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DDTM DU NORD – DÉLÉGATION TERRITORIALE DES FLANDRES

Analyse, avis et pistes d’amélioration concernant le Projet d’Aménagement et de Développement Durables (PADD)

du PLUi-HD de la CUD débattu le 22 juin 2017

Table des matièresPartie 1 : Remarques générales : Points de vigilance et enjeux spécifiques du point de vue de l’état………..1

1) Concernant la méthode de présentation du PADD et le lien avec les différentes politiques publiques locales…………………………………………………………………………………………...1

2) Concernant les principaux enjeux de l’État qui demandent une attention toute particulière dans le PLUi-HD...........................................................................................................................2

Partie 2 : Remarques « point par point » sur le PADD débattu……………………………………………….…...5

PADD – Chapitre « Rappel du contexte »...................................................................................5

PADD – Chapitre « Introduction »..............................................................................................6

PADD – « Orientation 1 : Promouvoir une agglomération attractive où il fait bon vivre ».......8

PADD – « Orientation 2 : Promouvoir une agglomération vertueuse de proximité »...............11

PADD – « Orientation 3 : Innover pour l’emploi dans un territoire en transition économique ».....................................................................................................................................................19

PARTIE 1 : REMARQUES GÉNÉRALES : POINTS DE VIGILANCE ET ENJEUX SPÉCIFIQUES DU POINT DE VUE DE L’ÉTAT

1) Concernant la méthode de présentation du PADD et le lien avec les différentes politiques publiqueslocales

> Projet de territoire et PADD du PLUi-HD

Le Projet d’Aménagement et de Développement Durables (PADD) du PLUi-HD est un document ayantavant tout une portée politique. Il doit constituer l’inscription, au regard du champ de compétence du PLUi-HD, des éléments découlant du « projet du territoire ». Ainsi, les orientations inscrites dans le PADD ontpour vocation d’indiquer les « lignes directrices » à suivre concernant les politiques publiques locales duterritoire, que les différentes pièces du PLUi-HD (et notamment celles opposables) auront pour mission dedécliner en actions, outils, principes et réglementations.

Cependant, le document de PADD présenté par la CUD le 27 novembre dernier dépasse le seul champd’intervention du PLUi-HD : sur un certain nombre d’aspects, il revêt le caractère plus large de « projet deterritoire », accompagné de références aux différents documents, outils, actions et politiques localesmobilisées par la collectivité. Cette caractéristique du document est intéressante pour appréhender demanière plus large le projet de territoire et comprendre sa déclinaison mais ne doit pas faire perdre de vue lecœur d’intervention du PLUi-HD.

DDTM-DTF – Note technique concernant le PADD du PLUi-HD débattu par la CUD – Décembre 2017 1/21

Dès lors, afin de présenter et d’affirmer au mieux les orientations politiques du territoire, il est très important de différencier en introduction et pour chaque orientation du PADD :

• d’une part ce qui relève d’éléments que le PLU(i)-HD traitera directement. Il s’agit desorientations / objectifs / mesures relevant du cœur d’action du PLUi-HD , qui devront fairel’objet de transcriptions précises dans le zonage, le règlement, les orientations d’aménagement et deprogrammation (OAP), le programme d’orientation et d’action (POA), les différentes servitudes,etc.

• d’autre part ce qui relève d’éléments du projet de territoire au sens large ou de mesuresopérationnelles, qui ne sont pas de la compétence du PLUi-HD ou que partiellement /indirectement. Il s’agit des orientations / objectifs / mesures qui nécessitent un portage par les élusau travers des autres outils et actions locales ; cela concerne donc toutes les politiques publiqueslocales, les démarches et mesures à poursuivre ou à impulser mais sortant du champ du PLUi-HD. Les liens avec le PLUi-HD existent, mais ils sont alors indirects, ou interviennent de manièrecomplémentaire. Ces éléments sont utiles à la compréhension du projet politique global et de sesstratégies transversales ; ils montrent la manière avec laquelle le PLUi-HD est mobilisé au seind’un ensemble cohérent, comme outil de planification et d’urbanisme au service du territoireet de ses enjeux.

Ainsi, cette distinction claire permettra de faciliter la lecture et l’appropriation du projet de territoire et duPADD, aussi bien pour les élus, les techniciens, les PPA, que pour la société civile. Cette démarche permetd’afficher sans équivoque quels sont les outils mobilisables (du PLUi-HD ou non).

> PLUc, PLH, PDU existants et PLUi-HD en devenir

Le territoire dispose actuellement d’un PLUc, d’un PLH (prorogé à compter de février 2019) et d’un PDU(obsolète). C’est pourquoi, afin de faciliter la compréhension de la démarche de révision du PLUc en PLUi-HD, il est dommage de ne pas retrouver (dans le PADD débattu) de références aux dispositions du PADD duPLUc actuellement opposable.

A minima, le PADD présenté doit être mis directement en regard avec les parties du rapport deprésentation qui expliquent et justifient les choix de la collectivité concernant ses orientations etobjectifs.

En particulier, il serait pertinent de comparer les orientations souhaitées dans le futur PLUi-HD avec celles existantes du PLUc actuel. Il s’agit :

• Pour chaque orientation reprise du PLUc actuel, d’en évaluer les résultats obtenus et, au vu desenjeux identifiés, de montrer comment l’orientation du futur PADD en découle ;

• De valoriser le retour d’expérience du PLUc opposable pour faciliter la mise à jour, la reformulation,l’accentuation, la réadaptation ou la non reprise des différents éléments actuels dans les propositionsenvisagées dans le PADD en cours d’élaboration ;

• In fine, de justifier les nouvelles orientations et objectifs au regard des nouveaux enjeux et du bilandu plan précédent.

2) Concernant les principaux enjeux de l’État qui demandent une attention toute particulière dans le PLUi-HD

Plusieurs enjeux et principes que le code de l’urbanisme vise spécifiquement comme devant être abordés etrespectés au sein du PLUi-HD (art. L101-1 à -3, L151-1 et L151-5) semblent insuffisamment traités ouprécisés au sein du PADD :


• Les enjeux en matière de programmation de l’habitat et de stratégie pour le logement : des éléments sontà approfondir tels que les justifications des objectifs chiffrés à partir du bilan et de différents scénarios, lecontenu visé en matière d’offre d’habitat (typologie, etc.), la répartition et l’équilibre territorial, lapriorisation en fonction du maillage territorial, la réponse aux enjeux du marché de l’habitat, les objectifsissus de l’évolution des caractéristiques des ménages et de leurs besoins et de la pyramide des âges ;

• Les enjeux en matière de déplacements sont très bien abordés pour ce qui concerne les aspects liés au futurBus à haut niveau de service et aux aménagements associés (DK’Plus de mobilité) ainsi qu’auxaménagements cyclables. Il semble toutefois manquer des orientations plus précises et volontairesconcernant les interrelations avec le développement du Port, les zones d’activités économiques et les fluxdomicile-travail et de marchandises que cela implique.La question de la mutualisation du stationnement et de sa politique tarifaire ne sont pas abordéesexplicitement. L’aménagement actuel du territoire n‘est pas questionné dans sa causalité avec l’utilisationhégémonique de la voiture individuelle dont la part modale a augmenté depuis 2003 (enquête déplacementsgrand territoire Flandre Dunkerque). Les déplacements piétons (mobilité active) sont assez peu évoqués alorsmême qu’ils répondent à l’orientation de promotion d’une agglomération vertueuse de « proximité »(orientation 2). Ainsi, les sujets de « plan de déplacement piéton », de mixité et de proximité des fonctions,de facilité d’accès à pied aux équipements, services, commerces et emplois depuis les logements du territoirerestent à explorer. Le sujet de la marche et des mobilités actives semble ainsi totalement déconnecté desorientations en termes d’urbanisme et de traitement des flux de circulation. Le développement de zones 30 etde zones de rencontre sont sans doute des outils insuffisants et trop peu incitatifs ou contraignants pouramorcer de nouvelles formes de mobilité.La « densification autour des axes structurants » est un premier objectif issu du croisement des thématiques« mobilité » et « urbanisme » mais ce sujet reste insuffisamment développé de l’aveu même du document quiidentifie comme « concept à définir » les « stations de mobilité ».

