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Département fédéral de l'environnement, des transports, de l'énergie et de la communication DETEC

Office fédéral du développement territorial ARE

Comment intégrer le sous-sol dans la législation fédérale sur l’aménagement du territoire

Colloque sur la gestion de l’espace sous la ville: des géosciences à l’urbanisme

EPFL 24-25 juin 2010

Division

EPFL 24-25 juin 2010 / Jean-Michel Piguet, ARE Comment intégrer le sous-sol dans la législation fédérale sur l’aménagement du territoire

S O M M A I R E

Le territoire de la Suisse

Le cadre juridique de l’AT

Une loi en chantier

Le sous-sol fait surface

Obstacles et difficultés

La 2e étape de révision de la LAT


La Suisse: un territoire utilisable restreint

Pour les diverses utilisations du territoire (habitat, travail, Pour les diverses utilisations du territoire (habitat, travail, agriculture, transports, loisirs, etc.) seul le tiers env. de la agriculture, transports, loisirs, etc.) seul le tiers env. de la superficie de la Suisse (41‘285 km2) est disponiblesuperficie de la Suisse (41‘285 km2) est disponible

(Source: Arealstatistik (Source: Arealstatistik 1992/97)1992/97)

cultures et prairies 23.9%

alpages 13.0%forêts 30.8%

montagnes, lacs 25.5%

constructible 6.8%


Agglomérations (OFS) et projets d’agglomération


Le cadre constitutionnel de l’AT

Art. 75 Cst. - Aménagement du territoire• 1 La Confédération fixe les principes applicables à

l’aménagement du territoire. Celui-ci incombe aux cantons et sert une utilisation judicieuse et mesurée du sol et une occupation rationnelle du territoire.

• 2 La Confédération encourage et coordonne les efforts des cantons et collabore avec eux.

• 3 Dans l’accomplissement de leurs tâches, la Confédération et les cantons prennent en considération les impératifs de l’aménagement du territoire.


La législation

• Une loi-cadre fédérale: LF sur l’aménagement du territoire du 22 juin 1979 (LAT; dès 1.1.1980) et son ordonnance d’application du 28 juin 2000 (OAT)

• 26 lois cantonales sur l’aménagement du territoire et les constructions

• Nombreuses autres lois, fédérales et cantonales, à pertinence territoriale: travaux publics, forêts, économie hydraulique et protection des eaux, énergie nucléaire. environnement, nature & paysage, agriculture,

transports, routes, etc. … • Le droit privé (CC: propriété, registre foncier)


Les principaux instruments de l’AT

• Confédération Conceptions, inventaires, plans sectoriels

• Cantons Plans directeurs cantonaux, régionaux,

communaux Plans d’affectation Les projets de territoire


Pourquoi réviser la LAT ?

• Développement du territoire pas assez durable

• Mitage du territoire et perte de terrains agricoles

• Zones à bâtir surdimensionnées et mal situées

• Trop « rurale », la LAT de 1979 n’est plus adaptée aux

nouvelles réalités du territoire

• Manque d’approches régionales: privilégier des projets

de territoire pour des espaces fonctionnels


Les prolégomènes à toute révision de la LAT

• La base constitutionnelle (art. 75) reste inchangée

• La loi fédérale reste une loi-cadre

• La compétence des cantons et le principe de subsidiarité subsistent

• La propriété et la liberté économique sont garanties


Révision de la LAT: les premiers pas

• 2006: début des travaux législatifs

• 14.08.08 : dépôt de l’initiative pour le paysage

• 19.09.08 : décision du CF de lui opposer un contre-projet indirect: le projet de loi fédérale sur le développement territorial (P-LDTer)

• décembre 08 à avril 09 : consultation sur le P-LDTer

• mai-juin: analyse des résultats (275 réponses, env. 2000 pages) et rapport sur la consultation : refus d’une révision totale


Le nouveau programme de révision

• 21.10.09 : Le CF arrête le principe et les principaux thèmes d’une révision partielle de la LAT en 2 étapes:en tant que contre-projet indirect, le 1er volet doit

répondre aux propositions justifiées de l’initiative sur le paysage, en se limitant à ces thèmes

il doit se concentrer sur les problèmes les plus urgents, soit la dispersion des constructions et la perte de terres cultivables

la 2e étape, lancée en 2010, portera sur les autres thèmes importants, dont le sous-sol


1ère mention du sous-sol: le P-LDTer

• D’un projet de recherche (Deep City) à un projet de loi (2008)

• LDTer - « Chapitre 2 : Buts du développement territorial - Art. 5 Buts généraux

Les mesures de développement du territoire doivent tendre à :a. assurer une utilisation mesurée du sol, y compris en hauteur et en profondeur; »

Pour comparaison, libellé d’une proposition de loi française de 2000 (inaboutie) : Art. L.110 du code de l’urbanisme, après les mots "gérer le sol" sont insérés les mots "et le sous-sol".


