin.

L'entretien d'une infrastructure ou d'un quipement collectif est un investissement puisque sa dgradation rapide, faute d'entretien (suffisant), obligera son remplacement prmatur par un investissement neuf. Le renouvellement s'imposera de toute manire tt ou tard.

L'investissement neuf quant lui correspond la mise en place d'un service nouveau, l'extension d'un service ou son amlioration.

Votes par le conseil municipal dans des programmes d'investissement annuels ou pluriannuels (autorisations de programmes), les dpenses d'investissement comprennent galement le montant du remboursement en capital des emprunts et diverses dpenses relles ou d'ordre ayant pour effet de rduire les fonds propres.

Il importe de souligner ici que les emprunts ne peuvent servir qu' financer des dpenses d'investissement.

1 Les Finances Communales, Jol BOURDIN, 3 dition, 2001, Economica, page 65. 2 Les Finances Communales, Jol BOURDIN, 3 dition, 2001, Economica, page 64.

33

La connaissance des conclusions et recommandations des tudes ralises sur le stock de capital public du secteur urbain ne constitue pas un lment ngligeable dans l'laboration et la planification des politiques communales d'investissement.

1.1.3.2. Les conclusions des tudes ralises sur les investissements locaux

L'effort d'investissement de la plupart de nos communes est confront la carence des ressources et des difficults de gestion auxquelles il faudrait tout prix trouver des solutions appropries.

Certains chercheurs qui se sont penchs sur l'tat du milieu urbain, le fonctionnement des villes togolaises et la qualit des services qu'elles rendent aux populations, ont soulign la faiblesse des investissements publics locaux.

En effet, une tude ralise sur la revue du secteur urbain du Togo}) dirige en 1997 par le STCC 1 et dont le rapport de synthse fut publi en fvrier 1998 a permis de dgager un diagnostic de la situation du secteur urbain, largement partag, et d'avancer des propositions d'amlioration du niveau de l'quipement public et des performances de la gestion urbaine au Togo.

En matire d'quipements, le rapport relve que l'insuffisance des dpenses de fonctionnement, d'amortissement et d'entretien des quipements accueillant les activits conomiques (marchs, gares routires, abattoirs, etc.), ne permet aucune amlioration du service rendu, ni mme d'assurer une qualit de fonctionnement indispensable au dveloppement conomique local.

Le rapport relve aussi l'incapacit des budgets communaux financer l'investissement de niveau local. Ces budgets qui devaient servir financer et combler l'insuffisance d'entretien sont en dficit constant.

Le rapport de synthse de l'tude note que les ressources locales reprsentent moins de 0,5% du revenu par habitant dans les centres urbains. Il conclut qu' il est vident que ce prlvement est trs insuffisant, insignifiant au regard des services publics rendre aux populations urbaines 2.

Parlant de l'amlioration des investissements, l'tude estime qu'un budget d'investissement de 25% devrait tre aisment dgag si les recettes actuelles (400 francs CFA par habitant dans les centres urbains secondaires et le double Lom)

1 STCC = Secrtariat Technique de la Cellule de Coordination. 2 Rapport de synthse de la revue du secteur urbain du Togo, page 146.

34

taient multiplies par trois. Cependant, elle soumet cette ventualit une limitation volontaire des dpenses de fonctionnement.

Le rapport recommande que les budgets d'investissement des collectivits locales regroupent les dpenses d'investissement et les dpenses d'entretien lourd. Il souligne l'importance pour les collectivits d'tablir cette fin un tat de leur patrimoine et une comptabilit des cots d'entretien comme investissement.

Il apparat donc sans aucune ambigut que cette tude conditionne le dveloppement du cadre de vie des citadins une double dmarche:

la mobilisation optimale des ressources financires d'une part ; l'optimisation de l'allocation des ressources d'autre part.

A propos de la mobilisation des recettes, le rapport recommande le recours des ressources extrieures la collectivit (dons, subventions, emprunts, etc.) et une gestion dlgue des principaux quipements et services marchands (marchs, gares routires, latrines publiques, etc.).