• Les enjeux en matière de gestion et stratégie sur le foncier : Le renouvellement urbain et l’utilisation dupotentiel existant au sein de l’enveloppe urbaine sont affichés comme une priorité. Toutefois, ni lesprincipales informations issues du « référentiel foncier », ni le résultat du bilan foncier du diagnostic ne sontmentionnés. Ainsi il s’avère impossible de vérifier la cohérence entre la priorité affichée et l’objectif deproduction de 2/3 des logements en renouvellement urbain.La stratégie foncière de la CUD et le niveau de mobilisation des outils associés pour mobiliser effectivementce foncier existant (veille foncière, préemption, ZAC, mobilisation de l’EPF, réalisation d’études urbaines,stratégie de lutte contre la vacance immobilière et l’immobilisation du foncier en cœur de ville, priorisationdes secteurs d’intervention au sein de chaque commune, modulation de la taxe d’aménagement, etc.) ne sontpas affichés.L’optimisation de la consommation foncière (gestion économe des espaces), notamment en termes demaîtrise de l’extension urbaine (limitée à 25 ha/an) est difficilement appréciable au regard des informationsdisponibles (quelles sont les situations de référence ?).L’expression « droit à s’étaler » est à ce titre particulièrement malheureuse et contraire à l’esprit même de lalégislation et à la démarche de planification qui s’appuie sur le diagnostic territorialisé des besoins (habitat,économique, commerce, etc.), le bilan des années précédentes et le potentiel existant, pour, à partir des choixstratégiques de la collectivité, proposer un urbanisme de qualité et adapté au territoire.Ainsi la densité, abordée notamment à l’objectif 2,2, au travers d’un seul objectif chiffré ne saurait remplacerune stratégie pour une gestion économe de l’espace fondé sur le résultat de réflexions et d’ambitions sur lesformes urbaines, les typologies d’habitat, la conception des espaces publics, déclinées par territoire.

• Les enjeux en matière d’environnement et paysage : ils sont bien abordés dans le document sous différentsangles, toutefois l’intégration des milieux naturels et des continuités écologiques dans la planificationmériterait des orientations et une stratégie globale plus explicite (allant au-delà de la préservation stricte desentités écologiques à forts enjeux).La préservation et le développement de la qualité des espaces verts du quotidien et des espaces naturels, sontdes points essentiels pour l’image du territoire et participent de son attractivité dans la durée.Sur l’aspect paysager, la réflexion sur les 12 entités ne doit sans doute pas se limiter à des « niveaux deprotections différentiés » mais être le support d’un projet « positif » soulignant pour chaque entité les atouts


à mettre en valeur (ou les faiblesses à corriger) en cas d’aménagement ou de projet (intégration paysagère).En particulier, l’articulation avec la loi Littoral a ici toute son importance.Les paysages industriels sont une caractéristique forte du territoire de la CUD et doivent participer àl’attractivité de ce territoire. Ils sont à identifier, protéger et mettre en valeur par des orientationsvolontaristes du PADD.Les relations entre paysages et agriculture ne sont pas abordées et le PADD ne retient aucune orientation entermes de démarches « agro-paysagères » ou même concernant une gestion qualitative de l’espace agricolenotamment aux interfaces avec l’espace urbanisé et/ou industrialo/portuaire.

• Les enjeux en matière de développement portuaire sont abordés, mais l’articulation entre le développementdu port (CAP 2020) et le projet territorial reste floue. La stratégie de mobilisation du foncier pour les projetsportuaires et industrialo-portuaires, visant à minimiser la consommation d’espace à satisfaire à la loi Littoral,à prendre en compte le développement des énergies renouvelables ou encore à s’inscrire dans les objectifsgénéraux d’aménagement du territoire de la CUD, est totalement absente.

• Les enjeux de prise en compte du risque et d’adaptation du territoire : ils sont évoqués sur l’aspect desinondations, mais très peu sous l’angle des risques technologiques et nucléaire. De plus, l’ensemble de cesaspects a nécessairement des impacts en matière de choix et priorisation de l’urbanisme sur le territoire allantau-delà de la simple application des PPR. La stratégie du PADD n’apparaît pas suffisamment territorialiséeau regard des communes : il s’agit de mettre en avant les grands principes d’aménagement du territoire(réduction de la vulnérabilité, priorisation vers les zones les moins exposées, développements urbains etagricoles gérés de sorte à ne pas aggraver les risques de ruissellement / inondation, etc.).


PARTIE 2 : REMARQUES « POINT PAR POINT » SUR LE PADD DÉBATTU

Les différentes remarques reprennent la numérotation telle qu’affichée dans le document du PADD.

PADD – Chapitre « Rappel du contexte »

Intitulédu PADD

Remarques et avis DDTM

1. Les évolutions législatives

Dans cette introduction au PADD, la référence aux lois Grenelle 2 et ALUR esteffectivement importante, néanmoins elle ne reflète pas complètement la natureet la portée des évolutions qui ont eu lieu depuis l’élaboration du PLUcommunautaire (PLUc).

L’évolution du contexte législatif ne se limite pas à deux lois, bien qu’il s’agisseeffectivement des plus emblématiques des dernières années. Depuis le PLUc, plusd’une vingtaine de lois, ordonnances et décrets ont fait successivement évoluer lecode de l’urbanisme, le code de la construction et de l’Habitat, le code général descollectivités territoriales, le code des transports, le code de l’environnement, etc.Concernant le volet Habitat, la loi Égalité et Citoyenneté du 27 janvier 2017pourrait utilement être mentionnée compte-tenu de l’impact qu’elle aura sur ledéveloppement différencié de chacune des communes de la CUD.

Ces apports cumulés sont substantiels et ouvrent la voie à un urbanisme plus durable.C’est ainsi l’ensemble des politiques publiques et des documents d’urbanisme quidoivent « muter » et s’enrichir des nouvelles possibilités offertes par la loi.

Ainsi, les conséquences au regard de la démarche actuelle du PLUi-HD pourraientêtre mieux explicitées pour une compréhension optimale du document (pour le publicnotamment). En particulier :

1- D’une part, les évolutions législatives et réglementaires ont considérablementfait évoluer l’ambition et la transversalité des objectifs généraux des documentsd’urbanisme et la politique d’aménagement du territoire ; ceci toutparticulièrement pour ce qui concerne les PLU intercommunaux (d’autant plus avecles volets Habitat et Déplacement) et les documents de rang supérieur tels que leSCOT, le PCAET (plan climat air énergie territorial), les SDAGE/SAGE (schémad’aménagement et de gestion des eaux), le PPA (plan de protection de l’atmosphère),le SRADDET (schéma régional d’aménagement de développement durable etd’égalité des territoires). Ces documents stratégiques ou plus opérationnelspermettent le fondement du développement durable du territoire que le PLUi-HDaccompagnera et encadrera.

2- D’autre part, les évolutions législatives ont perfectionné les documentsd’urbanisme dans leur contenu et dans la « puissance » et la pertinence desoutils qu’ils peuvent mobiliser au service des objectifs d’aménagement duterritoire. Comme évoqué dans le texte, ces évolutions vont dans le sens d’undécloisonnement des politiques de l’urbanisme, de l’habitat et des déplacements.Ainsi, il est essentiel de souligner que ces évolutions sont au service d’un documentplus efficient (le PLUi-HD) que des documents séparés (PLU communautaire, PLHet PDU). Cela suppose toutefois au préalable des diagnostics multi-thématiques duterritoire plus poussés.


