chapitre passif environnemental 3

Rapport du Vérificateur général du Québec à l’Assemblée nationale pour l’année 2011-2012

Vérification de l’information financière et autres travaux connexesHiver 2012

Passif environnemental

Ministère des Finances du Québec

CHapitre

3

Passif environnemental Chapitre 3

Vérification de l’information financière et autres travaux connexes Hiver 2012 33

Objectif des travauxLe passif environnemental est un sujet d’actualité depuis quelques années.

Il correspond aux obligations du gouver-nement découlant de la réhabilitation de terrains contaminés sous sa responsabilité, ou pouvant de façon probable relever de sa responsabilité. Ce type de passif représente un coût élevé qui devra être supporté par le gouvernement et dont l’évaluation pose un défi aux préparateurs des états financiers consolidés.

Le rapport entier est disponible sur le site http://www.vgq.qc.ca.

Résultats des travauxNous présentons ci-dessous les principales observations que nous avons faites lors de nos travaux concernant le passif environnemental.

L’établissement du passif environnemental a eu une incidence importante sur les états financiers consolidés du gouvernement. Une somme de 3 264 millions de dollars a été ajoutée directement aux déficits cumulés à titre de passif envi-ronnemental au cours des cinq dernières années.

Les sites orphelins constituent une portion importante de ce passif, soit 71 % au 31 mars 2011. Ce sont des sites dont le responsable de la contamination est inconnu, introuvable, non solvable ou refuse de prendre ses responsabilités.

L’estimation du coût des travaux de réhabilitation pose un défi majeur dans l’établissement du passif environnemental. Une marge d’erreur est incluse dans l’estimation des coûts de réhabilitation des terrains pour tenir compte de l’incertitude entourant leur évaluation respective. Cette marge d’erreur équivaut à 32 % (1 001 millions de dollars) du passif environnemental au 31 mars 2011.

La première norme comptable du secteur public en matière de passif envi-ronnemental entrera en vigueur le 1er avril 2014. Bien que les pratiques comptables actuelles du gouvernement se rapprochent de cette nouvelle norme, des modifications seront requises.

Faits saillants



Table des matières1 Mise en contexte 6

2 Résultats des travaux 7

2.1 Établissement du passif environnemental 7

2.2 Processus d’évaluation 8

Inventaire des terrains contaminés

Estimation du coût des travaux de réhabilitation

Majoration de l’estimation

2.3 Enjeux découlant de la nouvelle norme 13

Commentaires de l’entité 15


6Rapport du Vérificateur général du Québec

à l’Assemblée nationale pour l’année 2011-2012

1 Mise en contexte1 Dans notre rapport à l’Assemblée nationale concernant la vérification des états financiers consolidés du gouvernement du Québec pour l’année finan-cière terminée le 31 mars 2002, nous avions recommandé au gouvernement de recueillir l’information requise pour évaluer les coûts environnementaux qu’il doit supporter en ce qui a trait aux terrains contaminés et être en mesure de présenter adéquatement, dans ses états financiers consolidés, son passif environnemental.

2 Par ailleurs, le gouvernement annonçait, dans le cadre du budget 2007-2008, la mise en œuvre d’un plan de restauration des sites contaminés sous sa responsabilité et l’inscription dans ses états financiers consolidés, dès l’année financière 2006-2007, d’un passif environnemental à l’égard de ces sites. Ainsi, le gouvernement y inscrivait une somme de 463 millions de dollars à ce titre au 31 mars 2007, ce qui constituait une première.

3 Le passif environnemental, tel qu’il est défini par les conventions comptables du gouvernement, représente les obligations de celui-ci découlant de la réhabilitation de terrains contaminés sous sa responsabilité, ou pouvant de façon probable relever de sa responsabilité. Il est comptabilisé dès que la contamination survient ou dès que le gouvernement en est informé. Il comprend les coûts estimatifs de la gestion et de la réhabilitation de ces terrains. Le passif est évalué à partir de la meilleure information disponible et doit être révisé annuellement.

