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N U M É R O 3 3 7 - N O V E M B R E 2 0 0 8

Partenariatspubl ic-privé :un nouvel élan pourla commande publique

HORIZONS BANCAIRES

R E V U E É D I T É E P A R C R É D I T A G R I C O L E S . A .

D I R E C T I O N D E S É T U D E S É C O N O M I Q U E S

COUV IV et I 21/11/08 14:44 Stu. V1.2 21/11/2008 14:27 POINT 11Stu. V1.2 21/11/2008 14:27 POINT 11

H O R I Z O N S B A N C A I R E SN U M É R O 3 3 7 – N O V E M B R E 2 0 0 8

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ÉDITO ...................................................................................................................................................................................................................... 3ALAIN CAZALÉ, responsable des études industrielles et sectorielles, Crédit Agricole S.A.

Les partenariats public-privé : une innovation s’inscrivant dans la continuité ................... 5ALAIN LÉCRIVAIN, responsable mondial du développement des partenariats public-privé,

direction des financements structurés, CALYON Crédit Agricole CIB

La MAPPP : une structure administrative atypique... ..................................................................................... 10FRANÇOIS BERGÈRE, secrétaire général, Mission d’Appui aux PPP,

Ministère de l’Économie, de l’Industrie et de l’Emploi

Le nouveau régime de la cession Dailly dans les PPP ................................................................................. 14BÉNÉDICTE MAZEL ET CHRISTINE VAN GALLEBAERT, avocates à la Cour, Gide Loyrette Nouel AARPI

Esquisse d’un bilan coût-avantage d’un PPP ......................................................................................................... 21THIERRY DÉAU, président de Méridiam infrastructure, Filiale de Crédit Agricole Private Equity

Comparaison internationale, influence de l’exemple anglo-saxon ................................................. 26TIM TREHARNE, Partner, KPMG Corporate Finance

Le succès des montages locatifs inspirés du crédit-bail immobilier ................................................ 36ÉDOUARD DE LAPORTE, responsable partenariats public-privé, Auxifip

PPP pénitentiaire : une « sucess story » à la française ....................................................................................... 40PHILIPPE CHARTON, directeur de l’Ingénierie Financière, Bouygues Construction

CYRILLE RENAULT, directeur adjoint, Bouygues Construction

Poids économique des PPP en France ..................................................................................................................................... 43F. BERGÈRE, secrétaire général, mission d’appui aux PPP, ministère de l’Économie, de l’Industrie et de l’Emploi

& Q.K.NGUYEN, ingénieur conseil, Crédit Agricole S.A.

Le Groupe Crédit Agricole sur le marché hexagonal des PPP ................................................................. 47FRANCK CLAEYS, responsable secteur public et économie sociale, Crédit Agricole S.A.

& STÉPHANIE RENAULT, responsable du développement grandes collectivités et PPP, Crédit Agricole S.A.

Lexique .................................................................................................................................................................................................................................... 49

Service aux lecteurs .............................................................................................................................................................................................. 51

Partenar ia ts pub l ic-pr ivé :Un nouve l é lan pour la commande pub l ique

2


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3


La coopération entre secteur public et secteur privé pour la conception, la réa-

lisation, le financement et l’entretien d’infrastructures publiques s’inscrit dans une

longue tradition, illustrée en France depuis longtemps par le développement des

concessions et des délégations de service public.

Dans le souci de mettre à la disposition des entités publiques des outils plus effi-

caces, les modalités de cette coopération ont subi ces dernières années en

France des évolutions législatives importantes avec notamment la création en

2004 du contrat de partenariat public-privé. À l’heure où les premières réalisa-

tions concrètes interviennent, il était particulièrement utile de faire un point sur

ces nouvelles pratiques.

En 1992, le Royaume-Uni lance un nouveau modèle de partenariat entre public

et privé dans le cadre d’un vaste programme de rénovation de ses services

publics, le « PFI » (Project Finance Initiative) prévoyant le paiement par l’entité

publique et non pas essentiellement par l’usager. Cette initiative connaît un

succès notable avec 60 milliards de £ de contrats conclus à fin 2007 et un ryth-

me annuel de 5 à 10 milliards de £ correspondant à 10 à 15 % de l’investisse-

ment public. Des partenariats se sont ainsi développés dans des domaines très

divers : transports, santé, éducation et défense principalement témoignant de la

flexibilité de l’outil juridique, avec un bilan jugé globalement positif.

La transposition de cette approche à la France, freinée par un droit des marchés

publics très fort, a été progressive et il faudra en fait attendre l’ordonnance du

17 juin 2004 et la clarification apportée par la loi du 28 juillet 2008 pour assister

au lancement du contrat de partenariat public-privé (PPP) français qui constitue

une petite « révolution culturelle » dans le monde de la commande publique.

Ces contrats, qui cherchent à améliorer et accélérer l’offre de services publics au

meilleur coût global sur la durée, introduisent de nouveaux concepts intéressants

tels que l’évaluation préalable qui compare les divers modes de réalisation/finan-

cement envisageables. La mission d’appui aux PPP, présentée dans ce numéro,

est créée parallèlement pour accompagner et assister les donneurs d’ordre

public dans la mise en œuvre de ces contrats (information et sensibilisation,

É D I T O R I A L

Partenariats public-privé :un outil qui tombe à point

AL A I N CA Z A L É

RESPONSABLE DES ÉTUDES INDUSTRIELLES ET SECTORIELLES, CRÉDIT AGRICOLE S.A.

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appui méthodologique, validation de l’évaluation préalable) ; la Mission est ainsi

l’outil privilégié d’acquisition, de diffusion et de transmission de l’information.

Les quelque 180 projets aujourd’hui initiés témoignent d’un début encourageant

de ce nouveau dispositif qui doit encore – l’exemple anglais est là pour le prou-

ver – prendre progressivement sa pleine maturité. Un exemple particulièrement

illustratif dans le domaine des prisons est décrit plus loin.

À l’heure où la crise amène l’État et les collectivités territoriales à jouer un rôle

encore plus important d’initiative et d’entraînement pour soutenir l’activité éco-

nomique, nul ne doute que le partenariat public-privé soit un des outils privilégiés

de l’action publique, permettant d’associer entités publiques, entreprises indus-

trielles – en particulier de BTP – et banques dans l’intérêt du citoyen.

Notre groupe, présent avec la large palette de prestations proposée par ses dif-

férentes entités, est en tout cas bien décidé à y jouer un rôle majeur au service

de l’économie et de ses clients.

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Le terme partenariat public-privé (PPP)s’applique à toutes les formes de coopérationentre un partenaire public et un acteur privé,dans le but d’assurer la conception, laconstruction, le financement, la maintenanceet éventuellement l’exploitation d’uneinfrastructure ou la fourniture d’un servicepublic.

ALAIN LECRIVAINResponsable mondial du développement des Partenariats public-privéDirection des Financements StructurésCALYON Crédit Agricole CIB

Les partenariats public-privé :une innovations’inscrivant dans la continuitéLes racinesdes partenariats public-privéLes partenariats que nous connaissons aujourd’hui

sont issus d’une longue tradition qui remonte à l’anti-

quité et notamment à l’époque romaine où les grands

programmes de construction publique civile menés

par les empereurs ont permis l’émergence d’un sys-

tème de partenariat public-privé pour la réalisation

des équipements et services publics1. Ainsi, le recours

aux droits perpétuels (le « jus perpetuum » et le « jus

emphyteuticum ») a permis aux municipalités de confier

pendant une longue durée, à des particuliers, le soin

de réaliser d’innombrables ouvrages publics, comme

les premiers réseaux d’eau et les premiers égouts

dans les villes dotées de thermes et d’aqueducs. De

même, les stations postales le long des voies romaines

furent construites et gérées grâce à un contrat appelé

Manceps, confié, par mise en concurrence, à une

personne privée qui n’était payée que si la station

fonctionnait correctement.

Emprunté à ces mécanismes juridiques romains, le

phénomène de la concession poursuivra en France le

mouvement de partenariat depuis le Moyen-Âge jus-

qu’à nos jours. Au XVIIe siècle, Henri IV met en place

deux importants contrats dans le domaine du pavage

des rues de Paris et de l’enlèvement des ordures

ménagères. Ces contrats sont confiés à des per-

sonnes privées s’engageant sur la qualité du service

pendant la durée du contrat contre un paiement

effectué par le roi. C’est également une circulaire de

5

▼

1. 2000 ans de partenariat public-privé pour la réalisation des équipements et services publics, (Xavier Bezançon, Ponts Et Chaussées [presses] 2004). Les nouveauxcontrats de partenariat public privé (Xavier Bezançon, Laurent Deruy, Roger Fiszelson et Marc Fornacciari - Editions le Moniteur).

P 05 a 09 Lecrivain 1 21/11/08 14:05 Page 5

6


Colbert de 1669, rendant obligatoire la passation

d’un contrat dans les travaux publics, qui donne nais-

sance au contrat de construction et d’entretien confiant

à un partenaire privé non seulement la réalisation,

le financement d’un ouvrage mais aussi la police

administrative et l’entretien de celui-ci pendant une

période relativement longue. La métamorphose de

Paris avec l’ouverture des grands boulevards entre

1853 et 1869 voulue par Napoléon III et réalisée par

le baron Haussmann en vertu de quarante-deux

contrats de concessions, en est également un

exemple.

Ce phénomène, à l’apogée durant le XIXe siècle, connaî-

tra un bref recul au XXe siècle, avec les nationalisa-

tions après la Seconde Guerre mondiale. Toutefois, la

conjoncture et les financements américains du plan

Marshall, qui apportèrent au secteur public les fonds

nécessaires à ces nationalisations, s’avèreront limités

dans le temps et la nécessité du recours aux fonds pri-

vés s’impose dès les années 1980 avec la recherche

de nouveaux mécanismes de partenariat.

Pour satisfaire ce besoin, l’arsenal juridique français

disposait de l’affermage, des sociétés d’économie

mixte ou des groupements d’intérêt public créés par

la loi du 15 juillet 1982, mais surtout des contrats de

délégation de service public mieux connus sous l’ap-

pellation de concession.

Parallèlement à cette démarche, la puissance publique

a recherché au fil du temps et des projets à transfé-

rer à l’utilisateur une part de plus en plus importante

de la charge financière liée à la réalisation des

ouvrages produisant une activité économique (distri-

bution de l’eau, autoroute, concession de plage...) en

demandant à ce dernier le paiement d’un droit

d’usage (péages, taxes, redevances ou titres de

transport). Ce transfert, qui procédait à l’origine d’un

rééquilibrage justifié entre le contribuable (acteur poli-

tique important pour les élections nationales et locales)

et l’utilisateur, s’est accompagné du transfert d’un

risque supplémentaire au concessionnaire/déléga-

taire en demandant à ce dernier de prendre le risque

du niveau des recettes pour la couverture en tout ou

partie du coût de l’ouvrage et de son exploitation ; le

niveau de ce risque variant selon la nature du service

fourni.

L’échec retentissant d’Eurotunnel et d’Orlyval a mon-

tré les limites d’un tel transfert dans le secteur des

transports et la nécessité de rechercher un partage

équilibré des risques entre partenaires publics et pri-

vés avec l’objectif que chaque risque identifié soit

supporté par celui qui est le mieux à même de l’ap-

précier et de le gérer. De même, l’augmentation consi-

dérable des besoins en infrastructures de transport et

le nombre des équipements publics à réaliser ou à

moderniser dans tous les secteurs (santé, justice,

enseignement, administration...) ont contraint les États

à rechercher de nouvelles formes de relations contrac-

tuelles leur permettant de répondre à la demande

tout en respectant leurs contraintes budgétaires,

notamment dans la zone euro avec les critères de

Maastricht.

Les précurseurs de la rénovationdes partenariats public-privéLa Grande-Bretagne fut la première à tirer les leçons

de ses expériences passées en engageant en 1992 un

vaste programme de rénovation de ses services

publics, appelé « Private Finance Initiative » (PFI). Le

partenaire privé se voit ainsi confier, dans le cadre

d’une procédure d’appel d’offres, la conception, la

réalisation, le financement et l’entretien d’un ouvrage,

et reçoit en contrepartie une rémunération étalée sur

une longue période mais étroitement liée au respect

des performances sur lesquelles il s’est engagé.

Le succès de cette démarche fut incontestable et a

été marqué par le pragmatisme dont les Britanniques

savent faire preuve. Sans doute, l’échec d’Eurotun-

nel et les difficultés de la réalisation du lien entre

Londres et Folkestone (coté britannique du tunnel

sous la Manche) ont joué un rôle de déclencheur

dans un pays où la philosophie du libéralisme absolu

et du tout privé de Madame Thatcher était la règle.

Cette démarche a été suivie par de nombreux pays

européens comme l’Italie, l’Espagne et le Portugal

ainsi que par des pays comme la Corée et l’Australie,

avant de se généraliser mondialement sous des

formes parfois très diverses en fonction du partage

des risques et des revenus définies contractuelle-

ment mais toutes dénommées « Public Private Part-

nership » (PPP).

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7

Les contraintes du droit des marchéspublics en FranceEn France, la très forte emprise du droit des marchés

publics, renforcée par la loi sur la maîtrise d’ouvrage

publique du 12 juillet 1985 (loi MOP) et la loi du 29 jan-

vier 1993 relative à la prévention de la corruption et à

la transparence de la vie économique et des procé-

dures publiques (Loi Sapin), ont beaucoup contribué à

ralentir les travaux qui devaient conduire à la promul-

gation de l’ordonnance du 17 juin 2004 sur les contrats

de partenariat.

Au cours des années 1980, les collectivités locales ont

commencé à recourir au marché d’entreprise de tra-

vaux publics (METP), par lequel elles confiaient à un

cocontractant unique la construction d’un ouvrage

et son exploitation, moyennant une rémunération for-

faitaire versée de manière fractionnée sur la durée du

contrat. Le Conseil d’État, en appliquant scrupuleu-

sement le code des marchés publics à ces METP2, a

interdit de mélanger l’investissement et les coûts de

maintenance au niveau d’un paiement différé car

contraire aux dispositions de l’article 350 du code

des marchés publics interdisant les clauses de paie-

ment différé.

Cette difficulté s’est trouvée accentuée par la réti-

cence compréhensible de l’Administration et de ses

services nationaux et locaux face à la nécessité d’une

redéfinition du rôle du secteur public vers des missions

de supervision et de régulation, en laissant l’exécution

au secteur privé. Ainsi, des acteurs publics comme le

Réseau ferré de France (RFF) et la SNCF, pour sau-

vegarder leur monopole des missions ferroviaires, se

sont longtemps retranchés derrière les procédures en

place pour apprécier la capacité contributive des nou-

veaux projets pour convaincre, du fait de leur faible ren-

tabilité, la puissance publique de ne pas en confier la

réalisation au secteur privé.

Devant l’urgence des besoins, les contrats mis en

place dans le cadre des dispositions de la loi d’orien-

tation pour la justice (LOPJ) pour la réalisation de nou-

velles prisons, de la loi d’orientation pour la sécurité

intérieur (LOPSI) et du plan hôpital 2007, constituèrent

avec le bail emphytéotique administratif (BEA) et la

convention d’exploitation attachée, les premières

étapes de la rénovation des partenariats public-privé en

France.

L’ordonnance du 17 juin 2004et le lancementdu contrat de partenariat françaisDérogeant aux contraintes du droit des marchés

publics, l’ordonnance du 17 juin 2004 a institué un nou-

veau contrat3 dont l’objet est de faire appel à l’initiative

privée pour faire naître des équipements nouveaux, ou

assurer la mise à disposition de services destinés à

assister les autorités administratives dans l’exercice de

leurs fonctions. La philosophie est effectivement de per-

mettre à l’administration de tirer profit des capacités de

gestion d’une entreprise privée, pour réaliser les équi-

pements nouveaux et trouver les financements les

mieux adaptés à son activité, voire assurer aux équi-

pements en cause des débouchés autres que ceux qui

répondent strictement aux besoins de l’administra-

tion contractante.

Au-delà de son caractère global, ce contrat constitue

avant tout un instrument de préfinancement privé

d’ouvrages, d’équipements et de services publics

lorsque le modèle de la délégation de service public

n’est pas adapté, en raison de l’insuffisance ou de l’in-

existence (prisons, hôpitaux, tribunaux...) des recettes

provenant des usagers. Ce contrat déroge aux dis-

positions de l’article 94 du nouveau code des marchés

publics interdisant toute clause de paiement différé

et permet à l’État et aux collectivités locales d’étaler le

coût de construction de l’ouvrage sur toute la durée du

contrat de partenariat. Comme pour le PFI britan-

nique, la rémunération du partenaire privé reste, pour

une part significative, lié au respect de ses engage-

ments en termes de disponibilité et de performance

dans l’exécution de la prestation.

Le contrat se présente également comme un moyen

d’externalisation global de la maîtrise d’ouvrage et

des fonctions d’exploitation permettant ainsi aux enti-

tés publiques de se recentrer sur leurs principales

missions. Il s’agit d’une avancée majeure par rapport

aux limites imposées par la loi MOP qui interdit à l’en- �

2. Arrêt « préfet des Bouches du Rhône contre commune de la Ciotat » du 8 février 1999.3. Rapport au président de la République (NOR : ECOX04000035R/bleue).

L e s P a r t e n a r i a t s p u b l i c - p r i v é : u n e i n n o v a t i o n s ’ i n s c r i v a n t d a n s l a c o n t i n u i t éA L A I N L E C R I V A I N


8


tité publique, pour laquelle l’ouvrage est construit, de

se démettre de ses responsabilités.

Suivant l’exemple du PFI britannique et dans le droit fil

des dispositions européennes4, l’Ordonnance du

17 juin 2004 impose à la personne publique d’engager

un dialogue, « le dialogue compétitif », avec chacun des

candidats afin de définir les moyens techniques et le

montage juridique et financier les mieux à même de

répondre à ses besoins. Ce dialogue, qui présente

l’avantage de la transparence et de l’égalité entre les

candidats, peut, à juste titre, faire craindre une lourdeur

et une lenteur dans le choix du candidat. Le dialogue

compétitif rend difficile la protection de l’innovation

apportée par certains candidats et l’avantage compétitif

associé et peut conduire à un nivellement par le bas

des offres.

Le contrat de partenariat ne se substitue pas aux

contrats existants (marchés publics, délégation de

service public, sociétés d’économie mixte, bail emphy-

téotique administratif avec ou sans convention d’ex-

ploitation attachée...) mais ne peut être utilisé que

pour des projets complexes sur les plans techniques,

financier ou juridique ou pour répondre à l’urgence

de la réalisation d’un ouvrage.

Les contraintes constitutionnellesface au nécessaire pragmatisme d’undéveloppement accéléré des PPPLa loi du 24 juillet 2008 par les dispositions de ses

articles 2 et 19 s’attachait à simplifier le recours au

contrat de partenariat en ajoutant à l’urgence et à la

complexité un troisième cas dans lequel une personne

publique peut recourir à un contrat de partenariat. Il

s’agit du cas où le bilan entre les avantages et les

inconvénients d’un contrat de partenariat se révèle

plus favorable que les autres contrats de la com-

mande publique. Ces mêmes articles avaient présumé

que la condition d’urgence serait toujours satisfaite

pour un certain nombre de champs de l’action

publique, sous la seule réserve que l’évaluation ne

soit pas défavorable.

Confirmant sa jurisprudence du 26 juin 2003 et du

2 décembre 2004, le conseil constitutionnel a validé

le recours au contrat de partenariat dans ces trois

situations lorsqu’elles répondent à des motifs d’intérêt

général. Cependant, le conseil constitutionnel a

annulé les dispositions relatives à la présomption

d’urgence, estimant qu’une telle généralisation des

contrats de partenariat privait de garanties légales les

exigences constitutionnelles inhérentes à l’égalité

devant la commande publique, à la protection des

propriétés publiques et au bon usage des deniers

publics.