2. L’évolution du contexte local

L’évolution du contexte, évoqué à juste titre dans le texte du PADD, est nourri desévolutions évoquées ci-dessus. Au-delà des obligations du PLUi-HD par rapport auxdocuments de rang supérieur, il faut souligner que la révision du PLUc en PLUi-HDest une véritable opportunité concernant l’intégration et le croisement des différentsenjeux et thématiques du territoire.

C’est pour cette raison que le PADD devrait mentionner l’existence du PLH actuelet du PDU (bien que obsolète). Les principaux enseignements tirés de cesdocuments doivent être mobilisés pour alimenter les choix du PLUi-HD.

De plus, quelques éléments sont à préciser dans le texte : le SRCAE sera intégré àterme dans le SRADDET. Le Plan de Protection de l’Atmosphère (PPA) doit être citécar il est opposable (conformité) au volet déplacement (PDU) du PLUi-HD. LePCAET doit également être cité car opposable (compatibilité). Un schéma seraitpeut-être plus intelligible qu’une liste, et les documents pourraient êtreprécisés : le SDAGE Artois-Picardie 2016-2021, le SAGE (gestion et traitement del’eau sur le territoire), le SCOT Flandre Dunkerque en cours de révision (lui-mêmeimpacté par le PGRI).

Enfin à un niveau de contexte plus local (portions de territoire), les plans dePrévention des risques (PPR) naturels et technologiques méritent égalementd’apparaître (ce sont des SUP à intégrer), car ils ont également fait l’objetd’actualisation que le PLUi-HD aura à intégrer.

PADD – Chapitre « Introduction »

Intitulédu PADD


1. Le Projet d’Aménagement et de Développement Durables, une composante du PLU de la Communauté urbaine de Dunkerque

2. Le PADD : un document de nature politique, qui s’inscrit dans une vision stratégique du territoire

Le PADD doit marquer la déclinaison du « projet de territoire » de la CUDdans le champ de « compétence » propre au PLUi-HD, à savoir la planificationde l’urbanisme et de l’aménagement du territoire, intégrant les volets deprogrammation de l’Habitat et de planification des Déplacements. Commerappelé dans le texte, tous les sujets ne relèvent pas du PLUi-HD.

Ainsi le PLUi doit toujours être présenté en articulation avec les autresdocuments, démarches et outils d’actions locaux, ce que le PADD souligne àjuste titre en introduction, mais qu’il ne respecte pas systématiquement dans sondéroulé.

En effet, malgré la remarque indiquant que « ne sont donc exposés que lesobjectifs pour lesquels le PLUi HD peut instaurer des outils de mise en œuvre »,les orientations du PADD tel que présentées ne font pas toujours la distinctionentre ce qui relève directement du PLUi-HD et ce qui relève davantage d’unportage du projet de territoire par d’autres actions et engagementspolitiques locaux. Ces éléments pouvant créer du « flou » seront développésdans les pages qui suivent.


3. Le PADD : des principes et des orientations d’aménagement et dedéveloppement durables de l’agglomération dunkerquoise

Le rapport de présentation devra mettre en évidence l’état des lieux, le bilan, lediagnostic et le socle sur lequel se basent les choix politiques réalisés dans lePADD. Il s’agira notamment de mettre en évidence dans quelle mesure lesorientations et objectifs ont été approfondis ou requestionnés par rapport audocument d’urbanisme précédent et à la lumière du nouveau contexte,illustrant ainsi le chemin parcouru.

Le PADD définit les conditions d’un aménagement durable.

Dès lors, la CUD devra répondre à la question de savoir comment la finalitésociale visant à permettre « à chacun de s’installer et de vivre là où il lesouhaite » s’articule avec les choix de la collectivité en termes de politiques del’habitat et de l’urbanisme ; celles-ci tenant compte des enjeux transversauxet contraintes collectives induits par le croisement des autres finalités(développement durable ; équilibrage territorial de l’habitat et de l’offred’équipements commerces services, aménités ; aménagement et vie sur unterritoire de polder ; etc.).

La deuxième partie de la phrase visant à permettre « d’accéder à l’ensemble desactivités et des services » nécessitera des arbitrages dans la politique del’urbanisme sur le territoire concernant la localisation des logements, desactivités, des services et des commerces, afin d’assurer proximité et accessibilité.Les choix de la collectivité doivent à ce titre garantir la bonne articulationentre vision « locale » et articulation « d’ensemble ».

Concernant la finalité environnementale, la notion « d’empreinte écologique duterritoire » mérite d’être définie pour en clarifier les implications. L’aspectenvironnemental doit aussi être abordé par ses qualités intrinsèques (espaces debiodiversité, paysages exceptionnels, relation du territoire avec la « nature »,etc.)

L’identification des besoins des habitants est en effet essentielle pour relever le« défi de l’attractivité ». Un item pourrait être ajouté à la liste : les besoins entermes « d’aménités environnementales sur le territoire », sans pour autantlimiter la protection de l’environnement aux fonctions « utilitaires » de celui-ci.La préservation de la nature et des paysages à une échelle plus globale doit fairel’objet d’objectifs afin d’assurer la conservation de ce patrimoine commun desFlandres.

Les trois orientations majeures inscrites dans le PADD sont synthétiques etdonnent une vision très dynamique du projet de territoire. La suite de cedocument procède à l’analyse de ces trois orientations.


PADD – « Orientation 1 : Promouvoir une agglomération attractive où il fait bon vivre »

Intitulédu PADD


Orientation 1,Objectif 1 : Offrir une qualité de vie saine et agréable à notre population

Objectif 1.1 : Renforcer la présence de la nature en ville

La formulation du PADD devrait distinguer ce qui relève de la planification (PLUi-HD)d’une part et de l’opérationnel (actions et politiques publiques locales) d’autre part :

• Concernant la planification, il faudrait indiquer les pistes de travail. Il pourraitpar exemple être indiqué que l’attention portée à la nature en ville sera transcriteau travers des dispositions du règlement, du zonage, et par un traitementspécifique dans les orientations d’aménagement et de programmation (OAP) ;par une limitation de l’imperméabilisation des sols au-travers des règles sur lesespaces libres et plantations, et par des coefficients de biotope à atteindre selonles enjeux.

• Concernant l’opérationnel, il s’agit des différentes piste intéressantes indiquéesdans le texte (gestion différenciée, réseau de parcs et jardins, programme deplantation d’arbres, etc.).

Cet objectif, vertueux, interroge toutefois les pratiques actuelles concernant lesconceptions urbaines qui tendent à imperméabiliser systématiquement les sols enmettant quasi-systématiquement la « nature » entre parenthèses (aménagements devoirie avec exclusivement du « minéral », nombreux parkings de plain pied sans aucuneintégration paysagère et sans présence d’espaces verts, etc.) et montre l’effortd’accompagnement du PLUi-HD qu’il y aura à produire.

Ce premier objectif est une réponse à un enjeu fort sur le territoire du Dunkerquois danslequel la présence de la nature en ville est peu visible. Toutefois, il peut semblersurprenant d’aborder cet aspect avant d’évoquer, aux objectifs 2.1 et 2.2, le patrimoinequi fait l’identité de l’agglomération et les paysages emblématiques de la Flandremaritime. La présence de la nature en ville n’est-elle pas une des déclinaisons de lavalorisation des paysages et du patrimoine commun du littoral (littoral, polder,portuaire, architecture balnéaire et de la reconstruction, etc.) ?

Objectif 1.2 : Améliorer la qualité de l’air et réduire l’exposition au bruit

La mise en place de la gratuité des transports est une décision politique forte, mais soneffet sur la qualité de l’air ne sera perceptible que si la part modale de la voiturediminue fortement au profit de la part modale en transports en commun et enmodes actifs..