Un terrain est contaminé lorsque la concentration de contaminants dépasse les niveaux indiqués dans les lois, règlements, politiques et directives applicables, ou lorsqu’il pose ou peut poser un danger immédiat ou futur à la santé ou au bien-être de l’être humain, à la sécurité publique ou à l’environnement.

La réhabilitation consiste à éliminer ou à contrôler la contamination afin de permettre la réutilisation sécuritaire du terrain ou sa remise dans un état satisfaisant et conforme à la réglementation. Elle comprend également le réaménagement, la restauration et la sécurisation d’un site minier.

ÉquipePatrick Dubuc Directeur de vérification

Christian MadoreSandra Mc LeanMélanie Poisson



2 Résultats des travaux4 Les travaux se sont articulés autour de trois axes, soit l’établissement du passif environnemental, son processus d’évaluation et les enjeux découlant de la nouvelle norme.

2.1 Établissement du passif environnemental5 Le Contrôleur des finances a élaboré les directives visant à guider les ministères, les organismes (incluant ceux des réseaux) et les fonds spéciaux dans le recensement, l’évaluation et la comptabilisation du passif environne-mental dans les états financiers consolidés du gouvernement. Il a, entre autres, rédigé un chapitre intitulé « Passif environnemental », qui figure dans le manuel de comptabilité gouvernementale. Ce chapitre explique les normes de comptabilisation et de présentation retenues par le gouvernement, qui sont basées sur les normes comptables canadiennes pour le secteur public et s’inspirent des directives données par le gouvernement fédéral à l’égard de l’assainissement des sites contaminés sous sa juridiction.

6 Afin de pallier les difficultés inhérentes au recensement et à l’évaluation du passif environnemental, une mesure transitoire a été mise en place par le gouvernement lors de l’introduction de ce passif dans ses états financiers consolidés, en 2006-2007. Durant la période couverte par cette mesure, les coûts de réhabilitation des terrains contaminés des ministères, des organismes (incluant ceux des réseaux) et des fonds spéciaux ont été comptabilisés dans les différents postes des états financiers consolidés de la façon suivante.

Déficits cumulés et passif environnemental (jusqu’au 31 mars 2011)

Contamination avant le 1er avril 2008 pour les organismes des réseauxContamination avant le 1er avril 2006 pour les autres entités

Coût des immobilisations et passif environnemental

Réhabilitation procurant des avantages économiques futurs ou accroissant le potentiel de service

Dépenses et passif environnemental

Autres cas

7 Au 31 mars 2011, le gouvernement avait complété le recensement et l’évaluation des sites contaminés qui sont sous sa responsabilité, sur tout le territoire québécois, mettant ainsi fin à la mesure transitoire. Cet inventaire inclut presque exclusivement des sites dont la contamination a eu lieu avant 2006-2007.




8 Le montant de toute révision des coûts estimés au 31 mars 2011 quant à la réhabilitation de chacun des sites contaminés devra être imputé aux dépenses de fonctionnement de l’année financière où aura lieu l’exercice de révision. Toutefois, des ajustements aux déficits cumulés pourraient être requis lorsque le gouvernement appliquera pour la première fois la nouvelle norme comptable pour le secteur public, soit le chapitre SP 3260 – Passif au titre des sites contaminés, qui entrera en vigueur à compter du 1er avril 2014. Nous traitons plus loin de certains enjeux liés à cette norme.

9 Par conséquent, les ministères, les organismes (incluant ceux des réseaux) et les fonds spéciaux sont tenus d’exercer un suivi annuel, dossier par dossier, afin de réviser l’estimation des coûts de réhabilitation à supporter et de suivre l’avancement des travaux réalisés.

10 Une somme de 3 264 millions de dollars a été ajoutée directement aux déficits cumulés à titre de passif environnemental au cours des cinq dernières années.

11 Le tableau 1 quantifie l’évolution du passif environnemental comptabilisé depuis 2006-2007 dans les états financiers consolidés du gouvernement. Il fait ressortir l’effet de la mesure transitoire sur ses déficits cumulés.