La dlgation de la gestion de ces ouvrages vise l'amlioration de la gestion.

Les conclusions de l'tude de la revue du secteur urbain du Togo ci-dessus mentionnes se recoupent avec celles de l'audit comptable et financier de la commune de Lom effectu par le cabinet SAFEC01 pour les exercices 1991 1996.

Le rapport de cet audit souligne que la situation financire de la commune de Lom est dficitaire depuis 1991. \1 chiffre le dficit cumul 4,5 milliards de francs CFA en 1996.

Le rapport note la mdiocrit du niveau de recouvrement des recettes non fiscales et la diminution continuelle de la part des impts verss par l'Etat. Il rvle que, pour les trois derniers exercices, les dpenses effectues sont suprieures de plus du double des recettes encaisses.

Aussi, apparat-il clairement ici que la ville est confronte un srieux problme de gestion financire et qu'elle n'arrive pas matriser ses dpenses surtout de fonctionnement.

1 SAFECO = Socit d'Audit, de Finance-Fiscalit, d'Expertise Comptable et d'Organisation des Entreprises.

35

La principale victime de ces difficults est naturellement l'investissement que le rapport situe respectivement pour les budgets 1995 et 1996, autour de 3% et 7%.

Pour remdier cette situation et accrotre sensiblement la part des investissements, le rapport d'audit recommande un assainissement des dpenses courantes et une mobilisation plus accrue des ressources financires matrisables.

Les conclusions des deux rapports relatives la faiblesse des investissements urbains, l'absence de matrise des dpenses courantes, et l'insuffisance des ressources financires sont aussi confirmes par les tudes ralises au niveau du PDUL 1 dans son volet consacr la mobilisation des ressources financires, et qui ont conduit la rorganisation des services municipaux de Lom en 1997/1998.

Les recommandations contenues dans ces diffrents rapports d'tudes (auxquels nous nous sommes rfr) en rponse aux insuffisances releves (dficience de la qualit de la dpense, carence des recettes) n'ont pas t suivies entirement d'effets.

" va falloir imprativement remonter et s'attaquer aux sources profondes mmes de ces insuffisances afin de les voir radiquer compltement, pour un dveloppement perptuel de la qualit des investissements publics communaux.

1 POUL = Projet de Dveloppement Urbain de Lom.

36

1.2. LE CADRE METHODOLOGIQUE

Le cadre mthodologique nous permet d'indiquer la procdure que nous avons suivi pour collecter les donnes ncessaires la ralisation de notre tude. Il permet ensuite de prciser les outils d'analyse et les stratgies de vrification des hypothses.

1.2.1. Le choix de l'chantillon et de sa taille

Notre tude s'est intresse aux neuf communes togolaises de plein exercice (cf. annexe 2). Ces communes disposent de la personnalit morale et juridique confre par la loi de dcentralisation du 11 fvrier 1998. Elles sont dotes de budget propre, ce qui leur donne la latitude d'une gestion autonome.

Ces communes sont dotes d'un potentiel de revenus pouvant supporter, d'une manire ou d'une autre, le cot d'entretien et de ralisation des infrastructures et quipements collectifs.

L'tude du cas particulier de la commune de Lom se justifie essentiellement par l'importance de son budget et de sa population, mais aussi par l'importance de la position qu'elle occupe au plan national. Son choix se justifie galement par le fait qu'elle constitue la commune d'ancrage pour cette tude.

Afin d'analyser dans le temps l'volution des dpenses d'investissement ralises, nous avons collect des donnes pour une priode de quatre ans (1999 2002). A partir de cette analyse, il sera possible d'envisager des tudes prospectives pour les annes venir.

Une premire tape nous a permis de rassembler des donnes issues des comptes administratifs disponibles la tutelle des communes au Ministre de /'Intrieur, de la Scurit et de la Dcentralisation.

Ces donnes ont t compltes par d'autres informations recueillies directement auprs des communes concernes.