La mise en place de la gratuité va de pair avec le réaménagement complet de l’ensembledu réseau de bus pour en améliorer l’efficacité et la portée sur le territoire. Cet élémentmérite d’être signalé, car cela concerne directement le volet « PDU » du PLUi. Lesdéplacements en modes « doux » ou « actifs » méritent aussi d’être abordés car uneprogression de leur part modale a un impact direct sur la qualité de l’air et l’expositionau bruit.

Pour permettre ce report modal de la voiture vers d’autres modes, le développementurbain devra dès lors respecter une hiérarchisation des développements, uneoptimisation des localisations et des formes urbaines adaptées. Certains arbitragessont donc inévitables et doivent pouvoir trouver leur fondement dans des objectifsclairement énoncés.


Comme pour l’objectif 1,1, le PADD devrait distinguer ce qui relève de la planification(PLUi-HD) d’une part et de l’opérationnel (actions et politiques publiques locales)d’autre part. Par exemple, « le choix des essences plantées » représente une mesure quisort du seul cadre du PLUi : peut-être qu’il s’agirait de privilégier les essences locales ?

Orientation 1,Objectif 2 : Préserver et valoriser notre patrimoine

Objectif 2.1 : Protéger les patrimoines qui font l’identité de notre agglomération

Cet objectif devrait affirmer la « lutte contre la banalisation des paysages » et endéduire les conséquences pour le PLUi-HD ou d’autres outils/actions à mettre en placepar la collectivité. Il s’agit notamment de travailler sur la qualité des aménagements etformes urbaines pour l’habitat, la gestion des entrées de villes et de l’urbanisation delong des axes routiers (application loi Barnier), les aménagements paysagers desespaces de transitions, l’urbanisme commercial, la réglementation de la publicité(RLPI), etc.

Concernant les autres aspects, le PADD illustre bien avec clarté les outils que la CUDva mobiliser : AVAP (opposabilité sous forme de SUP), utilisation de l’article L151-19,Orientation d’Aménagement et de Programmation Patrimoniale.

Objectif 2.2 : Préserver les paysages de la Flandre maritime

Un schéma présentant de manière synthétique les 12 entités paysagères semblenécessaire pour étoffer cette partie du PADD. La référence aux coupures d’urbanisationliées à la loi Littoral, au paysage à préserver, à la gestion des franges (avec la notion de« vitrine de l’agglomération ») sont effectivement au cœur des enjeux du PLUi sur laCUD. Il ne faut toutefois pas oublier les autres aspects de la loi Littoral (espacesproches du rivage, limitation du développement en continuité de l’urbanisation desvilles et villages, espaces naturels remarquables, etc.). Il y aura à préciser la manièredont la loi est mobilisée au service de la préservation et la mise en valeur des espacesnaturels remarquables ou caractéristiques.La question de la biodiversité liée aux espaces naturels (qu’ils soient remarquables ounon) mérite d’être mise en avant.

Orientation 1,Objectif 3 : Considérer l’eau comme un atout essentiel du Dunkerquois

Objectifs 3.1 et 3.2

L’eau est un patrimoine commun à mettre en valeur sur un territoire qui s’est fondé enlien avec l’eau (polder, port, etc.) : la trame bleue ainsi évoquée dans le PADDreprésente bien un élément essentiel pour le PLUi-HD qui devra mettre en œuvre lapréservation de la fonctionnalité et de la richesse de ces différents milieux :

Les aspects relatifs à la gestion équilibrée et solidaire de l’eau sont à mettre en relationavec le territoire à plus grande échelle (SCOT, SAGE, SDAGE) y compris concernantla question de l’eau potable.

Les espaces naturels du territoire (trame verte et bleue) doivent être aussi abordés dansleurs interactions : une entrée exclusivement « eau » réduit considérablement la portéedes propos pourtant essentiels (objectifs 2 et 3 à exprimer différemment??). Parexemple, les zones humides représentent des enjeux multiples pour le territoire : gestionde l’eau, qualité environnementale, biodiversité, etc.

Le PADD illustre avec clarté les différents outils et actions mis en place par le territoiresur le sujet de l’eau. Toutefois, les conséquences de ces objectifs sur le PLUi-HD et sespièces opposables (règlement, OAP, zonage), mériteraient d’être explicitées ou tout aumoins illustrées.

Les enjeux en termes d’approvisionnement en eau (dépendance vis-à-vis del’Audomarois) d’une part, et en matière de traitement des eaux usées (notamment


industrielles) d’autre part, sont des facteurs impactant le développement du territoire etque le PLUi-HD devra correctement identifier.

Les deux PPRL du territoire sont à un stade d’avancement différent : alors que le PPRLde Gravelines à Oye Plage a été approuvé le 11/10/2017, le PPRL de Dunkerque etBray-Dunes est quant à lui toujours en cours d’élaboration.

Orientation 1,Objectif 4 : Réduire l’empreinte écologique du territoire

Propos introductif :

Le concept d’empreinte écologique, qui permet de mesurer la pression qu’exercel’Homme sur son environnement et sur la nature, est très intéressant et pertinent àmobiliser dans les réflexions sur le PLUi-HD. Toutefois, le PLUi-HD sera, au mieux, unoutil permettant de contribuer à réduire cette empreinte. À ce titre, cet objectifmériterait certainement d’être renommé.

Objectif 4.1 : Limiter la consommation foncière pour préserver nos zones agricoles

Les problématiques de la consommation foncière, de l’extension urbaine et del’étalement urbain sont au cœur des enjeux de la planification de tout PLUintercommunal.

La limitation de la consommation foncière « pour préserver les zones agricoles »s’avère un objectif trop restrictif au regard de l’enjeu.

D’ailleurs, force est de constater que ce chapitre 4,1 ne comporte aucun objectif hormiscelui de limiter l’extension urbaine à moins de 25 ha/an.

Cette question de limitation de consommation foncière mérite donc un développementbien plus important au sein du PADD.

L’énoncé d’un chiffre de 25 ha/an dont on ne sait si il est ou non vertueux devrait êtrejustifié d’une part par l’expression d’un besoin et d’autre part, au regard du constat desannées précédentes.

Le terme « de nombreux hectares ont été consommés chaque année » ne permet pasd’aborder objectivement le sujet, et ne permet pas de comprendre la pistes d’actions :une analyse précise du foncier « consommé » par l’urbanisation (en mentionnantla période exacte d’analyse et en distinguant les types d’occupation du sol) est unpréalable (obligatoire réglementairement) pour définir des objectifs en la matière.

Pour rappel, le PLUi-HD devant faire l’objet d’un suivi de son application, il est doncessentiel de définir la situation « initiale » permettant de comparer, mesurer, et adapterles stratégies durant toute la vie du document.

En conséquence, l’affichage d’un objectif chiffré à 25 ha/an semble prématuré etinsuffisant au regard des justifications apportées et des éléments présentés.

Enfin, cet objectif n’aborde ni les conséquences pour le territoire des différents projetsdu GPMD et notamment du projet CAP 2020, ni la stratégie mise en place par leterritoire pour l’accompagnement de ce projet concernant les volets de la consommationfoncière et de la préservation des zones agricoles. Cette question devra faire l’objet d’undéveloppement spécifique.

Objectif 4.2 : Engager le territoire dans la voie du facteur 4

Ce sous-objectif, de la même manière que l’objectif 4, mériterait un nouvel intitulé.

Le PLUi-HD ne peut avoir la prétention d’engager le territoire sur la voie du « Facteur4 », tout au mieux, il pourra, sur certains aspects, de par sa cohérence (que le PADDactuel ne garantit pas) et des objectifs ambitieux et contraignants, favoriser l’atteinte de


certains objectifs en termes de diminution de l’émission des gaz à effet de serre.

Il est à ce sujet assez symptomatique de constater que cet « engagement du territoiredans la voie du Facteur 4 » ne contient strictement aucun objectif concernantdirectement et très concrètement le PLUi-HD.