Tableau 1 Évolution du passif environnemental (en millions de dollars)

2006-2007 2007-2008 2008-2009 2009-2010 2010-2011 Total

Solde au début s.o. 463 789 931 1 776 s.o.

Passif ajouté aux déficits cumulés 468 345 170 868 1 413 3 264

Passif ajouté aux immobilisations – – – – 13 13

Coût des travaux réalisés (5) (19) (28) (23) (33) (108)

Solde à la fin 463 789 931 1 776 3 169 3 169

2.2 Processus d’évaluation

Inventaire des terrains contaminés12 Le recensement de tous les terrains contaminés a constitué un défi de taille pour le gouvernement. En effet, l’ampleur du territoire québécois n’a pas facilité sa tâche, surtout que de nombreux sites sont en région éloignée.



13 En outre, les ministères, les organismes (incluant ceux des réseaux) et les fonds spéciaux devaient non seulement prendre en considération les terrains dont ils sont directement responsables ou acceptent la responsabilité, mais ils devaient également inventorier ceux dont ils pourraient être tenus respon-sables dans l’avenir, advenant la réalisation d’un événement incertain. Ce dernier point est très important, car le niveau de responsabilité permet de déterminer s’il y a lieu de comptabiliser ou non un passif environnemental dans les états financiers consolidés.

14 Dès que la responsabilité du gouvernement à l’égard de la réhabilitation d’un terrain est réelle ou jugée probable et que le montant en cause peut faire l’objet d’une estimation raisonnable, un passif est inscrit aux livres. Le gouver-nement procède de la sorte lorsqu’il estime à plus de 70 % les probabilités de devoir assumer les coûts de réhabilitation. Dans le secteur public, il est adéquat de considérer comme probable un événement dont la possibilité de réalisation est au moins supérieure à ce taux. Lorsque la responsabilité du gouvernement est jugée improbable, aucun montant n’est comptabilisé ni même mentionné dans les notes afférentes aux états financiers consolidés puisque le gouvernement estime qu’il y a peu de chances qu’il soit tenu de prendre en charge les coûts de réhabilitation.

15 Par ailleurs, selon les normes comptables applicables au secteur public, il n’y a pas lieu d’enregistrer un passif pour les sites dont la responsabilité n’a pu être déterminée. En pareille situation, une mention par voie de note afférente aux états financiers consolidés est requise lorsque l’incidence financière est potentiellement importante. Le tableau 2 présente un bilan des sites évalués par les entités concernées au 31 mars 2011 en fonction du niveau de responsa-bilité du gouvernement.

Tableau 2 Répartition des terrains contaminés par niveau de responsabilité au 31 mars 2011

Responsabilité du gouvernement Nombre de terrains Passif environnemental (en millions de dollars)

Réelle (100 %) 2 204 2 118

Probable (> 70 %) 197 1 051

Total 2 401 3 169

Sites orphelins

16 Il est possible que des sites n’aient pas été recensés par le gouvernement, malgré les efforts déployés en ce sens au cours des dernières années. En effet, bien que les ministères, les organismes (incluant ceux des réseaux) et les fonds spéciaux soient bien au fait des endroits contaminés en raison de leurs propres activités, la situation est différente pour les autres sites. À cet égard, ils doivent d’abord être informés de l’existence d’un tel site, pour ensuite déterminer si le responsable de la contamination est en mesure d’en supporter les coûts de réhabilitation. D’ailleurs, il n’est pas rare que des actions en justice soient intentées dans le but d’appliquer le principe pollueur-payeur.




17 Dans certains cas, le responsable de la contamination est inconnu, introu-vable, non solvable ou refuse de prendre ses responsabilités. Ces sites sont qualifiés d’orphelins.

18 Les sites orphelins représentent 71 % du passif environnemental enregistré au 31 mars 2011.

19 Ces sites se rapportent à des terrains pour lesquels la responsabilité du gouvernement est réelle ou jugée probable. La figure 1 illustre la répartition du passif environnemental comptabilisé au 31 mars 2011 par secteurs d’activité.