Même si elle peut être considérée comme un frein au

développement des partenariats public-privé souhaité,

à juste titre, par le gouvernement, cette décision du

Conseil est importante en ce qu’elle renforce la néces-

sité de l’évaluation préalable qui doit être conduite

par la puissance publique avant toute décision de

recourir à un contrat de partenariat. C’est principale-

ment le rôle de la mission d’appui aux partenariats

public-privé (MAPP).

Complémentarité satisfaisantedu contrat de partenariat etde la délégation de service publicForte de ces évolutions législatives, la France dispose

désormais de plusieurs catégories de contrats qui

peuvent être reclassés en :

• PPP marchands avec le paiement du service par

l’usager et le transfert du risque de revenu en tout ou

partie au partenaire privé.

Le modèle le plus connu reste celui de la délégation de

service public (la concession).

• PPP non marchands avec le paiement d’une rému-

nération par la puissance publique mais liée pour par-

tie au respect des engagements pris en termes de per-

formance et de disponibilité.

Cela recouvre plus particulièrement le contrat de par-

tenariat.

Ces deux types de partenariats public-privé sont de

nature purement contractuelle mais il existe égale-

ment des partenariats public-privé de nature institu-

tionnelle avec une coopération entre acteurs publics et

acteurs privés au sein d’une société spécifique créée

pour prendre le contrôle d’une infrastructure publique

�

4. Article 29 de la directive n° 2004/18 relative à la coordination de la procédure de passation des marchés publics de travaux, de fournitures et de services.


9

existante comme une autoroute ou un aéroport (ouver-

ture partielle du capital d’Aéroports de Paris).

Les enjeux du succès des partenariatspublic-privé en FranceContrairement aux marchés publics, les partenariats

public-privé font apparaître la totalité des coûts d’un

projet et notamment celui des assurances ; la puis-

sance publique est bien souvent son propre assureur

pour une part importante des risques encourus. Dès

lors, beaucoup de décideurs publics ont un a priori

défavorable et considèrent que les économies déga-

gées mais aussi parfois les risques transférés ne sont

pas à la hauteur de leurs attentes. Ce débat est tron-

qué en ce sens que le simple recours aux PPP n’est

pas générateur, comme par miracle, de revenus

venant réduire le coût des projets même si pour une

part il permet de réduire les coûts de construction et

de maintenance.

Il est, par contre, fondamental de démontrer que l’éta-

lement de la charge financière sur la durée du contrat

permet à la puissance publique de dégager des res-

sources pour des investissements et des services

dont la réalisation ou l’exploitation ne peuvent pas

être confiées au secteur privé.

Pour l’Etat, les partenariats public-privé permettent

de satisfaire les exigences d’Eurostat quant à la comp-

tabilisation annuelle de la rémunération versée chaque

année au partenaire privé. Réduisant ainsi le poids de

sa dette, le respect des critères de Maastricht sur le

niveau d’endettement peut s’en trouver facilité.

Cependant, le corollaire de cet avantage certain est la

nécessité du renforcement de l’évaluation préalable, qui

passe par une justification claire de l’intérêt de l’in-

vestissement envisagé soit en tant que générateur

d’un produit économique directement ou indirecte-

ment, soit au titre des missions sociales auxquelles il

est destiné.

Pour le citoyen français, l’étalement de la charge sur

une longue période est une avancée considérable. En

effet, s’il est tout à fait contestable de reporter sur les

générations futures des charges sociales comme le

déficit de la Sécurité sociale lié à des prestations dont,

par nature, elles ne bénéficieront pas, il est au contraire

tout à fait logique économiquement et socialement

de reporter équitablement sur toutes les générations à

venir le poids d’un équipement ou d’un ouvrage dont

elles pourront effectivement bénéficier. Ce report doit

aller au-delà du simple partage de la charge entre le

contribuable et l’utilisateur.

Le succès des partenariats public-privé passe égale-

ment par la poursuite de l’externalisation des missions

de maîtrise d’ouvrage et des fonctions d’exploitation

des entités publiques malgré les risques de conflits

sociaux. À défaut, notamment en cas de maintien

partiel des missions des opérateurs publics tradition-

nels, les partenariats public-privé nécessiteront une dif-

ficile répartition des missions et des risques entre le par-

tenaire privé et lesdits opérateurs, qui sera source de

conflits et de surcoûts sans parler du délai de mise en

place.

Enfin, le recours aux activités connexes, autorisé par

les textes et conforté par la loi du 24 juillet 2008, doit

être optimisé afin de réduire la charge financière des

donneurs d’ordres publics. Une association du parte-

naire privé à l’optimisation des retours socio-écono-

miques, que les co-financeurs publics peuvent attendre

des projets réalisés, pourrait également contribuer à cet

allégement.

Aujourd’hui, les partenariats public-privé sont devenus

une réalité incontournable en France avec de nombreux

dossiers déjà réalisés et surtout beaucoup en cours

d’étude dans tous les secteurs, sans omettre les

grands projets structurants que sont le canal Seine-

Nord Europe et les futures lignes à grande vitesse

(Tour-Bordeaux, contournement de Montpellier, le

Mans-Rennes...).

Cette situation démontre la volonté des acteurs privés

de s’engager et de mener à bien ces projets dans la

mesure où les engagements demandés reposent sur

un partage équilibré et durable des risques et des

revenus.

Il appartient à la puissance publique à tous ses niveaux

(État, Collectivités locales...) mais aussi à l’Europe de

faire preuve de pragmatisme et de poursuivre les

assouplissements nécessaires aux textes en vigueur,

sans pour autant renoncer à l’évaluation préalable et à

l’exigence de réalité économique ou socio-écono-

mique des projets. ◗

L e s P a r t e n a r i a t s p u b l i c - p r i v é : u n e i n n o v a t i o n s ’ i n s c r i v a n t d a n s l a c o n t i n u i t éA L A I N L E C R I V A I N


10


Le cadre législatif des PPP introduit à partirdes années 2000 en France ouvre desperspectives nouvelles et intéressantesd’optimisation de la gestion publique,au prix d’une modification profonde deshabitudes des donneurs d’ordre publics.La Mission d’Appui aux PPP a été crééepour accompagner et assister les donneursd’ordre publics dans ce nouveau modede commande et de relation avec le privé.

FRANÇOIS BERGÈRESecrétaire GénéralMission d’Appui aux PPPMinistère de l’Économie, de l’Industrie et de l’Emploi

La MAPPP :une structure administrative atypique...MissionsComme dans la plupart des pays qui se sont enga-

gés sur la voie des partenariats public-privé (PPP), la

France a souhaité se doter d’une structure dédiée,

condition jugée essentielle du succès de la réforme.

Créée par décret du 19 octobre 2004 en application

de l’ordonnance n° 2004-559 du 17 juin 2004 insti-

tuant les contrats de partenariat, la mission d’appui

à la réalisation des contrats de partenariat (MAPPP)

a été installée le 27 mai 2005 par le ministre de l’É-

conomie, à qui elle est directement rattachée.

L’appellation « mission d’appui », préférée à l’intitu-

lé d’« organisme-expert » évoqué par l’Ordonnance,

reflète la conception selon laquelle la MAPPP n’a pas

vocation à être une simple chambre d’enregistre-

ment délivrant des avis de validation de projets, mais

doit constituer un outil d’information, de soutien et

d’accompagnement pour toute administration

publique engagée dans un contrat de partenariat

(CP). À ce titre, la mission d’appui a un triple rôle :

• information et promotion du nouvel outil auprès des

acteurs concernés par différents canaux ;

• appui à sa mise en œuvre dans la préparation, la

négociation et le suivi des contrats (côté personne

publique) ;

• validation de l’évaluation préalable après vérifica-

tion de l’éligibilité du projet au CP.

FonctionnementL’équipe de la mission d’appui rassemble une demi-

douzaine d’experts, venus de différents horizons du

secteur public, mais ayant en commun une expé-

rience professionnelle variée, incluant des passages

en entreprise ou au sein d’institutions financières,

autour de son président Noël de Saint Pulgent et de

François Bergère, son Secrétaire général.

Sa structure très légère au regard de ses homo-

logues européens (les « PPP task forces » britan-

P 10 a 13 Bergere 2 21/11/08 14:06 Page 10

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L a M A P P P : u n e s t r u c t u r e a d m i n i s t r a t i v e a t y p i q u e . . .F R A N Ç O I S B E R G E R E

nique ou allemande comptent plus de soixante col-

laborateurs) l’amène à fonctionner en liaison étroite

avec les autres parties prenantes publiques et privées

concernées et lui confère, de l’avis général, une réac-

tivité et une souplesse inhabituelle dans la sphère

administrative.

La mission s’appuie notamment sur un comité

d’orientation consultatif, composé de trente-sept

membres, qui regroupe l’ensemble des acteurs ins-

titutionnels et professionnels intéressés au dévelop-

pement des partenariats. Ce comité, qui se réunit

deux à trois fois par an, est chargé de proposer des

thèmes d’analyse et de valider le rapport d’activité

élaboré par la mission.

Une montée en puissance régulièrede l’activité• Depuis trois ans, la MAPPP a mis en œuvre des

actions de sensibilisation diversifiées en matière d’in-

formation / promotion du nouvel outil :

– mise en place et animation d’un site internet :

www.ppp.bercy.gouv.fr avec rubriques FAQ, fiches

pratiques, liste des projets en cours...

– participation à la rédaction de lettres profession-

nelles PPP...

– colloques, salons, manifestations diverses ainsi

qu’animation ou participation à des séminaires...

– participation à divers groupes de travail sectoriels

ou professionnels.

Au titre de la seule année 2007, la MAPPP a ainsi par-

ticipé, en position d’intervenant à près de quatre-

vingt-dix colloques, forums, séminaires ou rencontres

en tout genre touchant de près ou de loin le thème

des PPP. Par ailleurs, les collaborateurs de la MAPPP

répondent quotidiennement au téléphone, par mail ou

dans le cadre de rendez-vous dans nos locaux, à de

très nombreuses demandes d’information et d’as-

sistance émanant d’acteurs publics comme privés.

Mais les besoins d’information et d’explicitation de la

nouvelle procédure qu’est le contrat de partenariat,

ou plus généralement du partenariat public-privé

restent très importants et ont même tendance à

croître avec l’arrivée sur le marché de nouveaux

types de projet (TIC, optimisation des performances

énergétiques...) de nouvelles catégories de per-

sonnes publiques (associations, établissements médi-

co-sociaux, organismes de gestion de la Sécurité

sociale, universités/Crous...).

Par ailleurs, la préparation et désormais l’adoption de

la loi élargissant et sécurisant les conditions d’accès

au CP a déjà induit une nouvelle demande d’expli-

cation / information et doit se traduire à terme rap-

proché – c’est en tout cas l’objectif des pouvoirs

publics – par un flux accru de dossiers à traiter.

Enfin, il convient de signaler la montée en puissan-

ce des actions de coopération ou d’échange de

bonnes pratiques à l’international, que ces initia-

tives émanent du réseau des conseillers écono-

miques et financiers français en poste à l’étranger

(PECO notamment, mais aussi Maghreb et Afrique

francophone), de l’ADETEF, des administrations des

pays étrangers directement ou d’organisations mul-

tilatérales (UE, OCDE, Banque mondiale, BEI, Nations

unies...), qui a trouvé sa traduction institutionnelle en

septembre 2008 avec le lancement à Paris par la BEI

du Centre européen d’expertise des PPP (EPEC)

dont la MAPPP est membre fondateur. Cette dimen-

sion, certes fortement consommatrice de temps,

permet, au-delà du partage d’expérience, de faire

valoir à l’étranger, en contrepoint du modèle domi-

nant britannique de PFI, l’existence et l’intérêt du

modèle français et les références de ses acteurs

professionnels principaux.

• La MAPPP a pour vocation première d’apporter un

appui méthodologique au bénéfice des personnes

publiques – mais aussi de leurs conseils et assistants

– dans la préparation et la mise en œuvre des

contrats de partenariat : elle peut à ce titre rendre une

expertise sur l’économie générale de l’opération et

aider la personne publique porteuse du projet à pro-

céder à l’étude d’évaluation requise, sans pour autant

se substituer aux conseils que celle-ci a recrutés à cet

effet. La mission apporte également un concours

lors des phases d’attribution et de finalisation des

contrats. Elle développe à cet effet des recomman-

dations pratiques.

Ce rôle s’exerce par de multiples canaux ou supports,

en particulier le site Web de la MAPPP, avec notam-

ment un module informatique permettant de modé-

liser les flux financiers à prendre en compte dans

P 10 a 13 Bergere 2 21/11/08 14:06 Page 11

www.ppp.bercy.gouv.fr

12


� l’analyse comparative et intégrant un outil d’analyse

et de valorisation des risques.

Ce modèle quantitatif, réalisé par la mission d’appui,

est un des outils d’aide à la décision visant à donner

à la personne publique qui envisage la possibilité

de recourir à un contrat de partenariat pour réaliser

un projet, une première comparaison en termes de

coût global actualisé, incluant les coûts associés

aux risques, avec le mode classique de la com-

mande publique (marchés publics ou maîtrise d’ou-

vrage publique : MOP).

La MAPPP a également publié le guide pratique « Les

contrats de partenariats - Principes et méthodes » en

mai 2005 qui comportent une série de lignes direc-

trices pour la passation des contrats ainsi que des

fiches méthodologiques dans les domaines juridique,

fiscal, financier, procédural ; ce guide est en cours de

refonte pour constituer la « méthodologie » désormais

prévue par la loi, et intégrera également des déve-

loppements relatifs à la prise en compte du critère de

développement durable et de l’utilité économique

et sociale dans l’évaluation et le suivi des projets

menés en CP.

Enfin, la mission participe au suivi des contrats en

cours et peut, sur la base du retour d’expérience sur

ces nouveaux contrats, proposer des évolutions de

la réglementation en vigueur. Elle est le lieu privilégié

de capitalisation de l’expérience côté secteur public

pour les CP et plus généralement les autres formes

de PPP.

La MAPPP a donc créé, conjointement avec l’IGD

(Institut de la gestion déléguée), le Centre d’experti-

se français et d’observation des PPP (CEFO-PPP ou

Observatoire des PPP) pour recueillir, traiter, analy-

ser et restituer l’information ainsi collectée sur le

marché français des PPP. Cette structure s’appuie sur

une vingtaine de partenaires publics et professionnels

privés, mais dépend au premier chef de la capacité

de la MAPPP à se faire transmettre l’ensemble du

dossier des pièces contractuelles afférentes à un

projet signé en PPP (contrat + annexes...), ce que la

nouvelle loi va désormais rendre systématique.

La MAPPP a eu un rôle moteur dès l’été 2007, dans

l’élaboration du nouveau texte de loi élargissant et

clarifiant les conditions de recours au CP, pendant la

phase de discussion et de vote au Parlement, et

désormais dans la phase d’ajustement des textes

règlementaires ou administratifs qui suit (points fis-

caux, budgétaires, comptables et de procédure res-

tant à régler après la promulgation de la loi).

Par ailleurs, la MAPPP a engagé une démarche

d’élaboration de guides thématiques (« Financement

des PPP en France » avec l’IGD) ou sectoriels, en col-

laboration avec les organismes professionnels

concernés (ADEME et GIMELEC pour l’efficacité

énergétique, le GART pour les transports urbains,

SYNTEC-Informatique sur les TIC...) pour décliner les

modes de mise en œuvre du CP au regard des

enjeux ou particularités sectoriels. Est également en

cours, l’élaboration d’un recueil de clauses-types

ou de préconisations contractuelles par grandes

catégories de projets pour faciliter et accélérer l’éta-

pe de la contractualisation des offres en fin de pério-

de d’attribution.

Enfin, en matière de formation, la MAPPP partici-

pe avec l’IGD et d’autres acteurs professionnels du

monde universitaire et grandes écoles, ainsi

qu’avec les structures spécialisées en formation

permanente de la fonction publique ( IGPDE,

CNFPT) à l’élaboration et la structuration d’une

offre de formation continue, portant sur les aspects

préparation et mise en œuvre d’un contrat de par-

tenariat et visant les cadres supérieurs – décideurs

et acheteurs – de la fonction publique, action qui

doit permettre la mobilisation des investisseurs

publics nécessaire à la stimulation des PPP et à

l’accélération de l’investissement public.

Par ailleurs, il convient de rappeler que la MAPPP a

vocation à être l’organisme expert de référence à dis-

position des pouvoirs publics pour tous les montages

contractuels complexes ou comportant un financement

innovant. Cette fonction d’expertise au service du

secteur public ira en se développant, avec notamment

la généralisation engagée des évaluations préalables

à d’autres modes de la commande publique relevant

de la famille des PPP (AOT, BEA, BEH) et le recours

croissant à des montages financiers innovants ou

complexes pour la réalisation de projets publics.

• La MAPPP a enfin un rôle central à jouer pour ce

qui est de la première étape de la procédure, celle de

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L a M A P P P : u n e s t r u c t u r e a d m i n i s t r a t i v e a t y p i q u e . . .F R A N Ç O I S B E R G E R E

la validation de l’évaluation préalable, prérequis posé

par l’Ordonnance créant le CP.

La MAPPP est impliquée dans toutes les étapes

amont, du stade de la sélection des assistants de la

personne publique (APP juridique, financier et tech-

nique), du cadrage de l’évaluation au travers d’ité-

rations successives avec la personne publique por-

teuse du projet jusqu’au stade de la validation de

ladite évaluation (préalable obligatoire au lancement

de l’appel à candidatures pour les projets au niveau

État, facultatif seulement pour les collectivités locales),

À ce jour, la MAPPP a instruit et validé une cin-

quantaine de projets. Si un peu plus de la moitié pro-

viennent de la clientèle captive des administrations

ou établissements publics nationaux, on peut estimer

à près de 30 % la « part de marché » de la MAPPP

sur les projets en CP portés par les collectivités

locales. La place accrue accordée à l’évaluation

préalable par la nouvelle loi et les exigences métho-

dologiques renforcées en conséquence devraient

conduire à un renforcement de ce rôle de validation

au niveau local. ◗

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14


La loi n° 2008-735 du 28 juillet 2008 aréformé les partenariats public-privé (PPP).Du point de vue des établissements de crédit,le principal apport de cette loi concernele régime des cessions de créancesdétenues par les emprunteurs surles personnes publiques. Le Parlements’est en effet efforcé de répondreaux questions que soulevaient sur ce pointles textes en vigueur depuis 2004.

BÉNÉDICTE MAZEL etCHRISTINE VAN GALLEBAERTAvocates à la Cour, Gide Loyrette Nouel AARPI

Le nouveau régime dela cession Dailly dans les PPPL’environnement contractuel des PPPSchématiquement, un PPP est un contrat par lequel

une personne publique (État, commune, département,

région, établissement public) confie à une personne pri-

vée, généralement constituée sous forme de société de

projet, la conception, la construction, le financement

ainsi que l’entretien, la maintenance et/ou l’exploitation

d’un équipement public, en contrepartie d’une rému-

nération versée par la personne publique à compter de

la mise à disposition de l’infrastructure. La durée du

contrat est liée à la durée d’amortissement des inves-

tissements, et donc généralement longue.