L’enjeu de la performance énergétique des bâtiments (rénovation du parc social etprivé) est par exemple un axe important d’intervention à mettre en avant, et qui doitfaire l’objet d’un traitement dans le PLUi, notamment dans le cadre du volet Habitat(PLH intégré au PLUi).


PADD – « Orientation 2 : Promouvoir une agglomération vertueuse de proximité »

Intitulédu PADD


La question de la « proximité » revêt toute son importance dans le PLUi, notamment enlien avec le volet Déplacement (PDU) intégré au PLUi.

Toutefois, le texte mériterait de préciser ce qui est entendu par « agglomérationvertueuse », dans la mesure où c’est cette orientation qui conditionne les différentsobjectifs sous-jacents.

Orientation 2,Objectif 1 : Développer leterritoire sousl’angle de la mobilité

Il s’agit d’un enjeu essentiel d’un PLUi-HD de veiller aux liens à assurer entre l’offrede mobilité et les projets d’aménagement / d’urbanisation. Cela repose donc sur uncroisement précis entre les polarités d’emploi, de logement, de commerces,d’équipements, de services, d’offre de mobilité : les enjeux de mixité fonctionnelle,d’accessibilité et de desserte selon les différents modes de transport sont doncindispensables à identifier.

À ce titre, le PADD devrait utilement mentionner l’enquête ménage déplacement(EMD) et ses conclusions : quelle est la mobilité sur le territoire ? Quelles sont lespistes d’amélioration pour le PLUi-HD ? Quelles adéquations entre les centres demobilité d’une part et les centres d’habitat, commerces, équipements, services, emploi,etc. d’autre part (pôle générateur de besoins de déplacements) ?

Objectif 1.1 : Penser et promouvoir une mobilité adaptée

L’objectif n’est pas très clair dans la mesure où il présente plusieurs sujets relevantd’échelles de réflexion différentes mêlant diverses compétences dont certaines nerelèvent pas de la CUD : TER, projets routiers et saturation A16 placés sur le mêmeplan que DK’Plus.

La notion de mobilité « adaptée » n’est pas définie, ce qui rend le traitement du sujetassez flou. Il existe des mobilités multiples sur le territoire et elles n’ont pas les mêmecontraintes ni les mêmes enjeux : mobilité domicile-travail, domicile-étude, vers leslieux de commerces et/ou d’équipements, les lieux de tourisme, faibles ou moyennesdistances au sein de la CUD, plus grandes distances entre la CUD et sa périphérie, etc.

Les constats et enjeux de ces différentes mobilités ne sont très certainement pas lesmêmes ; c’est pourquoi il faut au préalable tirer les conclusions du diagnostic afin debien identifier quels sont les besoins de mobilité. Le projet structurant DK’Plus répondà une partie de ces questionnements, mais pas à tous. En effet, la part modale de lavoiture sur la CUD reste très largement majoritaire (2/3 des déplacements) et continued’augmenter.

La définition de pôle central, de secteurs urbains et secteurs suburbains pourraitutilement faire l’objet d’un schéma illustrant les grandes orientations sur le voletdéplacement en lien avec l’armature territoriale. Le PADD mérite en effet d’être plusclair sur la desserte des grandes polarités et équipements de l’agglomération, enspécifiant « pôle principal », « pôle secondaire », etc.

Par ailleurs, les différents éléments tels que présentés apparaissent comme une listed’actions , et pas suffisamment comme des objectifs clairs, ambitieux, et mesurables : letexte n’annonce pas quel est le but que la collectivité souhaite atteindre pour chacun desitems, caractérisés à partir de la situation existante. Les formulations d’objectifs doiventdonc être approfondies.


Enfin, le document doit faire la différence entre ce qui relève directement du PADD(c’est-à-dire dans le champ de compétence du PLUi-HD), et ce qui relève d’un portageau travers d’autres politiques publiques locales. Par exemple, les projets d’infrastructureroutière concernant la saturation de l’A16 ne peuvent pas être inscrits comme deséléments relevant directement des choix du PLUi et comme étant des éléments certains.Sur ces sujets, le PADD et les analyses du rapport de présentation doivent montrercomment le territoire compte gérer ces questions de transport en fonction de différentsscénarios prospectifs concernant l’évolution possible du territoire.

Objectif 1.2 : Densifier autour des axes structurants

Le document évoque à juste titre les enjeux de localisation des développementsurbains en fonction du réseau de transport en commun ; la question de la nature desprojets et de la densification est aussi mentionnée. Il faut toutefois souligner que la« densité » n’est pas un objectif absolu en soi, mais plutôt le résultat d’un travail surl’optimisation du foncier disponible, le contexte urbain, le choix des formesurbaines, la conception des espaces publics et privés et les typologies d’habitat.

L’enquête ménages déplacements a mis en avant le fait que les déplacementsd’échanges quotidiens entre les territoires de la CUD et de la CCHF sont passés de48 000 en 2003 à 60 000 en 2015. Ce fait questionne nécessairement les impactsréciproques des choix effectués en matière de planification et d’urbanisation et despolitiques locales en matière de transport et de déplacement sur le territoire.

Cette réflexion, croisée avec les enjeux de mobilité, les besoins et contraintes identifiés(en matière d’habitats, de commerces, de services, d’aménités, de cadre de vie, defoncier, d’infrastructures, etc.) permettra d’aboutir à un urbanisme équilibré, durable,adapté aux évolutions et pertinent sur le territoire. Des arbitrages seront nécessairesentre les communes et les secteurs de développement.

Le concept de « station de mobilité » doit encore être défini. Cette notion est-elle enlien avec les réflexions sur les « DIVAT » (Disques de Valorisation des Axes deTransport en commun) ?

L’enjeu du stationnement est essentiel, notamment pour un PLUi valant PDU.Toutefois, le PADD reste assez vague sur ce sujet, alors même qu’un diagnostic sur lestationnement (capacité, mutualisation) doit être réalisé dans le PLUi (art. L151-4 ducode de l’urbanisme) et que de nombreux travaux sont en cours dans le centre del’agglomération. De plus, la question du stationnement dans les zones de commerces etd’activités périphériques n’est pas abordé. Quelles orientations du territoire sur cessujets ?La politique tarifaire du stationnement est un élément à aborder dans le voletdéplacements du PLUi-HD : elle est un des outils permettant l’atteinte des objectifsdéfinis.

Le transport de marchandises, notamment de transit, est un sujet prégnant sur leterritoire. La référence à l’A16 et à sa saturation éventuelle n’a pas à être abordée en cestermes. La question des itinéraires locaux de desserte est par contre à aborder.La politique de déplacements (cohérente et adaptée aux usages) est annoncée mais nondécrite. C’est pourtant un élément essentiel du volet « déplacements » du PLUi-HD.Ainsi, cette question des déplacements apparaît bien trop « éclatée » au travers desdiverses orientations et objectifs du PADD alors qu’elle est un volet essentiel du projetterritorial.

Cet objectif 1.2 mériterait certainement d’être scindé en plusieurs objectifs distincts afinde mieux comprendre ce qui est visé (illustrant la situation actuelle et la situationprojetée), et expliciter les outils que le PLUi-HD (ou les politiques locales


d’aménagement) envisage de mettre en place.

Orientation 2,Objectif 2 : Mettre en œuvre un dévelop-pement urbain cohérent et maîtrisé en favorisant le renouvel-lement urbain

Le renouvellement urbain permet une « logique vertueuse de consommation d’espace ».Il permet aussi de rénover et reconstruire la ville sur elle-même, évitant ainsi ledépérissement de certains bâtiments voire de certains secteurs entiers (renouvellementurbain de certaines zones industrielles ou économiques désaffectées par exemple).Le volet Habitat du PLUi-HD implique un traitement fort des enjeux associés dans lePLUi, avec des dispositions qui devront être opposables (zonage, règlement, Orientationsd’Aménagement et de programmation) et d’autres qui donneront la feuille de route, lesmoyens à mobiliser, les clés d’action et les conditions de mise en place de la politiqued’Habitat sur le territoire (Programme d’orientation et d’action).