Figure 1 Passif environnemental par secteurs d’activité au 31 mars 2011Réseau de l’éducation

(ex. : huile à chauffage)260 M$ (8 %)

Autres456 M$ (14 %)

Réseau routier(MTQ et FORT)209 M$ (7 %)

Sites orphelins1 –exploitations minières abandonnées(MRNF)1 230 M$ (39 %)Sites orphelins2 – autres

(ex. : stations services abandonnées)

(MDDEP)1 014 M$ (32 %)

1. Sont inclus les sites pour lesquels la responsabilité du gouvernement est réelle (892 millions de dollars) ou jugée probable (338 millions).

2. Sont inclus les sites pour lesquels la responsabilité du gouvernement est réelle (352 millions) ou jugée probable (662 millions).

FORT Fonds des réseaux de transport terrestre

MDDEP Ministère du Développement durable, de l’Environnement et des Parcs

MRNF Ministère des Ressources naturelles et de la Faune

MTQ Ministère des Transports du Québec

Estimation du coût des travaux de réhabilitation20 L’estimation du coût des travaux de réhabilitation représente un autre défi majeur dans l’établissement du passif environnemental. Elle nécessite l’exercice du jugement pour formuler des hypothèses justes et raisonnables ainsi qu’une connaissance approfondie des contaminants, de leur impact sur l’environnement de même que des procédés et des technologies disponibles afin de les contrôler et de les éliminer. La formulation d’hypothèses écono-miques est également requise pour prévoir l’inflation et la croissance du coût des travaux. Étant donné leur formation et leur expérience, les ingénieurs au service des ministères, des organismes (incluant ceux des réseaux) et des fonds spéciaux sont souvent mis à contribution en matière d’estimation. Néanmoins, les entités ont parfois recours à des spécialistes externes.



21 L’étude de caractérisation d’un terrain constitue une étape décisive dans le processus d’estimation puisqu’elle permet de confirmer la présence de contami-nants ainsi que de préciser l’état des lieux à ce propos. Elle implique généralement une analyse du sol par sondages et des prélèvements d’échantillons.

22 Une fois l’étude de caractérisation terminée, un plan directeur de réhabili-tation est élaboré afin de préciser l’estimation du coût des travaux. À cette étape, les ingénieurs doivent envisager tous les scénarios possibles et tenir compte, entre autres, des technologies disponibles. Le plan de réhabilitation avec ingénierie détaillée détermine ensuite les travaux qu’il faudra effectuer pour assainir le terrain. Au 31 mars 2011, 5 % du passif environnemental, soit 163 millions de dollars, est évalué à partir d’un plan directeur et 19 %, soit 597 millions, est appuyé par un plan de réhabilitation avec ingénierie détaillée. Ainsi, 24 % de ce passif, soit 760 millions, repose sur des analyses plus détaillées et, par conséquent, plus précises.

23 Le calcul du coût des travaux comporte la mesure des superficies conta-minées. Elles sont souvent appréciées, dans un premier temps, à l’aide des cartes géographiques du secteur. Toutefois, il importe de collecter, par la suite, l’ensemble des renseignements pertinents et de poser de nombreuses hypothèses afin de pouvoir estimer, par exemple, le coût du transport, de la main-d’œuvre et des matériaux associés à la réhabilitation du terrain.

24 Les entités ne peuvent s’appuyer sur des données historiques pour procéder aux estimations, car très peu de travaux ont été accomplis depuis l’instauration, en 2006-2007, du plan de restauration du gouvernement visant les sites conta-minés. À ce propos, le tableau 1 indique que 108 millions de dollars ont été consacrés jusqu’à maintenant pour la réalisation des travaux, ce qui correspond à 3,4 % du passif environnemental comptabilisé au 31 mars 2011.

Majoration de l’estimation25 Pour pallier les difficultés inhérentes à l’estimation du passif environne-mental, une marge d’erreur est ajoutée aux coûts de réhabilitation prévus pour chaque terrain inventorié. Plus les coûts estimés se précisent, moins la marge d’erreur ajoutée est importante. Cette approche du gouvernement s’inspire des directives de l’Association des ingénieurs-conseils du Québec.