Il existe en France plusieurs formes de PPP : les baux

emphytéotiques administratifs (BEA) assortis de

conventions de mise à disposition, qui ont été créés en

1988 ; les autorisations d’occupation du domaine

public assorties de conventions de location avec option

d’achat (AOT/LOA), qui ont été créées en 1994 et

réformées en 2002 ; les baux emphytéotiques hospi-

taliers (BEH), qui ont été créés en 2003 ; enfin, les

contrats de partenariat, créés par l’ordonnance

n° 2004-559 du 17 juin 2004, que la loi du 28 juillet

2008 est venue réformer. Quelle que soit leur forme,

l’objet, la logique économique et les clauses contrac-

tuelles sont pour une large part les mêmes d’un PPP

à l’autre.

La rémunération de la société de projet, souvent appe-

lée loyer (ou redevance), comporte toujours deux par-

ties : un loyer financier, qui a pour objet de rembour-

ser les coûts d’investissement et de financement ; un

loyer d’exploitation, qui a pour objet de rémunérer les

prestations opérationnelles fournies par la société de

projet (ou ses propres cocontractants) à compter de la

mise à disposition de l’infrastructure.

En droit français, il existe un autre type de contrat

permettant d’assurer le financement des équipements

publics : la concession de service public, qui existe

depuis plusieurs siècles et dont le régime actuel date

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15

�

L e n o u v e a u r e g i m e d e l a c e s s i o n D a i l l y d a n s l e s P P PB É N É D I C T E M A Z E L E T C H R I S T I N E V A N G A L L E B A E R T

de 1993. En théorie, dans une concession, la rému-

nération de la société de projet provient des tarifs per-

çus sur les utilisateurs de l’infrastructure. En pratique,

il est cependant devenu fréquent, pour assurer l’équi-

libre économique d’opérations reposant sur des pers-

pectives prévisionnelles de fréquentation insuffisantes,

que les personnes publiques acceptent de verser des

subventions forfaitaires à compter de la livraison de l’in-

frastructure, qui servent à rembourser tout ou partie des

coûts d’investissement et de financement. Ces sub-

ventions forfaitaires remplissent ainsi la même fonction

que les loyers financiers des PPP.

Les logiques financières des PPP au sens strict et des

concessions sont donc devenues très proches. Elles

reposent avant tout sur la mise en place d’un finan-

cement de projet répondant aux standards de la

pratique internationale. Outre un éventuel crédit relais

fonds propres et le cas échéant un crédit relais TVA,

la société de projet conclut un crédit construction

pour financer une partie des investissements. Ce

crédit construction est alors remboursé bullet (in fine)

à la date de livraison de l’infrastructure, grâce à un

second crédit dont le remboursement sera lui-même

assuré par la perception des loyers financiers. Il peut

aussi arriver que le crédit construction soit remplacé

par un crédit long terme directement remboursé par

ces loyers financiers. Économiquement, le résultat est

le même.

Le crédit servant à rembourser le crédit construction à

la date de livraison de l’infrastructure (ou le crédit long

terme) peut comporter deux tranches de dette. La

première porte un risque dit « projet », car la quote-part

des loyers financiers servant à son remboursement

peut être diminuée des sommes dues à la personne

publique, en particulier des pénalités infligées si la

qualité de l’entretien, de la maintenance ou de l’ex-

ploitation n’est pas à la hauteur des engagements

pris par la société de projet. Pour contenir le risque en

résultant pour les prêteurs, le remboursement de cette

première tranche de dette est garantie par un ensemble

de sûretés, que l’on rencontre dans tous les finance-

ments de projets internationaux (nantissement des

créances de la société de projet sur les constructeurs,

des soldes de comptes bancaires et des actions de la

société de projet, délégation du bénéfice des polices

d’assurance, step-in right, le cas échéant garanties

d’actionnaires, etc.).

Afin de limiter les coûts de financement, et par consé-

quent le montant des loyers financiers, les pouvoirs

publics français ont encouragé la mise en place d’une

seconde tranche de dette, que l’on appelle générale-

ment tranche sécurisée ou crédit sans recours (il s’agit

en fait d’un crédit à recours limité sur l’emprunteur). Son

remboursement est assuré par l’autre quote-part des

loyers financiers, qui est quant à elle irrévocable et ne

peut donc faire l’objet d’aucune compensation avec les

sommes dues par la société de projet à la personne

publique. Pour parvenir à cette irrévocabilité, le renou-

veau des PPP s’est accompagné, à partir de 2002, d’un

recours systématique à un dispositif classique du droit

bancaire français : la cession Dailly de cette quote-

part des loyers financiers, ou plus exactement l’ac-

ceptation de cette cession par la personne publique.

Il s’agissait là de permettre aux sociétés de projet

d’obtenir des marges de crédit proches de celles aux-

quelles empruntent l’État et les autres personnes

publiques. La crise de liquidité que rencontre actuel-

lement le secteur bancaire rend sans doute ce dispo-

sitif moins attractif que pendant la période 2002-2007.

À tort ou à raison, le Parlement a néanmoins cru

nécessaire de le préserver, et même d’en améliorer le

fonctionnement sur le plan juridique. C’est l’un des

objets de la loi du 28 juillet 2008.

Les règles particulièresde la cession Dailly dans les PPPLa cession Dailly est un mécanisme spécial de mobili-

sation des créances professionnelles auprès d’établis-

sements de crédit. Ce procédé, destiné à faciliter l’oc-

troi de crédit aux entreprises, a été institué par la loi n°

81-1 du 2 janvier 1981, dite loi Dailly, qui est désormais

codifiée aux articles L. 313-23 et suivants du Code

monétaire et financier. Lorsque ce mécanisme a été

créé, l’objectif était de trouver un moyen efficace de

mobiliser des créances de façon plus simple et plus

économique que l’endossement d’effets de commerce.

En ce sens, l’article L. 313-23 du Code monétaire et

financier dispose que « tout crédit qu’un établisse-

ment de crédit consent à une personne morale de

droit privé ou de droit public, ou à une personne phy-

P 14 a 20 Mazel 3 21/11/08 14:09 Page 15

16


� sique dans l’exercice par celle-ci de son activité pro-

fessionnelle, peut donner lieu au profit de cet établis-

sement, par la seule remise d’un bordereau, à la ces-

sion (...) par le bénéficiaire du crédit, de toute créance

que celui-ci peut détenir sur un tiers, personne morale

de droit public ou de droit privé ou personne phy-

sique dans l’exercice par celle-ci de son activité pro-

fessionnelle ».

Au-delà de cette cession, l’article L. 313-28 permet à

l’établissement de crédit d’interdire au débiteur de

payer la créance cédée entre les mains du cédant, par

l’envoi d’une « notification ». Cette notification peut être

faite par tout moyen. Elle doit seulement respecter

certaines conditions de forme, décrites aux articles

R. 313-25 et suivants du Code monétaire et financier.

Tout paiement effectué par le débiteur au cédant au

mépris de cette interdiction est inopposable à la

banque cessionnaire. Il n’est donc pas libératoire pour

le débiteur.

Même si la cession lui a été notifiée dans des conditions

régulières, le débiteur conserve cependant le droit d’op-

poser au cessionnaire les exceptions inhérentes aux

créances et à ses rapports personnels avec le cédant,

y compris l’exception de compensation (pour dettes

connexes). Pour protéger les banques de ce risque, la

loi Dailly leur permet néanmoins de demander au débi-

teur de s’engager irrévocablement à le payer.

C’est le sens de l’article L. 313-29 du Code monétaire

et financier, selon lequel, « sur la demande du bénéfi-

ciaire du bordereau, le débiteur peut s’engager à le

payer directement : cet engagement est constaté, à

peine de nullité, par un écrit intitulé : “Acte d’accepta-

tion de la cession ou du nantissement d’une créance

professionnelle”. Dans ce cas, le débiteur ne peut

opposer à l’établissement de crédit les exceptions

fondées sur ses rapports personnels avec le signataire

du bordereau, à moins que l’établissement de crédit,

en acquérant ou en recevant la créance, n’ait agi

sciemment au détriment du débiteur. »

En 2004, il était déjà parfaitement admis, par les textes

comme par la jurisprudence, que les créances nées de

l’exécution de contrats publics puissent faire l’objet de

cessions Dailly sur le fondement de ces articles. Les

personnes publiques pouvaient également émettre

des actes d’acceptation de ces cessions, régies par

l’article L. 313-29. Le Conseil d’État l’avait d’ailleurs

confirmé en 20031. Afin de garantir le remboursement

de la tranche sécurisée mise en place dans le cadre du

financement des PPP, il aurait suffi de recourir au dis-

positif éprouvé de la loi Dailly.

Les promoteurs des PPP ont cependant pensé que

dans les faits, les personnes publiques marqueraient

une certaine réticence à émettre les actes d’accepta-

tion nécessaires pour garantir le remboursement des

tranches sécurisées. Ils ont donc estimé que, pour

inviter les personnes publiques à y consentir plus faci-

lement, il fallait alléger encore un mécanisme qui avait

pourtant été conçu en 1981 comme une simplification.

C’est l’objet de l’article L. 313-29-1 du Code monétaire

et financier, qui a été introduit dans ce code par l’or-

donnance du 17 juin 2004.

Sur la base des textes évoqués ci-dessus, le paiement

direct de la créance cédée à l’établissement de crédit

dans le cadre d’une cession Dailly de droit commun

exige normalement d’adresser au comptable de la

personne publique la « notification » mentionnée à l’ar-

ticle L. 313-28. Par ailleurs, selon l’article L. 313-29, la

cession ne devient irrévocable qu’à partir du moment

où l’ordonnateur de la personne publique, c’est-à-

dire l’autorité exécutive (ministre, maire, président de

conseil général ou régional, etc.) signe l’« acte d’ac-

ceptation » de cette cession en faveur de l’établisse-

ment de crédit. Ce double dispositif ayant été jugé

encore trop compliqué pour les personnes publiques,

l’article L. 313-29-1 les a autorisées à prévoir, pour les

contrats de partenariat, que « les dispositions des

articles L. 313-28 et L. 313-29 ne sont pas appli-

cables », ce qui a entraîné une double simplification :

• d’une part, ce n’est pas un acte d’acceptation mais

directement une clause du contrat de partenariat lui-

même qui prévoyait « que la part de la créance (...) est,

après constatation par la personne publique contrac-

tante que les investissements ont été réalisés, défini-

tivement acquise au cessionnaire, sans pouvoir être

affectée par aucune compensation » ;

• d’autre part, n’ayant pas à obtenir un acte d’ac-

1. CE 25 juin 2003, Caisse centrale de Crédit mutuel du Nord de la France, ADJA 2003, p. 1 729.

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17

�


ceptation de l’ordonnateur, les établissements de cré-

dit pouvaient se borner à adresser au comptable public

une notification rappelant, conformément à l’article R.

313-17-2, que « la part fixée contractuellement à l’ar-

ticle nº (...) du contrat (...), en application de l’article

L. 313-29-1 du code monétaire et financier, est cédée

en totalité / en partie pour un montant de (...) ».

Ainsi, la personne publique s’engageait irrévocablement

à l’égard de l’établissement de crédit dès la signature

du contrat de partenariat. Son engagement ne deve-

nait cependant effectif qu’« après constatation par la

personne publique contractante que les investisse-

ments ont été réalisés », c’est-à-dire à l’issue de la

période de construction de l’infrastructure. Selon la

rédaction retenue dans chaque contrat de partenariat,

cette « constatation » pouvait avoir lieu à la « livraison »

de l’ouvrage à la personne publique, à sa « mise à dis-

position », à sa « prise de possession » ou encore à sa

« mise en service ».

L’article L. 313-29-1, qui concernait à l’origine uni-

quement les contrats de partenariat, a été étendu par

la loi n° 2004-806 du 9 août 2004 à tout « contrat visé

au premier alinéa de l’article L. 6148-5 du code de la

santé publique », c’est-à-dire aux BEH. Pour les

contrats de partenariat comme pour les BEH, le

recours à ce mécanisme de cession de créances ultra-

simplifié restait cependant facultatif. Les personnes

publiques pouvaient donc également utiliser la cession

et l’acceptation Dailly de droit commun. À cet égard,

la pratique a donné tort aux auteurs de l’ordonnance

du 17 juin 2004, puisque la plupart des contrats de par-

tenariat et des BEH conclus à ce jour ont donné lieu à

une cession Dailly de droit commun, et non à l’appli-

cation de l’article L. 313-29-1. L’expérience a ainsi

montré que les personnes publiques n’ont aucun état

d’âme à s’engager dans la logique traditionnelle de la

notification ni même de l’acceptation de cessions de

créances.

La loi du 28 juillet 2008 a tenu compte de cette réalité.

Elle a en effet modifié l’article L. 313-29-1, qui prévoit

désormais que la quote-part des loyers garantissant le

remboursement de la tranche sécurisée est « cédée en

application des articles L. 313-23 à 313-29 du présent

code ». Cette loi marque ainsi la fin d’un particularisme

des cessions de créances dans les PPP qui s’est révélé

inutile. Elle règle aussi les deux difficultés que soulevait

la rédaction antérieure de l’article L. 313-29-1.

Le montant des créances susceptiblesd’être irrévocablement cédéesLa première difficulté soulevée par la rédaction initiale

de l’article L. 313-29-1 concernait le montant des

créances susceptibles de faire l’objet d’une cession

irrévocable.

Contrairement à l’article L. 313-29, qui laisse une

entière liberté aux parties sur ce point, l’article L. 313-

29-1 dans sa rédaction d’origine disposait en effet

que cette irrévocabilité ne pouvait porter que sur un

montant « représentant une fraction du coût des inves-

tissements », c’est-à-dire sur un montant inférieur à

100 % du coût des investissements nécessaires pour

la réalisation de l’infrastructure. Cette exigence devait

être appréciée en rapport avec l’article 11 de l’ordon-

nance du 17 juin 2004, qui prévoyait alors que les

contrats de partenariat devaient contenir des clauses

dans lesquelles sont « distingués (...) les coûts d’in-

vestissement (...) et de financement ».

Certains observateurs ont cru devoir en déduire que la

cession de créances de l’article L. 313-29-1 ne pou-

vait pas servir à garantir le remboursement des coûts

de financement exposés dans le cadre de contrats de

partenariat et de BEH, c’est-à-dire les intérêts de la

dette, mais seulement le remboursement des coûts

d’investissement, c’est-à-dire le principal de la dette.

Il est évident que si une telle interprétation avait dû être

retenue, la cession de créances de l’article L. 313-29-1

n’aurait pas présenté le même intérêt qu’une cession

Dailly de droit commun pour les établissements de

crédit. Même si la jurisprudence n’a pas eu l’occasion

de le confirmer, une telle interprétation de l’article

L. 313-29-1 pouvait néanmoins être écartée. Trois

considérations militaient en effet en ce sens :

• tout d’abord, cette interprétation paraissait aller au-

delà de la lettre de l’article L. 313-29-1, dont le texte

était pourtant clair : il indiquait seulement que la ces-

sion irrévocable devait porter sur un montant « repré-

sentant une fraction du coût des investissements »,

mais rien n’imposait que ce montant « [serve unique-

ment au remboursement d’]une fraction du coût des

investissements » ;

P 14 a 20 Mazel 3 21/11/08 14:09 Page 17

18


� • ensuite, cet article prévoyait que « les dispositions des

articles L. 313-28 et L. 313-29 ne sont pas appli-

cables », mais n’excluait pas l’application de l’article

L. 313-23 du Code monétaire et financier : cet article

rappelant qu’une cession Dailly a pour objet de garan-

tir le remboursement d’un « crédit », et qu’un crédit est

par définition composé du principal et des intérêts

d’une dette, la cession de l’article L. 313-29-1 devait

donc pouvoir servir au remboursement des coûts d’in-

vestissement comme des coûts de financement ;

• enfin, cette interprétation n’était pas conforme à la

volonté des auteurs de l’ordonnance du 17 juin 2004,

c’est-à-dire des services du ministère des finances qui

l’ont rédigée, et, au-delà, du Parlement qui l’a ratifiée

: le ministère a en effet insisté très tôt sur le fait qu’une

cession de créances fondée sur l’article L. 313-29-1

« produit les mêmes effets qu’une cession Dailly

acceptée par la personne publique sur la base [de] l’ar-

ticle L. 313-29 du code monétaire et financier »2.

La loi du 28 juillet 2008 est venue mettre un terme à ce

débat. Désormais, l’article L. 313-29-1 prévoit la ces-

sion de créances irrévocable porte sur « une fraction

(...) de la rémunération due par la personne publique

au titre des coûts d’investissement, lesquels com-

prennent, notamment, les coûts d’étude et de concep-

tion, les coûts annexes à la construction et les frais

financiers intercalaires, et des coûts de financement ».

On ne peut être plus clair.

La portée de l’irrévocabilitéde la cession de créancesLa seconde difficulté que soulevait la rédaction initiale

de cet article concernait la portée réelle de l’irrévoca-

bilité de la cession de créances dont bénéficiaient les

établissements de crédit.

Avant la réforme du 28 juillet 2008, l’article L. 313-29-1

indiquait en effet que la créance cédée « est (...) défi-

nitivement acquise au cessionnaire, sans pouvoir être

affectée par aucune compensation ». À l’inverse, l’ar-

ticle L. 313-29 prévoit qu’à compter de la signature de

l’acte d’acceptation de la cession Dailly de droit com-

mun, « [la personne publique] ne peut opposer à l’éta-

blissement les exceptions fondées sur ses rapports

personnels avec le [titulaire du contrat de partenariat ou

du BEH] ». Les termes employés dans les deux articles

ne sont donc pas les mêmes. Certains observateurs en

ont conclu que l’irrévocabilité de la cession de créances

n’avait peut-être pas, dans l’un et l’autre article, la

même portée.

Ce n’était sans doute pas le cas. À elle seule, l’utilisa-

tion des termes « définitivement acquise » tendait en

effet à donner une dimension inaltérable à la cession

fondée sur l’article L. 313-29-1. Il est certain que cet

article précisait ensuite que la créance était définitive-

ment acquise « sans pouvoir être affectée par aucune

compensation ». On pouvait donc être tenté d’en

déduire que la « compensation » était la seule des

« exceptions tirées de ses rapports personnels avec le

[titulaire du contrat de partenariat ou du BEH] » men-

tionnées à l’article L. 313-29 à laquelle renonçait ici la

personne publique. Cependant, il nous semble que

cette référence à la seule « compensation » présentait

un caractère purement illustratif, et non limitatif, et

que la protection offerte aux établissements de crédit

contre des exceptions pouvant être soulevées par la

personne publique était la même dans les deux articles.

C’était d’ailleurs la volonté du ministère des Finances.

Après avoir souligné qu’une cession de créances fon-

dée sur l’article L. 313-29-1 « produit les mêmes

effets qu’une cession Dailly acceptée par la personne

publique sur la base [de] l’article L. 313-29 du code

monétaire et financier », il avait en effet précisé, en

reprenant les termes mêmes de l’article L. 313-29,

« qu’elle rend intangible, pour les prêteurs du titulaire

du contrat de partenariat, la créance cédée. La per-

sonne publique ne pourra ainsi (...) lui opposer les

exceptions fondées sur ses rapports personnels avec

le titulaire du contrat de partenariat »3. Différents

observateurs ont pourtant continué de s’interroger,

allant même jusqu’à craindre qu’une cession de

créances irrévocable fondée sur l’article L. 313-29-1

ne résiste pas à une éventuelle nullité du contrat de

partenariat ou du BEH dont étaient tirées les créances

cédées, parce que l’irrévocabilité de la cession résul-

tait d’une clause du contrat, et non d’un acte d’ac-

ceptation distinct.