1.2.2. Les donnes collectes, les outils d'analyse des donnes, et la stratgie de vrification des hypothses.

Les donnes rassembles portent sur le montant des investissements raliss, celui du total des engagements de dpenses, et le montant total des ressources financires mobilises au cours de l'exercice budgtaire.

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Ces donnes (en millions de francs CFA) sont rcapitules, par commune et par anne, dans le tableau suivant:

Tableau n01 : tableau comparatif des recettes et des dpenses d'investissement, de 1999 2002.

1 MONTANTS (en millions de francs CFA) Communes ELEMENTS

1999 i 2000 2001 2002 Dpenses d'investissement 488,009 459,898 351,707 28,296

Lom Dpenses totales 3139,201 4206,337 3134,072 1 688,194

Recettes totales 2310,861 3501,027 3959,311 i 2244,069

Dpenses d'investissement 7,513 7,513 6,985 9,310 Kara Dpenses totales 46,310 43,418 62,957 66,292

Recettes totales i 47,457 43,970 66,299 1 61,207

Dpenses d'investissement 17,573 49,843 1 15,680 Sokod Dpenses totales 32,813 34,826 85,010 42,410 Recettes totales 31,315 37,965 32,304 46,133

. Dpenses d'investissement 1,830 8,910 Atakpam Dpenses totales 76,627 67,741 77,490 86,025 Recettes totales 90,825 65,870 67,931 57,784

Dpenses d'investissement 0,126 1,677 Kpalim Dpenses totales 44,091 43,168 47,518 53,950 iRecettes totales 45,580 42,570 i 45,580 52,849

Dpenses d'investissement 1,500 ~nho Dpenses totales 14,163. 11,896 42,929 32,439 Recettes totales 16,989 14,699 24,866. 31,795

Dpenses d'investissement 26,503 1 11,384 Dapaong Dpenses totales 41,068 43,025. 43,372 54,988 Recettes totales 36,728 40,087 48,510 46,555

Dpenses d'investissement 2,928 0,825 0,089 6,008 Irsvi Dpenses totales 30,405 30,375. 45,624 46,316

Recettes totales 24,975 27,041 33,729 48,306

Dpenses d'investissement O. -Bassar Dpenses totales 13,986 18,460 17,143 -Recettes totales 17,390 13,222 14,818 -

Source: Ministre de l'Intrieur, de la Scurit et de la Dcentralisation.

La premire colonne du tableau dresse la liste des communes faisant l'objet de l'tude, la deuxime dsigne les lments de dpenses et recettes. Les quatre dernires colonnes alignent les montants de chaque lment. Ces montants sont en millions de francs CFA.

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Pour les besoins d'analyse, l'intrt que pourrait reprsenter la contribution de chaque habitant l'investissement nous a amen collecter les donnes de population des communes faisant l'objet de l'tude.

Ces donnes (en nombre d'habitants) sont rcapitules dans le tableau ci-dessous:

Tableau n02 : estimation de la population des communes tudies, pour les annes 1999 2002.

COMMUNES Population (en nombre d'habitants)

1 999 2000 2001 1 2002

Commune de Lom 706400 730 000 766 000 800 000

Commune de Kara 78600 82 000 85600 92 000

Commune de Sokod 83400 88 000 91 900 98 000

Commune d'Atakpam 57900 60 000 62700 65 000

Commune de Kpalim 58400 61 000 63400 66 000

Commune d'Anho 21 000 23 000 23500 24 000

Commune de Dapaong 40 900 44 000 45900 48 000

Commune de Tsvi 38900 40 000 41 600 43 000

Commune de Bassar 22900 23 000 23450 23500

Source: Direction Gnrale de la Statistique et de la Comptabilit Nationale.

Les quatre dernires colonnes du tableau rcapitulent pour chaque commune, les estimations du nombre d'habitants pour les annes 1999 2002.

Pour l'apprciation de la part et de l'volution des investissements raliss, nous avons utilis les techniques de calcul de ratios 1 et de pourcentages.

L'analyse des ratios mettant en relief les lments les plus significatifs et rendant possible une estimation rapide des spcificits de l'volution des finances communales nous permettra de confirmer ou d'infirmer les hypothses de notre tude.

