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Conditions d’exercice des mandats territoriaux

Savoir et faire dans les premières années… et dans la durée du mandat

par Raymond Avrillier, maire-adjoint honoraire, formateur

Plan :

I. L’élu territorial et sa collectivité

1. Quelques considérations tirées de l’expérience :

1.1. Une fonction publique

1.2. Un état d’esprit

1.3. Etre respecté, être respectable

1.4. Responsable

1.5. Exigences d’action

2. Méthode pour une action durable

2.1. Exemples d’accès aux informations

2.2. Textes et lieux à connaître

3. Conditions politiques du mandat

3.1. En fonction de la majorité

3.2. En fonction de la situation dans l’assemblée et dans l’exécutif

3.3. Les personnels

3.4. Le cabinet

3.5. Groupes d’élus

4. Les conditions de fonctionnement du conseil municipal (du conseil syndical, du conseil

communautaire)

4.1. Maire, adjoints, conseillerEs déléguéEs

4.2. "Bureau" ou "municipalité"

4.3. Conseil municipal (assemblée délibérante)

4.4. Compétences

4.5. Décider en connaissance de cause

4.6. Commissions

4.7. "Groupe Ville", organismes rattachés et extérieurs

4.8. Règlement intérieur

4.9. Fonctionnement de l’assemblée

4.10. Convocation

4.11. Séance

4.12. Compte-rendu, procès-verbal, registres

5. Prévention et légalité

6. Légalité du mandat

- inéligibilités

- incompatibilités

- cumul

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II. Les conditions matérielles et financières du mandat

7. Garanties accordées dans l’exercice du mandat, dans l’exercice d’une activité professionnelles, à

l’issue du mandat

- autorisations d’absence

- crédits d’heure

- garanties accordées à l’élu salarié dans le cadre de l’exercice de son mandat

- cessation de l’activité professionnelle

8. Droit à la formation

9. Indemnités

- dotation particulière « élu local »

- indemnités de fonction

- fiscalisation des indemnités

- remboursements des frais de déplacement

10. Protections de l’éluE

- protection sociale

- prise en charge des accidents survenus dans l’exercice des fonctions d’éluE

- protection des éluEs et de leur famille contre les outrages, violences et menaces

- garanties en cas de responsabilité personnelle de l’éluE

- garanties en cas de responsabilité administrative de la collectivité territoriale

- régime de retraite obligatoire (IRCANTEC), et par rente (FONPEL, CAREL)

- dispositions en fin de mandat

Documents disponibles :

(1) "Guide 2010 du statut de l’élu", Association des Maires de France AMF, plan donné diapos 8 à

10 : cf. www.amf.asso.fr/_gabarit/?DOC_N_ID=7828&TYPE_ACTU=8 ;

voir également le "Guide du maire 2009", Association des Maires de France AMF :

www.amf.asso.fr/document/fichier.asp?FTP=AMF_guide_maire09.pdf&ID_DOC=8357&DOT_N_ID=53

(2) Extraits du code général des collectivités territoriales commenté

(3) Extraits du Code Électoral (en particulier inéligibilités, incompatibilités…)

Les données sont de 2010.

Dans le texte qui suit, des commentaires sont inscrits en italiques.

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1. Quelques considérations tirées de l’expérience :

Quelques idées forces sur la "chose publique" : la République, la vie de la cité1, de la collectivité, de

la communauté, bref la politique.

Vous autoriserez l’ancien (qu’est le rédacteur) aux quelques considérations suivantes tirées d’une

longue expérience d’acteur public (associations, syndicats, mouvements), d’élu (minoritaire ou

majoritaire) et de chercheur.

1.1. Une fonction publique

Etre éluE par la population est un privilège (sic) populaire, source d’enrichissement (sic) personnel

et collectif, même si les contraintes sont importantes, y compris pour la vie familiale et

professionnelle.

Il s’agit en effet d’une fonction publique prenante, mais aussi d’une formation alternative par et

pour l’intérêt général et le service public.

Les éluEs sont des représentants du peuple. Aucun diplôme, aucun examen n’est un préalable.

Cette représentation populaire, au sens noble (si l’on peut dire) du terme, ne signifie pas qu’un éluE

ne doit pas avoir des compétences, ne doit pas se former, et n’a pas de travail à faire. Si une des

voies les plus riches (sic) de formation, alternative, est celle de l’action militante collective, il ne

faut pas sous-estimer la nécessité de la formation, l’auto-formation, la co-formation des éluEs qu’ils

soient nouveaux ou même anciens.

Une démarche à la fois individuelle, et collective, celle du groupe d’éluEs et du mouvement qui le

porte est nécessaire.

Il convient de constater que si quelques éluEs locaux, en particulier cumulards, s’enrichissent

financièrement, le mandat de grande majorité des éluEs locaux est une source d’appauvrissement

financier (contraintes sur l’évolution de l’emploi, passage à temps partiel pour remplir sa fonction,

avec leurs conséquences en réduction de retraite in fine).

La situation personnelle, familiale et professionnelle, de l’éluE doit être prise en compte avec

sérieux, dans la durée (6 ans c’est long) et l’anticipation sur les évolutions. Elle suppose la solidarité

des proches et du groupe d’éluEs. Doit être pris en compte le retour en activité après la fin du

mandat.

Cette fonction publique nécessite un engagement individuel, un engagement collectif, des

convictions, des compétences et des capacités à prendre des responsabilités.

Compétences veut dire tenir compte des compétences de chacun, qui sont différentes suivant les

personnes. L’action collective d’un groupe d’éluEs, d’une minorité ou d’une majorité, impose

autonomie et partenariat, action personnelle et action collective, action dans les institutions et

relation avec le mouvement et la population.

1.2. Un état d’esprit

Au delà des déclarations et proclamations d’une période électorale, en fait brève (quelques mois), la

prise de fonction suppose une prise au sérieux des responsabilités.

L’éluE n’est plus seulement elle ou lui, mais également un membre de l’assemblée délibérante, un

représentant de la collectivité et un porteur des idées de son mouvement.

Si l’on veut une image, l’éluE porte avec lui une charge collective et il est unE porte-parole de la

population : l’éluE a un sac-à-dos et un haut-parleur.

1 Cité : polis

4

Il est essentiel de consolider ou construire dès le début du mandat, une association de personnes

en soutien (critique et promotion) aux éluEs.

Les rapports avec les autres éluEs changent suivant qu’un éluE est isolé ou qu’il est porté

réellement par un mouvement. Une séance d’une instance de collectivité territoriale, et d’assemblée

délibérante, change de tonalité suivant que l’éluE parle pour « nous », suivant qu’il n’y a personne

dans le public ou qu’il y a quelques amiEs politiques ou associatifs.

Ne pas s’isoler, ne pas se laisser isoler. La politique n’est pas une « carrière » ni une « entreprise »,

mais une action collective.

L’éluE doit rester soi. Mais il, elle est également chargé (d’un mandat, d’une mission de service

public), une personne exerçant une fonction publique, représentant une part de l’administration

publique, il est « une personne investie d’un mandat électif public » (cf. le sac-à-dos de tout à

l’heure). L’éluE n’est donc pas seulement soi (voir groupe d’éluEs).

Proposition de méthode pour intervenir en articulant les "Je-Nous-Nous-Nous" :

Je...... l’importance de la sincérité et de l’engagement individuel ;

Nous . notre groupe, notre sensibilité, notre mandat ;

Nous . notre assemblée, nous tous conseillerEs ;

Nous . notre collectivité, notre communauté municipale, la population, l’intérêt général.

> "Je" porte "Nous" comme un sac à dos sur les épaules

Cette méthode peut être utilisée lors des interventions en assemblée : « Je souhaite porter la

proposition suivante de notre groupe d’éluEs. (…) Chacun d’entre nous dans notre assemblée a

conscience que cette question est importante. Nous devons pouvoir décider en connaissance de

cause. Or les documents détenus par [la mairie, ou le préfet, ou le délégataire…] que nous avons

demandés n’ont pas été transmis à notre assemblée délibérante. (…) Notre souci est celui de

l’ensemble des habitants de notre commune qui risquent de subir (ou des finances de la collectivité,

c’est-à-dire l’argent collectif) les conséquences d’une telle décision… »

1.3. Etre respecté, être respectable

Il est donc important d’être respecté dans sa fonction d’élu, et donc d’être respectable, de se

respecter. Il ne s’agit pas d’une posture morale, vestimentaire, ou bourgeoise, mais d’un état

d’esprit. Il s’agit de plus qu’un comportement : le respect est aussi celui de ses idées et de ses

engagements.

Le respect passe par le respect de ses droits et de ses devoirs ; il passe aussi par le respect de la

parole : bien indiquer sa demande de prise de parole, parler distinctement et à bonne distance du

micro (ni trop près ni trop loin), se faire entendre et si nécessaire faire en sorte que sa prise de

parole soit respectée.

Le respect peut aller loin :

Le code pénal distingue à ce titre les atteintes « à l'administration publique commises par les

particuliers » (articles 433-1 et suivants), les tentatives de corruption, les menaces, les actes

d’intimidation, les outrages, etc… en leur donnant une gravité supérieure lorsqu’ils visent des

éluEs.

Pour prendre un exemple : « Constituent un outrage puni de 7500 euros d'amende les paroles,

gestes ou menaces, les écrits ou images de toute nature non rendus publics ou l'envoi d'objets

quelconques adressés à une personne chargée d'une mission de service public, dans l'exercice ou

à l'occasion de l'exercice de sa mission, et de nature à porter atteinte à sa dignité ou au respect

dû à la fonction dont elle est investie. » (article 433-8 CP)

5

Le code de procédure pénale oblige aussi l’éluE « dans l’exercice de ses fonctions », au titre de

l’article 40 : « Toute autorité constituée, tout officier public ou fonctionnaire qui, dans l'exercice

de ses fonctions, acquiert la connaissance d'un crime ou d'un délit est tenu d'en donner avis

sans délai au procureur de la République et de transmettre à ce magistrat tous les

renseignements, procès-verbaux et actes qui y sont relatifs. »

Respectable est différent de notable. Ce respect a pour corollaire le respect que l’éluE doit aux

fonctionnaires territoriaux, qui sont les acteurs quotidiens de l’action publique.

L’éluE est un fonctionnaire public qui remplit une fonction et non un emploi, qui perçoit une

indemnité et non un salaire, qui agit pour la collectivité et non pour une clientèle.

Il n’y a pas une "classe politique", mais des représentantEs politiques (même s’ils servent une

classe et se comportent en classe) ; il n’y a pas un "jeu politique", mais débat sur les politiques et

débat électoral ; il n’y a pas des "polémiques" mais des questions qui font débat, des contradictions

et des confrontations.

1.4. Responsable

L’éluE engage sa responsabilité politique, administrative, mais aussi sa responsabilité civile,

disciplinaire et pénale. L’éluE engage lui-même mais également la personne morale qu’il représente

ou au nom de laquelle il agit, par exemple le conseil municipal. Le conseil municipal est une

personne morale. Le groupe d’éluEs n’est pas une personne morale et ne peut donc pas, par

exemple, agir en justice.

Il n’est pas correct de se décharger de ses responsabilités sur d’autres, par exemple sur le groupe.

L’éluE déléguéE (adjointE ou conseiller déléguéE, ou aussi déléguéE du conseil municipal par

exemple) est délégué sous le contrôle et la responsabilité du déléguant (le maire ou le conseil

municipal dans cet exemple). Il convient d’avoir conscience de la contradiction inhérente à cette

situation de dépendance, tout en conservant son identité.

1.5. Exigences d’action

Les électrices et électeurs qui ont permis son mandat à l’éluE attendent des actes et pas seulement

des déclarations, et un contrôle des décisions publiques, pas simplement des inaugurations de

chrysanthèmes (même si, hélas, ce n’est pas toujours le cas).

Les actions sont celles menées avant la décision, lors de la prise de décision, après la décision.

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L’exposé ne s’attache pas aux priorités politiques sur lesquelles votre groupe d’éluEs s’est

engagé. A chacunE sa situation locale et ses engagements politiques. Néanmoins, il convient que

chacun se fixe des axes d’actions qui traversent chaque compétence de la commune et chaque

décision, par exemple : démocratie, écologie, solidarité.

Mais tout d’abord essayons de prendre une méthode efficace pour une action durable (§2).Nous

nous contenterons de mettre en garde sur quelques travers, trappes et erreurs à éviter ; à pister

quelques données sur les conditions politiques du mandat (§3).

L’essentiel est déjà de savoir où nous sommes, comment ça marche dans notre démocratie (encore

imparfaite), c’est-à-dire les conditions et règles de fonctionnement du conseil municipal (§4), la

prévention des erreurs et des fautes (§5 et §6). Les conditions matérielles du mandat (§7), dont le

droit à la formation (§8), les indemnités (§9), la protection de l’éluE (§10) sont abordées : elles

sont développées dans le guide 2010 du statut de l’élu disponible avec le présent document.

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2. Méthode pour une action durable

Au préalable donnons-nous une méthode utile aussi bien pour la prise de décision (la délibération),

pour son amélioration et son adaptation, son suivi et évaluation, que pour la contestation de

décision.

Cette méthode est tirée d’années d’actions publiques, qu’elles soient militantes, de responsabilités

associatives, ou qu’elles soient celles d’élu minoritaire, d’élu majoritaire, d’élu minoritaire dans

une majorité, de président de groupe d’éluEs.