2. Ministère de l’Économie, des Finances et de l’Industrie, Les contrats de partenariats, principes et méthodes, pp. 99-100 3. Idem, p. 95

P 14 a 20 Mazel 3 21/11/08 14:09 Page 18

19

�


Selon le Conseil d’État, la nullité d’un contrat de par-

tenariat doit toutefois conduire à sa résolution. De son

côté, la Cour de cassation a jugé en 1999 que, dans

le cadre de l’article L. 313-29, le débiteur cédé (ici la

personne publique) ne pouvait pas, pour refuser de

payer, invoquer les exceptions tirées de ses rapports

personnels avec le cédant (ici la société de projet),

« quand bien même le contrat de base viendrait à être

résolu avant son terme », par exemple « en raison de

l’inexécution invoquée » ou pour toute autre raison, car

« les sommes dues doivent être payées à la banque

cessionnaire de la créance indépendamment de tout

litige pouvant exister entre le créancier cédant et le

débiteur. À compter de son acceptation par le débiteur

cédé, la cession de créance acquiert donc une vie

propre, indépendante du sort réservé au contrat de

base »4.

Or, comme nous venons de le rappeler, l’intention

des auteurs de l’ordonnance du 17 juin 2004 était

qu’une cession de créances fondée sur l’article

L. 313-29-1 « produi[se] les mêmes effets qu’une ces-

sion Dailly acceptée par la personne publique sur la

base [de] l’article L. 313-29 du code monétaire et

financier ». Par conséquent, si le débiteur d’une créance

cédée sur le fondement de l’article L. 313-29 ne peut

pas opposer au cessionnaire d’exceptions tirées de la

« résolution » du contrat dont est issue cette créance,

le débiteur d’une créance cédée sur le fondement de

l’article L. 313-29-1 ne le pouvait pas non plus, puisque

dans les deux cas « la cession de créance acquiert (...)

une vie propre, indépendante du sort réservé au contrat

de base ».

Ici encore, la loi du 28 juillet 2008 a clos le débat avant

même que le juge administratif ou le juge judiciaire ait

eu le temps d’y intervenir. Le nouvel article L. 313-29-1

énonce en effet qu’« aucune compensation ni aucune

exception fondée sur les rapports personnels du débi-

teur avec le titulaire du contrat de partenariat ou du

[BEH], telle que l’annulation, la résolution ou la résilia-

tion du contrat, ne peut être opposée au cession-

naire ». Sur le plan juridique, un tel luxe de détails

n’était pas nécessaire. Mais comme l’a souligné le

ministère des Finances lors de la présentation, en

décembre 2007, du projet qui est devenu la loi du

28 juillet 2008, « bien que l’annulation, la résolution et

la résiliation du contrat constituent des exceptions per-

sonnelles qu’il n’y aurait donc pas lieu de citer expres-

sément, il [a été] proposé de maintenir leur énuméra-

tion, à titre illustratif, ce afin de répondre au souhait

formulé (...) de rassurer les établissements bancaires ».

Bilan et perspectivesLa loi du 28 juillet 2008 apporte ainsi une saine clari-

fication au régime des cessions de créances dans les

PPP, plus particulièrement dans les contrats de par-

tenariat et les BEH : la notification et l’acceptation du

droit commun de la cession Dailly retrouvent la place

qu’elles n’auraient jamais dû perdre. Cette acceptation

peut naturellement garantir, non seulement le principal

de la dette, mais aussi les frais financiers intercalaires

et les coûts de financement. Enfin, l’acceptation rend

la cession totalement irrévocable, sans qu’il subsiste la

moindre ambiguïté sur ce point.

L’enfer étant pavé de bonnes intentions, la loi du

28 juillet 2008 jette cependant un nouveau trouble.

Elle prévoit que la créance qui « peut être cédée en

ARTICLE L. 313-29-1DU CODE MONÉTAIRE ET FINANCIER :

RÉDACTION INITIALE

En cas de cession d’une créance détenue sur une personnepublique par le titulaire d’un contrat de partenariat ou d’un contratvisé au premier alinéa de l’article L. 6148-5 du code de la santépublique, ce contrat peut prévoir que, pour une part de la créancecédée représentant une fraction du coût des investissements, lesdispositions des articles L. 313-28 et L. 313-29 ne sont pasapplicables. Dans ce cas, le contrat prévoit que la part de lacréance mentionnée ci-dessus est, après constatation par la per-sonne publique contractante que les investissements ont étéréalisés, définitivement acquise au cessionnaire, sans pouvoirêtre affectée par aucune compensation. Le titulaire du contrat esttenu de se libérer auprès de la personne publique contractante desdettes dont il peut être redevable à son égard du fait de man-quements à ses obligations contractuelles et, notamment, dufait des pénalités qui ont pu lui être infligées ; l’opposition à l’étatexécutoire émis par la personne publique n’a pas d’effet suspensifdans la limite du montant ayant fait l’objet de la garantie au pro-fit du cessionnaire.

4. Commentaire sous Com. 14 décembre 1999, RJDA 2/00 n° 203, p. 178.

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� application des articles L. 313-23 à 313-29 » corres-

ponde à « une fraction, n’excédant pas 80 % de la

rémunération due par la personne publique au titre des

coûts d’investissement (...) et des coûts de finance-

ment ». Comme nous l’avons rappelé, le financement

des PPP comprend généralement deux tranches de

dette : une tranche sécurisée, mais aussi une tranche

projet. Parmi les sûretés garantissant le remboursement

de la tranche projet figure souvent une cession de la

quote-part des loyers financiers qui n’est pas affectée

au remboursement de la tranche sécurisée. Par défi-

nition, cette cession ne fait pas l’objet d’une accepta-

tion. En principe, elle n’est pas non plus notifiée lors de

la signature du PPP. Mais les documents de finance-

ment des PPP prévoient souvent que les prêteurs

puissent procéder à une telle notification en cas de

défaut de l’emprunteur, c’est-à-dire de la société de

projet.

Or, cette cession et cette notification sont habituelle-

ment réalisées « en application des articles L. 313-23

à 313-29 » du Code monétaire et financier, plus pré-

cisément des articles L. 313-23 et L. 313-28. Faut-il par

conséquent déduire de la nouvelle rédaction de l’article

L. 313-29-1 que, dans les contrats de partenariat et les

BEH, la mise en place d’une telle sûreté est devenue

impossible ? Il faudra sans doute de nouveaux débats

d’experts pour répondre à cette question et dévelop-

per des trésors d’ingénierie juridique pour continuer à

mettre en place une sûreté qui est pourtant devenue

un standard des financements de projet, avant qu’une

nouvelle loi vienne corriger la dernière en date.

En attendant, on se réjouira de constater que les BEA,

les AOT/LOA et les concessions ne sont pas visés par

l’article L. 313-29-1 et se trouvent ainsi épargnés par

cette nouvelle péripétie. ◗

ARTICLE L. 313-29-1 DU CODE MONÉTAIRE ET FINANCIER :NOUVELLE RÉDACTION

Le contrat de partenariat ou le contrat mentionné au premier alinéade l’article L. 6148-5 du code de la santé publique peut prévoirqu’une fraction, n’excédant pas 80 % de la rémunération due par lapersonne publique au titre des coûts d’investissement, lesquelscomprennent, notamment, les coûts d’étude et de conception, lescoûts annexes à la construction et les frais financiers intercalaires,et des coûts de financement, peut être cédée en application desarticles L. 313-23 à L. 313-29 du présent code. Dans ce cas, la créance cédée ne peut être définitivement acquiseau cessionnaire qu’à compter de la constatation par la personnepublique contractante que les investissements ont été réalisésconformément aux prescriptions du contrat. À compter de cetteconstatation, et à moins que le cessionnaire, en acquérant ou enrecevant la créance, n’ait agi sciemment au détriment du débiteurpublic, aucune compensation ni aucune exception fondée sur les

rapports personnels du débiteur avec le titulaire du contrat de par-tenariat ou du contrat mentionné au premier alinéa de l’article L. 6148-5 du code de la santé publique, telles que l’annulation, larésolution ou la résiliation du contrat, ne peut être opposée aucessionnaire, excepté la prescription quadriennale relevant de la loin° 68-1250 du 31 décembre 1968 relative à la prescription descréances sur l’État, les départements, les communes et les éta-blissements publics.Le titulaire du contrat est tenu de se libérer auprès de la personnepublique contractante des dettes dont il peut être redevable à sonégard du fait de manquements à ses obligations contractuelles et,notamment, du fait des pénalités qui ont pu lui être infligées ; l’op-position à l’état exécutoire émis par la personne publique n’a pasd’effet suspensif dans la limite du montant ayant fait l’objet de lagarantie au profit du cessionnaire.

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L’ordonnance de 2004 a mis en place uneévaluation préalable pour le contrat departenariat public-privé. La loi de juillet 2008a ajouté l’efficience comme nouveau critèrede recours. Dans ces conditions, unecomparaison des PPP avec les autres modesde la commande publique devientprogressivement incontournable pourtout nouveau projet envisageant ce typede contrat.

THIERRY DÉAUPresident de Meridiam infrastructureFiliale de Credit Agricole Private Equity

Esquisse d’un bilancoût-avantage d’un PPPUn exercice ambitieuxL’établissement d’un bilan coût-avantage d’un schéma

PPP, par rapport au schéma classique de la com-

mande publique, n’est pas une chose aisée, et peut

conduire parfois à des conclusions hâtives erronées.

Cela est vrai lorsque l’on analyse les projets déjà réa-

lisés, mais également lorsque l’on essaye de prévoir les

gains potentiels d’un projet futur.

De nombreuses analyses des PFI en Angleterre ont

conduit à mettre en avant des gains financiers en

faveur de cette organisation de la commande publique,

mesurés principalement en examinant la maîtrise des

budgets d’investissement. Ainsi des gains de 10 à

20 % ont pu être mis en avant, s’appuyant principa-

lement sur la maîtrise d’un coût de construction et du

délai, non révisables dans le cas d’un PFI, par rapport

aux dérives constatées sur un projet comparable, réa-

lisés selon le pilotage classique de marchés d’études

et de travaux.

L’élaboration d’un bilan est une démarche difficile pour

plusieurs raisons.

Tout d’abord l’équation économique d’un PPP doit

prendre en compte un ensemble de coûts parfois dif-

ficiles à évaluer car étalés sur des échelles de temps

très variables : les coûts financiers, les coûts de la

construction, mais aussi ceux correspondant à la

maintenance et à la gestion de l’actif une fois réalisé.

L’ampleur et les coûts de cette maintenance sont par

ailleurs directement corrélés aux niveaux de perfor-

mance atteints, ou recherchés.

Or ces niveaux de performances sont diversement

explicités et objectivés selon que l’on soit dans un

PPP, ou dans un processus plus classique de gestion

en régie par les services de la personne publique, ou

par un prestataire extérieur renouvelé périodique-

ment. Ces niveaux de performances peuvent égale-

ment être perçus de façons très différentes par les

usagers finaux.

21

▼

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Un exemple récent a permis d’illustrer la difficulté de ce

type d’analyse comparative, à l’occasion des audits réa-

lisés en France en 2006/2007 conjointement par le

ministère de l’Équipement et le ministère du Budget, sur

la performance et les coûts de revient comparés des

services routiers du ministère en charge de la gestion,

de la maintenance et de l’exploitation du réseau non

concédé, et les concessions autoroutières. Il est appa-

ru ainsi que ce coût était deux fois plus élevé dans le

cas d’une concession, une fois retranchée la part rela-

tive à la gestion du péage (nb : les résultats étant

exprimés en unité comparable, notamment par rapport

au nombre de voies et au trafic).

Cela signifie-t-il qu’un PPP coûte plus cher qu’une

gestion en régie classique ? La conclusion serait sans

doute rapide car elle nécessite d’intégrer les diffé-

rences de performance :

– celle concernant la qualité de l’infrastructure : un

ouvrage d’art souffrant d’un défaut d’entretien n’est

pas nécessairement jugé « moins performant » par

l’usager au quotidien ; en revanche, il risque de

nécessiter une réparation à moyen ou long terme

susceptible de générer une gène pour l’usager plus

lourde qu’une maintenance régulière ; comment

quantifier cela ?

– celle concernant la qualité de l’exploitation : quel

est le prix à payer pour une rapidité d’intervention plus

grande en cas d’événements neigeux, ou en cas d’ac-

cidents ?

– celle concernant le différé de grosses réparations,

pouvant à terme conduire à un besoin nouveau d’in-

vestissement, sans commune mesure avec les

dépenses qu’une politique de maintenance anticipée

et adaptée aurait pu éviter. Certaines économies de

court ou moyen terme peuvent coûter très cher à long

terme.

Il n’est donc pas simple de comparer des coûts de

maintenance et d’exploitation lorsque l’on ne dispose

pas d’un même référentiel de mesure de la perfor-

mance. Ensuite, la question se pose du coût « néces-

saire » ou jugé « acceptable » pour passer d’un niveau

de performance à un autre.

Enfin, la comparaison des coûts d’investissement est

elle aussi difficile à mener car elle s’appuie sur des don-

nées souvent non homogènes :

– dans un PPP, l’évaluation du coût de construction est

forfaitisée contractuellement, et assumée par un grou-

pement associant concepteurs et constructeur ; elle

ne peut donc pas, dans la grande majorité des cas,

évoluer ;

– l’évaluation d’un projet d’investissement, dans le

schéma classique de la commande publique s’inscrit

bien souvent dans une équation budgétaire, et politique,

où plusieurs projets annoncés doivent rentrer dans

une enveloppe donnée, conduisant ainsi à minimiser les

aléas et les risques, facteurs de dérive à venir.

L’approximation la plus fréquente étant de conserver

pendant plusieurs années une estimation en oubliant

toute référence aux dates de valeur, référence fonda-

mentale du coût futur d’un projet.

Ainsi, bien souvent, on ne compare pas des éléments

comparables.

La mise en place des évaluations préalables, à la suite

de l’ordonnance du 17 juin 2004, confirmée par la loi

du 28 juillet 2008, constitue une autre approche pour

établir un bilan coût-avantage, bilan prévisionnel cette

fois-ci. La méthodologie mise en œuvre a, par ailleurs,

l’avantage de rechercher à valoriser des risques que

bien souvent la personne publique assume sans les

mesurer. Elle intègre l’ensemble des étapes de

construction et de maintenance, et les différents coûts

financiers.

Malgré le fait que ces évaluations ne prennent pas en

compte des éléments comme le gain de temps (du fait

de la concentration en une seule mise en concurren-

ce de l’ensemble des procédures d’appels d’offres

successifs : maître d’œuvre / constructeur / mainteneur)

ou la rareté budgétaire, ces études mettent en évidence

des gains extrêmement variables, allant de l’ordre de

5 % à plus de 20 %.

Enfin, ces évaluations préalables restent avant tout

des approches théoriques, n’intégrant pas la réalité des

offres finales (quelle prise de risque ? quelles évolutions

le dialogue compétitif aura-t-il introduit par rapport

aux hypothèses initiales ?).

Elles constituent néanmoins la base la plus stable per-

mettant une évaluation comparée des PPP par rapport

à la commande publique, toute chose étant égale par

ailleurs, c’est-à-dire :

�

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E s q u i s s e d ’ u n b i l a n c o û t - a v a n t a g e d ’ u n P P PT H I E R R Y D É A U

– en ne prenant pas en compte les gains de temps ;

– ni la contrainte de la rareté budgétaire, et les dérives

que génèrent les réductions de programmation bud-

gétaire non anticipées.

Ce qui conduit indiscutablement à minimiser le vrai gain

économique pour la collectivité d’un PPP.

Revenons à présent sur les principales composantes

d’un PPP, et examinons qualitativement la nature des

écarts, gains ou surcoûts, qu’il peut y avoir.

Les coûts de mise en œuvreL’organisation d’un appel d’offres en vue d’attribuer un

PPP est une démarche complexe, lourde et coûteuse,

que ce soit pour la personne publique ou les entreprises

amenées à répondre à ces appels d’offres.

La possibilité de mettre en œuvre un dialogue com-

pétitif, avec plusieurs étapes, rend l’exercice encore plus

complexe et couteux.

Pour les groupements préparant une offre, l’ordre de

grandeur de l’ensemble des coûts de développe-

ment est voisin de 1 % du montant à financer ;

mais ces coûts peuvent ponctuellement s’élever

jusqu’à 3 %.

Ce montant élevé par rapport aux dépenses tradi-

tionnellement engagées lors d’un appel d’offres

classique s’explique par le niveau d’études néces-

saires pour permettre un réel engagement sur les

coûts, par les entreprises. Le niveau est sensible-

ment plus poussé que celui d’un avant-projet tradi-

tionnel, tels que ceux commandés par les per-

sonnes publiques en vue d’arrêter le coût d’objectif

avec leurs maîtres d’œuvre.

La rémunération prévue dans les règlements de consul-

tation des appels d’offres ne couvre en général qu’une

infime partie de ces coûts de développement.

In fine, ces coûts seront cependant bien couverts par

la personne publique à travers le coût du projet lui-

même.

Par ailleurs, la complexité des dossiers conduit éga-

lement le maître d’ouvrage public à s’entourer d’une

assistance pluridisciplinaire, couvrant à la fois les

champs techniques, financiers et juridiques. Cette

assistance est elle aussi coûteuse par rapport aux

AMO (assistance à maîtrise d’ouvrage) nécessaires

pour des marchés de travaux traditionnels.

L’importance des frais financiersLe financement d’une société de projet titulaire d’un

PPP se traduit par la mise en place de fonds propres

et d’une dette projet. Le gearing dans ce type de

projets est particulièrement élevé, et peut aller de

75 % (cas d’une concession avec un risque recette)

à 90 % pour un contrat de partenariat, voire 95 % dans

des cas particuliers.

La prise en compte des risques que doivent couvrir les

fonds propres nécessite une rémunération adaptée à

la répartition des risques, pouvant aller de 10 à 15 %.

Cette rémunération sera d’autant plus élevée qu’elle

sera volatile (dans le cadre de l’étude d’impact des

risques).

La dette se traduit quant à elle par une rémunération

de l’ordre de 6,5 % (les marges bancaires étant en aug-

mentation suite à la crise du crédit débutée en juillet

2007).

Au global, le coût de financement peut aller de 6,9 %

à 7,4 % pour un projet avec un gearing de 10 %, alors

qu’un financement à travers la dette publique se tra-

duirait par un coût de 4,5 % à 5 %.

La cession d’une partie de la dette, à travers les méca-

nismes de type Dailly, est une façon de réduire son coût

de 50 à 70 points de base.

Ce mécanisme de dette Dailly peut cependant condui-

re à des effets pervers, en remettant en cause les

logiques vertueuses des contrats de partenariat. C’est

le cas notamment lorsque le pourcentage de la dette

cédée s’approche de 90 % voire 100 % de l’ensemble

de la dette.

En effet, dans un tel cas, le mécanisme de pénalisation

du contrat, en cas de non atteinte des objectifs initiaux,

ne peut s’appliquer que sur une part extrêmement

réduite du loyer, en l’occurrence la part consacrée à la

maintenance. Cela revient ainsi à fragmenter le contrat

de partenariat en plusieurs sous-contrats, sans relation

entre l’un et l’autre :

– un volet construction, qui une fois achevé, est payé

par la personne publique à travers un loyer pour l’es-

sentiel cédé dans le cas d’une dette Dailly ;

– un volet maintenance, dont le mécanisme de contrô-

le (et de pénalisation le cas échéant) restera limité à une

fraction de cette prestation.

Or la vertu d’un contrat de partenariat réside préci- �

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sément dans les liens entre construction et mainte-

nance, et dans la qualité des arbitrages entre les

échelles de court terme et de long terme. La per-

sonne publique ne devrait pas acheter successive-

ment un objet, puis un service accompagnant cet

objet, mais un service global, qualifié par une per-

formance globale, finale. Cette performance finale

dépend autant de la qualité du mainteneur que de la

pertinence des choix de conception et de la qualité

de la construction.