Objectif 2.1 : Encourager le renouvellement urbain

Le référentiel foncier

Le référentiel foncier est utilement évoqué dans le texte. Il mériterait d’être explicitépour en montrer le rôle et surtout l’intérêt pour le PLUi : c’est en effet un outil essentielet utile à la définition de la stratégie du territoire et au suivi de ses résultats enmatière de foncier, d’urbanisme et de projet urbain. Par ailleurs, le référentielfoncier ne se limite pas au renouvellement urbain (reconstruction de la ville sur elle-même, par exemple démolition reconstruction, réaménagement et construction sur unefriche, etc.) ; sont également concernées les capacités de densification ou deconstruction dans les espaces résiduels tels que les « dents creuses » du tissu urbain.Ces différents types de fonciers mobilisables sont à identifier au travers du référentielfoncier comme étant des capacités de « confortement urbain ».

Le référentiel foncier est alors l’outil d’une vision prospective de l’évolution possibledu foncier sur le territoire, permettant d’anticiper les règles afin de permettre au mieuxle confortement urbain.

Les besoins en matière de foncier

Il est affirmé dans ce paragraphe que « le renouvellement urbain ne peut couvrirl’ensemble des besoins. Le développement du territoire passe donc nécessairement parl’ouverture à l’urbanisation de certains secteurs en extension ».

Il convient d’objectiver cette affirmation sur la base de références précises au diagnosticà réaliser dans le rapport de présentation : d’une part en définissant précisément lesbesoins dont il est question et d’autre part en s’appuyant sur les conclusions del’observatoire du foncier complet (référentiel foncier et observatoire des marchés dufoncier et de l’habitat) qui permettra d’orienter plus finement une stratégie foncière etune stratégie de programmation spatiale et temporelle de l’habitat.

Le ratio renouvellement urbain / extension urbaine doit se baser sur un diagnosticclair, devant être nourri par les enseignements tirés du PLUc. Le chiffre, tel qu’il estavancé, ne permet pas de montrer s’il représente un objectif ambitieux ou non.

Foncier, urbanisation et logement

Il est indiqué que « l’objectif poursuivi est de trouver un juste équilibre entre lamaîtrise de l’étalement urbain et les aspirations des ménages ». Cette formulationest assez malheureuse car elle place en opposition les deux concepts. Rien ne prouve àce jour que les « aspirations des ménages » aient une relation quelconque avecl’étalement urbain, l’expression des besoins ne s’exprimant jamais par un besoind’étalement mais par la réponse à certains besoins ou envies.


Il revient donc au PLUi-HD de caractériser précisément ce qui est entendu par« aspirations des ménages » : s’agit-il des aspirations en matière d’habitat, d’emploi, deservices, de commerce, de qualité de vie ? Quel diagnostic permet de caractériser ces« aspirations » ?Il revient ensuite au diagnostic de démontrer en quoi elles se traduiraient directementpar une pratique de l’étalement urbain. La relation de causalité directe ou indirecte,partielle ou totale, reste à démontrer, voire à infirmer.

Il semble essentiel que le PLUi-HD explore plus avant ces besoins afin de les comparerà l’offre existante voire éventuellement constater l’insuffisance d’une offrealternative/intermédiaire de logements sur le territoire de la CUD. La diversité desformes d’habitat sur la CUD est-elle suffisante ? Les formes résidentiellesintermédiaires (type maison de ville ou petit collectif) existent-elles en quantité etqualité suffisante sur le territoire urbain ?

Le marché de l’habitat neuf sur la CUD est-il adapté pour satisfaire la complexité et ladiversité des « aspirations des ménages » (besoins), qu’il faut appréhender au spectrede toutes leurs composantes :

• typologie de logements, caractéristiques, surface habitable ;• identification des besoins différents voire contradictoires au sein d’un même

ménage (étudiants, parents, selon la localisation des lieux d’étude et d’emploi,etc.), qui aboutissent à des compromis concernant les éléments ci-dessous ;

• localisation préférentielle (et raison de cette préférence) ;• accès aux équipements, commerces, services, à l’emploi ;• recherche du dynamisme urbain et de la présence d’espaces publics qualitatifs ;• recherche d’aménités et qualité de vie.

En conclusion, l’analyse du marché foncier et de l’habitat, de la diversité et de laqualité de l’offre en logements sur le territoire de la CUD, et de l’offre de proximitéassociée (commerces, aménités, etc.) est essentielle à effectuer dans le PLUi-HD. Lebilan à mi-parcours du PLH actuel doit aussi permettre d’alimenter ce sujet.

Cette analyse permettra d’éclairer les choix concernant la politique de l’offre delogements et de la stratégie foncière à adopter.

Objectif 2.2 : Rechercher une densité à moduler dans une vision intercommunale

Comme évoqué plus haut, la question de la densité ne peut s’aborder seule. Ce n’est pasun objectif absolu en soi, mais plutôt le résultat d’un travail sur l’optimisation dufoncier disponible, le choix des formes urbaines, la conception des espaces publicset privés et les typologies d’habitat. Ainsi, il s’agit davantage de moduler les formesurbaines dans une vision intercommunale, et non pas moduler seulement un objectif dedensité qui ne suffit pas à traiter tous les enjeux du sujet. Pour y parvenir, il faut ainsifixer un faisceau d’objectifs sur le sujet et non pas seulement un unique objectif sur ladensité de logements.

Quel est le retour d’expérience de la densité pratiquée sur les différentes communes dela CUD (lien à faire avec marché de l’habitat) ? Quel bilan de la densité moyenne de 56logements / ha concernant les opérations groupées de plus de 30 logements ? Qu’en est-il de la densité des opérations non groupées ?

Sur quelle base se fonde l’objectif recherché équivalent à 56 logements / ha ? Cetobjectif concerne la moyenne sur toutes les opérations ou uniquement les opérationsgroupées ? En quoi cet objectif apparaît-il comme pertinent ?

L’expression « droit à s’étaler » est assez « malheureuse », d’une part parce qu’elle


n’est pas définie, et d’autre part parce qu’elle est incompatible avec la démarched’élaboration du PLUi-HD qui, sur la base d’un diagnostic des besoins, enjeux etcontraintes, doit identifier les zones de développement prioritaires (renouvellementurbain, dent creuse, extension urbaine, etc.) et en optimiser l’utilisation. Le PLUi-HD aainsi pour rôle d’effectuer des choix stratégiques et de fixer un cadre réglementairepertinent et équilibré afin de répondre aux enjeux du territoire : sa vocation n’est doncpas de « distribuer » des droits à construire en périurbanisation.

L’expression « obligation de se marier » mérite d’être définie. Les principes sous-tendus en termes de rédaction du règlement ou d’OAP doivent être explicités.

L’orientation conduisant à fixer une « densité majorée » dans les « secteurs les mieuxdesservis et équipés » est intéressante. Il s’agit ici de faire référence à l’objectif de bâtirdans ces secteurs des formes urbaines et d’espaces publics valorisant les secteurs etoptimisant la consommation d’espace. Le concept de « ville intense » évoqué depuisplusieurs années par l’agence d’urbanisme et la CUD mériterait d’être ici développé.

Enfin, concernant la rationalisation de la consommation d’espace et la mutualisation desusages, les pistes à envisager dans le PLUi méritent d’être évoquées : mutualisation desparkings, dimensionnement des voiries, règles de recul et habitat mitoyen, etc.

Orientation 2,Objectif 3 : Favoriser l’attractivité résidentielle

Le PLUi tient lieu de PLH, le volet concernant la programmation de l’habitat sur le territoire est ainsi un élément essentiel.