Le nom de cette méthode est IADECA (moyen mnémotechnique : y’a des cas) :

I ..... accéder aux Informations (en soi c’est une action, et une action importante)

A ... Analyse pluraliste (expertises)

D ... Débat public contradictoire (préalable à…

E .... Exposé clair des choix (décision), (permettant…

C ... Contrôle des décisions

A ... Adaptation des décisions

C’est ainsi que devrait se prendre une décision publique. C’est ainsi que devrait se définir une

position politique. Notez que c’est comme cela que s’effectue l’analyse scientifique,

l’enseignement, le diagnostic médical, que s’impose le consentement libre et éclairé, ou que

s’instruit un dossier en justice.

Cette méthode appliquée à l’éluE part du principe que l’éluE n’est pas omniscient, qu’une majorité

politique n’est pas un monolithe, qu’un maire, un président du conseil, n’est pas un petit roi (même

si le système local peut être féodal), qu’un groupe d’élus n’a pas à lui seul la vérité. C’est ni plus, ni

moins ce qui s’appelle : la démocratie.

Pour triviale qu’elle puisse paraître, cette méthode, avec chacun des termes employés, est d’une

efficacité redoutable. Elle est une garantie nécessaire (mais pas suffisante), d’une action publique,

politique, efficace. Dites nous-en des nouvelles…

L’accès aux informations est la première des actions politiques : elle fait partie du mandat, elle

permet de révéler des actes et informations nécessaires, qui existent mais qui peuvent être cachées,

voire de révéler leur inexistence. L’éluE territorial est unE administréE comme les autres, qui

dispose donc de droits d’accès aux documents administratifs suivant la loi n°78-753 du 17 juillet

1978 portant diverses mesures d'amélioration des relations entre l'administration et le public et

diverses dispositions d'ordre administratif, social et fiscal. C’est seulement pour des décisions à

prendre en connaissance de cause que l’éluE territorialE (ou le membre d’une instance) peut

accéder, en outre, à tous les documents disponibles servant à la décision (article L.2121-13 CGCT

entre l’ordre du jour et la séance), ce droit ne relevant pas de la CADA.

Il convient donc de saisir si nécessaire la CADA en tant qu’administréE, et de souleve, en tant

qu’éluE, et consigner, même en séance, l’irrégularité d’une décision qui ne respecterait pas ce

principe (cf. document de formation sur « Le droit à l’information et l’accès aux documents pour

les éluEs territoriaux »).

Si nécessaire, des instances de recours sont possibles, à condition que le demandeur apporte la

preuve que sa demande a été réceptionnée par le destinataire (d’où l’importance de faire tamponner

une copie de la demande ou de procéder par courrier recommandé avec accusé de réception RAR) :

7

dans le cas de documents relatifs à l’environnement, ils sont communicables dès qu’ils ont été

réalisés, en application des dispositions de l’article 2 de la loi du 17 juillet 1978 et des articles

L. 124-1 et suivants du code de l’environnement 2 ;

en cas de refus de communication explicite, ou implicite par non réponse dans le mois, et

s’agissant d’un document administratif, la CADA peut être saisie pour avis (ce qui est

communicable, la procédure, les lettres types, les avis essentiels de la CADA, des

jurisprudences, sont disponibles sur le site de la CADA : www.cada.fr);

la demande d’avis à la CADA est un préalable obligatoire avant de saisir, dans les deux mois,

le tribunal administratif en demande d’annulation du refus de communiquer le document

demandé ;

en cas de refus de communication avant la séance du conseil municipal, pour des demandes au

titre de l’article L.2121-13, c’est la justice administrative qui peut être saisie en annulation de la

décision prise sans que ces documents aient été communiqués ;

dans le cas des documents relatifs à l’environnement, un refus non motivé expressément est

attaquable directement devant le juge administratif.

Exemples d’efficacité politique de cette action : révéler que le maire n’a pas réalisé l’analyse des

besoins sociaux de la commune (alors qu’il n’a que le mot « social » à la bouche) : ce qui suppose

d’en avoir fait la demande et d’avoir la preuve, par la réponse ou par l’avis de la CADA, que ces

documents n’existent pas ; ou révéler que le maire n’affiche pas les informations concernant la

potabilité de l’eau potable distribuée dans la commune, alors que l’écologie est affichée comme sa

priorité.

2.1. Exemples d’application de cette méthode :

Accéder aux informations (demander, par écrit si nécessaire, ces documents, sous forme papier ou

informatique ; toute demande devant être adressée à « Monsieur le maire » ou à « Monsieur le

directeur général des services ») sur :

- Importance relative de chaque service de la collectivité : organigramme, rapport sur l’état de

la collectivité remis en CTP, données sur le nombre de personnels, les budgets de

fonctionnement, d’investissement, les tarifs, les indicateurs clefs de chaque service ;

- Périmètre de la commune : le "groupe ville" avec l’ensemble de ses satellites, leurs statuts,

compétences, services, contrats avec la commune ; en particulier les établissements publics de

coopération intercommunale (EPCI) avec leurs statuts et leurs comptes (L.2313-1-1 CGCT).

- Analyse financière de la commune, récapitulatif sur plusieurs années, prospective financière,

planification pluriannuelle (sur 3 à 5 ans), comptes administratifs 2008 et 2009, budget primitif

2010, analyse consolidée ; prendre copie de l’ensemble du compte administratif 2009 (c’est le

2 L'article L. 124-2 du code de l'environnement qualifie d'informations relatives à l'environnement toutes les

informations disponibles, quel qu'en soit le support, qui ont notamment pour objet : " 1º L'état des éléments de

l'environnement, notamment l'air, l'atmosphère, l'eau, le sol, les terres, les paysages, les sites naturels, les zones côtières

ou marines et la diversité biologique, ainsi que les interactions entre ces éléments ; 2º Les décisions, les activités et les

facteurs, notamment les substances, l'énergie, le bruit, les rayonnements, les déchets, les émissions, les déversements et

autres rejets, susceptibles d'avoir des incidences sur l'état des éléments visés au 1º ; 3º L'état de la santé humaine, la

sécurité et les conditions de vie des personnes, les constructions et le patrimoine culturel, dans la mesure où ils sont ou

peuvent être altérés par des éléments de l'environnement, des décisions, des activités ou des facteurs mentionnés ci-

dessus ; 4º Les analyses des coûts et avantages ainsi que les hypothèses économiques utilisées dans le cadre des

décisions et activités visées au 2º ; 5º Les rapports établis par les autorités publiques ou pour leur compte sur

l'application des dispositions législatives et réglementaires relatives à l'environnement. ".

Selon les articles L. 124-1 et L. 124-3 du même code, le droit de toute personne d'accéder à de telles informations

lorsqu'elles sont détenues, reçues ou établies par les autorités publiques ou pour leur compte, s'exerce dans les

conditions définies par les dispositions de la loi du 17 juillet 1978, sous réserve des dispositions des articles L. 124-1 et

suivants de ce code.

8

dernier voté), avec ses annexes et ses états annexés3. Il est ainsi possible, par exemple, de

connaître le montant des indemnités du maire, des adjoints et des conseillers ; l’annexe au

compte administratif concernant les « actions de formation des élus » ; ou, pour les grandes

communes, des « frais de fonctionnement des groupes d’élus », en « frais de personnel » mis à

disposition et en « matériel, équipement, fournitures ».4

- Rapport annuel sur le prix et la qualité du service public d’eau potable (L.2224-5 CGCT) ;

- Rapport annuel sur le prix et la qualité du service public d’assainissement (L.2224-5

CGCT) ;

- Rapport annuel sur le prix et la qualité du service public de collecte, d’évacuation ou de

traitement des déchets (L.2224-5 CGCT) ;

avec les rapports des services de la collectivité sur les contrôles effectués des comptes et des

prestations du délégataire s’il y a délégation de service public, et rapport de la commission

fixée à l’article R.2222-3 du CGCT (cf. également R.2222-1 à R.2222-6).

3 « Art. R. 2313-3 CGCT. - Les états annexés aux documents budgétaires en application de l'avant-dernier

alinéa de l'article L. 2313-1 sont les suivants :

I. - Etats annexés au budget et au compte administratif :

1° Tableaux récapitulant l'état des emprunts et dettes ;

2° Présentation de l'état des provisions ;

3° Présentation des méthodes utilisées pour les amortissements ;

4° Présentation de l'équilibre des opérations financières ;

5° Présentation de l'état des charges transférées en investissement ;

6° Présentation du mode de financement des opérations pour le compte de tiers ;

7° Présentation des engagements donnés et reçus ;

8° Présentation de l'emploi des recettes grevées d'une affectation spéciale ;

9° Etat du personnel ;

10° Liste des organismes de regroupement dont la commune est membre ;

11° Liste des établissements ou services créés par la commune ;

12° Tableau retraçant les décisions en matière de taux des contributions directes.

II. - Etats annexés au seul compte administratif :

1° Etat de variation des immobilisations ;

2° Etat présentant le montant de recettes et de dépenses affectées aux services assujettis à la taxe sur

la valeur ajoutée qui ne font pas l'objet d'un budget distinct du budget général. »

4 Plan de comptes M14 développé applicable aux communes de 500 habitants et plus au 1

er janvier 2010

Budget de fonctionnement

653 - Indemnités, frais de mission et de formation des maires, adjoints et conseillers

6531 - Indemnités

6532 - Frais de mission

6533 - Cotisations de retraite

6534 - Cotisations de sécurité sociale - part patronale

6535 - Formation

6536 - Frais de représentation du maire

6537 - Compensations pour perte de revenus

65371 - Compensations pour formation

65372 - Cotisations au fonds de financement de l’allocation de fin de mandat

656 - Frais de fonctionnement des groupes d’élus (1)

6561 - Frais de personnel

6562 - Matériel, équipement et fournitures

(1) Comptes réservés aux communes, communautés d’agglomérations et communautés

urbaines de plus de 100 000 habitants. Le compte 656 constitue à lui seul un chapitre

9

- Justification de la taxe d’enlèvement des déchets ménagers (L.2313-1 CGCT pour les

communes de plus de 10 000 habitants5) ;

- Dernier « rapport annuel retraçant l’activité de l’établissement public de coopération

intercommunal » transmis par le président de l’EPCI au maire de la commune et soumis au

conseil municipal (L.5211-39 CGCT) ; s’applique à chaque syndicat intercommunal,

communauté de communes, communauté d’agglomération, communauté urbaine ; etc…

Analyses pluralistes de la situation de la collectivité et de la population :

- Fiches financières concernant la collectivité :

(cf. www.colloc.minefi.gouv.fr/colo_struct_fina_loca/comp_coll/comm.html)

- Données synthétiques sur la collectivité comparées aux collectivités du même type

(cf. www.dgcl.interieur.gouv.fr)

- Rapports successifs de la chambre régionale des comptes sur la situation financière de la

commune (cf. www.ccomptes.fr) ; des EPCI ou satellites de la commune ;

- Audits réalisés par les services de la commune ou par des prestataires extérieurs ;

- Rendez-vous avec les représentants du personnel de la commune pour connaître leurs points de

vue ; etc…

Points noirs, points rouges, points verts : les principaux problèmes, sujets en débat, les politiques

publiques sociales et écologiques essentielles à mettre en œuvre

2.2. Textes et lieux à connaître

Des lieux à connaître : la questure (ou service du conseil municipal), le secrétariat du maire, le

directeur général des services, le directeur de cabinet, le service des archives, le service de

documentation, le lieu d’affichage des actes de la commune, mais aussi les lieux d’affichage des

actes des autres structures intercommunales … l’infirmerie, les WC et les issues de secours ! ; les

conditions d’accès et de sortie les jours fériés…

Quelques documents à obtenir et consulter : la mallette de l’élu

Il n’est nullement besoin de tout avoir sous la main, par contre il est indispensable de savoir où se

trouvent ces documents et ces informations ; et les demander par écrit si nécessaire.

Rapport annuel sur l’analyse des besoins sociaux6, présenté en conseil d’administration du

CCAS (R123-1 et R123-2 du code de l’action sociale et des familles CASF). Ce rapport est

obligatoire depuis 19957 ;

Bilan social du personnel communal (qui comprend l’organigramme) communiqué au CTP ;

5 « Les communes et leurs groupements de 10 000 habitants et plus ayant institué la taxe d'enlèvement des ordures

ménagères conformément aux articles 1520, 1609 bis, 1609 quater, 1609 quinquies C, 1609 nonies A ter, 1609 nonies B

et 1609 nonies D du code général des impôts et qui assurent au moins la collecte des déchets ménagers retracent dans un

état spécial annexé aux documents budgétaires, d'une part, le produit perçu de la taxe précitée, et d'autre part, les

dépenses, directes et indirectes, afférentes à l'exercice de la compétence susmentionnée. »

6 R.123-1 CASF : "Les centres communaux et intercommunaux d'action sociale procèdent annuellement à une analyse

des besoins sociaux de l'ensemble de la population qui relève d'eux, et notamment de ceux des familles, des jeunes,

des personnes âgées, des personnes handicapées et des personnes en difficulté.

Cette analyse fait l'objet d'un rapport présenté au conseil d'administration."

R.123-2 CASF : "Les centres d'action sociale mettent en oeuvre, sur la base du rapport mentionné à l'article R. 123-1,

une action sociale générale, telle qu'elle est définie par l'article L. 123-5 et des actions spécifiques.

Ils peuvent intervenir au moyen de prestations en espèces, remboursables ou non, et de prestations en nature."