Céder la quasi-totalité de la créance sur la part des

loyers relatifs à l’investissement, c’est céder la capa-

cité de recours sur une part significative de ce qui

constituera la performance finale.

Enfin, au regard d’un souci fréquent chez la personne

publique de ne pas avoir à consolider à travers la mise

en place d’un PPP la dette liée à l’investissement, le

développement important des dettes Dailly devrait

logiquement remettre en cause le principe de cette

déconsolidation.

Ainsi, la recherche d’une réduction du coût financier

d’un PPP, par nature plus élevé que la dette publique,

ne doit pas conduire à des mécanismes qui videraient

de sa substance la structure contractuelle d’un PPP, en

fragmentant en trois sous-contrats cloisonnés le finan-

cement, la construction et la maintenance.

Les gains liés aux modes d’interventionQue le financement d’un PPP soit plus coûteux que les

financements publics est une réalité non discutable,

mais qui ne saurait en rien résumer la comparaison

entre les deux formes contractuelles. Car le bilan glo-

bal, s’il est positif, trouve ses origines dans les modes

d’intervention et les logiques propres à une société pri-

vée, par rapport aux approches budgétaires d’une

administration.

Le premier facteur important de gain réside dans le

mécanisme conjoint de conception/construction. Il

conduit le constructeur à travailler de concert avec le

maître d’œuvre, à la recherche d’une solution optimi-

sée, sur laquelle il s’engagera en termes de coût et de

délais vis-à-vis du maître d’ouvrage. La différence avec

un marché de travaux classique, où le constructeur doit

à travers la logique du bordereau de prix vendre « du

béton et de l’acier » conformément à une conception

assumée par un tiers (le maître d’œuvre) qui n’est pas

en mesure contractuellement de s’engager sur les

prix, apparaît ainsi très clairement :

– dans le PPP, la personne publique passe un contrat

avec un engagement ferme sur les délais et les coûts,

établis après un processus de travail commun concep-

teur/constructeur ;

– dans le schéma classique, la personne publique

assume les risques de dérive d’un projet étudié par un

tiers, et réalisé par une entreprise choisie après que la

conception ait été arrêtée, ce qui se traduit par une mul-

titude de possibilités de recours.

Dans le cadre du PPP, le constructeur devra s’engager

dans le cadre d’un plafond de responsabilité qui pour-

ra atteindre un pourcentage significatif du montant du

contrat de conception/construction. Il en sera de même

pour le mainteneur ou l’opérateur qui verront leurs res-

ponsabilités engagées à des niveaux équivalents à un

an de chiffre d’affaires. Ces niveaux de responsabilité

auront un impact direct sur les primes de risques

demandées par les prêteurs ou les investisseurs.

Le second facteur est lié à l’engagement global sur la

performance finale, qui intègre la conception, la

construction et la maintenance. Qu’il s’agisse de la

maintenance courante ou des grosses réparations,

les maîtres d’ouvrage publics se caractérisent, pour la

plupart, par une incapacité à sortir de l’approche bud-

gétaire, et de son annualité. Le principe d’une dépen-

se supplémentaire à l’année N, pour éviter une très

grosse dépense à l’année N +5 ou N+10, se trouve

rapidement en contradiction avec la rigidité d’une

dépense budgétaire.

Le dernier facteur est celui de la capitalisation de la

compétence et de l’expertise. Ce gain est particuliè-

rement significatif pour les maîtres d’ouvrage publics qui

n’auront qu’un faible nombre de projets à réaliser dans

les dix ans. Disposer d’une maîtrise d’ouvrage expé-

rimentée, à même de piloter une maîtrise d’œuvre

complexe, est coûteux, voire inaccessible lorsque le

patrimoine existant n’a pas permis de la constituer, et

de la maintenir à un haut niveau de compétence au

cours des années.

L’appel à un PPP permet de mobiliser ces expertises

et, in fine, de mutualiser à travers les démarches

�

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25

conjointes de plusieurs maîtres d’ouvrage publics, des

ressources et des expériences acquises par les entre-

prises privées du secteur.

Taille minimale raisonnableet standardisationLa notion de taille minimale peut dépendre du point de

vue où l’on se place (constructeur ? mainteneur ? prê-

teurs ? investisseur ? personne publique ?).

La limite la plus généralement considérée aujour-

d’hui se situe entre 20 M€ et 50 M€ d’investissement.

Mais ces montants pourraient probablement dimi-

nuer, si une meilleure standardisation des contrats

venait à se faire.

La question de la standardisation est de fait un point

important dans le développement des PPP. En effet,

l’importance des coûts de mise en œuvre, la com-

plexité des procédures, ainsi que le type de dialogue

qui in fine s’instaure avec le partenaire privé, inhabituel

par rapport aux relations contractuelles traditionnelles

des appels d’offres de travaux classiques, consti-

tuent un ensemble de facteurs rendant le développe-

ment des PPP moins rapide que ses qualités intrin-

sèques devraient lui permettre. Pouvoir disposer d’une

base standardisée, permettrait à la fois de réduire

l’importance des coûts de mise en œuvre de la per-

sonne publique, et faciliterait l’appropriation de ces

nouvelles relations contractuelles.

Un maître d’ouvrage, disposant d’un patrimoine impor-

tant et de plusieurs projets de même nature pouvant

faire l’objet d’un PPP, sera en mesure de construire sa

propre courbe d’apprentissage, et de stabiliser ses

propres standards contractuels. Il n’en va pas de

même pour une collectivité locale qui n’aurait qu’un

nombre limité de contrats de PPP à préparer.

Le développement des PPP, notamment parmi les

collectivités locales, passera probablement par une

meilleure standardisation, par famille d’actifs (exemple :

standards routiers, référentiel pour les infrastructures de

transports collectifs, etc.). ◗

E s q u i s s e d ’ u n b i l a n c o û t - a v a n t a g e d ’ u n P P PT H I E R R Y D É A U

P 21 a 25 Deau 4 21/11/08 14:11 Page 25

26


Le concept de partenariat public-privé, ouPPP, sur la base d’un paiement public, est néau Royaume-Uni sous l’ère Thatcher avecle développement du programme « PFI ».Riche de sa longue expérience desconcessions, la France a su récemmentdévelopper son propre modèle de PPP enprofitant de l’expérience britannique, à l’imaged’autres acteurs européens.

TIM TREHARNEPartner, KPMG Corporate Finance

Comparaison internationale,influence de l’exemple anglo-saxonPAYS PRÉCURSEUR des partenariats public-privé

(ou « PPP »), le Royaume-Uni a longtemps servi de

modèle en la matière aux autres pays, européens et au-

delà, qui se sont depuis quelques années lancés dans

cette aventure. L’intérêt des PPP peut s’avérer multi-

ple : un coût global moins élevé du fait d’une optimi-

sation du coût de prestations sur la durée de vie du

contrat et non plus par composante, une optimisation

du couple risque / prix du fait de l’allocation optimale

du risque entre partenaires publics et privés, des per-

formances améliorées (en termes de délais, entretien,

etc.).

D’autres avantages connexes, tels que la possibilité,

selon les projets, de traitement des engagements de

l’État en hors bilan, sont aussi souvent considérés

dans la structuration de tels montages.

De nombreux pays ont recours ou envisagent de

recourir aux PPP, ils incluent la France, le Portugal,

l’Irlande, l’Allemagne, l’Italie, l’Espagne, la Grèce, la

Belgique, les Pays-Bas, la plupart des pays d’Europe

de l’Est, la Russie, l’Inde, l’Australie, Singapour, certains

pays d’Afrique du Nord, les États-Unis, le Canada, le

Mexique, le Brésil, etc.

Loin d’être exhaustive, cette liste vise uniquement à

démontrer l’universalité qu’ont acquise les PPP. Chacun

de ces pays a développé sa propre philosophie et

son cadre réglementaire avec un degré de maturité de

marché qui lui est propre.

Bien qu’il soit ambitieux de réunir les enjeux de l’en-

semble de ces pays au sein d’une synthèse, il faut noter

que l’exemple du Royaume-Uni a servi de support à

tous les pays qui ont décidé de se lancer dans l’a-

venture du PPP. Le panorama actuel des PPP outre-

Manche a donc servi de base à notre analyse. Il a été

mis en miroir avec le cas français, dans un contexte

européen.

27

�

C o m p a r a i s o n i n t e r n a t i o n a l e , i n f l u e n c e d e l ’ e x e m p l e a n g l o - s a x o nT I M T R E H A R N E

Rappel des principales caractéristiquesdu marché au Royaume-Uni

Taille du marché à ce jour

Le marché des PPP au Royaume-Uni a beaucoup

évolué depuis le milieu des années 90, date de la

mise en place du programme britannique de PPP, le

« PFI » (Project Finance Initiative). La signature du pre-

mier financement de projet PFI de la prison de

Fazakerley à Merseyside le 20 décembre 1995 fit juris-

prudence en la matière. Bien que cette transaction

fût critiquée à certains égards par la suite comme

étant trop généreuse envers le partenaire privé, la

majeure partie des principes qui y furent institués sont

encore aujourd’hui en vigueur et sont reflétés dans

les principes fondamentaux du SoPC1.

Jusqu’à la fin 2007, près de 900 projets en format PFI

ou PPP ont été signés pour une valeur totale de près

de 60 milliards £. Cette valeur fut réduite après la rési-

liation des contrats du métro de Londres (« LUL » ou

London Underground Limited) suite à la faillite de

Metronet qui gérait les deux tiers du métro. Depuis

2002, une moyenne de 60 transactions ont été signées

chaque année. L’année 2004 fut particulièrement

exceptionnelle avec 99 contrats signés, parmi les-

quels 51 projets de santé.

La valeur totale des 60 projets signés en 2007 repré-

sente 7,3 milliards £, en diminution par rapport au

record de 2006 avec 9,6 milliards £. Entre 1995 et

2005, les contrats de PFI/PPP ont représenté un mon-

tant total compris entre 2 milliards £ et 5 milliards £ par

an (hors contrats de London Underground en 2002)2.

L’année 2007 fut marquée principalement par de nom-

breuses signatures de contrats dans les secteurs de la

santé et de l’éducation, mais aussi dans le secteur de

la défense. Le projet de renouvellement des remor-

queurs de la Marine britannique, d’une valeur estimée

de 1 milliard £, ainsi que le projet de ravitaillement en

vol de la Royal Air Force (projet FSTA, Future Strategic

Tanker Aircraft, qui représente un besoin de finance-

ment de l’ordre de 2,34 milliards £) ont représenté les

plus grosses transactions de l’année. Dans un contex-

te de marché en crise et à cours de liquidité, la syndi-

cation du projet FSTA s’est déroulée avec succès,

démontrant l’attractivité que peuvent présenter les

opérations de PFI pour les institutions bancaires.

Typologie des transactions

Les transactions lors des années 1996-2000 avaient

vu des opérations de petite taille initiées pour beaucoup

par des collectivités locales pour des projets de bâti-

ments uniques.

Au fil des années, les transactions apparaissent de plus

en plus importantes avec une moyenne de 122 mil-

lions £ en 2007 (voir graphique 1 pour l’évolution au

cours des cinq dernières années). L’analyse plus appro-

fondie des coûts relatifs de chaque projet a montré que

le recours à une structure PPP/PFI n’a d’intérêt que

�

GRAPHIQUE 1. Taille moyenne des contrats de PFI au Royaume-Uni

Source : Public Private Finance

1. Le « SoPC » ou « Standardisation of Private Finance Contracts » est un guide officiel rédigé par le ministère de l’Économie et des Finances définissant lesmeilleures pratiques à adopter par la personne publique dans le cadre de la rédaction d’un contrat de partenariat. Ce document est régulièrement mis à jour enfonction de l’évolution des conditions de marché.Voir http://www.hm-treasury.gov.uk/documents/public_private_partnerships/ppp_standardised_contracts.cfm2. Il est pertinent d’exclure ces contrats des statistiques dans la mesure où ils biaisent l’analyse compte tenu de leur taille respective et de la garantie associéefournie par la personne publique (garantie de la dette à hauteur de 95 %).

http://www.hm-treasury.gov.uk/documents/public_private_partnerships/ppp_standardised_contracts.cfm

28


2003 2004 2005 2006 2007Santé 667 2 628 998 3 010 1 706Éducation 373 456 749 1 495 1 514Gouvernement écossais 209 173 377 1 003 1 106Défense 925 900 654 2 674 1 000Transport 351 735 1 021 150 77Département des Affaires Territoriales (ODPM) 491 62 406 422 570Irlande du Nord 105 60 18 390 382Département de l’Environnement, de l’Alimentation et des Affaires Rurales (DEFRA) 145 35 0 421 175Département de la Protection Publique (Home Office) 138 74 38 0 46Assemblée galloise 0 82 0 422 17Département des Affaires Constitutionnelles (DCA) 0 40 0 0 0Autres 57 0 0 0 75TOTAL 3 461 5 245 4 261 9 607 7 318


TABLEAU 1. Valeur totale annuelle des contrats signés en millions de livres sterling

– des infrastructures de transport aux prémices du

programme, au secteur de l’éducation dans les années

2000 – ou par les effets connexes associés. Le PFI est

devenu une partie prenante essentielle du finance-

ment public d’infrastructure, représentant 10 % à 15 %

de l’investissement public. L’expérience britannique

s’est convertie en une source précieuse d’expertise

pour tous les pays ayant développé plus récemment

une politique publique de partenariat public-privé.

Performance

Au-delà du volume considérable de contrats signés en

Grande-Bretagne, ainsi que de la réduction des délais

et des coûts associés aux projets qui apparaît désor-

mais comme avérée, le fait le plus marquant est la qua-

lité grandissante du service public fourni, plus parti-

culièrement dans le domaine de l’éducation. Une

étude4 récemment menée par KPMG en Grande-

Bretagne a notamment relevé les principaux points

suivants :

• Les résultats dans les écoles rénovées s’améliorent

plus rapidement que dans les écoles n’ayant pas été

rénovées (quel que soit le mode de financement).

• La réussite des écoliers s’avère être plus importan-

te dans les écoles rénovées dans le cadre d’un pro-

gramme PFI que dans celles rénovées par un finan-

cement traditionnel.

lorsque le projet présente une taille relative permettant

notamment l’absorption des coûts fixes de préparation.

Depuis 1996, les initiatives de PFI ont représenté entre

10 et 15 % des investissements publics britanniques.

Certains PFI, notamment dans le secteur de l’éduca-

tion, ont eu des effets non escomptés à l’origine et qui

se sont avérés très bénéfiques.

Le tableau ci-dessus (tableau 1) présente une décom-

position des principaux secteurs dans lesquels des

structures PFI ont été instaurées. Par ailleurs, il convient

de souligner que depuis 2003 la valeur des transactions

dans la santé, la défense ou l’éducation ne cesse de

croître.

Le secteur des transports a été vecteur des plus gros

projets au cours de ces vingt dernières années, repré-

sentant une valeur de 17,8 milliards £ soit près de

30 % de la totalité des contrats de PFI/PPP signés,

incluant le projet de la LGV3 reliant Londres au Tunnel

sous la Manche et le projet LUL (voir tableau 2).

Compte tenu de leur nature (routes, ponts, tramways,

métro...), ces projets sont de plus grande ampleur : les

soixante-deux projets de transports en Grande-

Bretagne représentent une taille moyenne de 195

millions £ (hors LUL).

En définitive, ces chiffres montrent que le PFI apparaît

comme un réel succès tant par la taille moyenne des

contrats, leur nombre, que par la diversité des secteurs

3. Ligne à Grande Vitesse.4. “Investment in school facilities and PFI - do they play a role in educational outcomes?, KPMG’s Infrastructure Spotlight Report“, dirigée et publiée par KPMGCorporate Finance.

�

29

�


• La performance scolaire s’améliore 92 % plus vite

dans des écoles complètement rebâties sous contrats

PFI que dans des écoles complètement rebâties sous

contrats de financement conventionnels.

Ce dernier point est le plus impactant en termes de poli-

tique publique dans la mesure où il constitue un indi-

cateur de performance prévisionnel. Il y a donc près de

neuf chances sur dix que, sur deux écoles reconstrui-

tes, l’une par le recours à un financement public et l’au-

tre sous un format PFI, l’école adoptant une structu-

re de partenariat public-privé améliorera ses résultats

plus rapidement. De fait, le choix d’une structure PFI

lors de la reconstruction d’écoles devrait faire l’objet

d’une attention particulière des institutions publiques.

Bien que les recherches menées n’aient pas permis d’i-

dentifier précisément les raisons d’un tel impact, la qua-

lité de l’environnement d’étude semble avoir un réel effet

sur l’attitude et le comportement des écoliers. En ce

sens, il s’agirait d’un aspect non envisagé lors du lan-

cement du programme PFI en 1992, mais en tout état

de cause à considérer comme très bénéfique pour

les projets PFI d’éducation. Ils représentent ainsi une

forte proportion des derniers contrats (voir tableau 3).

Plus généralement des gains de performance ont été

avérés dans la plupart des secteurs. Par exemple,

près de 80 % des projets PPP ont été livrés dans les

temps contre 30 % sous maîtrise d’ouvrage classique.

Certains actifs tels que les prisons, des simulateurs de

vol de l’armée, etc. ont été réalisés exclusivement

sous PPP ces dernières années du fait de cette per-

formance.

Structure de financement

Le PPP est un principe de financement de projet,

c’est-à-dire un financement à long terme sans recours

sur les actionnaires, dans lequel les différents bailleurs

de fonds seront remboursés et rémunérés unique-

ment par les cash-flows générés par le projet en ques-

tion. Le marché du financement PFI/PPP est très spé-

Nombre millions £ % Taille moyennedes contrats

Transport 62 17 754 29,7 % 195*dont LUL (estimation) 12 000

Santé 269 12 555 21,0 % 47Défense 62 8 321 13,9 % 124Education 156 6 427 10,8 % 421Bureau central (Cabinet Office) 107 5 285 8,8 % 49Gouvernement écossais 68 2 500 4,2 % 37Département des Affaires Territoriales (ODPM) 52 1 400 2,3 % 27Département de l’Environnement, de l’Alimentation etdes Affaires Rurales (DEFRA) 22 1 333 2,2 % 61Ministère de l’Economie et des Finances (HM Treasury) 34 1 189 2,0 % 35Département des Affaires Constitutionnelles (DCA) 22 625 1,0 % 28Assemblée galloise 7 522 0,9 % 75Département du Commerce et de l’Industrie (DTI) 9 393 0,7 % 44Département de la Culture, des Médias et du Sport (DCMS) 4 353 0,6 % 88Département des Taxes (HMRC) 2 342 0,6 % 71Département du Travail et de la Retraite (DWP) 12 302 0,5 % 25Département des Affaires Etrangères (FCO) 2 128 0,2 % 64Département de la Protection Publique (Home Office) 5 123 0,2 % 25Irlande du Nord 3 101 0,2 % 34Autres 3 94 0,2 % 31TOTAL 901 59 745 100 % 40

* Hors LUL Source : Public Private Finance

TABLEAU 2. Valeur totale cumulée entre 1987 et 2007

30


cialisé et requiert une forte expertise tant de la part des

conseils (financier, juridique ou technique) que des

banques intervenant dans le projet.