Le PADD gagnerait à faire davantage référence aux conclusions du bilan à mi-parcoursdu PLH actuel, afin d’alimenter plus précisément les objectifs à atteindre.

Objectif 3.1 : Diversifier l’offre de logements

La référence au SCOT est ici indispensable, toutefois elle ne porte dans le texte que surl’objectif chiffré en nombre de logements (et non en contenu), ce qui est insuffisant. Deplus, le SCOT Flandre-Dunkerque en cours d’élaboration n’est pas encore opposable :son PADD n’a donc qu’une valeur informative dans la mesure où il peut être amené àévoluer d’ici l’arrêt de projet et l’approbation du document.

L’objectif total de construction de 900 logements par an reste encore à justifier dans undiagnostic complet au regard des besoins du territoire, des enjeux et contraintes ; il doitêtre mis en regard avec les chiffres de la construction réelle sur les dernières années. Deplus, il restera à préciser en termes de contenu / typologie / parcours résidentiel parmi lenombre total de logements nécessaires. Enfin, la répartition en nombre de logements(600/an pour la CUD et 300/an pour la CCHF c’est-à-dire 2/3 sur la CUD et 1/3 sur laCCHF) reste encore à justifier et à insérer dans les scénarios de développement duterritoire, dans la mesure où :

• le poids démographique de la CUD est presque quatre fois supérieur à celui dela CCHF.

• le poids en nombre d’emplois sur la CUD est plus de trois fois supérieur à celuide la CCHF.

• la CUD représente l’agglomération concentrant la majeure partie deséquipements, commerces, services et transports, tandis que la CCHF estdavantage un territoire rural.

Concernant le renouvellement urbain, le territoire va au-delà de « l’accompagnement »des nouveaux programmes de renouvellement urbain puisque la CUD est en position depilotage du dispositif NPNRU (Nouveau Programme National de RenouvellementUrbain) sur son territoire.

A noter que ce programme NPNRU impactera le territoire sur la quasi-totalité de ladurée du PLUi-HD et sa réussite est ainsi très intimement liée aux choix des


orientations du PADD.

Objectif 3.2 : Veiller à l’équilibre du logement sur le territoire

Sur le territoire de la CUD, la construction neuve de 600 logements par an,l’amélioration du parc existant, les innovations, la correction des déséquilibres, lacomplémentarité entre projets... sont des objectifs qui doivent être questionnés auregard d’un contexte de marché de l’habitat « détendu » (vacance du parc, offresupérieure à la demande sur certaines typologies, etc.).

La production neuve, si elle n’est pas coordonnée, concurrence l’offre de logementsanciens dont les prix sont en baisse constante et qui par conséquent rendent difficile lepositionnement des produits d’accession aidés. L’évolution de la vacance est à analyserparticulièrement dans le parc privé du centre de l’agglomération : elle augmente ànouveau ces dernières années, atteignant 6,8 % en 2013 contre 5 % en 2008 (cf Étudedu marché de l’Habitat et de Programmation en logement dans le cadre du NPNRU,CUD, U2E). L’enjeu de la réhabilitation du parc existant, issu notamment de lareconstruction, est essentiel pour assurer l’attractivité de l’agglomération sur le volet« habitat ».

Le parc de petites copropriétés anciennes et de la reconstruction se fragilise. La forteproduction de logements locatifs sociaux entraîne également une concurrence avec leparc privé locatif, génère une détente du marché locatif, et une baisse d’attractivité duparc social existant.

Le nécessaire regain d’attractivité passe par une nouvelle offre de logements, enparallèle de la réhabilitation et du renouvellement urbain, notamment dans les quartiersprioritaires en politique de la ville (QPV) dont le retournement d’image est un objectifincontournable.

Les phénomènes de forte concurrence cités plus haut doivent guider la CUD vers uneanalyse du marché de l’habitat, des interactions entre les différents segments du parc,puis vers une stratégie de développement qui va cibler précisément, territorialiser etphaser les actions sur ces segments. L’offre en logement doit apporter unediversification du parc de logements, un équilibrage et une localisation de l’offrenouvelle sur les pôles de l’agglomération et les centre-villes plutôt qu’enpériurbanisation. La qualité et la diversité de l’offre revêt donc un caractère trèsimportant, bien plus que la quantité de l’offre présente sur le marché.

Les besoins spécifiques d’ores et déjà identifiés (logements adaptés aux seniors ;maisons de ville et en bande abordables en accession ; logements répondants auxcritères du logement individuel mais à proximité des services (correspondants à desformes urbaines et des conceptions innovantes) ; logements très sociaux) doivent êtrepris en compte dans ce volet « H » du PLUi-HD.

Sur le volet du logement social, la loi SRU fixe des objectifs concernant les logementssociaux, toutefois le sujet ne doit pas être traité simplement sous l’angle despourcentages à atteindre. La stratégie de la CUD concernant le logement social(pourcentage, localisation, types de logements, etc.) doit faire partie d’un projet et d’unestratégie globale, reposant sur un diagnostic précis du territoire, de ses atouts,faiblesses, opportunités. Cela représente tout l’enjeu du volet Habitat du PLUi-HD. A cetitre, l’objectif de 25 % de logements sociaux mériterait d’être justifié.

Le « profil des communes » évoqué dans le texte mérite d’être défini dans le diagnostic(quels critères permettent de définir ce profil) afin de le faire ressortir plus clairementdans le PADD et d’illustrer en quoi cela permettra la modulation.


Orientation 2,Objectif 4 : S’adapter à la diversité de la population

Disposer d’un objectif permettant d’accompagner « les parcours résidentiels » semblede bon aloi. Le qualificatif « même les plus difficiles » devrait toutefois être défini etprécisé ou supprimé.

Objectif 4.1 et 4.2 :

L’objectif de « permettre à chaque ménage d’accéder à un habitat en adéquation avecses ressources et ses aspirations » traduit positivement la volonté de prendre en compte,dans le projet, les besoins de tous les publics et en particulier ceux des plus vulnérables.Parmi ces publics vulnérables, la liste de la page 17 devra être complétée par desquelques autres publics particuliers comme les migrants et les demandeurs d’asile, lessortants de prison. Concernant les « usagers mobiles et temporaires du territoire »,s’agit-il des travailleurs saisonniers ?

Cependant, cet objectif doit aussi prendre en compte les phénomènes de spécialisationconstaté sur certains secteurs géographiques afin de pouvoir les corriger. À ce titre levolet « habitat » du PLUi-HD se saisira de la problématique du rééquilibrage dupeuplement dans un objectif d’une plus grande mixité sociale sur le territoire et au seindes quartiers. Ce volet « H » reprendra les orientations retenues par la conférenceintercommunale du logement (CIL) et les engagements pris par les partenaires. Demême, animée par cette stratégie de rééquilibrage, l’agglomération devra porter ledispositif à mettre en place pour assurer le relogement des ménages rendu nécessairepar le programme de renouvellement urbain.

Les orientations évoquées apportent des éléments très positifs en matière de parcoursrésidentiel pour tous les habitants, d’accompagnement du vieillissement de lapopulation, de localisation au plus près de l’offre de transport et au contact des espacespublics et de vie.

Orientation 2,Objectif 5 : Concilier préservation des commerces de centre-ville et confortementdes centres commerciaux existants

Les choix de la collectivité en termes de localisation et de contenu de l’offrecommerciale sont des aspects essentiels de l’attractivité, du dynamisme et de la viesociale de l’agglomération et des quartiers dans lesquels cette offre est présente. Ilsdoivent être intiment corrélés aux politiques en matière d’offre d’habitat, de transports,de services, etc. en respectant des logiques de mixité, de proximité, d’accessibilité et dequalité urbaine.