7 L'Analyse des Besoins Sociaux est devenue obligatoire depuis le décret n°95-562 du 6 mai 1995.

10

Le demander par écrit au maire (également disponibles auprès des membres du CTP dont

les représentants syndicaux) ;

Recueils trimestriels des décisions réglementaires dont les arrêtés du maire (L2121-24, L2122-

29, R.2121-10 CGCT pour les communes de plus de 3 500 h) : savoir où ils sont ;

Tableaux de synthèse (L2313-1, R2313-1 ; dans les états annexés au dernier compte

administratif, cf. note plus haut), en particulier :

- Etat du personnel (organiser des rencontres avec les représentants du personnel de la

commune, du CCAS, et des organismes extérieurs) ;

- Etat de la dette et Tableau d’amortissement prévisionnel de la dette (annexe au compte

administratif) ;

- Liste des organismes bénéficiant de garanties d’emprunts ;

- Etat des cessions et acquisitions ; état du patrimoine ;

- Liste des organismes dont la commune est membre, avec indication des compétences déléguées

à chacun d’eux (R.2313-4) ;

- Données synthétiques sur la situation financière de la commune (R2313-1);

- Etat des concours aux associations, dont les prestations en nature (annexé au budget primitif et

au compte administratif, cf. R2313-3).

Liste des marchés conclus : Le pouvoir adjudicateur publie au cours du premier trimestre de

chaque année une liste des marchés conclus l'année précédente ainsi que le nom des attributaires

(133 CMP ; Arrêté du 26 décembre 2007 du ministre de l’Industrie) ;

Les rapports annuels sur le prix et la qualité du service public lorsque ceux-ci sont prévus (cf

plus haut pour eau, assainissement, déchets, L.2224-5 CGCT) ;

Les rapports de l’autorité organisatrice des transports publics :

plan de déplacements urbain PDU (article 28 et suivants de la loi LOTI : loi n°82-1153 du 30

décembre 1982 d'orientation des transports intérieurs (LOTI) modifiée en particulier par la loi

n°2000-1208 du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbains (SRU) ;

cf également loi n°96-1236 du 30 décembre 1996 sur l'air et l'utilisation rationnelle de l'énergie

LAURE) ;

compte déplacements établi par l'autorité compétente pour l'organisation des transports publics

dans les périmètres de transports urbains inclus dans les agglomérations de plus de 100 000

habitants ou recoupant celles-ci (article 27-1 de la loi LOTI) ;

rapport d’évaluation du PDU au terme d'une période de cinq ans (article 28-2 de la loi LOTI) ;

comptes-rendus du comité des partenaires du transport public (article 27-2 de la loi LOTI) ;

bilan des résultats économiques et sociaux des infrastructures, équipements et matériels de

transport public établi au plus tard cinq ans après leur mise en service (article 14 de la loi

LOTI)

Le dernier rapport annuel de chaque délégataire de service public (L.1411-3 CGCT) ; avec le

rapport de contrôle par les services de la collectivité et la commission fixée à l’article R.2222-3

CGCT ; dont celui pour les transports publics s’il y a délégation de service public de l’EPCI en

charge des transports publics ;

Le dernier rapport annuel des représentants dans les sociétés d’économie mixte (L.1524-5

CGCT) ;

Le rapport annuel du président de l’établissement public de coopération intercommunale

adressé chaque année au maire de chaque commune membre, retraçant l’activité de l’établissement,

accompagné du compte administratif ; le rapport des délégués de la commune (L5211-39 CGCT) ;

Le schéma de cohérence territoriale SCOT (cf. L.122-1 et suivants du Code de l’urbanisme)

applicable à la commune ;

Le plan local d’urbanisme PLU (cf. L.123-1 et suivants du Code de l’urbanisme) applicable à la

commune ;

11

Le programme local de l’habitat PLH (L.302-1 du Code de la Construction et de l’Habitation) pour

les communautés de communes compétentes en matière d’habitat de plus de 50 000 habitants

comprenant au moins une commune de plus de 15 000 habitants, les communautés d’agglomération

et les communautés urbaines ; avec son évaluation annuelle et sa planification pluriannuelle de

rattrapage en programmation de logements sociaux ;

Le rapport de l’organisme de logements sociaux de la commune, ou de l’agglomération, avec le

rapport de sa commission d’attributions des logements sociaux ;

Le contrat de projet Etat-région 2007-2013 et ses conventions d’applications ; etc…

Des textes de référence :

Connaissances et textes de référence : aucun contrôle préalable des connaissances n’est exigé

d’un éluE.

Il serait néanmoins souhaitable que les candidatEs soient préalablement auditionnés par des

mouvements qui les soutiennent ou les présentent, afin d’attirer leur attention quant aux

conséquences de leur élection sur leurs situation professionnelle et leurs revenus, leurs activités

associatives (dont les incompatibilités ou les risques de prise illégale d’intérêt), leur situation

personnelle et familiale (dont l’emploi du temps, l’obligation de rester dans la collectivité…).

Pour conduire une collectivité publique, il n’y a aucun permis, aucun contrôle des connaissances

concernant les collectivités et des capacités pour participer à la décision ou conduite des politiques

publiques.

La démocratie est à ce prix : tout électeur peut être élu. Mais la démocratie à laquelle participent

les mouvements politiques, impose des éluEs éclairéEs et non dépendants.

Il ne faut pas hésiter à demander, par écrit, au directeur général des services, des réponses

étayées (avec références juridiques, techniques, financières) à des questions que l’éluE, même

minoritaire, se pose.

Tout éluE doit donc savoir que des règles s’imposent à la collectivité territoriale et aux organismes

dans lesquels il va siéger ; et connaître les lieux, dont le centre de documentation, les archives, la

questure, le service du personnel, où il peut obtenir et consulter textes et jurisprudences, revues

spécialisées et documentation.

La connaissance des principales règles fixées par notre démocratie (cf. www.legifrance.gouv.fr)

devrait s’imposer rapidement après l’élection (ce serait même mieux avant), en particulier le :

Code général des collectivités territoriales CGCT

(partie législative L, et partie réglementaire R ou D ou A) :

Il est nécessaire de disposer d’une édition commentée du CGCT pour connaître les

explications par la jurisprudence ; le groupe d’éluEs doit en disposer ou savoir où se trouve

la dernière édition (au service documentation de la mairie par exemple).

Et plus particulièrement :

- dispositions générales (première partie)

- principes généraux de la décentralisation (livre premier)

- biens des collectivités territoriales, de leurs établissements et de leurs groupements

- services publics locaux

- dispositions économiques

- dispositions financières et comptables

- la commune (deuxème partie du CGCT)

- organisation de la commune (livre premier), en particulier

organes de la commune (titre II)

12

actes des autorités communales et actions contentieuses (titre III)

information et participation des habitants (titre IV)

- administration et services communaux (livre deuxième), en particulier

police (titre I)

services communaux (titre II) dont les régies municipales, les concessions et

affermages, les services publics industriels et commerciaux

biens de la commune (titre IV)

interventions en matière économique et sociale (titre V)

- finances communales (livre troisième)

- dispositions particulières (livre cinquième) pour Paris, Marseille, Lyon ; communes des

départements des Hauts-de-Seine, de la Seine-Saint-Denis et du Val-de-Marne ;

communes de la région d’Île-de-France ; communes des départements de la Moselle, du

Bas-Rhin et du Haut-Rhin ; communes des départements de la Haute-Corse et de la

Corse-du-Sud ; communes des départements d’outre-mer ; communes des collectivités

d’outre-mer.

- la coopération locale (cinquième partie) dont la coopération intercommunale (livre deuxième)

- syndicat mixte (livre septième) (dont les syndicats mixtes de transports en commun, ceux des

parcs naturels régionaux…)

Noter que les principales dispositions applicables aux communes s’appliquent aux groupements

de collectivités territoriales et aux autres établissements publics locaux (par application des

articles L.5111-4 CGCT, L.O.5111-5, L.5211-1, L.5211-2, L.5211-3, L.5211-15, L.5211-36, ou,

pour les syndicats mixtes L.5711-1 du CGCT).

Le CGCT est la base du mandat.

Cf. également « Le guide du maire » (cf. www.dgcl.interieur.gouv.fr ; ou sur le site de l’AMF).

Suivant les commissions ou responsabilités prises par l’éluE il est également nécessaire de

connaître le cadre législatif et réglementaire applicable au secteur concerné.

Il est utile de savoir que les politiques de la commune sont également régies par :

- code électoral (y compris inéligibilité, incompatibilité, financement des partis et

campagnes,…)

- code des marchés publics (y compris commission d’appel d’offres,…)

- code du patrimoine

- code du domaine de l’Etat

- code général de la propriété des personnes publiques

- code de l’environnement (y compris les enquêtes publiques,…)

- code de la construction et de l’habitation (y compris organismes d’habitations à loyer

modéré, comité communautaire de l’habitat, …)

- code de l'action sociale et des familles (y compris CCAS : articles L123-4 et suivants CASF)

- code de la santé publique

- code de l’urbanisme (SCOT, PLU, Etablissement Public Foncier Local EPFL…)

- code de la voirie routière

- code de l’éducation (écoles primaires)

Il est donc nécessaire de savoir où sont ces codes commentés dans les services de la collectivité,

ou, à défaut, auprès d’un groupe d’éluEs proche qui en dispose.

13

… Sans compter que tout n’est pas codifié, et que des lois, décrets, arrêtés fixent des règles

applicables à la commune, ses satellites, leurs actions.

Il est nécessaire de savoir que, au plan financier :

Le plan des comptes de la commune de plus de 500 habitants, et aux établissements publics

communaux et intercommunaux à caractère administratif est le plan M14 ;

(cf. http://www.colloc.bercy.gouv.fr/colo_struct_fina_loca/comp_loca/m14_1er.html);

La comptabilité des SPIC suit le plan comptable M4 ;

(cf. http://www.colloc.bercy.gouv.fr/colo_struct_fina_loca/comp_loca/mode_autr.html).

La légalité des décisions est également fixée par :

code de justice administrative (y compris recours, référés, …) ;

loi du 29 juillet 1881 sur la liberté de la presse (y compris le droit de réponse, l’injure, la

diffamation, …) ;

code des juridictions financières (Chambre régionale des comptes, Cour des comptes, Cour

de discipline budgétaire et financière) ;

gestion de fait (article 60-XI de la loi de finances n° 63-156 du 23 février 1963 et code des

juridictions financières) ;

code pénal et dispositions pénales (en particulier la prévention des atteintes à

l’administration publique dont les manquements au devoir de probité, et des atteintes à la

confiance publique :

- prise illégale d’intérêt (article 432-12 CP) (favoritisme)

- atteinte à la liberté d’accès et à l’égalité des candidats dans les marchés publics et les

délégations de service public (432-14 CP) (favoritisme)

- soustraction et détournement de biens publics (432-15 CP)

- concussion (432-10 CP)

- corruption (432-11 CP)

- abus d’autorité (432-4 et svts CP)

- atteinte aux droits de la personne (dont détention illégale de traitements de données à

caractère personnel 226-16 CP)

- destruction, dégradations ou détériorations d’archives publiques (322-2 CP)

Il convient de garder en tête que les missions de service public sont guidées par des principes.

Rappel des principes du service public :

- égalité (des personnes placées en situations semblables),

- continuité,

- adaptation,

- transparence des comptes et des décisions

Rappel de deux articles importants de la Déclaration des Droits de l'Homme et du Citoyen de 1789 :

"Art. 14. Tous les Citoyens ont le droit de constater, par eux-mêmes ou par leurs représentants,

la nécessité de la contribution publique, de la consentir librement, d'en suivre l'emploi, et d'en

déterminer la quotité, l'assiette, le recouvrement et la durée."

"Art. 15. La Société a le droit de demander compte à tout Agent public8 de son administration."

8 L’éluE territorial est un « agent public » en ce sens.

14

3. Les conditions politiques du mandat9.

A chaque question politique, il ne faut pas hésiter à se renseigner auprès d’autres éluEs ayant une

expérience, ou de personnes ressources ; il convient de définir collectivement les questions

politiques et de résoudre collectivement les problèmes qui peuvent se poser.

3.1. Quelle majorité ?

Dans tous les cas rappelons-nous que l’élection ne résulte que d’une part faible de suffrages

exprimés : en règle générale lorsqu’il y a 1 personne sur 3 en âge de voter qui ne s’inscrit pas, 1

personne sur 2 inscrites qui ne s’exprime pas, alors, une liste élue à la majorité représente 1 citoyen

sur 6.

Ce discrédit résulte aussi d’une conception clientéliste des politiques locales (clientélisme des éluEs

mais aussi des habitants, mais aussi des associations, des groupes de pression, des partis), et d’une

conception carriériste, de clan, voire népotique du mandat. De là aussi naît la corruption de la

décision publique10

.

La démocratie représentative doit donc relever le défi de dire l’intérêt général avec des "personnes

silencieuses", de décider pour la collectivité avec des individus "éclatés".

3.2. Quelle situation dans le conseil municipal et l’exécutif ?

- EluEs de la majorité municipale, avec un maire de votre mouvement ;

- EluEs de la majorité municipale, avec un maire d’un autre mouvement ;

- EluEs minoritaires (ou d’opposition) avec ou sans représentation dans les EPCI.

Dans toutes les configurations, il convient de se placer en situation d’autonomie et de partenariat,

externe ou interne suivant les décisions ;

Se placer en situation de propositions, d’alternatives.

Durant la durée du mandat, la fonction, l’action de l’éluE territorial va consister à

"passer des PACS" (astuce mnémotechnique) :

P .... Proposer

A ... Amender, améliorer

C ... Contester, si nécessaire

S .... Suivre, user du droit de suite, évaluer

Parmi les problèmes posés, il y a le tout-pouvoir au maire, institué par les textes et banalisé par les

pratiques (« féodalités »).

Il convient également de tenir compte de la situation dans les autres communes, dans

l’agglomération, les EPCI, le département, la région. UnE éluE minoritaire dans telle commune

doit pouvoir compter sur un représentant proche, ou un groupe d’éluEs, disposant de moyens dans

une autre instance.

9 Nota : Les situations particulières PLM, corse et outre-mer, Île de France, les communautés urbaines, les

communautés d’agglomération, communautés de communes, syndicats intercommunaux et syndicats mixtes ne sont pas

abordées dans leurs spécificités. Se référer aux articles du CGCT les concernant.