Le montage contractuel est organisé autour d’un véhi-

cule ad hoc. La société de projet, porteur du projet et

dans lequel des investisseurs prêts à prendre une par-

tie des risques du projet (a priori ceux qu’ils peuvent

maîtriser) injecte des fonds propres, sous différentes

formes le cas échéant (fonds propres, dette subor-

donnée...). Dans le cadre d’un montage PFI britannique,

la société de projet présente en moyenne un levier de

l’ordre de 90:10, pour un taux de rentabilité interne des

actionnaires du projet compris entre 10 % et 14 %.

Les institutions bancaires prennent en compte notam-

ment l’analyse de l’allocation des risques entre l’em-

prunteur et la personne publique, ainsi que l’analyse des

cash-flows que générera la société de projet tout au

long de la durée du contrat de partenariat afin d’esti-

mer les conditions de crédit vis-à-vis de la société de

projet.

La dette consentie par les prêteurs dans une structu-

re de PFI présente le plus souvent des marges diffé-

rentes en fonction du risque associé. Par exemple au

Royaume-Uni, au cours de la construction du projet,

la marge de crédit reflète principalement un risque de

construction et pouvait être de l’ordre de 100 pdb en

moyenne, avec une diminution à 90 pdb en moyenne

en phase opérationnelle avant la crise de liquidité

actuelle.

Ces marges de crédit, bien qu’indicatives, sont aussi

impactées par les conditions globales du marché au

moment de la transaction. Ces dernières semaines,

nous avons d’ailleurs pu constater un renchérisse-

ment significatif des coûts financiers avec des marges

de crédit flirtant avec les 150 pdb - 175 pdb et reflé-

tant le coût sans cesse croissant du refinancement des

opérateurs de marché, aussi bien au Royaume-Uni

que dans les autres pays.

Traitement comptable

En termes d’impact sur la dette publique, sur les 628

transactions listées par le ministère de l’Économie et

des Finances britannique, le HM Treasury5, 75 sont pré-

Projet Secteur Taille (en m £)Marine Services Défense 1 000Road Telecoms Technologie / Télécoms 490Peterborough Hospital Santé 335N. Staffs Hospital Santé 272A1 and A4/A5 Roads Transport 260Waltham Forest Schools Education 250Leeds Schools Education 225Ashford Housing Logement 200Pinderfield Hospital Santé 200Newcastle Schools Education 180New Tyne Crossing Transport 180Northern Batched Hospitals Santé 180Edinburgh Schools Education 180Edinburgh Royal Infirmary Santé 180Walsall Hospitals Santé 174South Tyneside Schools Education 162Perth and Kinross Schools Education 161Manchester Housing Logement 160Sheffield Schools Education 158Knowsley Schools Education 157


TABLEAU 3. Les principaux contrats de PFI pour l’année 2007

5. Éléments statistiques tirés de la base de données du HM Treasury disponibles sur le site :http://www.hm-treasury.gov.uk/DOCUMENTS/PUBLIC_PRIVATE_PARTNERSHIPS/ppp_index.cfm

�

http://www.hm-treasury.gov.uk/DOCUMENTS/PUBLIC_PRIVATE_PARTNERSHIPS/ppp_index.cfm

31

�


sentées comme étant directement répercutées sur le

bilan de la personne publique (graphique 2). La valeur

de ces 75 transactions représente un total de 24,2

milliards £ incluant le LUL, soit près de 41 % du total

de la valeur des 628 transactions listées (total de 58,5

milliards £).

La FranceEn France, il y a une longue expérience des mon-

tages de type PPP à paiement privé avec les conces-

sions et autres délégations de service public, et déjà

quelques expériences en matière de PPP à paiement

public, avec le contrat de partenariat ainsi que tous les

contrats assimilés.

En effet, par rapport à la maîtrise d’ouvrage classique,

utilisant des marchés publics, les collectivités publiques

ont toujours ressenti le besoin d’utiliser des montages

qui font intervenir un partenaire privé pour prendre en

charge les différentes étapes d’une opération complexe

pour la création d’infrastructures publiques.

Contexte et structure du marché français

La France a ainsi développé un programme de PPP

conséquent ayant fréquemment recours à une ingé-

nieuse structure de cession de créance permettant de

réduire le coût de financement d’un projet. Ce pro-

gramme de développement est présenté dans le

tableau 4 ci-après :

Plus d’une dizaine d’années après le Royaume-Uni, l’or-

donnance sur les contrats de partenariat a été ratifiée

le 17 juin 2004 par le Parlement français. Cette ordon-

nance entérine les grands principes anglo-saxons du

« PFI » et dresse un cadre juridique spécifique pour les

partenariats public-privé en France. L’ordonnance fut

ajustée par la récente loi du 28 juillet 2008.

À l’image du département « Private Finance » du HM

Treasury britannique, la MAPPP (autorité centrale en

charges des financements de projets) coordonne les dif-

férents projets de PPP en France et assure un suivi

complet des pouvoirs publics. En revanche, contrai-

rement au Royaume-Uni, il n’existe pas encore de

GRAPHIQUE 2. Nombre de projets inscrits aux bilans de l’État ou des Collectivités

Source : HM Treasury

32


�Objet État Collectivité localeRénovation de L’Institut National des Sports et de l’Éducation Physique (INSEP) présentépar le ministère de la Jeunesse, des Sports et de la Vie Associative (MJSVA) xPôle Energie du Centre Hospitalier de Roanne xInformatisation des collèges d’Eure-et-Loir xAménagement intérieur Cité de l’architecture et du patrimoine xRefonte du système informatique de la billetterie et du comptage du château de Versailles xTranche de trois établissements pénitentiaires (lot n° 3) du ministère de la Justice xRéalisation du tram train régional Saint-Paul – Sainte Marie à La Réunion xMuséum d’Histoire Naturelle-Rénovation du Parc zoologique de Paris xAEFE-Construction du nouveau lycée français du Caire xFourniture et distribution d’énergies et d’eau au Centre Hospitalier d’Alès xConstruction et exploitation d’une unité de traitement des eaux pluviales sur l’aéroportde Blagnac xRéseau Ferré de France - réseau GSM-R xConstruction du centre de conservation du musée des civilisations de l’Europe et de laMéditerranée MUCEM xConstruction d’une nouvelle Trésorerie générale à Basse-Terre (Guadeloupe) xCanal Seine-Nord Europe (Voies Navigables de France) xConstruction d’un cinéma multiplexe, de la gare routière et d’un parking souterrain àSaint-Raphaël xRéalisation et exploitation du grand stade de Lille xRFF-Réalisation du contournement ferroviaire de Nîmes - Montpellier xConstruction et entretien du théâtre de l’Archipel à Perpignan xNouveau centre des congrès de Nancy xRéhabilitation de la prison de La Santé à Paris xAménagement à 2x2 voies de la RN 88 Section Albi - A 75 xReconstruction-extension du Centre universitaire de Clignancourt (Univ. Paris IV) xConstruction locaux UFR de médecine de l’Université de Versailles Saint-Quentin-en-Yvelines xExtension du Musée de la Mer et la construction de la Cité du Surf et de l’Océan de Biarritz xNouvel établissement d’hébergement pour personnes âgées du Centre Hospitalier de Douai xConstruction et exploitation d’une infrastructure de télécommunication à haut débit enMeurthe-et-Moselle xConstruction Plateau technique central du CHRU Nancy xÉclairage public, ville de Saint-Fons xRocade urbaine L2 à Marseille xConstruction nouveau site de l’Université de Paris VII xConstruction espace logistique de Cannes xConstruction collèges de l’Yonne xStade vélodrome Saint-Quentin-en-Yvelines xCentre de Congrès du Foirail de Rodez xRegroupement des différentes institutions dont l’INSERM xSystème dInformation Multimodal (SIM), Alsace xConstruction de onze groupes scolaires à Fort de France xHôpital Avicenne à BobignyComplément avis 2006-4 sur la rénovation du Parc Zoologique de Paris xConstruction d’un pôle de spectacles à Rambouillet xEmissaire en mer à Perpignan xCentre Étoile - Centre de traitement des cancers par hadronthérapie xEclairage public de la ville de Camiers (Pas-de-Calais) xConstruction de 63 centres d’entretien pour la DG Routes xLycées Alsace - CEP xLouvroil - Eclairage public xOise - Système d’information multimodal xCG Gironde - Réseau haut débit xBourgogne - Réseau haut débit xRéunion - Tram-train xBourgogne - plateforme eBourgogne xCH Périgueux - Chaufferie xUniversité Versailles St-Quentin-en-Yvelines xProgramme efficacité énergétique

TABLEAU 4. Liste des projets PPP signés ou à venir

Sour

ce :

Miss

ion

d’Ap

pui à

la ré

alisa

tion

des

cont

rats

de

parte

naria

t

33

�


document contractuel de référence même si certaines

clauses ont tendance à se généraliser.

Typologie des projets français

Le marché français présente une typologie proche de

celle du marché britannique en termes de montants uni-

taires d’investissements, avec une majorité de tran-

sactions inférieures à 30 millions d’euros. À l’instar de

son homologue britannique à maturité équivalente, le

marché français a tendance à débuter son dévelop-

pement avec une prédominance de projets de bâti-

ments plus modestes en termes d’investissement

(voir graphique 3).

Mais nous voyons, comme au Royaume-Uni, une évo-

lution vers des projets d’infrastructures de taille consé-

quente ainsi que vers des regroupements de petits pro-

jets par lots afin d’atteindre une taille critique.

Performance

Le marché français n’a pas aujourd’hui la maturité

nécessaire pour juger de la performance effective des

projets de PPP.

Structure de financement

D’un point de vue structurel, les montages de PPP en

France sont très proches des schémas britanniques.

En revanche, la particularité française est la possibili-

té de céder une créance selon les articles L.313-29 et

L.313-29-1 du Code monétaire et financier, commu-

nément appelée « cession Dailly », qui permet notam-

ment de réduire le coût de financement global du pro-

jet – la contrepartie étant l’État ou la Collectivité locale.

La société de projet créée pour la passation d’un

contrat de partenariat présente le plus souvent une

structure de financement dans laquelle 90 % à 95 % du

financement est apporté sous forme de dette bancai-

re et 10 % à 5 % sous forme de fonds propres et quasi

fonds propres, pour un TRI attendu compris entre

9,5 % et 13 % en fonction de la nature du projet.

En phase de construction, le financement bancaire est

apporté par une dette de construction présentant his-

toriquement, c’est-à-dire jusqu’à la fin 2007, une marge

de crédit comprise entre 70 pdb et 90 pdb reflétant le

risque de construction du projet et l’allocation des risques

spécifiques au projet. Par ailleurs, afin d’optimiser les coûts

du projet, la société de projet peut avoir recours à un cré-

dit relais fonds propres garanti par ses actionnaires. Des

financements complémentaires peuvent être sollicités, par

exemple pour absorber un décalage de TVA ou un

besoin en fonds de roulement temporaire.

GRAPHIQUE 3. Comparaison de la taille des projets au Royaume-Uni et en France

Source : HM Treasury et MAPPP

�

Montants unitaire d’investissements (en fonction du nombre de contrats signés)

FRANCE ROYAUME-UNI

34


Le passage en phase d’exploitation entraîne un chan-

gement dans la nature des risques reflété par un refi-

nancement de la dette de construction. Jusque-là fin

2007, les marges de crédit en exploitation étaient alors

proches de 8 pdb – 15 pdb pour une tranche de dette

adossée à une cession de créance Dailly et 70 pdb –

100 pdb pour une dette « classique » associée à un

risque projet. Néanmoins, la crise actuelle a fortement

perturbé le marché et dégradé les conditions bancai-

res pouvant être proposées.

In fine, les conditions de financement des projets fran-

çais sont plus agressives que celles pratiquées au

Royaume-Uni. Ceci s’explique par un transfert de

risques plus timide dans les projets français ainsi que

par la robustesse relative du tissu constructeur en

France, plus à même à absorber des risques.

Les derniers événements sur les marchés ont sensi-

blement affecté les conditions de financement des

contrats de PPP tant sur les dettes projet que sur les

marges liées à la composante cédée. Bien que la ces-

sion de créance de type Dailly soit perçue comme un

réel avantage des montages français, cette force est

aujourd’hui remise en question en pleine crise de liqui-

dité. Certaines institutions bancaires offrent des mar-

ges de crédit moins avantageuses qu’auparavant sur

ce type de produit compte tenu de leurs propres coûts

de refinancement. Ainsi, il est possible de se voir pro-

poser des marges de crédit proche des 100 pdb -

150 pdb sur une dette « Dailly ».

Aujourd’hui, afin de faciliter les prêts, le Royaume-Uni

réfléchit à la mise en place d’une structure proche du

modèle français de la cession de créance Dailly afin

de diminuer le coût du projet sur la base de la struc-

ture existante. Compte tenu des conditions actuel-

les, il sera cependant difficile d’obtenir des marges

de crédit intéressantes au regard des conditions

déjà obtenues.

Traitement comptable

Le traitement comptable des transactions de type

PPP en France reste un enjeu clé pour la personne

publique. Le recours à la cession de créance de l’État

(devenue irrévocable) ne facilite pas le traitement hors

bilan de l’état des engagements dans la mesure où une

partie significative du risque reste à la charge de la per-

sonne publique.

Perspectives

Les défis du marché français restent de parvenir à

conclure les contrats des grands projets d’infrastruc-

ture définis dans un avis de la MAPPP en octobre

2006, tels que le canal Seine-Nord Europe ou le sys-

tème de radiocommunication GSM-R, mais aussi de

développer un marché secondaire encore naissant.

La forte activité du marché secondaire britannique

nous laisse entrevoir un avenir riche en opportunités une

fois les tensions actuelles sur les marchés financiers

atténuées.

Réflexion sur le reste de l’EuropeContrairement à l’Allemagne où de nombreuses impli-

cations politiques ont retardé et compliqué le lancement

de leur programme de PPP, certains pays comme

l’Irlande, le Portugal ou l’Espagne ont lancé de grands

projets : il convient de citer notamment le Métro de

Dublin ou le projet portugais de liaison à grande vites-

se mené par RAVE6. En revanche, peu de spécialistes

auraient envisagé qu’à l’aube de l’année 2009 la Grèce

serait l’un des plus importants marchés des PPP avec

un programme annoncé de 5,7 milliards d’euros.

Certes, le programme grec ne présente pas à ce jour

le même volume de transactions qu’en Grande-

Bretagne, mais il couvre une grande diversité de sec-

teurs, ce qui illustre la forte volonté politique associée

compte tenu de la relative jeunesse du programme PPP.

Eléments conclusifsQue devons nous retenir de la situation actuelle du mar-

ché international des PPP, et comment pouvons-nous

envisager le futur ? Aujourd’hui, de nouveaux mar-

chés en pleine expansion se développent aux États-

Unis, au Moyen-Orient, en Asie ou en Amérique latine.

À moyen ou long terme, la technique et la technologie

européennes pourront soutenir le développement dans

6. RAVE est l’entreprise publique portugaise en charge du projet de liaison à grande vitesse lancé par le Premier ministre portugais le 13 décembre 2005. Il secompose de deux lignes (i) une ligne entre Lisbonne et Porto, et (ii) une ligne entre Lisbonne et la frontière espagnole qui est liée à une ligne venant de Madrid. Lestravaux incluent une nouvelle station à Lisbonne et un nouveau pont sur le Tage. Voir http://www.rave.pt (site en portugais).

�

http://www.rave.pt

35


ces nouveaux eldorados. Le Centre européen d’ex-

pertise en matière de PPP (CEEP) nouvellement créé

sous l’impulsion de la BEI et de la Commission euro-

péenne va permettre de partager les expériences de

différents pays et de donner des orientations sur les

bonnes pratiques à suivre. À plus court terme, il sem-

ble évident que la crise de liquidité actuelle ne permettra

pas à ces marchés PPP émergents de commencer leur

développement par des projets de grande dimension.

Nous en avons un exemple très récent en Russie où

la personne publique envisage de décomposer le pro-

jet autoroutier WHSD (Western High Speed Diameter)

en plusieurs projets de taille plus modeste afin de

rendre le projet plus attractif pour la recherche de

financement.

Compte tenu de la situation actuelle sur les marchés

financiers, on peut s’attendre à une révision à la haus-

se des marges de crédit. Cependant, les projets PPP

restent un investissement relativement peu risqué pour

les banques et un produit à privilégier du fait des

niveaux de pertes en cas de défaut (LGD7) faibles

qu’ils peuvent présenter. Mais au-delà du marché,

l’apport essentiel des PPP à la collectivité publique reste

une qualité supérieure du service public. ◗

7. Loss Given Default est un paramètre intervenant dans le calcul du capital réglementaire des institutions bancaires.

36


Crédit Agricole Leasing, par l’intermédiaired’Auxifip, sa filiale spécialisée dansles montages locatifs au profit des acteurspublics, totalise d’ores et déjà plus de110 projets de partenariat public-privé,pour la réalisation de casernes degendarmeries, de commissariats, de parkings,d’établissements pour personnes âgéesdépendantes, d’infrastructures hospitalières...

ÉDOUARD DE LAPORTEResponsable partenariats public-privé, Auxifip

Le succès des montages locatifsinspirés du crédit-bail immobilierPARMI CES OPÉRATIONS, la signature, le 15 mai

2006, d’un contrat de partenariat entre Crédit

Agricole Leasing et le Conseil général du Loiret pour

la conception, la réalisation, le financement, l’en-

tretien, la maintenance et l’exploitation du collège de

Villemandeur permettant l’accueil de 550 élèves et

l’hébergement de 40 internes, offre une bonne illus-

tration de l’efficacité du montage proposé par

Auxifip.

Un montage locatifadapté à une offre globale sécuriséeL’intérêt suscité par les PPP auprès des acteurs publics

s’explique en grande partie par la possibilité de confier

à un tiers, dans le cadre d’un appel d’offres unique, une

mission englobant la conception, la construction, le

financement, la maintenance, voire l’exploitation (pour

les seuls contrats de partenariat) d’un ouvrage néces-

saire à l’exécution d’une mission de service public.

Ce tiers ayant soin d’assurer la coordination des dif-

férents intervenants susceptibles de prendre en charge,

chacun pour sa spécialité, l’ensemble des prestations

requises, les acteurs publics sont particulièrement

soucieux d’obtenir des garanties, tant financières que

juridiques, sur la pérennité de leur cocontractant.

Si l’ensemble des candidats à la signature d’un PPP

s’efforce de répondre à ces attentes, les solutions ins-

pirées du crédit-bail immobilier paraissent souvent

plus adaptées à des projets d’investissement immo-

biliers d’un montant unitaire limité que celles relevant

de la technique des financements de projet.

Le succès remporté par Crédit Agricole Leasing sur

l’opération du collège de Villemandeur s’explique en

grande partie par ce positionnement original.

En effet, Auxifip, en sa qualité de signataire du contrat

de partenariat, endosse seul les responsabilités de la

maîtrise d’ouvrage de l’opération (conception et réali-

sation), de son financement, puis celles relatives à

37

L e s u c c è s d e s m o n t a g e s l o c a t i f s i n s p i r é s d u c r é d i t - b a i l i m m o b i l i e rÉ D O U A R D D E L A P O R T E

l’entretien, l’exploitation et les services. La simplicité de

cette solution permet de répondre aux attentes de la

collectivité territoriale, l’exécution des prestations tech-

niques (hors financement) étant elle-même garantie

par la signature de contrats « miroirs » avec les filiales

spécialisées du groupe VINCI.

Ce cadre d’intervention, également qualifié de « schéma

emphytéote », est désormais plébiscité par les acteurs

publics pour sa simplicité, au point d’inviter les industriels

à proposer des schémas similaires pour la réalisation

d’opérations PPP dont le cahier des charges peut appa-

raître comme beaucoup plus complexe qu’un projet à

dominante immobilière (ex : construction, financement

et exploitation d’un réseau d’éclairage public).