Par ailleurs, les donnes de populations rassembles serviront rapporter les donnes financires la population.

Les ratios par tte d'habitant qui seront calculs permettront d'estimer la contribution de chaque individu l'investissement.

1 Un ratio est un rapport de deux valeurs caractristiques, calcul un moment donn ou pour une priode donne. Cf Les finances communales, 3me dition de Jol BOURDIN, fvrier 2001, page 296.

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Cette premire partie de l'tude nous a permis de dcrire le cadre institutionnel (dcentralisation dficiente) dans lequel voluent les communes togolaises, et le cadre historique et gographique de la ville de Lom qui nous sert de cas particulier.

Elle a permis aussi d'ordonner les donnes collectes, et de dfinir les techniques d'analyse utilises.

L'analyse de l'investissement ralis sur les quatre annes, et les impacts de l'investissement sur l'environnement, ainsi que les stratgies de promotion de l'investissement, feront l'objet de la deuxime partie de ce document.

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2. LE ROLE MOTEUR DE L'INVESTISSEMENT PUBLIC LOCAL

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L'une des raisons d'tre d'une collectivit locale demeure l'amlioration du cadre de vie des populations. Celle-ci ne peut se faire sans investissement dans l'entretien et le dveloppement des infrastructures et quipements collectifs.

Dans cette premire partie, nous ferons pour les communes tudies l'analyse des investissements raliss de 1999 2002.

Cette analyse ne se contentera pas de dresser la liste des ouvrages raliss, mais elle s'attachera apprcier les ressources financires qui y sont effectivement alloues. Ceci nous permettra de cerner les effets de leur insuffisance sur l'environnement, mais aussi les avantages que procure un niveau satisfaisant d'investissement, avant de dboucher sur la recherche des voies et moyens qui peuvent aider les promouvoir.

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2.1. L'INVESTISSEMENT PUBLIC LOCAL ET SES IMPACTS SUR L'ENVIRONNEMENT

La pauprisation des collectivits locales, le marasme budgtaire et financier aidant, et leur incapacit contenir les charges de fonctionnement courant rduisent le rle moteur de l'investissement public local promouvoir le dveloppement conomique.

2.1.1. Le niveau de financement des investissements accrotre

L'analyse minutieuse des dpenses d'investissement des communes servira identifier les causes et fondements de la faiblesse de leur structure, ainsi que les impacts des investissements sur le cadre de vie des habitants.

2.1.1.1. Les investissements faibles en volution lente

Le tableau suivant montre pour chaque commune, de 1999 2002, la part qu'occupent les dpenses d'investissement dans les dpenses totales.

Tableau n03 : part de l'investissement dans les dpenses totales (en % par rapport aux dpenses totales)

COMMUNES Part de l'investissement dans les dpenses totales (en %)

1 999 2000 2001 2002 Commune de Lom 15,5% 10,9% 11,2% 1,7% Commune de Kara 16,2% 17,3% 11,1% 14,0% Commune de Sokod 0,0% 50,5% 58,6% 37,0% Commune d'Atakpam 2,4% 13,2% 0,0% 0,0% Commune de Kpalim 0,0% 0,0% 0,3% 3,1% Commune d'Anho 10,6% 0,0% 0,0% 0,0% Commune de Dapaong 0,0% 0,0% 61,1% 20,7% Commune de Tsvi 9,6% 2,7% 0,2% 13,0% Commune de Bassar 0,0% 0,0% 0,0% -

SOURCE: nos calculs

La part de l'investissement dans les dpenses totales des communes reste globalement trs faible pour la plupart des exercices, l'exception de quelques cas particuliers.

Pour la commune de Lom, le taux d'investissement le plus lev est obtenu en 1999 sans pouvoir toutefois atteindre 16%. En 2002, ce taux qui s'est considrablement dgrad est descendu 1,7% des dpenses.

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La commune de Kara a atteint son taux le plus lev en 2000. De 17,3%, il a chut 11,1 % en 2001.