10 Avrillier Raymond, Descamps Philippe, Le système Carignon, éd. La Découverte, 1995

15

3.3. Les personnels

Les collectivités locales sont à la fois des administrations (des services) et des instances politiques.

Les conseillerEs et adjointEs ne peuvent dire « mon personnel » : les personnels sont ceux de la

commune, régis par les textes législatifs et réglementaires de la fonction publique territoriale (FPT),

et des droits et devoirs propres aux fonctionnaires ; seul le maire, et le directeur général des services

par délégation, dirigent le personnel (L.2122-18 CGCT) ; seul le maire dispose légalement du

personnel de son cabinet.

Les adjoints peuvent s’adresser directement aux personnels correspondants à leur délégation, mais

pas aux autres.

Les personnels de la commune relèvent de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 modifiée portant

dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale.

Il est utile de distinguer cinq situations du personnel :

- Les personnels titulaires de la fonction publique ;

- Les personnels non titulaires (« contractuels ») de la fonction publique (relevant de l'article 3

de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 modifiée) ; chaque contrat ne peut durer plus de trois ans ;

deux contrats successifs ne peuvent durer au total plus de six ans ;

- Les personnels sur contrat à durée indéterminée fonction publique (loi n°2005-843) ;

possibilité, pour les agents non-titulaires, au-delà de six ans de contrat, de bénéficier d’une

reconduction de leur contrat pour une durée indéterminée (CDI) sous certaines conditions

restrictives.

- Les emplois de direction générale ou emplois fonctionnels : les recrutements par le maire

peuvent être directs.

- Les personnels du cabinet du maire (relevant de l’article 110 de la loi n° 84-53 du 26 janvier

1984 modifiée, et le décret n°87-1004 du 16 décembre 1987 relatif aux collaborateurs de cabinet

des autorités territoriales) ;

- Les personnels affectés aux groupes d’éluEs (personnels non titulaires dont le contrat ne peut

que prendre fin avec le mandat, soit titulaires affectés pour la durée du mandat ; le statut des

collaborateurs de groupe politiques dans les collectivités fait l’objet de précisions, voir note en

fin de texte i) ;

3.4. Le cabinet du maire (ou du président de la communauté)

Comment est organisé le cabinet officiel (dont le nombre de personnels est limité par les textes) et

le cabinet officieux (en fait un usage irrégulier courant des « chargés de mission », « chargés de

communication », faisant office de cabinet en surnombre) ?

Selon l’article 34 de la loi du 26 janvier 1984, les emplois budgétaires, y compris les emplois de

cabinet, sont créés par l’organe délibérant des collectivités et des établissements publics. Selon

l’article 3 du décret du 16 décembre 1987, l’organe délibérant vote le nombre d’emplois créés et le

montant des crédits affectés au cabinet de l’autorité territoriale. Le montant des crédits est

global. Il est inscrit au chapitre 012, compte 64, article 6413 pour les nomenclatures M14, M52 et

M832.

Les effectifs de cabinet sont limités en fonction de la taille de la collectivité11

(cf. articles 10 à 13-1

du décret n°87-1004 du 16 décembre 1987 qui fixent les règles applicables en matière d’effectif

11

Exemple : Grenoble, ville de 158 000 habitants, 5 postes officiels de collaborateurs de cabinet

16

autorisé au sein des cabinets des exécutifs territoriaux). Toutes les collectivités peuvent créer au

moins un emploi de cabinet, quelle que soit leur importance.

Attention : il existe obligatoirement une délibération, certainement ancienne, créant les postes de

cabinet, cette décision restant valable tant qu’elle n’a pas été modifiée ; la demander par écrit au

maire.

Les personnels de cabinet (comme les personnels de direction) relèvent de la commission de

déontologie instituée par décret. Ils doivent déclarer préalablement leurs emplois privés (Décret

n°2007-611 du 26 avril 2007 relatif à l’exercice d’activités privées par des fonctionnaires ou agents

non titulaires ayant cessé temporairement ou définitivement leurs fonctions et à la commission de

déontologie).

3.5. Groupes d’élus

La constitution d’un groupe d’éluEs se fait par simple déclaration unilatérale signée des éluEs,

remise au maire (pour la commune) ou au président de la communauté d’agglomération, qui se

regroupent ainsi, avec une dénomination du groupe et la désignation d’un responsable de groupe :

« les groupes d’élus se constituent par la remise au maire d’une déclaration, signée de leurs

membres, accompagnée de la liste de ceux-ci et de leur représentant » (ne pas oublier de déclarer

aussi un nom de groupe).

Encore faut-il que le groupe d’élus se soit déclaré ; ce droit est possible pour un groupe minoritaire

ou dans une majorité.

Si le règlement intérieur ne fixe pas de nombre minimum pour constituer un groupe (ce qui est

préférable), unE éluE peut constituer un groupe.

Rien n’interdit, dans une commune de moins de 100 000 habitants, et même dans une commune de

moins de 3 500 habitants, de constituer des groupes d’éluEs de cette manière. Le groupe ne pourra

simplement pas disposer de droits aussi importants que le groupe d’une commune de 100 000

habitants.

Les conditions de constitution et moyens des groupes d’éluEs sont encadrés par l’article L.2121-28

CGCT pour les communes de plus de 100 000 habitants, y compris le rapport du président de

groupe avec le personnel mis à disposition du groupe.

Le fonctionnement des groupes d'élus peut faire l'objet de délibérations sans que puissent être

modifiées, à cette occasion, les décisions relatives au régime indemnitaire des élus (L.2121-28).

Les moyens et les personnels mis à disposition d’un groupe doivent servir à l’organe délibérant

(d’où des limites à fixer sur les rapports avec l’extérieur, et une attention sur l’interdiction de

financement des partis par la personne morale qu’est la collectivité ou un de ses satellites). Les

moyens des groupes d’éluEs sont inscrits à l’article 656 du budget de la commune (6561 frais de

personnel ; 6562 matériel, équipement, fournitures).

Les personnels affectés aux groupes politiques :

Uniquement dans les communes (L.2121-28 CGCT), communautés d’agglomération

(L.5216-4-2), communautés urbaines (L.5215-18) de plus de 100 000 hab. [ainsi que les

conseils généraux L.3121-24, et les conseils régionaux L.4132-23], les dépenses de

rémunération (charges incluses) des personnels affectés aux groupes politiques sont

plafonnées à 30 % du total annuel des indemnités de fonction versées aux membres de

l’assemblée délibérante. L’affectation des moyens et les contrats des « attachéEs de

groupe » d’élus sont fixés par l’assemblée délibérante, sur proposition des représentants de

chaque groupe (en général, répartition proportionnelle aux effectifs des différents groupes).

Local mis à disposition des conseillers n’appartenant pas à la majorité municipale : « Dans les

communes de plus de 3 500 habitants, les conseillers n'appartenant pas à la majorité municipale

qui en font la demande peuvent disposer sans frais du prêt d'un local commun. Un décret

17

d'application a déterminé les modalités de cette mise à disposition » ; dans les communes de plus de

10 000 habitants ce local administratif est permanent (L.2121-27 ; D.2121-12).

Le local ne peut pas servir à des réunions publiques.

Expression des conseillers n’appartenant pas à la majorité municipale : « Dans les communes

de 3 500 habitants et plus, lorsque la commune diffuse, sous quelque forme que ce soit, un

bulletin d'information générale sur les réalisations et la gestion du conseil municipal, un espace est

réservé à l'expression des conseillers n'appartenant pas à la majorité municipale. Les modalités

d'application de cette disposition sont définies par le règlement intérieur. » (L.2121-27-1 ; D.2121-

12).

Dans les communes de plus de 10 000 habitants chaque groupe a droit à un local séparé.

Rien n’interdit que ces dispositions s’appliquent dans une commune de moins de 3 500 habitants.

Exemples de conséquences dans l’utilisation des moyens des groupes (ou du cabinet) :

- Dans les conseils municipaux, les élus forment des groupes politiques, qui bénéficient de

moyens, en matériel et en personnel, affectés par la commune ; le maire dispose

également de personnels de cabinet. Ce sont des moyens publics à part entière et leur

utilisation dans le cadre d’une campagne électorale présente clairement un risque au

regard des dispositions de l'article L. 52-8 du Code électoral qui prohibe toute

participation d'une personne morale, autre que celle des partis ou groupements

politiques, au financement d'une campagne ; et le risque de voir requalifié les moyens en

question comme financement interdit et illégal d’un parti politique par une personne

morale si ces moyens sont en fait utilisés pour le compte d’un parti (auquel cas il y aurait

également rejet des comptes du parti par la Commission nationale des comptes de

campagne et des financements politiques, sans compter les risques pénaux de

détournement de fonds publics) (cf. www.cnccfp.fr).

- Les personnels de groupe d’éluEs disposent de droits à la formation en tant que

personnels de la commune, mais pas des droits prévus par les textes pour la formation

des éluEs ; pour une formation, ils doivent s’insérer dans le programme de formation des

personnels de la commune et avoir l’accord du directeur général des services (par

délégation du maire).

4. Les conditions de fonctionnement du conseil municipal12

Rappel : tout au long du mandat, attention aux inéligibilités et aux incompatibilités (voir §6).

4.1. Maire, adjointEs, déléguéEs

L’élection du maire (L.2122-7) se fait à bulletins secrets ; le conseil municipal délibère sur le

nombre d’adjoints qui ne peut excéder 30% de l’effectif légal du conseil municipal (L.2122-2) ;

dans les communes de plus de 3 500 hab. l’élection des adjoints se fait au scrutin de liste à la

majorité absolue, sans panachage ni vote préférentiel, avec parité à un près (L.2122-7-2).

Dans les communes de plus de 80 000 habitants il peut être créé des postes d’adjoints chargés

principalement d’un ou plusieurs quartiers, sans excéder 10% de l’effectif du conseil (L.2122-2-1).

Les fonctions du maire, des adjoints, des conseillers municipaux sont exercées dans l’ordre du

tableau du conseil municipal (R.2121-2 et svts CGCT) qui est affiché dans les 24 h suivants

l’installation du conseil (L.2122-15 CGCT) ; demander copie de ce tableau.

12

Nota : Les situations particulières PLM, les communautés urbaines, les communautés d’agglomération,

communautés de communes, syndicats intercommunaux et syndicats mixtes ne sont pas abordées dans leurs spécificités.

18

Le délai de recours contre l’élection du maire ou celle d’adjoint (et également l’élection d’un

président et des vice-présidents d’un établissement public de coopération intercommunale) est le

délai de cinq jours francs13

(L.2122-13).

Maire et adjoints peuvent être en situation d’inéligibilité ou d’incompatibilité (voir §6).

De plus, les agents salariés du maire ne peuvent être adjoints si cette activité salariée est

directement liée à l’exercice du mandat de maire (L.2122-6) ;

c’est par exemple le cas d’un attaché parlementaire du maire député ou sénateur.

En conséquence, il convient de lire attentivement ces articles du code électoral (et les

jurisprudences dans le code commenté) : ce sont de bons exemples du principe de ne pas être juge

et partie ;

et vérifier les situations de dépendance d’élus, voire d’élus par rapport au maire ; vérifier les

situations de risques de prise illégale d’intérêt ou d’ingérence.

Maire et adjointEs peuvent porter l’écharpe tricolore « dans l’exercice de leurs fonctions » (D.2122-

4 CGCT ; bleu près du col, ou en écharpe bleu vers le haut).

Les délégations (du maire aux adjoints L.2122-18 CGCT) sont fixées par arrêtés du maire notifiés

aux intéressés ; ces délégations relèvent de la seule compétence du maire, peuvent être modifiées ou

retirées unilatéralement14

; demander copie des arrêtés de délégation des adjoints et de conseillers

municipaux ; s’interroger sur les intitulés exacts figurant dans l’arrêté : une délégation doit avoir

une détermination précise, deux délégations de fonctions pouvant se chevaucher imposent de

préciser l’ordre de priorité entre adjoints ; il convient donc d’éviter les termes généraux, vagues,

concurrents, contradictoires.

Une délégation est faite sous le contrôle et la responsabilité du déléguant, le maire, qui peut

reprendre à tout moment cette délégation, même pour un seul acte ; tous les actes délégués sont pris

au nom du maire ; sur tous les actes signés par un adjoint (un délégué) doit figurer légalement le

nom de l’adjoint, sa délégation, le fait qu’il est pris au nom du maire et, normalement, au vu de

l’arrêté de délégation en date du X.

Des conseillers municipaux peuvent être titulaires d’une délégation si tous les adjoints sont absents

ou empêchés, ou sont déjà investis de délégations qui les empêchent d’exercer une délégation

supplémentaire (à noter que cette situation est rare, en fait, alors que les conseillers délégués sont

pourtant nombreux dans ce cas, ce qui présente des risques d’illégalité… mais permet des

indemnités)

Un arrêté du maire désignant des conseillers délégués sans délégation de fonctions est illégal.

Attention, un adjoint ou conseiller délégué sans délégation régulière ne peut percevoir une

indemnité correspondant à cette fonction.

Le maire peut retirer une délégation à tout moment (L.2121-20), par arrêté réglementaire (qui n’a

pas à être motivé), mais il ne peut fonder ce retrait sur des motifs étrangers à la bonne marche de

l’administration communale ou sur des motifs politiques n’ayant aucun rapport avec le

fonctionnement de la municipalité ; lorsque le maire a retiré les délégations qu’il avait données à un

adjoint, « le conseil municipal doit se prononcer sur le maintien de celui-ci dans ses fonctions »

d’adjoint (L.2122-18). Un adjoint dont la délégation a été retirée ne peut percevoir les indemnités

d’un adjoint.