Les motifs du CF pour un accueil de la 3e dimension dans la LAT (I)

• Le sous-sol est de plus en plus utilisé, à diverses fins : ressources en espaces, en géomatériaux, en eaux souterraines et en énergies

• Or, il n'est pris en compte que de façon ponctuelle, à l'occasion de projets concrets, sans être intégré dans les études et projets de planification, directrice ou d'affectation

• S’ajoute à cela une relative méconnaissance du sous-sol


Les motifs du CF pour un accueil de la 3e dimension dans la LAT (II)• => ressources mal exploitées, conflits

d'usages, coûts excessifs, voire risque d'accidents majeurs

• L’AT doit prendre en compte les données de base relatives au sous-sol, identifier les potentiels de ses ressources et planifier ses utilisations futures

• Chaque fois que la loi mentionne le territoire ou le sol, cela comprendra désormais aussi leur dimension verticale

Source: Rapport explicatif ad P-LDTer


Le sous-sol fait surface …

• Bon accueil de la mention du sous-sol dans la loi (consultation sur le P-LDTer)

• Les interventions de la Commission fédérale de géologie: rapport au CF du 2.3.2009 : urgence de

coordonner et de planifier l’utilisation du sous-sol interventions auprès du département (DETEC) et

des offices concernés• Les interventions parlementaires Kathy Riklin et

Felix Gutzwiller


Les impulsions parlementaires:l’interpellation et la motion Kathy Riklin• Déposée le 23.09.2009 sous le titre « Pour une exploitation

durable du sous-sol », l’interpellation portait en bref sur: la coordination et les priorités pour l'utilisation du sous-sol la sécurité du droit la réglementation de la propriété du sous-sol l’utilisation des données sur le sous-sol

• Forte de la réponse positive du CF (qui reconnaissait le besoin d’agir), K. Riklin a déposé (le 11.12.2009) une motion demandant une loi ("loi sur la géologie") qui régisse l'exploitation durable du sous-sol

• Dans sa réponse, le CF a reconnu le besoin de légiférer, mais sans pouvoir s’engager à donner suite à la demande d’une loi fédérale spéciale


Les impulsions parlementaires: La motion Felix Gutzwiller

• Déposée le 03.12.2009 sous le titre « Chaos en sous-sol. Nécessité de compléter la loi sur l'aménagement du territoire », la motion demande que « le sous-sol exploitable » soit intégré dans le champ de l'aménagement du territoire

• Dans sa réponse, le CF s’est déclaré prêt à accepter cette motion Il s’est référé aux motifs à l’appui de l’art. 5 let. a P-

LDTer (déjà évoqués précédemment)La question du sous-sol doit faire partie intégrante

des thèmes à traiter dans la 2ème étape de la révision


De quelques obstacles: une coexistence complexe de législations diverses

• Diverses lois, se distinguant par leur origine, leur finalité et leur « logique »

• Lois fédérales ≠ lois cantonales• Droit privé (propriété) ≠ droit public• Lois de police (protection) ≠ lois de « promotion »

(exploitation, infrastructures)• Lois sectorielles (eaux, énergies, transports) ≠ lois

« transversales » (LPE, LAT, géoinformation)

=> Une grande difficulté à concevoir une législation d’ensemble sur les différents aspects du sous-sol


De quelques obstacles: le fédéralisme

• Droit fédéral: aménagement des cours d’eau, protection des eaux, énergie nucléaire, installations de transport par conduites, géoinformation

• Droit cantonal: le « reste » (constructions, domaine public, régales) + exécution par les cantons du droit fédéral

=> une imbrication de compétences complexe et peu lisible

=> une résistance aux modifications législatives impliquant des transferts de compétence


P.ex.: Sites pour dépôts en couches géologiques profondes


P.ex.: Sites pour dépôts…des difficultés de 2 ordres• 1° La Loi sur l’énergie nucléaire ne permet pas

d’établir une zone réservée jusqu’au choix des sites définitifs (≠ lois sur les ch. de fer et sur l’aviation)

• Dès lors, comment empêcher des utilisations du sol perturbatrices, à défaut d’une base légale permettant de contraindre les cantons et/ou communes et les propriétaires ?

• 2° Une enquête récente (juin 2010) auprès des cantons concernés (AG, NW, OW, SH, SO, TG, ZH) a mis en évidence une grande diversité dans les régimes juridiques et les instruments (régales ou non, concessions, autorisations, planification, etc)


Le sous-sol dans l’AT : les objectifs

• Exploitation durable du sous-sol• Prévention des conflits d’utilisation• Approche coordonnée et planifiée de la

gestion du sous-sol• Sont à compléter et à préciser dans la loi:

Les buts et principes Les instruments de planification à tous

les niveaux


Les travaux à venir : la 2e étape de révision de la LAT

• Une démarche fondée sur la concertation• Un groupe de travail spécifique

"Aménagement du territoire et sous-sol" • La perspective d’une réglementation plus

étoffée• Mais limitée à l’AT (dans un 1er temps)


MERCI DE VOTRE

ATTENTION

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