La commune de Tsvi quant elle a ralis de trs mauvaises performances en 2000 et 2002 avec 2,7% et 0,2%.

On note parfois au niveau de beaucoup de communes l'absence d'engagement en investissement. Il s'agit des communes de :

- Anho, pour les annes 2000 0002 ; - Atakpam, pour les annes 2001 2002 ; - Bassar, pour les annes 1999 2001 ;

Kpalim et Dapaong, pour les annes 1999 et 2000 ; - Sokod, pour l'anne 1999.

Le tableau n04 suivant rcapitule les dpenses d'investissement par tte d'habitant.

Tableau n04: dpenses d'investissement par habitant (en unit de francs CFA)

Communes Dpenses d'investissement par habitant

! 1999 2000 2001 2002 Commune de Lom 691 630 459 35 Commune de Kara 96 92 82 101 Commune de Sokod 0 200 542 160 Commune d'Atakpam 32 149 0 0 Commune de Kpalim 0 0 2 25 Commune d'Anho 71 0 0 0 Commune de Dapaong 0 0 577 237

Commune de Tsvi 75 20 2 140

Commune de Bassar 0 0 0 -

SOURCE: nos calculs

La contribution par habitant aux dpenses d'investissement se rvle aussi trs contraste pour l'ensemble des communes.

Dans "intrt des populations, il serait utile qu'un niveau minimum d'investissement soit dfini pour chaque type de collectivit locale, notamment les communes.

Ce niveau minimum d'investissement pourrait prendre en compte le nombre d'habitant afin d'aider atteindre l'objectif de dveloppement harmonieux de l'ensemble du territoire national.

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L'analyse des dpenses d'investissement rvle une volution trs contraste. Le taux d'investissement de Lom connat une baisse continue passant d'un taux de rgression de 5,8% en 2000 92% en 2002. Elle se dmarque nanmoins des autres communes de par l'importance des ressources qu'elle consacre aux investissements.

Pour sa part la commune de Tsvi a pu relever son investissement en 2002 avec

un accroissement de 6650,6%. Cet accroissement exponentiel des dpenses d'investissement est d la prise en compte des infrastructures ralises par le PRICUR1 (Projet de Rhabilitation d'Infrastructures Communautaires Urbaines).

Les communes de Sokod et de Dapaong ont connu un net recul en 2002 avec

respectivement une baisse de 68,5% et 57%. Les taux de ralisation trs levs

observs au niveau des communes de Sokod et de Dapaong respectivement pour

les annes 2000 2002, et 2001, mritent aussi des explications. En effet, ils sont le fait des ouvrages raliss par le PIUCP2 (Projet d'Intgration Urbaine et de Coopration de Proximit).

En effet, les augmentations radicales et rapides observes proviendraient aussi du rattachement des ouvrages raliss par le Projet de Dveloppement Urbain aux

ralisations issues du budget de la ville. Les crdits ayant servi raliser ces ouvrages n'ont pas t pris en charge par le budget de la commune.

Tableau n05 : volution des dpenses d'investissement de 1999 2002 (en %) : (Dn-Dn'1}/Dn'1'

COMMUNES Evolution des dpenses d'investissement (en %) 1999 2000 2001 2002

Commune de Lom - -5,8% -23,5% -92,0% Commune de Kara - 0,0% -7,0% 33,3% Commune de Sokod - - 183,6% -68,5% Commune d'Atakpam - 386,9% -100,0% -Commune de Kpalim - - - 1231,0% Commune d'Anho - -100,0% - -Commune de Dapaong - - - -57,0% Commune de Tsvi - -71,8% -89,2% 6650,6% Commune de Bassar - - - -

SOURCE: nos calculs

1 Le PRICUR (initi par le PNUD) a dmarr en avril 1999 et cltur au 31 dcembre 2001. 1/ vise, dans les communes de Lom et Tsvi, la cration d'emploi et l'amlioration des conditions de vie et de travail, le renforcement des capacits techniques et financires des autorits municipales, du secteur priv et de la socit civile pour la gestion autonome des infrastructures mises en place, dans le cadre de la dcentralisation.