13

Un jour franc est une durée de vingt-quatre heures à partir de zéro heure. C'est un délai franc, c'est-à-dire qu'il

commence à courir après l'écoulement du jour d'un acte ; le temps restant avant le début de ce jour n'est pas compté. Un

délai avec 5 jours francs signifie 5 jours consécutifs commençant à 0 heure le jour suivant celui où l’acte a été pris et se

terminant à 24 heures au dernier des jours du délai. Exemple : élection du maire le vendredi 21 mars 2008 à 20h, le

délai de cinq jours francs prend fin mercredi 26 mars à 24h.

14 Néanmoins un retrait de délégation doit respecter des règles et ne pas être motivé par des considérations étrangères au

bon fonctionnement communal.

19

Le maire et les adjoints deviennent, par leur élection, officiers de police judiciaire (L.2122-31)

agissant sous l’autorité du procureur de la République.

Le maire et les adjoints deviennent, par leur élection, officiers d’état civil (L.2122-32) agissant au

nom de l’Etat, sous le contrôle de l’Etat (maire, préfet, procureur suivant les cas).

Au niveau communal, sont tenus d’établir une déclaration de situation patrimoniale (cf.

www.commission-transparence.fr et la loi n°88-227) :

- Les maires des communes de plus de 30 000 h ;

- Les adjoints aux maires des communes de plus de 100 000 hab. ;

- Les présidents de groupements de communes dotés de la fiscalité propre dont la population

excède 30 000 hab. ;

- Les présidents, directeurs généraux et dg adjoints, d’organismes publics d’HLM gérant plus de

2 000 logements ;

- Les présidents, directeurs généraux et directeurs généraux adjoints, de sociétés d’économie

mixte SEM dont le CA annuel est supérieur à 5 M francs ;

- Les présidents, directeurs généraux et directeurs généraux adjoints, des OPAC gérant plus de

2 000 logements.

Ces déclarations de patrimoine doivent être faites dans des délais précis fixés par la loi, sous

sanction d’inéligibilité pour un an. Attention au délai impératif15

, sous sanction de démission

d’office.

Un adjoint au maire ne peut acquérir un bien appartenant à la commune (CAA Paris, 7 janvier

2004, n°01PA02060 ; 1596 code civil) ; exceptions limitées pour les communes de moins de 3 500 h

mais obligation d’estimation réaliste et d’absence de participation de l’élu concerné.

-----------

Un adjoint, mais aussi tout membre du conseil municipal, doit remplir ses fonctions (L.2121-5),

faute de quoi il peut être déclaré démissionnaire d’office par le tribunal administratif. C’est par

exemple le cas du membre du conseil municipal qui, sans empêchement majeur, refuse de tenir un

bureau de vote.

Le « tout pouvoir » au maire :

Le maire peut réunir le conseil municipal chaque fois qu’il le juge utile (L.2121-9).

C’est le maire qui fixe l’ordre du jour du conseil municipal (L.2121-10).

Le maire a seul la police de l’assemblée (L.2121-16).

Le maire est seul chargé de l’administration (L.2122-18) ; le maire, et lui seul, est le chef de

l’administration communale : l’exécutif municipal est individuel.

Le maire et lui seul est l’ordonnateur des dépenses de la commune (L.2342-1 ; L.2342-2) ; les

fonctions d’ordonnateur sont séparées de celle du comptable public (L.2343-1).

Le maire présente le budget (L.2312-1).

Le maire est chargé, d’une manière générale, d’exécuter les décisions du conseil municipal,

sous le contrôle du conseil municipal et sous le contrôle administratif du représentant de l’Etat

dans le département (les attributions du maire exercées au nom de la commune sont les 10

matières de l’article L.2122-21).

15

Pour les élus municipaux dont le mandat s’achève en mars 2008 (même s’ils sont réélus), ces déclarations doivent

être faites entre le 23 janvier et le 23 mars 2008, par lettre recommandée AR ; pour les élus présidents de groupement de

communes dont le mandat s’achève en mars 2008, la déclaration doit être adressée entre le 18 février et le 18 avril

2008 ; pour les élus de mars 2008, la déclaration est à adresser avant les deux mois à compter de leur prise de

fonctions ; pour les dirigeants d’office HLM, OPAC et SEM dans le mois qui suit le début de leurs fonctions pour les

dirigeants nouvellement nommés, et dans le mois qui suit la fin ou le renouvellement de leurs fonctions pour les

dirigeants précédemment en place

20

Le maire représente la commune en justice (L.2132-2) et prend les actes conservatoires

(L.2132-3).

Le maire est chargé de l’exercice des pouvoirs de police, sous le contrôle administratif du

représentant de l’Etat dans le département (L.2122-24, L.2212-1 et suivants).

Le maire désigne les membres du conseil municipal pour siéger dans des organismes extérieurs

dans les cas prévus (L.2122-25).

Le maire est agent de l’Etat pour des attributions exercées au nom de l’Etat (L.2122-27 à 34)

dont la sûreté générale.

Le maire peut disposer de délégations de compétence de la part du conseil municipal : le

conseil municipal peut déléguer certaines de ses attributions au maire (dans la limite… des 22

matières prévues au L2122-22) ; sauf disposition contraire dans la délibération de délégation,

ces décisions peuvent être signées par un adjoint délégué du maire, ayant compétence en la

matière ; le maire rend compte, à chaque séance du conseil municipal, des décisions prises en

vertu de cette délégation (L2122-23) ; ce compte-rendu peut faire l’objet de demandes de

précisions, d’un contrôle du conseil et d’un débat ;

ce faisant le conseil municipal peut déléguer au maire « 16° D'intenter au nom de la

commune les actions en justice ou de défendre la commune dans les actions intentées contre

elle, dans les cas définis par le conseil municipal », en perdant un suivi de ces dossiers, sauf

à bien penser à demander les actes dont il est rendu compte.

Et… le maire, chef de l’exécutif, préside donc l’assemblée délibérante qu’est le conseil municipal,

mais, de droit, aussi toutes les commissions municipales, et, de droit, le CCAS.

Cette situation confirme la non séparation des pouvoirs entre exécutif et délibératif, entre

administration et maire : une anomalie au regard des principes démocratiques.

Incidences annexes :

- adresser tout courrier au maire ;

- les rapports avec les personnels sont sous le contrôle du maire.

Cas particulier : l’exercice par un contribuable des actions contentieuses appartenant à la commune

(L.2132-5 et svts ; R.2132-1 et svts ; pour les EPCI : L.5211-58, R.5211-49 et svts).

4.2. Le « municipalité » ou le « bureau municipal »

Le terme de « municipalité » est souvent employé à tort. Le municipalité, c’est-à-dire la majorité

politique, majorité municipale composée du maire et des adjoints, n’est pas un « organisme », une

instance qui a compétence pour prendre des décisions officielles.

La seule assemblée délibérante est le conseil municipal.

Il est donc contraire aux principes de la démocratie de « décider » en « bureau municipal » ou en

« municipalité » et de transformer ensuite le conseil municipal en chambre d’enregistrement, même

si cette pratique (féodale) est largement répandue.

4.3. Le conseil municipal et les conseillerEs

Le conseil municipal est l’autorité communale de droit commun.

Toute séance du conseil municipal est publique16

(mais aussi du conseil syndical, du conseil de

communauté de communes ou d’agglomération, du « comité syndical » d’un syndicat mixte…),

l’accès à la salle de réunion ne doit pas être discriminatoire ; les séances se tiennent en mairie (sauf

raison valable).

16

sauf décision de huis clos (L.2121-18 CGCT)

21

4.4. Les compétences de la commune

Les compétences des communes sont identiques quelle que soit leur taille. Elles ont une vocation

générale. Mais elles ne sont pas compétentes lorsque la compétence est affectée par la loi à une

autre autorité. Les communes qui ont transféré une compétence à un établissement public de

coopération intercommunale ne peuvent plus intervenir dans ce domaine ; un adjoint aux transports

n’a aucune compétence si l’autorité d’organisation des transports est un syndicat intercommunal

ou mixte à qui la commune a transféré sa compétence transports.

Des compétences des communes sont obligatoires, d’autres sont facultatives ; pour prendre

l’exemple culturel, les archives sont une compétence obligatoire des communes, ainsi que, s’ils

existent les bibliothèques et musées municipaux, le reste est facultatif !

Cette compétence générale des communes est ainsi fixée : « Le conseil municipal règle par ses

délibérations les affaires de la commune » (L.2121-29).

Egalement, « le conseil municipal émet des voeux sur tous les objets d'intérêt local » ; un vœu

s’adresse à une autre instance que la commune, il peut porter sur des sujets nationaux ou

internationaux s’ils intéressent la vie locale ; mais attention, un vœu n’engage pas, d’autant que le

maire peut très bien négliger de le transmettre à l’autorité à laquelle il s’adresse.

4.5. Décider en connaissance de cause

Les éluEs tiennent de leur qualité de membres de l’assemblée municipale appelés à délibérer sur les

affaires de la commune, le droit d’être informés de tout ce qui touche à ces affaires dans des

conditions leur permettant de remplir normalement leur mandat (CE, 29 juin 1990, commune

de Guitrancourt, n° 68743), en temps utile (TA Saint-Denis de la Réunion, 17 octobre 1990,

Vergès ; CE, 8 juin 1994, commune de Ville-en-Vernois, n° 136526).

« Le conseil municipal règle par ses délibérations les affaires de la commune » (L.2121-29).

« Tout membre du conseil municipal a le droit, dans le cadre de sa fonction, d'être informé

des affaires de la commune qui font l'objet d'une délibération » (L.2121-13 CGCT) ;

Ce qui signifie, en particulier, que pendant la période (que nous appellerons période rouge) allant

de l’ordre du jour de la séance à la séance du conseil, l’éluE a des pouvoirs d’accès aux

informations supérieurs au simple administré qu’il est pendant les autres périodes relevant de la

loi n° 78-753 du 17 juillet 1978 relative à la liberté d'accès aux documents administratifs et à la

réutilisation des informations publiques (www.cada.fr).

Encore faut-il que l’éluE en fasse la demande.

Noter que l’accès aux informations s’applique aux organismes extérieurs, dans certaines

conditions.

Dans tous les cas faire la demande par écrit et conserver la preuve de la réception par le

destinataire (ex : copie tamponnée par le service du courrier de la collectivité ou le secrétariat du

DGS).

Dans les communes de 3 500 habitants et plus, une note explicative de synthèse sur les affaires

soumises à délibération doit être adressée avec la convocation aux membres du conseil municipal

(L.2121-12 CGCT).

Si la délibération concerne un contrat de service public, le projet de contrat ou de marché

accompagné de l'ensemble des pièces peut, à sa demande, être consulté à la mairie par tout

conseiller municipal dans les conditions fixées par le règlement intérieur (L.2121-12) ; ces

conditions ne peuvent empêcher unE conseillerE qui le demanderait d’obtenir copie, gratuite, et à

temps, de ces documents pour les travailler avant la séance du conseil ; en faire demande écrite

22

avec preuve de la demande par un enregistrement daté auprès du secrétariat du maire ou de la

direction générale.

Le compte rendu de la séance est affiché dans la huitaine (L2121-25) à la porte de la mairie

(R.2121-11). Où ?

Dans les communes de 3 500 habitants et plus, le dispositif des délibérations à caractère

réglementaire est publié dans un recueil des actes administratifs trimestriel (L.2121-24). Où ?

4.6. Commissions

Le conseil municipal peut créer des commissions (commissions municipales L.2122-22 CGCT) ;

les membres de ces commissions sont déterminés par le conseil municipal ; dans les communes de

plus de 3 500 hab., la composition des différentes commissions doit respecter le principe de la

représentation proportionnelle pour permettre l’expression pluraliste des élus, donc des

différents groupes du conseil (L.2122-22 al.3).

Le maire préside de droit ces commissions qui désignent un vice-président (L.2121-22) ;

ces commissions émettent des avis mais ne peuvent prendre aucune décision ; Penser à demander

des informations en commission (surtout les documents justifiant la décision, études etc…) et à faire

consigner ces demandes au procès-verbal de la commission.

Attention, certaines de ces commissions sont spécifiques et leur composition et compétences sont

fixées par des textes. Ainsi :

le conseil municipal doit créer :

une commission d’appel d’offres élue à la représentation proportionnelle au plus fort reste

L.2122-22 al.3 CGCT et 22 CMP ; cette commission est présidée par le maire ou son

représentant et 5 conseillers ;

les règles de fonctionnement de cette commission sont fixées par le code des marchés publics

publics (articles 22 et suivants du code des marchés publics CMP)17

, ainsi que les règles

concernant les marchés publics ;

17

La commission d’appel d'offres

Article 22 CMP [CAO des collectivités territoriales, composition]

I. - Pour les collectivités territoriales et les établissements publics locaux, à l'exception des établissements publics de

santé et les établissements publics sociaux ou médico-sociaux sont constituées une ou plusieurs commissions d'appel

d'offres à caractère permanent. Une commission spécifique peut aussi être constituée pour la passation d'un marché

déterminé. Ces commissions d'appel d'offres sont composées des membres suivants :

1° Lorsqu'il s'agit d'une région, le président du conseil régional ou son représentant, président, et cinq membres du

conseil élus en son sein à la représentation proportionnelle au plus fort reste ;

Lorsqu'il s'agit de la collectivité territoriale de Corse, le président du conseil exécutif ou son représentant, président, et

cinq membres de l'assemblée de Corse élus en son sein à la représentation proportionnelle au plus fort reste ;

2° Lorsqu'il s'agit d'un département, le président du conseil général ou son représentant, président, et cinq membres du

conseil élus en son sein à la représentation proportionnelle au plus fort reste ;

3° Lorsqu'il s'agit d'une commune de 3 500 habitants et plus, le maire ou son représentant, président, et cinq membres

du conseil municipal élus en son sein à la représentation proportionnelle au plus fort reste ;

4° Lorsqu'il s'agit d'une commune de moins de 3 500 habitants, le maire ou son représentant, président, et trois membres

du conseil municipal élus en son sein à la représentation proportionnelle au plus fort reste ;

5° Lorsqu'il s'agit d'un établissement public de coopération intercommunale ou d'un syndicat mixte, le président de cet

établissement ou de ce syndicat ou son représentant, président, et un nombre de membres égal à celui prévu pour la

composition de la commission de la collectivité au nombre d'habitants le plus élevé, élus, en son sein, par l'assemblée

délibérante de l'établissement ou du syndicat. Toutefois, si ce nombre ne peut être atteint, la commission est composée

au minimum d'un président et de deux membres élus par l'assemblée délibérante de l'établissement ou du syndicat ;

6° Lorsqu'il s'agit d'un autre établissement public local, le représentant légal de l'établissement ou son représentant,

président, et de deux à quatre membres de l'organe délibérant, désignés par celui-ci.