Encore faut-il que l’intégralité des risques mis à la char-

ge du titulaire privé du PPP puisse être rebasculée en

transparence vers des sous-traitants qualifiés et

pérennes. À défaut, l’injection de fonds propres sus-

ceptibles d’absorber les aléas supportés par le signa-

taire du PPP dans l’exécution de ses obligations,

nécessiterait le recours à des montages, plus sophis-

tiqués, en financement de projet (voir schéma 1).

Favoriser la maîtrisedes dépenses publiquesConfrontées, dans une logique de décentralisation, à des

obligations budgétaires croissantes, les collectivités

territoriales ont rapidement perçu l’intérêt économique

des montages PPP. Ainsi, pour faire face aux charges

de fonctionnement et d’investissement des collèges et

des lycées (20,6 milliards d’euros pour l’année 2005) plu-

sieurs collectivités, dont le conseil général du Loiret, ont

d’ores et déjà choisi de recourir à des procédures en

contrat de partenariat pour confier la prise en charge de

parcs informatiques scolaires (département d’Eure-et-

Loire), et la construction / rénovation de collèges (dépar-

tements du Loiret et de l’Yonne).

Du point de vue de la gestion des dépenses publiques,

l’opération de Villemandeur semble d’ores et déjà avoir

répondu aux attentes du conseil général.

En effet, grâce à une livraison des locaux dès juillet

2007, la collectivité a gagné un à deux ans de délais

sur l’aboutissement d’une procédure d’appel d’offres

classique. Cette rapidité d’exécution aura ainsi permis

à la collectivité d’économiser l’impact de l’inflation sur

les coûts de construction, soit l’équivalent d’environ

500 000 euros par an.

En outre, les engagements relatifs à la maintenance pris

dès la signature du contrat de partenariat permettent à

la collectivité de maîtriser ses budgets d’entretien sur des

durées adaptées à son patrimoine immobilier. La

connaissance précise des caractéristiques techniques

de l’ouvrage dès sa phase de conception facilite l’an-

ticipation des coûts d’entretien et de maintenance du

bâtiment, ce qui demeure plus difficile à réussir dans le

cadre traditionnel de la commande publique, disso-

SCHÉMA 1

Schéma « Emphytéote » Schéma « Société Projet »

�

38


� ciant la conception et l’exploitation d’un bâtiment.

L’optimisation de ces prestations n’est pas seulement

budgétaire, mais également qualitative. De fait, le col-

lège de Villemandeur bénéficie, grâce au contrat de

maintenance multiservices conclu entre Auxifip et son

partenaire, de prestations étendues telles que le gar-

diennage, la gestion des énergies... Sans être excep-

tionnelles dans leur contenu, ces prestations constituent

pour le conseil général une véritable innovation sur la

qualité de suivi de son parc immobilier, en particulier celui

des nombreux collèges dont il a la charge d’entretien.

Enfin, soulignons que le montage juridique proposé par

Auxifip a également contribué à réduire la charge loca-

tive résultant pour le conseil général de la mise à

disposition de ce nouvel établissement. En effet, le

recours limité à des conseils extérieurs, l’absence de

frais de gestion de sociétés ad hoc et de rémunération

de fonds propres de telles structures, permet de géné-

rer une économie locative estimée entre 5 et 10 % par

comparaison avec des solutions plus sophistiquées tel-

les que celles inspirées des techniques de financement

de projet.

Maîtriser les délais :une exigence commune à l’ensembledes opérations PPPOutre l’originalité du montage juridique et l’optimisation

des prestations proposées au conseil général du Loiret,

l’opération du collège de Villemandeur se caractérise

par une exigence forte sur la gestion des délais de mise

à disposition de l’ouvrage.

Ainsi, l’appel d’offres pour la réalisation de ce collège

a été fait dans le cadre de la procédure d’urgence

(telle que prévue par l’ordonnance de 2004), l’objectif

prioritaire du conseil général étant de pouvoir disposer

d’un nouvel établissement scolaire dans des délais

de réalisation exceptionnellement courts.

En effet, il convient de rappeler que ce projet, lancé en

1999, aurait dû être livré dès l’année 2002, la cons-

truction d’un nouveau collège devant permettre de

faire face aux carences d’équipements scolaires du sec-

teur. Suite aux nombreuses difficultés rencontrées lors

de l’acquisition des terrains et lors du lancement de

deux appels d’offres successifs (en « MOP » ou Maîtrise

d’Ouvrage Publique), déclarés infructueux, le dépar-

tement s’est finalement tourné, en 2005, vers un

contrat de partenariat.

La « surcharge » des collèges voisins justifiant l’exis-

tence du critère de l’urgence exigé pour le recours au

contrat de partenariat (à défaut de l’existence du cri-

tère de complexité, deuxième cas visé par l’ordon-

nance de 2004), le conseil général a fait publier, en date

du 8 décembre 2005, un appel d’offres pour la concep-

tion, la construction, le financement et l’exploitation-

maintenance du collège de Villemandeur.

Sur la base du cahier des charges communiqué fin jan-

vier 2006 aux candidats sélectionnés pour participer à

la procédure, les offres complètes de chaque équipe

ont été remises pour le 20 mars 2006. Après analyse

des quatre offres retenues, la signature du contrat de

partenariat par le lauréat Auxifip est intervenue le 15 mai

2006, étant précisé que la livraison du collège était exi-

gée pour le 20 août 2007 au plus tard.

Ainsi, entre la date de publication de l’appel d’offres et

la livraison effective des biens le 29 juillet 2007, moins

de vingt mois se sont écoulés. L’efficacité d’une telle

procédure a permis un gain de temps estimé, y com-

pris par le juge administratif, entre un et deux ans.

Paradoxalement, en dépit du succès de cette procé-

dure, démontré par des délais de réalisation record et

des gains financiers incontestables, la remise en cause

du critère de « l’urgence » devant les tribunaux est

venue donner un nouvel éclairage à cette opération.

En effet, le tribunal administratif d’Orléans, saisi par le

Syndicat national du second œuvre, a considéré, que

le caractère d’urgence du projet ne pouvait être justi-

fié au motif « que l’atteinte au fonctionnement du ser-

vice public par le retard affectant la réalisation du

collège de Villemandeur ne présentait pas (...) un

caractère de gravité suffisant ».

Par conséquent, par un jugement du 29 avril 2008, le

tribunal a annulé la délibération par laquelle la com-

mission permanente du conseil général du Loiret a

retenu le candidat au contrat de partenariat et autori-

sé l’exécutif à signer celui-ci. Ce jugement, dont le

conseil général a fait appel devant la cour administra-

tive de Nantes, ne remet pas directement en cause

l’existence du contrat de partenariat, car ce sont en fait

uniquement les actes détachables qui sont contestés.

Les débats engagés autour de cette opération n’ont

39

L e s u c c è s d e s m o n t a g e s l o c a t i f s i n s p i r é s d u c r é d i t - b a i l i m m o b i l i e rÉ D O U A R D D E L A P O R T E

ainsi pas remis en cause la pertinence économique du

contrat de Villemandeur, dont l’exécution est aujourd’hui

assurée à la satisfaction de toutes les parties. Ils ont en

réalité porté sur l’interprétation des conditions juri-

diques de mise en œuvre d’un contrat de partenariat

et ont, en cela, alimenté la réflexion engagée pour

améliorer le dispositif juridique instauré par l’ordon-

nance du 17 juin 2004.

Ainsi, la création par la loi du 28 juillet 2008 d’une

nouvelle possibilité de recours aux contrats de parte-

nariat – l’efficience économique – doit dynamiser et

sécuriser cette nouvelle forme d’investissement public.

En effet, dans l’hypothèse où « compte tenu soit des

caractéristiques du projet, soit des exigences du ser-

vice public dont la personne publique est chargée,

soit des insuffisances et difficultés observées dans la

réalisation de projets comparables, le recours à un

tel contrat présente un bilan entre les avantages et les

inconvénients plus favorable que ceux d’autres contrats

de la commande publique », la personne publique

pourra désormais recourir aux contrats de partenariat.

L’adoption de ce nouveau critère d’efficience écono-

mique vient donc conforter, a posteriori, la démarche

contractuelle du conseil général du Loiret. Il permet, à

défaut d’une régularisation immédiate de la procédu-

re contestée, de souligner le caractère innovant des

contrats de partenariat et la nécessité de poursuivre la

vulgarisation de ces montages pour sécuriser et péren-

niser l’exploitation des investissements ainsi réalisés.

Le champ et les conditions d’intervention pour les

PPP ayant été consolidés par les nouvelles dispositions

législatives du 28 juillet dernier, il appartient désor-

mais aux acteurs privés de trouver des solutions de

mise en œuvre adaptées aux exigences des acteurs

publics, notamment pour ce qui est de la maîtrise des

risques, des coûts et des délais.

À cette fin, les solutions locatives du type de celles

expérimentées par Auxifip seront sans aucun doute

considérées comme la meilleure alternative aux solu-

tions de financement de projet, permettant ainsi, opé-

ration par opération, un choix adapté avec succès

aux besoins de nos partenaires dans une procédure de

dialogue hautement compétitive. ◗

40


Bouygues Construction et ses filiales onttoujours été très présents dans les montagesde partenariats public-privé. Avec l’apparitiondu contrat de partenariat en France en 2004,le groupe s’est fortement mobilisé sur cenouveau type de contrat, notamment dans lessecteurs hospitalier et pénitentiaire. Les PPPconstituent un axe stratégique dudéveloppement de Bouygues Construction.

PHILIPPE CHARTONDirecteur de l’Ingénierie Financière, Bouygues Construction

CYRILLE RENAULTDirecteur Adjoint, Bouygues Construction

PPP pénitentiaire :une « sucess story » à la françaiseCOMPTE-TENU DES BESOINS très importants d’in-

frastructures de la France dans les prochaines années,

notamment dans le domaine des transports, univer-

sités, hôpitaux, et des contraintes budgétaires limitant

le recours à l’endettement public, les PPP apparais-

sent comme une solution idéale pour résoudre cette

équation.

Pour mémoire, la France a une pratique ancienne de

l’association entre les secteurs public et privé comme

dans le domaine des infrastructures de transports, de

l’énergie et de l’eau avec la délégation de services

publics (DSP). Cependant, la DSP implique la collec-

te par le secteur privé d’une redevance ou d’un péage

directement sur l’usager ce qui n’est pas possible

pour certaines infrastructures notamment les hôpi-

taux, écoles ou prisons par exemple.

Le contrat de partenariat permet à l’État de se doter

d’un nouvel outil de la commande publique qui se

positionne entre le marché public et la DSP.

L’approche financière retenuepour les PPPBouygues Construction est implanté au Royaume-Uni

depuis 1997 et a réalisé plus d’une dizaine de PFI

principalement dans les secteurs hospitalier, scolaire

ainsi que l’opération emblématique du Home Office.

Fort de cette expérience, Bouygues Construction a

poursuivi une approche similaire à celle retenue avec

succès au Royaume-Uni en développant, au travers de

ses différentes filiales, le concept de l’offre globale

associant pour la partie technique, la conception-

construction et le « facility management », et pour la

partie financière des partenaires financiers (pour la

mise en place des fonds propres et de la dette).

Le montage financier est un des éléments clés de la

compétitivité de nos offres de PPP. Bien sûr, la com-

pétitivité repose tout d’abord sur des conditions finan-

cières elles-mêmes compétitives (commissions et

marges de crédit). Pour cela, il est indispensable que

P 40 a 42 charton 6b 21/11/08 14:17 Page 40

41

�

P P P p é n i t e n t i a i r e : u n e « s u c e s s s t o r y » à l a f r a n ç a i s eP H I L I P P E C H A R T O N E T C Y R I L L E R E N A U L T

le partage des risques entre les intervenants, c’est-à-

dire d’une part le secteur public et d’autre part le sec-

teur privé (constructeur, mainteneur, investisseurs et

prêteurs) soit optimal en affectant chacun des risques

à celui qui est le plus à même de le gérer.

Par exemple, les risques d’évolution de la législation ou

d’augmentation exceptionnelle des primes d’assu-

rances ne peuvent être intégralement transférés au

secteur privé car leurs occurrences pourraient rompre

l’équilibre économique et financier du projet. Une des

solutions habituelles proposées est que ces risques

soient assumés par le secteur privé dans la limite

d’une franchise.

Outre l’obtention de conditions financières attractives,

la mise en œuvre de solutions de financement inno-

vantes est un autre élément clé de la performance de

nos montages.

À titre d’exemple, les innovations comme la mise en

place d’une tranche de dette adossée à la valeur rési-

duelle du terrain au terme du contrat dans le cadre de

l’opération du Home Office ou l’émission obligataire

indexée sur l’inflation française dans le cadre de la

concession de l’autoroute A28, ou encore un finan-

cement miniperm dans le cadre de la concession de

l’autoroute A41, ont contribués aux succès de

Bouygues Construction ces dernière années.

L’importance du choixdes partenaires financiersDans le cadre des opérations de PPP, Bouygues

Construction est amené à sélectionner principalement

trois types de partenaires financiers.

Les investisseurs en fonds propres

Ces partenaires doivent être identifiés en tout premier lieu

car ils devront impérativement être indiqués lors de la

réponse à l’appel à candidatures. Le choix du ou des

investisseur(s) est stratégique car en général, l’équipe pré-

qualifiée ne peut être modifiée en cours d’appel d’offres.

Les facteurs pris en compte pour le choix de ces par-

tenaires sont : le pays, la typologie de l’actif, le profil de

risque anticipé, la taille de l’opération, etc.

Les fonds propres (capital social, avances d’action-

naires...) représentent en général entre 5 % et 10 % du

plan de financement.

Le conseil financier

Le rôle de cet acteur est clé pour définir à nos côtés la

structure financière la plus adaptée à l’opération et la

recherche de solutions innovantes. Le conseil financier

est généralement soit un établissement bancaire, soit

un cabinet d’audit.

Les facteurs à privilégier pour le choix du conseil finan-

cier sont notamment : la connaissance approfondie du

contexte économique et financier de l’opération, la

capacité d’innovation, la disponibilité des équipes...

Les prêteurs

Lors des différentes offres du groupement, plusieurs ins-

titutions financières sont invitées à remettre des pro-

positions de financement sur la base du ou des mon-

tages établis avec notre conseil financier. Selon la

complexité du montage, ces propositions de finan-

cement pourront comprendre plusieurs tranches de

dette senior dont certaines pourront faire l’objet d’une

cession Dailly notifiée et acceptée pour en réduire le

coût. Elles seront éventuellement complétées par la

dette mezzanine.

Les critères à privilégier pour le choix des prêteurs

sont notamment : les niveaux de marge et commis-

sions, la maturité des financements, le niveau des

ratios de couverture de dette exigés, la capacité d’ar-

rangement et de prise ferme...

L’exemple d’un succès récent :troisième lot d’établissementspénitentiairesLa surpopulation dans les prisons française a

conduit le parlement français à voter en 2002 une

loi prévoyant la construction de 13 200 nouvelles

places de prison réparties sur l’ensemble du terri-

toire français. Compte-tenu de l’urgence, l’État a

décidé de permettre le recours au PPP pour accé-

lérer la construction de ces nouveaux centres péni-

tentiaires.

Pour cela et dans un premier temps, en l’absence

d’un cadre juridique spécifique, l’État a utilisé le sché-

ma des autorisations d’occupation temporaire (AOT)

combiné à des locations avec option d’achat (LOA).

Ce cadre juridique a permis la mise en œuvre avec

succès des deux premiers lots de prisons représen-

P 40 a 42 charton 6b 21/11/08 14:17 Page 41

42


� tant environ 4 500 places réparties sur sept établis-

sements pénitentiaires dont la livraison s’étalera entre

2008 et 2009.

Avec l’apparition du contrat de partenariat, l’État a pu

recourir à une forme plus aboutie de PPP pour ce

troisième appel d’offres (concernant les trois établis-

sements pénitentiaires de Nantes, Lille et Melun) en

transférant au secteur privé, outre la conception, la

construction, le financement, l’entretien et la mainte-

nance comme cela était déjà le cas sur les deux pre-

miers lots de prisons, les prestations additionnelles

de service à la personne comme notamment la res-

tauration, la formation et le travail pénitentiaire...

Face à l’ampleur de ce programme, le groupe

Bouygues Construction a décidé de mettre en place un

partenariat global avec les établissements financiers

Dexia et Royal Bank of Scotland (« RBS ») pour inter-

venir à la fois en tant qu’investisseur et prêteur afin de

répondre aux différentes consultations lancées par

l’APIJ (Agence publique pour l’immobilier de la justice).

En complément, Dexia intervient également en tant que

conseil financier du groupement.

L’équipe financière ainsi constituée intégrait donc à

la fois avec Dexia une bonne connaissance du finan-

cement du secteur public en France (et notamment

des premières opérations de type PPP sous forme de

BEA) et avec RBS une expérience plus internationale

des PPP et notamment des PFI au Royaume-Uni.

Grâce à cette approche, les différents intervenants ont

pu au fur et à mesure des différentes consultations affi-

ner leur compréhension du partage des risques et

ainsi optimiser la structure et les conditions finan-

cières tout en maintenant la robustesse du montage.

Grâce à cette maîtrise, l’État bénéficiait ainsi d’offres

très abouties permettant au groupement Bouygues

Construction/Dexia/RBS de réaliser le bouclage

financier de l’opération et la signature du contrat

dans un délai record de quatorze semaines suivant

la désignation du groupement comme attributaire

pressenti.

ConclusionLes succès du Groupe Bouygues Construction notam-

ment sur les PPP des lot 2 et lot 3 confirment l’effica-

cité de notre offre globale et le savoir-faire de nos par-

tenaires financiers.

L’APIJ a eu recours pour la réalisation du programme

pénitentiaire à la fois à des marchés publics et à des

PPP. Son retour d’expérience lui permet de confirmer

que les bénéfices retirés des PPP sont des délais de

construction réduits et des coûts d’exploitation opti-

misés grâce à la prise en compte dès la conception et

la construction des aspects d’exploitation et de main-

tenance.

L’élargissement des PPP vers de nouveaux types

d’ouvrages comme les universités et les infrastruc-

tures viennent confirmer la pertinence de ce modèle.

Enfin, la réforme de l’ordonnance relative au contrat de

partenariat devrait encore accroitre l’intérêt du secteur

public pour ce type de contrat.

Il reste à espérer que les perturbations actuelles des mar-

chés financiers ne viennent infléchir cette tendance. ◗

P 40 a 42 charton 6b 21/11/08 14:17 Page 42


La nouvelle loi N° 2008-735 adoptée le28 juillet 2008 a modifié le cadre législatifdes contrats de partenariat pour mieux lespromouvoir. Après un démarrage lent maisencourageant, ce mode de partenariatpublic-privé (PPP) est maintenant appeléà trouver sa place au sein de la commandepublique, ce qui lui ouvre des perspectivesde développement prometteuses.

F. BERGÈRESecrétaire Général, Mission d’Appui aux PPP,Ministère de l’Économie, de l’Industrie et de l’Emploi

Q. K. NGUYENIngénieur conseil, Crédit Agricole S.A.

Poids économique des PPP en FranceLe contrat de partenariat : un nouveaumode de gestion publiqueUne petite « révolution culturelle » avec la

première ordonnance de juin 2004

En adoptant en juin 2004 une ordonnance relative au

contrat de partenariat public-privé, la France s’est

dotée d’un nouvel outil qui s’inscrit à la fois dans la

longue tradition française de l’association d’opérateurs

privés à la réalisation de missions de service public,

et dans le récent mouvement d’innovation marqué par

le développement des partenariats public-privé (PPP)

en Grande-Bretagne (programme PFI) et dans de

nombreux autres pays européens.