2 Propos par la Coopration franaise, le PIUCP est cltur le 31 juillet 2002. Ce projet vise favoriser le partenariat entre les diffrents acteurs (Etat, municipalits, comits de quartiers, ONG) intervenant dans la gestion et le dveloppement des services urbains. Son action 'est ax sur la commune de Lom et trois centres secondaires de Sokod, Atakpam et Dapaong.

45

1

L'volution brutale des taux observe au niveau de certaines communes pouvait laisser penser un accroissement considrable des ouvrages raliss. Mais il n'en est rien puisqu'il suffit de reconsidrer les investissements en terme d'unit montaire pour se rendre compte de l'vidence de leur faiblesse.

Globalement pour l'ensemble des communes, le niveau de l'investissement s'est considrablement amenuis partir de 2001.

Ce relchement est peut-tre d la mise en place, la tte des municipalits, des dlgations spciales charges de la gestion courante des services communaux. Ces dlgations, de par les textes rglementaires qui les ont institues, ne sont pas habilites engager la responsabilit de la ville dans des dpenses d'investissements lourds.

Cette hypothse constitue une justification mineure parmi tant d'autres. En effet cette volution trs contraste des investissements traduit en grande partie l'ampleur des difficults financires et de gestion auxquelles sont confrontes les communes.

2.1.1.2. Le manque de suivi des programmes tablis

Beaucoup de facteurs agissent ngativement sur la structure des dpenses locales. Ils sont internes, c'est--dire inhrents l'organisation des services. D'autres proviennent de l'environnement externe la structure municipale.

L'observation attentive de l'volution de la part de l'investissement montre l'vidence d'une absence de matrise des charges de fonctionnement. La proportion de ces dernires dans les dpenses totales est trop leve pour toutes les communes, et sur toute la priode de l'tude. Cette situation ne laisse aucune chance l'investissement qui en sort extrmement fragilis comme le tmoignent les taux de ralisation rcapituls dans le tableau ci-dessous.

Tableau n06 : part du fonctionnement dans les dpenses totales (en % des dpenses totales)

COMMUNES Part de fonctionnement dans les dpenses len %1 1 1999 2000 2001 2002

Commune de Lom 84,50% 89,10% 88,88% 98,30% Commune de Kara 83,80% 82,70% 88,90% 86,00% Commune de Sokod 100,00% 49,5% 41,40% 63,00% Commune d'Atakpam 97,60% 86,80% 100,00% 100,00% Commune de Kpalim 100,00% 100,00% 99,70% 96,90% Commune d'Anho 89,40% 100,00% 100,00% 100,00% Commune de Dapaong 100,00% 100,00% 38,90% 79,30% Commune de Tsvi 90,40% 97,30% 99,80% 87,00% Comm une de Bassar 100,00% 100,00% 100,00% -

SOURCE: nos calculs

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L'absence de matrise des charges de fonctionnement est souvent induite par toute une srie de dysfonctionnements dans l'administration municipale:

- d'abord, le non-respect des ouvertures de crdits budgtaires. Il se traduit par des engagements intempestifs sans pour autant s'assurer pralablement de la disponibilit des crdits;

- ensuite, l'absence parfois de l'utilit ou de l'intrt de certaines des dpenses engages d'autorit par les collectivits elle-mmes, etc.

Le respect et l'application stricts des rgles et procdures dcrivant et dfinissant clairement toutes les phases d'excution des dpenses (de l'expression des besoins jusqu' la liquidation des droits des prestataires) demeure la solution inconteste pour une matrise des charges courantes.

Les dpenses locales subissent galement l'influence de l'intrusion quasi-permanente de l'Etat.

En effet, et particulirement pour la commune de Lom, certaines dpenses sont malheureusement imposes d'autorit sans tenir compte des disponibilits budgtaires. Il s'agit des dpenses hors attributions des communes au profit de certains services de l'Etat.

Ces dpenses n'entrent pas dans le champ de comptences des collectivits. Parfois trs coteuses, elles rsultent des directives manant des autorits nationales, plaant ainsi les communes dans une relation de dpendance hirarchique, contraire l'esprit mme de la dcentralisation.