23

Les règles concernant les délégations de service public sont fixées aux articles L.1411-1 et

suivants (R.1411-1 s.) du CGCT. Une commission chargée d’ouvrir les plis des offres de

délégation de service public est créée pour chaque délégation décidée (L.1411-5) ; cette

commission est présidée par le maire ou son représentant et 5 conseillers élus au scrutin de liste

à la représentation proportionnelle au plus fort reste (D.1411-3 CGCT).

une commission communale consultative des services publics locaux qui doit être créée dans

les communes de plus de 10 000 hab. (L.1413-1) avec des représentants extérieurs ; les

membres, dont les éluEs locaux peuvent et doivent demander des informations par écrit dans

cette commission ; en particulier les documents de contrôle des délégations de service public ;

une commission municipale pour l’accessibilité des personnes handicapées qui doit être créée

dans les communes de 5 000 hab. et plus (L.2143-3) avec des représentants extérieurs ;

des conseils de quartiers doivent être mis en place pour les villes de plus de 80 000 ; les

communes de 20 000 à 79 999 le peuvent également (L.2143-1) ; cette disposition permet

d’ajouter au nombre légal des adjoints un nombre d’adjoints de quartiers dont le nombre ne peut

pas dépasser 10% de l’effectif légal du conseil municipal (L.2122-2-1, L2122-18-1).

Le conseil municipal peut créer dans les mêmes conditions des commissions extra-municipales,

c’est-à-dire composées également de représentants extérieurs en plus des représentants élus.

4.7. Le « groupe ville » : les organismes extérieurs

L’élection des délégués du conseil municipal dans les organismes extérieurs se fait à bulletins

secrets à la majorité absolue, à plusieurs tours si nécessaire (L.5212-7 pour les syndicats de

communes, L.5211-7 pour les EPCI) ; le vote sur la désignation des membres ou délégués pour

siéger dans les organismes extérieurs (L.4132-22) respecte la représentation proportionnelle des

groupes (TA Marseille, 2 novembre 2005, Macary, n°0100631) ; le délai de recours concernant ces

élections est de cinq jours francs fixé par l'article R. 119 du code électoral.

L’élection des représentants du conseil au CCAS (8 maximum) se fait à bulletins secrets au scrutin

de liste à la représentation proportionnelle au plus fort reste (R.123-7 et R.123-8 du code de l’action

sociale) ; le conseil d’administration du CCAS est présidé, de droit, par le maire ; le maire nomme

les autres membres qualifiés du CA du CCAS (8 au maximum).

Les centres communaux (ou intercommunaux) d'action sociale sont des établissements

publics locaux qui assurent dans le cadre communal (ou intercommunal) l'action sociale de

proximité. L'obligation pour les communes de créer cette structure autonome en

matière sociale résulte de l'article L. 123-4 du code de l'action sociale et des familles.

II. - Dans tous les cas énumérés ci-dessus, il est procédé, selon les mêmes modalités, à la désignation ou à l'élection de

suppléants en nombre égal à celui des membres titulaires. Cette règle ne s'applique pas aux établissements publics de

coopération intercommunale et aux syndicats mixtes dont l'organe délibérant comporte moins de cinq membres.

III. - Pour les collectivités mentionnées aux 1°, 2°, 3°, 4° et 5° du I, l'élection des membres titulaires et des suppléants a

lieu sur la même liste, sans panachage ni vote préférentiel. Les listes peuvent comprendre moins de noms qu'il n'y a de

sièges de titulaires et de suppléants à pourvoir.

En cas d'égalité des restes, le siège revient à la liste qui a obtenu le plus grand nombre de suffrages. Si les listes en cause

ont également recueilli le même nombre de suffrages, le siège est attribué au plus âgé des candidats susceptibles d'être

proclamés élus.

Il est pourvu au remplacement d'un membre titulaire de la commission d'appel d'offres par le suppléant inscrit sur la

même liste et venant immédiatement après le dernier titulaire élu de ladite liste. Le remplacement du suppléant, ainsi

devenu membre titulaire, est assuré par le candidat inscrit sur la même liste, immédiatement après ce dernier.

Il est procédé au renouvellement intégral de la commission d'appel d'offres lorsqu'une liste se trouve dans l'impossibilité

de pourvoir, dans les conditions telles que prévues à l'alinéa précédent, au remplacement des membres titulaires

auxquels elle a droit.

IV. - Ont voix délibérative les membres mentionnés au I. En cas de partage égal des voix, le président a voix

prépondérante.

V. - La commission d'appel d'offres peut faire appel au concours d'agents du pouvoir adjudicateur compétents dans la

matière qui fait l'objet de la consultation ou en matière de marchés publics.

24

Le CCAS est présidé de plein droit par le maire de la commune. Son conseil

d'administration est constitué paritairement d'élus locaux désignés par le conseil municipal

et de personnes qualifiées dans le secteur de l'action sociale, nommées par le maire.

Le CCAS a des missions légales obligatoires et des missions facultatives. Parmi les missions

obligatoires, celle de réaliser un rapport annuel d’Analyse des Besoins Sociaux, obligatoire

depuis 1995.

L’élection des représentants au conseil d’administration (et à l’assemblée générale) d’une Société

d’économie mixte SEM (recours délai de deux mois et inéligibilité L.231 6° code électoral

applicable), relève du conseil municipal.

Ces représentants peuvent percevoir une rémunération ou des avantages particuliers à condition d'y

être autorisés par une délibération expresse de l'assemblée qui les a désignés ; cette délibération fixe

le montant maximum des rémunérations ou avantages susceptibles d'être perçus ainsi que la nature

des fonctions qui les justifient. (L.1524-5 alinéa 10 ; L.2253-1 et suivants CGCT).

4.8. Règlement intérieur

Un règlement intérieur est établi et voté par le conseil municipal dans toutes les communes de plus

de 3 500 h (L.2121-8 CGCT, facultatif pour les autres) ; mais les communes de moins de 3 500 hab.

doivent pourtant fixer, par délibération réglementaire, les conditions concernant « les questions

orales ».

Ce règlement est adopté moins de six mois après l’installation du conseil (moins d’un mois après

le renouvellement du conseil général).

Acte réglementaire, il peut être modifié par le conseil municipal à tout moment. Il peut aussi être

contesté à tout moment devant le juge administratif.

Contrairement à ce que l’on pourrait penser, le règlement intérieur le plus efficace est celui qui

comporte le moins de restrictions et qui se borne à reprendre le CGCT et les précisions sur

quelques modalités, dont les précisions obligatoirement imposées par le CGCT.

Des précisions particulières que le règlement intérieur doit comporter :

- Les conditions d’organisation du débat d’orientation budgétaire DOB (L.2312-1 CGCT) ;

- Les modalités de consultation et communication des projets de contrat ou de marché (L.2121-12

CGCT) ;

- Les règles de présentation, d’examen et de débat sur les « questions orales » - en fait écrites -

(L.2121-19 CGCT) ;

- Les espaces d’expression des conseillerEs d’opposition dans les différents supports

d’information générale de la collectivité - y compris les sites internet, les médias audiovisuels

municipaux… (L.2121-27-1 CGCT).

Quelques exemples de précisions utiles :

Le contenu correct des comptes rendus et procès verbaux des séances, afin de préciser le

sens des interventions et les votes, y compris relevé des amendements et des votes… ;

La possibilité de prendre copie des contrats soumis à débat ;

La copie des documents budgétaires y compris pour le DOB.

Un règlement intérieur ne peut contenir des dispositions qui s’opposent aux lois et aux règlements ;

si ce n’est pas le cas les dispositions illégales du règlement intérieur sont attaquables à tout moment

et inapplicables.

Lorsque le règlement intérieur comporte une disposition illégale, les délibérations prises

conformément à cette disposition sont illégales.

25

Quelques exemples de restrictions dangereuses voire irrégulières18

(illégales par jugement du

tribunal administratif) - les exemples sont pris sur des règlements intérieurs de communes où ces

dispositions n’ont d’ailleurs jamais pu être appliquées du fait de la vigilance des conseillerEs qui

ont exigé leurs droits - :

- « Les conseillers qui n’appartiennent à aucun groupe ne peuvent intervenir que dans le cadre des

explications de vote » : atteinte au droit d’expression de chaque conseiller municipal ;

- « A l’exception du maire et du rapporteur, les autres conseillers ne peuvent parler plus d’une

fois au sujet d’une même délibération, à moins que le maire ou le conseil ne les y autorise » :

atteinte au droit d’expression de chaque conseiller municipal ;

- « Toute proposition d’amendement est soumise au préalable à la conférence des présidents »,

« une proposition d’amendement est renvoyée à la commission compétente » : atteinte au droit

d’amendement de chaque conseiller municipal ;

- « Seul chaque président de groupe pourra présenter une question orale par séance » : atteinte au

droit de chaque conseiller municipal de poser des questions orales.

4.9. Fonctionnement de l’assemblée délibérante

Exemples d’illégalités du règlement intérieur et du fonctionnement de l’assemblée délibérante :

- La désignation du secrétaire de séance par le maire alors que cette compétence est celle du

conseil municipal (CE, 10 février 1995, commune de Coudekerque-Branche) ;

- Il n’est pas légal de limiter à une intervention par groupe d’éluEs ; ou d’interdire de reprendre la

parole (CAA Paris, 22 novembre 2005, commune d’Issy-les-Moulineaux) ; ou de limiter à six

minutes le temps de parole total des conseillers hors le maire et les rapporteurs (CAA Versailles,

30 décembre 2004, commune de Taverny, n°02VE02420) : la limitation du temps de parole ne

doit pas porter atteinte au droit d’expression des conseillers ;

- La limitation du droit d’expression des éluEs à un élu par groupe (CAA Nancy, 4 juin 1998,

ville de Metz) ;

- La limitation excessive du temps de parole des éluEs et l’interdiction d’intervenir plusieurs

fois sur un même sujet (TA Grenoble, 15 septembre 1999, M. Lapelerie c/ commune d’Evian-

les-Bains ; dans ce dossier le temps de parole était limité à seulement 3 mn) ;

- L’adoption sans débat des délibérations qui n’ont pas fait l’objet de remarques en commission

(TA Lille, 29 mai 1997, Carton c/ ville de Roubaix) ;

- L’adoption sans débat des délibérations qui n’ont pas fait l’objet d’une demande d’intervention

d’un élu (id.) ;

- Les atteintes au droit d’amendement (CAA Nancy, 4 juin 1998, Ville de Metz,

n° 97NC02102) ;

- L’interdiction de déposer un amendement qui n’aurait pas été préalablement déposé en

commission (CAA Paris, 12 février 1998, Tavernier).

L’assemblée délibérante délibère : donc le conseil municipal doit tenir compte des éléments du

débat, et il doit être possible de faire des propositions résultant des débats en assemblée, y compris

par amendements.

Les conseillers municipaux tirent de leur qualité de membre de l’assemblée, le droit de demander

la mise en discussion de toute proposition rentrant dans les attributions du conseil et un vote sur

celui-ci (CE, 22 juillet 1927, Bailleul ; CE, 10 février 1954, Cristofle) ; formulée par écrit auprès

18

comme pour tout acte administratif, l’illégalité est décidée par jugement du juge administratif, TA, CAA, CE, Conseil

constitutionnel, Cour européenne des droits de l’homme.

En règle générale, il convient d’utiliser le terme « irrégulier » pour qualifier, dans une intervention, une décision

contestée et que l’on estime illégale : seul le juge peut décider qu’elle est « illégale ». Il est également possible de dire :

« une décision similaire a été jugée illégale » et citer la jurisprudence.

26

du maire, cette demande porte inscription d’une délibération à l’ordre du jour, ou en questions

diverses ; ou utilisation de la procédure des « questions orales ».

Le maire étant maître de l'ordre du jour, il lui appartient d'apprécier d'opportunité de l'inscription de

l'affaire ; un refus de sa part doit être motivé et peut-être soumis au contrôle du juge administratif.

Les conseillers municipaux ont le droit d'exposer en séance du conseil des questions orales ayant

trait aux affaires de la commune. Dans les communes de 3 500 habitants et plus, le règlement

intérieur fixe la fréquence ainsi que les règles de présentation et d'examen de ces questions. A

défaut de règlement intérieur, ces modalités sont fixées par une délibération du conseil municipal.

(L2121-19) ; il est souvent impératif de formuler la question orale… par écrit et de faire la preuve

qu’elle a été enregistrée (coup de tampon dateur du maire ou délégué) ; attention aux restrictions

qui peuvent être fixées par le règlement intérieur.