L’objectif de « réaménagement et la mise en valeur des pôles existants, plutôt que lacréation de nouveaux mètres carrés commerciaux » annonce une évolution très positiveconcernant les postures et stratégies pour l’urbanisme commercial sur le territoire de laCUD, limitant la délocalisation de l’offre en périphérie. La présence de surfacescommerciales vieillissantes voire vacantes en centre-ville est source d’une perted’attractivité et de dynamisme pour ces secteurs, ce qui alimente le cercle vicieux de ladévitalisation des centre-villes et notamment celui de Dunkerque.

Les zones situées en périphérie, ont quant à elles une responsabilité au regard del’image d’entrée de ville. La volonté de veiller à l’équilibre entre le commerce deproximité des centres-villes, du centre d’agglomération et le commerce de périphérie està souligner.

L’analyse des causes de la déprise commerciale de centre-ville permettra d’interveniraux bons niveaux du PLUi et des autres outils mobilisables pour assurer le dynamismedes cœurs de l’agglomération.


PADD – « Orientation 3 : Innover pour l’emploi dans un territoire en transition économique »

Intitulédu PADD


Orientation 3,Objectif 1 : Accompagner la diversification économique de l’agglomération par l’innovation et les filières d’avenir

L’objectif 1 et ses 3 sous-objectifs précisent l’ambition du territoire en termesd’innovation, de diversification économique et de maillage de l’offre de soins.Toutefois, la manière dont le PLUi-HD contribuera à l’atteinte de ces objectifsn’est pas clairement explicitée. Le PADD devra préciser comment le PLUi-HDcompte agir sur ces sujets avec les outils qui lui sont propres, et montrerl’articulation avec les autres outils et politiques publiques portées localement surce sujet.

L’objectif 1.1 aborde (ou plutôt effleure) le sujet important des énergiesrenouvelables et de la croissance bleue, sans toutefois le décliner et faire le lienavec les activités existantes (anciennes zones économiques et zone industrialo-portuaire qui participeront également à la diversification de l’offre).

Les 25 ha/an d’extension urbaine sont à nouveau cités sans aborder la question dudéveloppement du port.

Orientation 3,Objectif 2 : S’appuyer sur notre littoral comme atout économique spécifique du territoire

Objectif 2.1 : Valoriser économiquement le littoral

Les enjeux liés au littoral sont effectivement essentiels. Il peut être dommage deles avoir repris dans chacune des orientations ce qui globalement « dilue » cettethématique pourtant la plus prégnante du territoire. La CUD est d’abord unterritoire littoral avec tout ce que cela comporte.

Pour l’État, la première conséquence de cette situation est la soumission denombre de communes à la loi Littoral. De ce fait, la « capacité d’accueil » (citéemais peu développée), les espaces proches du rivage, les coupures d’urbanisation,la bande littorale des 100 mètres, l’urbanisation en continuité des agglomérationset villages existants sont autant de sujets qui devront être traités et qui oriententfortement les principes d’aménagement à retenir sur le territoire.

Le rôle du SCOT sur le sujet est de contextualiser les exigences législatives etréglementaires, d’en établir les conséquences sur le territoire, alors qu’il revient auPLUi-HD de retranscrire de manière opposable les éléments.

Concernant les activités économiques et de loisir liées à la mer, il est regrettableque le SCoT ne comporte pas de volet Schéma de mise en valeur de la Mer(SMVM). C’est un véritable handicap pour le PLUi-HD qui ne pourra pass’appuyer sur ce schéma à grande échelle et stratégique pour définir les objectifs etles orientations de la CUD en la matière.

L’Opération Grand Site des Dunes de Flandres qui est un facteur important demobilisation et de dynamisme local, la valorisation du patrimoine et de lamémoire, etc. sont des points d’appui importants pour le projet de territoire.Toutefois, la richesse du littoral est insuffisamment soulignée. A ce titre,l’ensemble des protections existantes et modes de gestion mis en œuvre sont àarticuler avec le PLUi-HD : sites inscrits et classés, Natura 2000, espaces duConservatoire du littoral, gestion par le département du Nord, réserves naturelle,etc.

La montée en gamme et le développement des prestations d’hôtellerie, descampings ainsi que l’aménagement d’aires de camping-cars sont effectivement dessujets importants pour le territoire mais méritent d’être mieux analysés afin de


définir des objectifs clairs pour ce qui concerne le PLUi-HD. Si la montée engamme, la proposition d’offres plus structurées est effectivement une opportunité àne pas rater pour le territoire, le tourisme de masse et la proximité (etl’accessibilité facile) de ce littoral avec des zones urbanisées très peuplées,doivent également être pris en compte et faire l’objet d’orientations précises.

Objectif 2.2 : encourager les projets portuaires cohérents avec l’ambition du territoire

Le volet industrialo-portuaire ne peut pas être placé tout à fait sur le même planque les éléments évoqués ci-avant, et doit donc faire l’objet d’un traitement bienspécifique et articulé avec le reste du territoire :

• Les échelles (superficie, interactions, etc.) sont en effet beaucoup plus vastes,et doivent être articulées a minima à l’échelle de la zone d’emploi deDunkerque.

• La question du foncier est prépondérante, et une réflexion spécifique doit êtremenée sur le port au regard de sa consommation foncière, de la stratégie deplanification de l’urbanisme sur son périmètre, de l’optimisation spatiale deszones aménagées, de l’accessibilité entre l’agglomération et le port(déplacements domicile-travail), etc. L’existence de réserves foncières duGPMD ne garantissent pas une utilisation optimale du foncier : cela doitpermettre d’établir une stratégie coordonnée à moyen et long termes, enfonction de la nature des espaces et de l’usage projeté, de l’accessibilité entransport, etc..

• L’équilibre et la complémentarité avec les zones d’activités économiquescommunautaires doivent être recherchés à l’échelle aussi bien locale que plusglobale étant donné le rayonnement du port.

• Les liens et équilibres à trouver entre le PLUi-HD et le projet CAP 2020sont des sujets essentiels de réflexion à étudier (comment le PDU traitel’accessibilité vers le port, comment le PLH questionne les logements àconstruire en lien avec le développement et la création d’emplois sur le port,etc.) ;

• Quel est le devenir du port Est au regard du projet de PLUi-HD ?• Quels scénarios pour l’agglomération de Dunkerque en cas de saturation de

l’A16 ?• Comment l’urbanisme sur le port gère la question des franges avec le reste de

l’agglomération et avec les zones agricoles ?• La présence de PPRT sur le secteur du port ou à proximité doit figurer en

termes de « risques » à intégrer dans les réflexions.

Orientation 3,Objectif 3 : inciterle développement d’une agriculture d’avenir tournée vers le local

L’enjeu agricole mérite effectivement d’être souligné. Des éléments intéressantssont annoncés (protection stricte pour la zone maraîchère et horticole). L’activitéagricole du territoire reste ici toutefois assez peu abordée dans le PADD ; desréférences aux conclusions du diagnostic agricole sont nécessaires pour donnerplus de matière sur ce sujet dans le PADD. Comme évoqué dans la présente note,l’objectif de 25ha/an reste encore à être expliqué et mis en perspective avec lebilan de la consommation foncière, le contenu, les enseignements tirés et en quoil’objectif fixé est réalisable tout en étant ambitieux dans ses avancées.

L’enjeu agricole sur le périmètre du GPMD doit également faire partie desréflexions du PLUi.

Orientation 3,Objectif 4 :

Cette partie du PADD présente des éléments importants du projet de territoire,mais le texte reste assez peu explicite sur les implications en termes de


Poursuivre la transition énergétique du territoire

planification et les outils à mobiliser dans le PLUi-HD.

La question de la structuration d’une filière économique autour du développementdu champ éolien off-shore doit être expertisée à une plus grande échelle. Il s’agit,plutôt que d’incantations vaines, montrer les actions possibles via le PLUi-HDpour soutenir cette filière. Il est dommage de ne pas aborder la question du champéolien du point de vue du paysage.

De plus, cette partie mériterait de faire référence au PACET, que le PLUi-HD doitprendre en compte.

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