L'absence de matrise des dpenses courantes du fait des problmes voqus prcdemment, engendre une accumulation croissante des restes payer, les engagements ne tenant pas compte des disponibilits relles de trsorerie.

Les restes payer sont leur tour aggravs par le principe de l'unicit de caisse avec l'Etat.

En effet, l'un des inconvnients de l'unicit de caisse est l'utilisation, en cas d'insuffisance de trsorerie, des fonds des communes par la Direction Gnrale du Trsor et de la Comptabilit Publique pour satisfaire momentanment les besoins du budget gnral.

A ces difficults vient s'ajouter l'inefficacit des divers contrles actuels sanctionnant l'adoption et l'excution du budget local sur lesquels il convient de revenir en dtails.

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Il s'agit des contrles permanents externes a posteriori exercs sur l'ordonnateur et le comptable public pendant et aprs l'excution budgtaire qui se justifient par la position de dpendance du budget local par rapport celui de l'Etat, et qu'il convient de coupler avec des contrles internes a priori et a posteriori.

En l'tat actuel, ce contrle ne se ressent gure dans la structure des services financiers municipaux, surtout la commune de Lom. Il y a lieu de l'organiser.

La mise en place de ce systme vise assurer, en matire de recettes et dpenses, le respect des rgles et procdures relatives non seulement au vote et l'excution du budget, mais aussi l'laboration de diagnostics et au suivi de la gestion financire par des tableaux de bord.

Le manque de volont politique, ainsi que l'inefficacit de ces diffrents contrles, et surtout l'absence de contrle budgtaire et interne semblent tre la cause majeure de la navigation vue des budgets communaux, se traduisant par des errements et le non-respect des autorisations de crdit.

Le tableau suivant compare les prvisions et ralisations des dpenses d'investissement de la commune de Lom, de 1998 2003. /1 aligne les taux de ralisation respectifs qui sont trs disparates d'anne en anne.

Tableau n07 : taux de ralisation des prvisions d'investissement de la commune de Lom de 1998 2003 (en % par rapport aux prvisions) - Les montants sont en millions de francs CFA.

DESIGNATION 1998 1999 2000 2001 2002 J 2003 Prvisions 466,000 639,440 360,600 265,000 165,000 i 142,181

Ralisations 255,993 488,009 459,898 351,707 28,296 1 85,887

Taux de ralisation 55% 76% 128% 133% 17% 60%

SOURCE: nos calculs

Le graphique suivant construit partir des donnes du tableau ci-dessus montre bien la proportion des dpenses d'investissement par rapport au fonctionnement.

Il permet de se rendre compte de l'vidence des consquences de l'absence ou de l'insuffisance de contrle et de suivi des oprations d'excution des budgets de la commune de Lom.

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Graphique n01 : comparaison des prvisions (base 100) et des ralisations de dpenses d'investissement de la commune de Lom, de 1998 2003.

160~-------'------~--------'-------.--------r--------'

140 CI) 120

f 100 2J 80 ~ 60 o

D.. 40

20

O+-------~------~------~------_+--~--~------~ 1998 1999 2000 2001 2002 2003

-+- Prvisions -+- Taux de ralisation

A la lecture du tableau, on peut remarquer que les prvisions d'investissement sont de plus en plus amoindries.

Cette volution laisse redouter une insuffisance d'entretien de plus en plus croissante des infrastructures existantes. Elle renforce galement l'incertitude de voir les quipements renouvels la suite de leur usure. Elle rend aussi peu certaines les acquisitions nouvelles et la ralisation d'ouvrages nouveaux.

Par rapport aux prvisions, les dpenses relles excutes en investissement sont trs contrastes. En effet, pour les annes 1998, 1999, 2002 et 2003, les taux d'excution respectifs sont rests nettement en dessous de 100.

A l'instar des postes du fonctionnement, la commune a engag et ordonnanc plus que prvu en investissement au cours des annes 2000 et 2002.