Dans les communes de 50 000 habitants et plus, le conseil municipal, lorsqu'un sixième de ses

membres le demande, délibère de la création d'une mission d'information et d'évaluation, chargée

de recueillir des éléments d'information sur une question d'intérêt communal ou de procéder à

l'évaluation d'un service public communal (L2121-22-1) ; attention aux restrictions qui peuvent être

fixées par le règlement intérieur.

4.10. Convocation

La convocation doit être adressée (donc date d’envoi, cachet de la poste, et non de réception) au

moins trois jours francs (communes de moins de 3 500 hab., L.2121-11), cinq jours francs

(communes de plus de 3 500 hab., L.2121-12) avant la date de réunion du conseil municipal ; le

respect de ce délai est une formalité substantielle qui, si il n’est pas respecté, entache d’irrégularité

les délibérations votées

La convocation doit être adressée par écrit et au domicile de chaque conseiller ; il est très

important de ne pas se contenter de courrier électronique, de ne pas accepter un simple dépôt en

salle de groupe (si l’éluE le souhaite) sans être averti précisément de la date de ce dépôt ; le

danger est que la personne qui atteste de la transmission, par exemple un personnel dépendant du

maire, ne sache pas que son attestation de réception est en fait celle de l’éluE.

C’est le maire qui fixe l’ordre du jour du conseil municipal ; cet ordre du jour peut comporter en

dernier questions diverses. C’est à l’assemblée de décider, par vote si nécessaire, si une question

diverse peut faire l’objet d’une délibération, et ce, sans porter atteinte au droit à l’information des

conseillerEs.

La convocation doit comprendre l’ordre du jour (toutes le communes) et, dans les communes de

plus de 3 500 hab. une « note de synthèse sur les affaires soumises à délibération » (L2121-12) ;

cette note de synthèse doit être explicite, elle doit donner le sens et les conséquences de la

délibération en débat, les éluEs ayant un droit à l’information leur permettant de remplir leur

mandat (L.2121-13 CGCT).

L’irrégularité de la convocation entraîne l’irrégularité des délibérations.

4.11. La séance du conseil

C’est le maire qui préside le conseil municipal et détient la police de l’assemblée ; excepté lors du

vote du compte administratif du maire, où la séance est présidée par un conseiller municipal élu par

le conseil (L21221-14), en fait uniquement pour le vote du compte.

Rappel : le président de l’assemblée est en même temps le chef de l’exécutif, le gouvernement

local à lui tout-seul : il n’y a pas de séparation réelle de l’exécutif et du délibératif ; pire, le maire

est également le chef du personnel communal ; il est également le représentant de l’Etat dans la

commune pour certaines fonctions…

27

Le quorum est nécessaire en début de séance et à chaque délibération ; il est calculé sur les

membres physiquement présents ; tout départ d’un membre en cours de séance doit être consigné au

procès-verbal ; le contrôle du quorum peut être demandé à tout moment (quand il est litigieux).

Un conseiller ne peut détenir qu’une procuration ; une procuration ne peut être donnée que trois fois

consécutives, sauf cas de maladie constatée.

Chaque délibération doit faire l’objet d’une discussion préalable en séance, si un membre de

l’assemblée le souhaite ; il n’est pas légal de voter des délibérations par lots si unE conseillerE

demande un vote par délibération.

Tout conseillerE doit pouvoir s’exprimer sur chaque délibération, s’il le souhaite (CE, 22 mai

1987, Tête, n°70085).

L’expression libre et le vote libre de chacun doit être garantie, la contrainte, les menaces ou

pressions étant un motif d’illégalité de la délibération.

L’information préalable doit être suffisante.

Les conseillers ont un droit d’amendement y compris en séance, y compris à la suite du débat et

avant le vote de la délibération.

La réalité du débat doit être rapportée par le procès-verbal.

Les nominations de conseillers ou personnes imposent un vote secret (L.2121-21 2°).

Le public ne peut s’exprimer dans la séance du conseil, sauf suspension de séance ; il en est de

même de toute personne non membre du conseil, y compris d’un directeur général.

Il est possible d’enregistrer la séance (sous réserve de ne pas perturber le bon déroulement) ;

l’enregistrement de la séance par les services municipaux est un document administratif

communicable de droit.

4.12. Compte-rendu, procès-verbal, registres

Le procès-verbal de chaque séance du conseil municipal est arrêté au commencement de la séance

suivante. Attention de vérifier et compléter si nécessaire par écrit. Un procès-verbal de la séance,

qui doit faire partie du « registre des délibérations » (L.2121-23 ; R.2121-9), doit résumer les

discussions de manière objective, de façon à permettre un contrôle de légalité ; « le nom des votants

et l’indication du sens de leur vote » doit être mentionné (L2121-21) ; le procès verbal devant être

signé par les conseillers présents, il doit tenir compte de leurs observations, compléments ou

rectificatifs (le faire par écrit).

Les comptes-rendus des séances du conseil sont affichés sous huitaine à la porte de la mairie

(L2121-25), savoir où est cet affichage y compris pour les arrêtés du maire, autorisations

d’urbanisme, enquêtes publiques… ; les délibérations sont mises au registre des délibérations

(R.2121-9 ; R.2121-10) (savoir où sont ces registres).

Une délibération est exécutoire quand elle a été transmise au préfet et affichée ; ce sont les seuls

actes officiels et ce sont donc ces documents qui font foi.

5. Prévention et légalité

Les décisions prises par une collectivité territoriale peuvent être contestées par une personne privée

ou morale lésée, dans un délai de deux mois (L.2131-8 et 9 CGCT) :

par recours « gracieux » adressé à l’auteur de l’acte (et enregistré par le destinataire) ;

l’absence de réponse au bout de deux mois, ou la réponse négative, peuvent ensuite faire

l’objet d’un recours en annulation devant le tribunal administratif dans le délai de deux

mois ;

28

par recours en annulation de l’acte contesté devant le tribunal administratif avec si

nécessaire, et en complément du recours principal, un référé suspension ou référé liberté (la

procédure est fixée par le code de justice administrative CJA).

Il est utile de consulter au service de documentation un ouvrage type « droit du contentieux

administratif », ou un jurisclasseur des collectivités territoriales.

Le délai de deux mois court à compter de la plus récente des deux dates de publication et de

transmission au préfet (pour les actes qui doivent l’être au titre de l’article L.2131-1 et L.2131-2).

Attention : pour les éluEs ayant participé à la séance au cours de laquelle la décision contestée a

été prise, le délai de deux mois court à compter de la date de cette séance.

Chaque conseillerE municipalE a intérêt à agir en contestation d’une délibération ou décision

municipale.

Les différents autres actions possibles, en prévention des illégalités, sont les suivants :

saisine du préfet en lui demandant de déférer la décision devant le juge administratif

(L.2131-6, L.2131-8 CGCT) ;

saisine du préfet en lui demandant de saisir la chambre régionale des comptes (L.1612-5 et

suivants du CGCT).

Il est toujours possible d’écrire à la chambre régionale des comptes qui répondra une lettre

d’attente.

En cas de litige pouvant relever du pénal, le procureur ou le service central de prévention de la

corruption peut être saisi (attention au risque de dénonciation calomnieuse).

Un exemple important, celui du conseiller intéressé :

unE conseillerE (y compris le maire ou un adjoint) qui a intérêt à l’affaire mise en

délibération ne peut prendre part au vote sinon la délibération est entachée d’illégalité

(L2131-11 et s.) ; il doit même éviter d’être présent à ce moment et d’influer sur la décision,

sinon il risque la prise illégale d’intérêts (432-12 code pénal) ; attention aux responsables

d’association participant au vote d’une subvention ou d’une attribution de moyens, aux

parents du bénéficiaire d’une vente de la commune... Il ne doit pas non plus participer à la

préparation de la décision ; l’intérêt personnel a été jugé de manière très large par la Cour

de cassation, intégrant y compris le renom, l’intérêt moral…

6. Légalité du mandat

- inéligibilités ;

- incompatibilités ;

- cumul…

Ces règles sont fixées par le code électoral qu’il convient de le consulter, ainsi que la

jurisprudence. Il est donc utile, même après l’élection, de disposer d’un code électoral commenté.

D’autant que des situations au conseil général ou au conseil régional, voire dans des organismes

para-administratifs peuvent avoir des incidences sur la situation d’éluE local.

Tout au long du mandat, attention aux inéligibilités et aux incompatibilités possibles en cas de non

déclaration à temps du compte de campagne ou d’irrégularités ; ou de non respect de l’obligation de

tout faire payer par le mandataire financier (cf. pour situations similaires Conseil constitutionnel,

décisions du 27 mars 2008 : www.conseil-constitutionnel.fr20

). Attention aux décisions de la

commission nationale des comptes de campagne (www.cnccfp.fr).

29

Attention aux inéligibilités par non déclaration de patrimoine, obligatoire en début et en fin de

mandat pour les maires des communes de plus de 30 000 h, les adjoints au maire des communes de

plus de 100 000 h (lorsqu'ils sont titulaires d'une délégation de signature du président de l'exécutif),

mais aussi les présidents élus d'un groupement de communes doté d'une fiscalité propre dont la

population excède 30000 habitants, les dirigeants des OPAC et OPHLM gérant plus de 2 000

logements, les dirigeants des SEM dont le chiffre d'affaires est supérieur à 5 millions de francs

[dirigeants signifie présidents du conseil d’administration ou de l’organe en tenant lieu, présidents

du conseil de surveillance et membres du directoire, directeurs généraux et directeurs généraux

adjoints], les présidents de conseil général, de conseil régional, les conseillers généraux et les

conseillers régionaux (lorsqu'ils sont titulaires d'une délégation de signature du président de

l'exécutif), les députés, sénateurs, députés européens (www.commission-transparence.fr).

Attention également aux recours déposés en annulation de l’élection municipale, ou de l’élection

des adjoints, ou de l’élection des représentants dans les instances intercommunales.

Etre vigilant sur les causes d’inéligibilité en cours de mandat (par un changement d’emploi dans

un emploi relevant des inéligibilités, ou par un contrat ou marché avec la commune…, y compris

dans un organisme coopératif ou associatif où l’éluE a des intérêts personnels (cf. prise illégale

d’intérêt et ses conséquences ; ou encore par comptabilité de fait).

Maire et adjointEs, mais aussi simple conseillerE municipalE, peuvent être en situation :

d’inéligibilité (L.O.128 à L.O.136-1, L.45, L.230, L.231, L.234, L.235, L.236 Code

Electoral ; 131-26 C. Pénal), y compris en cours de mandat (L.236 Code Electoral) ;

c’est par exemple le cas d’un élu qui deviendrait en cours de mandat chef de service du

conseil régional, ou entrepreneur de fait de services municipaux, ou encore dirigeant d’une

association para-municipale comptable de fait des deniers communaux… ou

d’incompatibilité (L.2122-5 CGCT ; L.46 à L.46-2, L.237, L.238, L.239 C. Elec.) ; y

compris en cours de mandat (L.239 Code Electoral) ;

c’est par exemple le cas d’un élu qui deviendrait en cours de mandat employé du CCAS.

Le délai pour démissionner du mandat ou mettre fin à la situation d’incompatibilité est de

10 jours après l’élection ou la création de la situation d’incompatibilité.

Par exemple, doivent être déclarés démissionnaires d’office de sa fonction de conseillerE

municipalE :

- un chargé de mission du conseil régional embauché après le renouvellement du conseil

régional dont le poste équivaut à un poste de directeur ou de chef de bureau du conseil

régional de la région de la commune (inéligibilité fixée aux articles L.231 8° et L.236 du

code électoral) ;

- un membre du cabinet du conseil général du département de la commune (id).

20 Les comptes de campagne doivent être déposés dans les deux mois suivant l’élection.

Dans le délai de six mois à compter des comptes de campagne, la Commission nationale des comptes de campagne et des

financements politiques CNCCFP www.cnccfp.fr/.

Le candidat doit retracer l’ensemble des dépenses et des recettes dans un compte de campagne qu’il doit adresser avec les pièces

justificatives à la commission avant 18 heures, le neuvième vendredi suivant le tour de scrutin où l’élection a été acquise. Si

l’élection a fait l’objet d’une contestation, pour quelque motif que ce soit, la commission dispose d’un délai de deux mois décompté à

partir de l’expiration du délai légal de dépôt des comptes de campagne des candidats présents à ce scrutin.

(Les candidats aux élections cantonales dans les cantons d'au moins 9 000 habitants)

Et les candidats têtes de liste aux élections municipales dans les communes d'au moins 9 000 habitants

En revanche, si l’élection n’a pas fait l’objet de contestation, la commission dispose d’un délai de six mois à compter, cette fois, de la

date de dépôt du compte du candidat.

Est parti politique, le groupement qui :

• bénéficie de l’aide publique ;

• ou a désigné un mandataire (personne physique déclarée en préfecture ou association de financement agréée par la commission) et

dépose ses comptes chaque année à la commission.

Est inéligible pendant un an celui qui n’a pas déposé son compte de campagne dans les délais et dans les conditions fixées par la

loi et celui dont le compte de campagne a été rejeté par la CNCCFP

30

II. Les conditions matérielles et financières du mandat

(se référer au Guide du statut de l’élu local de l’AMF joint)

Les conditions d’exercice des mandats municipaux sont fixées aux articles L.2123-1 à L.2123-

35 du CGCT (ainsi qu’aux articles réglementaires correspondants) :

Elles sont publiées et commentées dans le "Guide de l’élu" édité par l’AMF (disponible avec le

présent document).

7. Garanties accordées aux titulaires de mandats municipaux

Garanties accordées dans l’exercice du mandat (L.2123-1 à L.2123-6) ;

Garanties accordées dans l’exercice d’une activité professionnelle (L.2123-7 à L.2123-10) ;

Garanties accordées à l’issue du mandat (L.2123-11 à L.2123-11-2).