Le secteur public en attend de nombreux avantages :

améliorer et accélérer l’offre de services publics au

meilleur coût global sur la durée pour le citoyen,

grâce notamment au transfert de risques vers le par-

tenaire privé, le tout permettant de compenser, et au-

delà, le coût accru du financement et la rémunération

dudit partenaire. En outre, le partenaire privé peut

dégager des ressources annexes, en exploitant pour

son propre compte les équipements non utilisés par

la collectivité, revenus qui sont alors, selon les condi-

tions fixées dans le contrat, déduits du loyer que

paie la personne publique.

Encore faut-il l’utiliser à bon escient : avant d’être un

instrument de financement, ou même un outil d’ac-

quisition, le contrat de partenariat (CP) est d’abord un

nouvel outil de gestion de la commande publique

qui doit permettre de répondre à des problématiques

d’optimisation du service rendu à la personne

publique, et indirectement à l’utilisateur final.

Le CP introduit de nouveaux concepts dans la sphère

administrative telle que l’évaluation préalable au lan-

cement du projet. Si le recours au CP ne modifie

pas l’intérêt socio-économique d’un projet, qui

demeure un préalable absolu (faut-il réaliser le projet ?),

il doit désormais s’accompagner d’une évaluation

comparative entre les divers modes de réalisation/

financement envisageables (comment faire au mieux

le projet ?) ce qui est une grande première en matière

de commande publique.

43

▼

44


Il s’agit donc d’une révolution culturelle, pour l’en-

semble des acteurs :

• Pour les clients publics : apprendre à faire faire

plutôt que faire (Obligation de résultats et non plus de

moyens), à acheter un service plutôt qu’un ouvrage

en cherchant à optimiser le coût global d’utilisation

dans la durée, en cohérence avec la LOLF (loi orga-

nique relative aux lois de finances) entrée en vigueur

en 2006.

• Pour les entreprises : apprendre à raisonner sur le

long terme et à considérer l’ouvrage dans sa globa-

lité en internalisant l’arbitrage entre investissement et

fonctionnement afin de faire bénéficier le public d’une

solution optimisée.

Un démarrage lent mais encourageant

Le nouveau dispositif, qui peut être mis en œuvre

aussi bien par l’Etat et ses établissements publics que

par les collectivités locales, connaît des débuts encou-

rageants. Après une période d’incubation d’un an

environ, le marché a véritablement commencé à

décoller au printemps 2006.

À ce jour, près de 180 projets ont été initiés (ceux

pour lesquels un appel d’offres (AO) a été publié au

Journal officiel pour sélectionner un assistant à maî-

trise d’ouvrage (AMO) afin d’élaborer l’évaluation

préalable), dont la moitié sont actuellement en cours

d’attribution (AAPC : avis d’appel public à la concur-

rence passé) et 33 ont déjà débouché sur un contrat

signé (graphique 1).

Si le montant d’investissements cumulé correspon-

dant aux contrats de partenariat signés se situe

autour de 600 millions d’euros seulement, compte

tenu de la forte proportion de petits projets menés par

les collectivités locales, le montant des projets validés

(mais pas nécessairement déjà engagés) par la

MAPPP s’établit à près de 10 milliards d’euros.

À noter que l’outil « contrat de partenariat » a été

adopté plus rapidement par les collectivités locales,

avec des premiers contrats signés dès 2005 et à ce

jour 3/4 des projets de CP en cours d’attribution et

des CP signés. Le désengagement de l’État d’un

certain nombre de compétences, transférées aux

collectivités locales (voirie routière...) et l’apparition de

nouveaux secteurs d’intervention (équipement numé-

rique du territoire, ...) y ont certainement contribué, en

favorisant la recherche d’efficacité face à des pro-

blématiques nouvelles et le recentrage sur le cœur de

métier. Toutes les catégories de collectivités locales

sont désormais représentées de la commune à la

région.

Le marché concerne principalement les bâtiments

�

GRAPHIQUE 1. Nombre cumulé de projets pour lesquels la première étape de la procédure(l’évaluation préalable) a été lancée

Source : MAPPP

45

(29 % des projets en volume d’investissement), l’équi-

pement urbain (20 %), l’énergie (15 %) et les équi-

pements sportifs et culturels (15 %) (graphique 2).

Ce démarrage lent mais encourageant restait jus-

qu’à présent freiné par des possibilités de recours aux

contrats de partenariats restreintes aux cas d’ur-

gence ou de complexité. Cette limitation inscrite dans

l’ordonnance de juin 2004 fait du contrat de parte-

nariat un régime dérogatoire vis-à-vis du droit des

marchés publics, assorti de dispositions moins favo-

rables en matière fiscale ou d’assurance, ce qui en

restreignait l’utilisation.

La nouvelle loi du 28 juillet 2008 pour

lever les freins au développement des

contrats de partenariat

La nouvelle loi relative au contrat de partenariat a pour

objet principal d’élargir l’accès au contrat de partena-

riat, par la création d’un nouveau critère de recours, le

critère d’efficience, à côté de ceux désormais bien

connus de l’urgence et de la complexité. Avec ce

nouveau mode de recours, le contrat de partenariat

élargit son champ d’accès et devrait trouver toute sa

place au sein des outils de la commande publique.

Cette ouverture s’inscrit dans une évolution logique

dans la mesure où le contrat de partenariat permet de

répondre à des besoins qui n’étaient pas correcte-

ment couverts précédemment. En effet, les marchés

publics suivent une procédure d’appel d’offres et

une logique de contrats de durées inférieures à cinq

ans. Les DSP (délégation de service public) corres-

pondent à des contrats de longue durée, mais obli-

gent le délégataire à se rémunérer auprès de l’usager.

Avec des contrats longs et rémunérés par la per-

sonne publique, les PPP, et notamment le contrat de

partenariat, sont seuls à pouvoir répondre à des pro-

blématiques d’actifs s’inscrivant dans la durée sans

possibilité de rémunération par l’usager.

Le contrat de partenariat se révèle ainsi particulière-

ment adapté à certaines missions de service public,

tels que hôtels de police, gendarmeries, prisons, éta-

blissements d’enseignement, hôpitaux, éclairage

public, défense nationale, aménagement urbain, trans-

port, etc.

Par ailleurs, la nouvelle loi de juillet 2008 clarifie et

sécurise un certain nombre de dispositions, notam-

ment au niveau juridique. Elle procède également à la

neutralisation des principales distorsions de concur-

rence avec les autres modes de la commande

publique. La cession Dailly permet ainsi d’accéder en

grande partie aux mêmes conditions de financement

que la personne publique, tandis que plusieurs

mesures visent à parvenir à une neutralité en terme de

fiscalité (taxes d’urbanisme, de publicité foncière...),

d’éligibilité aux subventions et d’assurance (dispense

d’assurance dommage ouvrage).

En parallèle avec ces dispositifs législatifs et régle-

mentaires, des organismes tels que l’IGD et la MAPPP

s’activent pour lever les freins opérationnels à la mise

en œuvre des contrats de partenariat. Des formations

sont proposées aux décideurs publics pour réduire les

réticences psychologiques vis-à-vis de ce dispositif

méconnu. Des outils, notamment informatiques, sont

développés et mis à disposition pour faciliter l’analyse

des projets. Des guides sectoriels et des clauses-

types sont élaborés pour tendre vers une standardi-

sation et donc une baisse des coûts de mise en

œuvre des contrats de partenariat. Une analyse des

opérations réalisées est systématiquement conduite �

P o i d s é c o n o m i q u e d e s P P P e n F r a n c eF . B E R G E R E E T Q . K . N G U Y E N

GRAPHIQUE 2.Répartition sectorielle des projets engagés

Source : MAPPP

46


pour tirer parti du retour d’expérience et permettre une

courbe d’apprentissage plus performante.

Les principaux freins au développement étant en

passe d’être levés, les contrats de partenariat

devraient progressivement mettre en valeur leurs

atouts et notamment leur capacité à tirer pleinement

parti des compétences du secteur privé, à permettre

au secteur public de se concentrer sur ses missions

et à optimiser globalement les coûts de construction

et d’exploitation.

D’ores et déjà, on note un effet d’annonce, qui vaut

par exemple pour les universités (le plan « Opération

campus » annoncé par la ministre en février 2008 avec

un budget initial de 5 milliards d’euros, s’adosse

explicitement sur un mode de financement innovant

– c’est-à-dire le CP – pour sa mise en œuvre). Par

ailleurs, les suites opérationnelles du Grenelle de l’en-

vironnement, en particulier pour ce qui concerne la

mise au niveau des nouvelles normes d’efficacité

énergétique (50 KWh/m2) des bâtiments, devraient se

traduire par un volume d’investissements de plu-

sieurs dizaines de milliards d’euros dans les dix ans

à venir, dont l’essentiel devra se réaliser par recours

à des financements innovants de type PPP.

Les projets d’infrastructure devraient également par-

ticiper au développement du marché des PPP. Leur

intensité capitalistique devrait notamment faire croî-

tre la taille moyenne, encore modeste, des contrats

de partenariat. Les discussions en cours sur des

projets phares, tels que le canal Seine-Nord (4

milliards d’euros), mais aussi sur d’autres de moin-

dre envergure, tels que le système de communica-

tion GSM-R de RFF, le contournement de Nîmes-

Montpellier, la LGV Bretagne-Pays de Loire, la RN 88

dans l’Aveyron, la rocade L2 à Marseille, le tram-train

de la Réunion, le tramway de Mulhouse, pourraient

ainsi faire changer de dimension le poids écono-

mique des PPP.

Selon l’IGD, le marché des PPP représente actuelle-

ment moins de 2 milliards d’euros/an, mais pourrait

rapidement dépasser le rythme de cinq milliards d’eu-

ros/an. Avec la loi de juillet 2008 sur les contrats de

partenariat, la France dispose aujourd’hui du cadre

juridique permettant au marché des PPP de se déve-

lopper pour mieux répondre aux besoins considéra-

bles d’investissement public dans notre pays. Rap-

porté aux 60 milliards annuels de la commande

publique française, le parallèle avec les précurseurs

britanniques où la PFI représente 10 à 15 % de la

commande publique, porterait le marché des PPP en

France entre 6 et 10 milliards d’euros/an.

Une telle croissance ne se réalisera pas instantané-

ment, du fait notamment des délais nécessaires à la

mise en œuvre des PPP. Dans l’immédiat, ces per-

spectives prometteuses risquent même d’être contra-

riées par l’actuelle crise financière, les projets PPP

recourant largement aux banques pour se financer.

Ce développement ambitieux du marché des PPP

reste néanmoins souhaité et possible à terme, à

condition que les acteurs publics et privés sachent

tirer parti de l’opportunité qu’offre aujourd’hui son

nouveau régime juridique et fiscal.

Enfin, soulignons que 6 à 10 milliards d’euros par an

d’investissements publics accélérés par le PPP

auraient un impact clairement positif sur la crois-

sance économique, notamment pour le secteur du

BTP. À cet égard, le PPP constitue un outil qui, dans

le contexte actuel de contrainte budgétaire publique

et de ralentissement économique, présente un inté-

rêt indéniable. ◗

�


Dans un cadre réglementaire progressivementpropice au développement des PPP1,la force du Groupe Crédit Agricole résidenotamment dans une organisation permettantde mobiliser aussi bien les expertisesnécessaires à la réalisation d’un équipementsportif communal de trois millions d’eurosqu’à une infrastructure de transportinterrégionale de trois milliards d’euros.

FRANCK CLAEYSResponsable secteur public et économie socialeCrédit Agricole S.A.

STÉPHANIE RENAULTResponsable du développement grandes collectivités et PPPCrédit Agricole S.A.

Le Groupe Crédit Agricolesur le marché hexagonal des PPPDES PREMIERS MONTAGES INNOVANTS de gen-

darmeries en bail emphytéotique administratif (BEA) en

2003 au premier contrat de partenariat pour un équi-

pement culturel en 2008 (nouveau théâtre de Perpi-

gnan), en passant par l’attribution, en 2005, de deux

des trois premiers baux emphytéotiques hospitaliers

(BEH) et du premier lot de prisons réalisées en PPP ou

du premier contrat de partenariat (CP) pour un collège

en 2006 (Villemandeur dans le Loiret), le Crédit Agricole

s’est progressivement construit une image de pionnier

des PPP. Au moment où les montages alternatifs aux

modes traditionnels de la commande publique montent

en puissance, sa capacité d’innovation est largement

reconnue.

Des références parmi les pluscomplètesPour accompagner les donneurs d’ordre public dans

la définition d’un montage juridico-financier permettant

d’associer le secteur privé à la réalisation et à la ges-

tion d’un équipement, la légitimité du Crédit Agricole est

tout d’abord historique : les Caisses régionales inter-

viennent depuis 1923 dans le financement des inves-

tissements locaux et elles détiennent aujourd’hui plus

de 20 % de part de marché financière dans le finan-

cement budgétaire des collectivités territoriales. De

plus, si l’on veut bien considérer que les PPP s’inscri-

vent dans la tradition française du financement des

ouvrages publics sous forme de concessions, deux

filiales du Groupe disposent de références parmi les

plus complètes : Calyon est un des leaders mondiaux

47

▼

1. Loi d’orientation pour la sécurité intérieure du 28 août 2002 (gendarmeries), loi d’orientation pour la justice du 9 septembre 2002 (prisons), ordonnance sur le bailemphytéotique hospitalier du 4 septembre 2003 (établissements publics de santé), ordonnance du 17 juin 2004 (projets répondant aux caractéristiques decomplexité et d’urgence) et enfin, la récente loi 2008-735 du 28 juillet 2008 relative aux contrats de partenariat.

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48


dans le financement de projets, tandis qu’au sein de

Crédit Agricole Leasing, Auxifip est de longue date

un des principaux acteurs du financement des délé-

gations de service public en France.

Acteurs de proximitéet expertises en filialesBEA, BEH, CP... : quelle que soit la forme juridique du

PPP, la mobilisation conjointe d’acteurs de proximité

en Caisses régionales et d’expertises dédiées en filiales

constitue la pierre angulaire de l’approche du Groupe.

Calyon est en première ligne en tant qu’arrangeur

et/ou conseil des industriels et investisseurs sur les pro-

jets de grande taille – schématiquement de plus de 60

millions d’euros – et nécessitant la constitution d’une

société-projet, tandis que Auxifip est chargé d’arran-

ger les contrats de partenariat public-privé de taille

petite et moyenne, et intervient à ce titre en tant qu’em-

phytéote directement auprès de la personne publique

ou pour assurer le financement du partenaire privé

retenu. Ce dispositif organisationnel est enrichi par

Crédit Agricole Immobilier et par Méridiam. Crédit Agri-

cole Immobilier apporte sa palette complète des

métiers de l’immobilier : du montage d’opération jus-

qu’à la réalisation en passant par l’assistance à maîtrise

d’ouvrage. Meridiam est un fonds d’investissement

dédié aux PPP et qui, en tant qu’activité spécialisée de

Crédit Agricole Private Equity, peut jouer un rôle d’ac-

tionnaire dans les sociétés projets de taille moyenne et

grande. Enfin, en cohérence avec l’organisation décen-

tralisée du Groupe, Crédit Agricole S.A., et plus pré-

cisément sa direction des marchés spécialisés, assure

une mission de coordination des acteurs, d’anima-

tion de l’activité et de représentation institutionnelle.

Engagement des caisses régionalesdans l’aménagement du territoireQuatre principales idées-forces sous-tendent cette

organisation et fondent son efficacité. La première

est que grâce à la complétude des métiers exercés par

ces différentes entités, le Groupe est un des rares

acteurs de la place à pouvoir proposer une offre glo-

bale intégrant conseil juridique et financier, arrange-

ment, financement en dette ainsi qu’investissement en

fonds propres. La deuxième idée-force est celle de la

complémentarité des expertises : d’une part Calyon,

fort d’une équipe de spécialistes de financement de

projets actifs dans le monde entier, est à même de

faire bénéficier les donneurs d’ordre publics de ses

relations d’affaires entretenues avec de nombreux

majors (BTPistes et groupes de services internatio-

naux) ; d’autre part, Auxifip, organisé autour de six

délégations régionales (Paris, Lyon, Lille, Nantes, Tou-

louse et Marseille), permet aux collectivités d’accéder

à des montages assis sur des architectures juridico-

financières réputées complexes, mais économique-

ment performants car largement démultipliés sous

forme de solutions « clés en main ». La troisième idée

consiste à capitaliser sur la valeur ajoutée d’un réseau

de 150 « chargés d’affaires secteur public local »,

spécialistes de la relation bancaire avec les décideurs

locaux et par conséquent idéalement positionnés pour

contribuer à originer les projets auprès des collectivi-

tés tout en faisant valoir l’engagement historique des

caisses régionales dans les grands dossiers d’amé-

nagement du territoire. Quatrième idée, faire jouer le

positionnement différenciant des Caisses régionales en

tant que premier réseau national de banquier des

entreprises : dans un contexte concurrentiel exa-

cerbé2, le Crédit Agricole se retrouve naturellement aux

côtés des grands groupes nationaux dans les socié-

tés projets, mais il a d’ores et déjà notablement contri-

bué à associer les entreprises régionales et, par là

même, à montrer que le développement des PPP en

France était porteur de valeur pour des sociétés de

toutes tailles.

Antériorité des références, performance de l’organi-

sation et positionnement différenciant des Caisses

régionales constituent les atouts du Groupe et légiti-

ment son volontarisme, lequel a récemment3 été

résumé en une formule : « À l’horizon 2010, un PPP sur

trois se fera avec le Crédit Agricole. » ◗

�

2. Sur le marché hexagonal des PPP, sont actifs d’une part les banquiers traditionnels du secteur public territorial (Dexia, Caisses d’Epargne) lesquels ne sont pasdes acteurs majeurs du financement des entreprises et, d’autre part, des grands établissements financiers internationaux (HSBC, RBS...) guère implantés auprèsdes décideurs publics en région.3. Communiqué de presse en date du 2 juillet 2007.

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LEXIQUE

AAPC : avis d’appel public à la concurrence

ADETEF : agence de coopération technique internationale des ministères chargésde l’économie et du budget

AMO : assistance à maîtrise d’ouvrage

AO : appel d’offres

AOT : autorisation d’occupation temporaire

APP : assistant de la personne publique

BEA : bail emphytéotique administratif

BEH : bail emphytéotique hospitalier

CEEP : centre européen d’expertise des PPP

CP : contrat de partenariat

DSP : délégation de services publics

Emphytéote : locataire d’un bail emphytéotique

IGD : institut de la gestion déléguée

LOA : location avec option d’achat

LOLF : loi organique sur la loi de finances

MAPPP : mission d’appui aux partenariats public-privé

METP : marché d’entreprise de travaux publics

MOP : maîtrise d’ouvrage publique

PFI : private finance initiative

PPP : partenariat public-privé

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325 À nos marques !

326 Agriculture et ruralité dans les pays en développement

327 Banque de financement et d’investissement : modèles et développements

328 Face aux risques extrêmes : banques et assurances

329 Conformité : pourquoi et comment

330 Les services à la personne

331 Le Financement des PME en France

332 Des PME et des territoires

333 Banque privée : mutations et défis

334 La microfinance au carrefour du social et de la finance

335 Dynamiques démographiques : une révolution socioéconomique

336 Dynamiques démographiques : quelles stratégies bancaires ?

337 Partenariats public-privé : un nouvel élan pour la commande publique

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Partenariatspubl ic-privé :un nouvel élan pourla commande publique

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