Ces situations dmontrent l'incapacit de la commune matriser sa gestion financire, et justifient la ncessit de mettre en place une structure interne de contrOle et de suivi budgtaire.

Ce contrOle aidera rester dans les limites des lignes de crdits vots. En outre, le risque de voir tomber les crdits vots devant servir assurer directement des services publics la population, surtout en matire d'investissement, sera rduit.

La mise en place du contrOle et de l'audit interne permettra aussi de veiller au respect de la loi, des dispositions rglementaires, et des procdures, particulirement en matire d'laboration, d'excution et de suivi budgtaires.

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Le cas des conseillers municipaux, qui s'rigent parfois en directeurs de socits prives rendant directement des services payants la ville, constitue un exemple assez parlant pouvant justifier le bien-fond de cette proposition. En effet en matire de finances locales, les membres du conseil ne sont pas habilits rendre des services payants leurs villes.

Pour les populations, les effets pervers que peuvent engendrer le vieillissement et la disparition probable des infrastructures, faute d'entretien et de renouvellement, tendront disparatre.

Un autre exemple beaucoup plus simple pourrait aussi mieux soutenir l'ide de mise en place d'un contrle effectif et plus efficace. C'est le cas de la taxe de page qui a fait l'objet de dveloppement la page 26 de ce document.

Cette taxe, selon le texte qui l'a institue, devrait tre affecte directement l'investissement et destine exclusivement l'amlioration (bitumage, pavage, etc.) des voies urbaines d'accs au port de Lom et ses magasins (cf. annexe 3).

Cependant, aucune formule n'a t mise en place pour veiller au respect de cette disposition.

Les produits de cette taxe, l'instar des autres impts rtrocds par l'Etat, sont difficiles d'accs depuis 2001 du fait de l'unicit de caisse. La garantie qu'ils soient effectivement utiliss en satisfaction de l'objectif ayant guid l'institution de la taxe, n'est gure assure.

Le constat est que, bon nombre de voies d'accs au Port Autonome de Lom, sont restes longtemps et encore aujourd'hui en tat de souffrance et de dlabrement avanc. " ne fait nul doute que les produits de la taxe n'ont effectivement pas servi l'amlioration des voies d'accs ce port, mais utiliss dans l'amalgame avec les autres ressources financires.

Le problme de contrle, particulirement celui de l'excution budgtaire est donc un problme rel prendre avec beaucoup de srieux.

2.1.2. Les impacts de l'investissement public local sur le cadre de vie des populations

Qu'il soit de la responsabilit de l'Etat ou de celle de la collectivit locale, l'investissement du secteur public a un rle moteur jouer dans l'amlioration du cadre et des conditions de vie des habitants.

50

La capacit de l'investissement public local suivre le rythme de l'urbanisation de

plus en plus croissante de nos villes, a des impacts positifs certains sur le cadre et les conditions de vie des populations urbaines.

A l'inverse, la baisse continue des flux d'investissement dveloppe l'incapacit des

villes accompagner la croissance de la population des quipements sociaux

indispensables. Cette situation a des consquences nfastes tant pour les rsidents que pour l'administration municipale.

En effet, la dperdition des infrastructures locales (qui traduit la pauvret de la ville

en terme de ressources financires) est source de la perte d'attractivit de la ville.

2.1.2.1. Le rle moteur de l'investissement et l'accs des populations aux services de base

L'investissement public local fournit les services de base et offre un cadre favorable

la cration et au dveloppement des activits conomiques, surtout informelles. Il

contribue donc promouvoir l'conomie urbaine.

Paul Lachance 1 ne soulignait-il pas la ncessit d'une amlioration des fonctions

d'accueil et d'amlioration de la productivit offertes par les collectivits locales

(lectrification, clairage, marchs, gares routires, ponts et chausses, etc.) pour un

dveloppement effectif la base, afin de lutter efficacement contre la pauvret.

Cette amlioration, disait-il, constitue "une des principales responsabilits des

collectivits locales. Tous les habitants de la ville ont donc intrt ce que les infrastructures soient dveloppes et bien entretenues.

Cependant, le cons