8. Droit à la formation (L.2123-12 à L.2123-16) : c’est un devoir.

Il convient de formuler la demande par écrit, avec copie de l’enregistrement de la demande à la

mairie.

- « Les membres du conseil municipal ont droit à une formation adaptée à leurs fonctions »

(L.2123-12) ;

- « Dans les trois mois suivant son renouvellement, le conseil municipal délibère sur l’exercice du

droit à la formation de ses membres. Il détermine les orientations et les crédits ouverts à ce

titre. ». Un tableau annuel est annexé au compte administratif et donne lieu à débat annuel

(L.2123-12). « Le montant des dépenses de formation ne peut excéder 20% du montant total des

indemnités de fonction qui peuvent être allouées aux élus de la commune » (L.2123-14) : ce

montant maximum est donc élevé.

Ne pas définir des orientations trop restrictives, ne pas prévoir un budget trop limité.

La formation n’est pas liée à la commission ou la délégation attribuée à l’éluE. Elle est « adaptée

aux fonctions » de conseillerE municipal, fonctions étant entendu au sens général. Néanmoins, elle

ne peut être éloignée de ces fonctions (exclure une formation thalassothérapie !).

Le maire ne peut imposer un organisme de formation ou le refuser (si l’organisme de formation est

agréé pour la formation des élus locaux).

Si les crédits inscrits sont insuffisants, il suffit d’imposer une décision modificative des articles

budgétaires correspondants (CAA Lyon, 27 décembre 2007, Geneviève Dupond, n°05LY00245).

L’organisme de formation doit être agréé (L.2123-16). Autorisations d’absence, congé formation

(18 jours pour la durée du mandat), crédits d’heures, frais de séjour, déplacement, enseignement

remboursés ; pertes de revenu du fait de l’absence pour formation (L.2123-13 et s.), sont prévues.

Attention : ni les voyages d’étude, ni les colloques et autres ne relèvent de la formation (L.2123-

15).

Attention : une université d’été d’un parti politique n’est pas une formation ; si une formation peut

avoir lieu en se chevauchant avec ce rassemblement politique, c’est avec le titre de cette formation

et avec l’autorisation préalable du maire (ou président de l’EPCI) que l’éluE peut participer à la

formation et non à l’université d’été.

9. Indemnités des titulaires de mandats municipaux (L.2123-17 à L.2123-24-1 ; et

articles réglementaires correspondants).

31

« Les fonctions de maire, d’adjoint et de conseiller municipal sont gratuites » (L.2123-17).

Néanmoins :

Les frais de mission et de représentation exposés par les éluEs dans le cadre de mandats spéciaux

peuvent être remboursés suivant les règles de la fonction publique (L.2123-18 à L.2123-18-4).

Attention, il faut une délibération du conseil municipal reconnaissant le mandat spécial.

Lorsque le conseil municipal est renouvelé, la délibération fixant les indemnités de ses membres

intervient dans les trois mois (L.2123-20-1).

Toute délibération concernant les indemnités d’un ou plusieurs de ses membres est accompagnée

d’un tableau annexe récapitulant l’ensemble des indemnités allouées aux membres du conseil

municipal (L.2123-20-1).

Bien demander non seulement les pourcentages de l’indice brut mais aussi le montant brut réel à la

date de la décision.

Les indemnités sont plafonnées par un maximum fixé par le CGCT et leur montant fixé par rapport

à l’indice brut plafonné de la fonction publique (indice 1015) et donc revalorisée par décision

ministérielle (transmise par circulaire du ministère de l’intérieur). Elles varient suivant la taille de la

collectivité et les fonctions : simple conseillerE, conseillerE ayant une délégation spéciale, adjointE,

maire (L.2123-23 à L.2123-24-1).

Les indemnités des éluEs municipaux sont inscrites à l’article 653 du budget.

Attention : il y a aussi les indemnités, jetons de présence, et autres avantages, dans certains

organismes extérieurs de droit public ou de droit privé (ex : SEM). Ces avantages financiers ou en

nature doivent avoir été autorisés par l’assemblée lors de la désignation de ses membres dans ces

organismes. Les indemnités de certains élus cumulards peuvent être importantes, tandis que celles

d’éluEs très actifs, mais dans des instances sans indemnités (régies, CCAS, CAO, CTP,

associations) peuvent avoir des indemnités dérisoires.

10. Protection de l’éluE

Protection sociale :

Sécurité sociale (L.2123-25 à L.2123-25-2)

En cas de cessation d’activité pour remplir des fonctions de maire ou adjoint ayant reçu

délégation, il y a affiliation par la commune.

Retraite (L.2123-26 à L.2123-30)

Il est très utile de cotiser en outre à un fond mutuel (FONPEL, CAREL) même si on est

opposé à la retraite par capitalisation, car il est fréquent que le temps du mandat soit un

temps qui réduit de fait les droits à la retraite dans sa fonction privée (y compris en tant que

fonctionnaire)

Responsabilité des communes en cas d’accident (L.2123-31 à L.2123-33)

Bien penser à déclarer rapidement son véhicule si il est utilisé pour les trajets obligatoires

afin de participer aux réunions officielles auxquelles l’éluE est convoqué (même dans les

organismes extérieurs).

Responsabilité et protection des élus (L.2123-34 à L.2123-35)

Le maire ou un élu municipal le suppléant ou ayant reçu délégation bénéficient, à l’occasion

de leurs fonctions, d’une protection organisée par la commune (sauf en cas de faute

personnelle détachable du service) (L.2123-25 à L.2123-25-2).

Honorariat des anciens conseillers municipaux (L.2122-35).

--------

32

Avertissement :

Ce texte n’est ni une bible ni une loi.

Dans le but de résumer, les données ont été simplifiées, elles méritent d’être précisées voire

corrigées. Seuls les textes législatifs et réglementaires, en particulier codifiés dans le code général

des collectivités territoriales CGCT21

et les précisions apportées par la jurisprudence, font foi.

Ce texte n’est pas un programme politique ; dans le but de laisser chaque groupe d’éluEs définir

ses priorités.

Néanmoins il convient que chacunE sache quelles sont les compétences obligatoires et celles qui

sont facultatives, les activités essentielles de la commune et celles qui les accompagnent.

C’est pourquoi des prises de positions politiques (et non politiciennes ou conjoncturelles) sont

parfois avancées (en règle générale en italiques dans le texte). A chacunE de les relativiser, mais

« en connaissance de cause ».

Rien n’est plus courant qu’unE éluE ancien qui croit tout savoir. Il convient d’éviter des situations

comme celles-ci, tirées d’exemples réels :

- Un élu délégué à la santé rencontre son successeur à la fin de son mandat et lui indique qu’il

laisse la SEM qu’il présidait en bon état. En réalité la structure para publique qu’il présidait était

une association loi 1901 ;

- Un élu ayant déjà deux mandats à son actif découvre que les permis de construire sont délivrés

par le maire au nom de l’Etat, alors qu’il se présentait comme président de la « commission »

des permis de construire ;

- Un élu délégué découvre en fin de mandat que la « commission » qu’il présidait était en fait un

conseil d’administration d’un organisme ayant une personnalité morale, présidé de droit par un

autre que lui, qu’il n’en était que vice-président, et qu’il n’avait jamais lu les statuts de

l’organisme ;

- Un élu minoritaire participait depuis six ans à une « commission d’attributions », sans savoir

que ces attributions étaient en fait fixées par des règles ;

- Un adjoint représentant la commune dans un organisme et le présidant, n’avait jamais lu les

statuts de cet organisme…

Notez le double danger du « métier » et du « spécialiste ». Il s’agit là d’une opinion forgée par la

pratique : il est délicat de confier une délégation à telle matière au prétexte que c’est le métier de

l’éluE en question ; il est également inquiétant de voir des éluEs transformer leur mandat en un

« métier » ou leur fonction en une « spécialité », sans s’intéresser aux autres sujets de décisions

publiques ; il convient de prendre garde à la confusion entre éluE et directeur de service, car ce sont

les services qui instruisent les dossiers et les mettent en œuvre, en fonction des orientations de

l’éluE, des éluEs, mais dans le cadre des décisions prises par l’assemblée et des règles qui

s’imposent aux services eux-mêmes.

Noter également le danger d’une conception patronale du rapport au services, voire des élus qui

s’approprient les personnels en disant « mes services ».

Le « tout pouvoir » au maire a déjà été indiqué comme structurel, il vaut mieux le savoir.

Il est de fait renforcé par le mode d’élection à deux tours (cf les affiches et titres du deuxième tour) ;

mais aussi par le mode d’élection des adjoints au scrutin de liste22

… présentée par le maire : un

21

En particulier les articles L. 2121 et suivants qu’il faut avoir lu une fois

22 Ce type de scrutin a été introduit pour la première fois aux élections de mars 2008 pour "permettre la parité". Il a en

fait renforcé le tout pouvoir au maire par l’utilisation d’une liste bloquée d’adjoints dans l’ordre, ne permettant pas

une reconnaissance individuelle de chaque adjoint par l’assemblée qui l’élit.

33

paquet à prendre ou à laisser ; ainsi que par l’importance du cabinet (du maire), et le

fonctionnement du « bureau » qui peut tendre à débattre entre initiés, puis mettre l’assemblée et,

même la majorité, au pas avant la séance de l’assemblée.

Des délégations et leurs pièges :

- certaines délégations peuvent se réduire, de fait, à des « suppléments d’âme » dans le

fonctionnement de la collectivité et des services, alors que les décisions structurantes sont

prises dans les compétences essentielles, et parfois en contradiction avec les intitulés de ces

délégations (qui sont alors des délégations supplétives, comme par exemple : Développement

durable, Agenda 21, Environnement, Ecologie ; Economie sociale et solidaire ; etc…) ;

- certaines délégations reflètent même que la démocratie ne fonctionne pas (exemple :

Démocratie participative, Concertation, Communication, Relations avec les associations, …),

là où les dispositifs existants, s’ils sont mis en œuvre réellement, sont démocratiques ;

- certaines délégations peuvent même avoir des titres qui ne correspondent à aucune compétence

de la collectivité (exemple : adjoint aux transports, alors que la compétence est transférée à la

communauté d’agglomération…).

i Statut des collaborateurs d'élus et de groupes politiques dans les collectivités territoriales de plus de

100 000 habitants :

Dans un souci de transparence de la vie politique, l'article 27 de la loi n° 95-65 du 19 janvier 1995 relative au

financement de la vie politique a introduit un dispositif visant à attribuer des moyens matériels et en personnel aux

groupes politiques des assemblées locales. Dans le même objectif, la loi précitée a organisé, au profit des

assemblées délibérantes des communes de plus de 100 000 habitants, des départements et des régions, les

modalités de constitution de groupes d'élus et déterminé les moyens en matériel et en personnel dont ils pouvaient

disposer. Le dispositif de financement des groupes d'élus a ainsi pour seule finalité d'améliorer le

fonctionnement interne des assemblées délibérantes. Les collaborateurs de groupes d'élus n'ont pas pour

mission d'assister la personne d'un élu dans l'exercice de son mandat local.

C'est ainsi que l'article 27 de la loi de 1995, aujourd'hui codifié, s'agissant des conseils municipaux à l’article

L.2121-28 du code général des collectivités territoriales (respectivement pour les conseils de communautés d’agglomération ou urbaine de plus de 100 000 habitants, les conseils généraux et les conseils régionaux aux

articles L.5216-4-2, L.5215-18, L. 3121-24 et L. 4132-23), confie au conseil municipal la possibilité de

déterminer, par délibération, les conditions de fonctionnement des groupes d'élus (article L. 2121-28 pour les

communes de plus de 100 000 habitants). Les dépenses relatives aux personnels affectés auprès des groupes d'élus

sont plafonnées à une proportion de 30% du montant des indemnités versées chaque année aux membres du

conseil général ou du conseil régional (tel que constaté au compte administratif).

L'affectation de collaborateurs auprès des groupes d'élus est prononcée par le président de l'assemblée délibérante,

dans les conditions fixées par celle-ci et sur proposition des représentants de chaque groupe. Les principes de la

répartition par groupes d'élus du montant maximal des dépenses de personnel et du nombre des collaborateurs de

même que le niveau de rémunération de ces personnels relèvent, sous réserve de l'appréciation souveraine du juge

administratif, de la compétence de l'assemblée délibérante. Rien ne s'oppose ainsi à ce que l'organe délibérant

puisse prévoir que le nombre de collaborateurs soit identique pour tous les groupes, ou qu'il varie en fonction de

l'importance numérique de ces groupes ou selon que le collaborateur est employé à temps complet ou à temps non

complet ou encore selon la nature des tâches confiées, l'assemblée délibérante pouvant définir par ailleurs le

montant maximal des dépenses de personnels afférentes à chaque groupe.

Les personnels concernés peuvent être : soit des fonctionnaires territoriaux titulaires de la collectivité affectés,

avec leur accord, auprès de ces groupes d'élus ; soit des agents non titulaires recrutés par contrats à durée

déterminée sur le fondement de l'article 3 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 modifiée portant dispositions

statutaires relatives à la fonction publique territoriale (le recours au contrat se justifie par l'absence de cadre

d'emplois correspondant aux missions de ces collaborateurs).

Selon les règles du droit commun, les recrutements sont prononcés par le maire, autorité statutaire de nomination

des agents territoriaux de la collectivité, chargé en outre expressément, par le code général des collectivités

territoriales, d'affecter les collaborateurs auprès des groupes d'élus. La loi limite actuellement la faculté d'être assistés de collaborateurs aux groupes politiques des conseils municipaux (pour les communes de plus de 100 000

habitants), communautaires urbains, communautaire d’agglomération, régionaux, généraux.