26 Les marges d’erreur incluses dans les estimations représentent 32 % du passif environnemental au 31 mars 2011, soit 1 001 millions de dollars.




27 Les directives du manuel de comptabilité gouvernementale proposent de majorer les coûts de la façon suivante.

Majoration Moyen utilisé pour réaliser l’estimation

50 % Étude de caractérisation ou étude préliminaire

40 ou 50 % Analyse comparative avec un cas similaire

40 % Plan directeur de réhabilitation

22,5 % Plan directeur de réhabilitation comprenant une estimation prébudgétaire des coûts, sans ingénierie détaillée

7,5 % Plan de réhabilitation avec ingénierie détaillée (plan et devis)

28 La figure 2 indique la proportion des marges d’erreur comprises dans l’évaluation du passif environnemental depuis sa comptabilisation. En 2006-2007, ces marges représentaient 24 % de ce poste (110 millions de dollars), alors qu’en 2010-2011, elles comptent pour 32 % du passif total. De nombreux terrains sont venus accroître l’inventaire au cours des deux dernières années. La majoration à leur égard étant principalement de 40 et de 50 %, le montant comptabilisé a grimpé en conséquence.

Figure 2 Répartition de l’évaluation du passif environnemental

02006-2007 2007-2008 2008-2009 2009-2010

500

1 000

1 500

2 000

2 500

3 000

3 500

En m

illio

ns d

e do

llars

2010-2011

Estimation Majoration (marge d’erreur)

24 %463

26 %27 %

30 %

32 %

789931

1 776

3 169



29 Compte tenu de l’incertitude entourant l’évaluation du passif, des difficultés que nous avons signalées à l’égard de ce processus et de l’ampleur des montants constatés à titre de marges d’erreur, nous invitons le ministère, de concert avec les entités concernées, à continuer à raffiner les estimations relatives aux coûts de réhabilitation des terrains contaminés inclus dans le passif environnemental comptabilisé dans les états financiers consolidés du gouvernement.

2.3 Enjeux découlant de la nouvelle norme30 En mars 2010, le Conseil sur la comptabilité dans le secteur public a approuvé la première norme portant sur la comptabilisation et la présentation du passif environnemental, soit le chapitre SP 3260 – Passif au titre des sites contaminés. Cette norme s’appliquera à compter du 1er avril 2014, mais une adoption anticipée est encouragée.

31 Bien que les pratiques comptables actuelles du gouvernement se rapprochent de la nouvelle norme en matière de passif environnemental, des modifications seront requises.

32 La nouvelle norme précise que la date du règlement est prise en compte dans l’évaluation du passif. De surcroît, il est recommandé de recourir à la technique de la valeur actualisée pour considérer ce décalage dans le temps.

33 À cet égard, la figure 3 révèle le niveau de priorité des travaux à réaliser, tel qu’il a été déterminé par les ministères, les organismes (incluant ceux des réseaux) et les fonds spéciaux, en date du 31 mars 2011. Par exemple, un niveau élevé de contamination d’un terrain situé à proximité de zones habitées est un cas qui nécessite la mise en œuvre de mesures à court terme. Il faut se rappeler que le plan de restauration annoncé en mai 2007 prévoyait des travaux sur une période de 10 ans. Or, très peu de travaux de réhabilitation ont été effectués jusqu’à maintenant.

Figure 3 Passif environnemental : priorité établie au 31 mars 2011 pour les travaux à réaliser

Suivi nécessaire43 M$ (1 %)

Priorité à établir185 M$ (6 %)

Long terme(5 ans et plus)

1 132 M$ (36 %)

Court terme(moins de 3 ans)1 413 M$ (45 %)

Moyen terme(de 3 à 5 ans)396 M$ (12 %)




34 Selon un des critères de constatation inclus dans la nouvelle norme, la comptabilisation d’un passif est appropriée lorsqu’« il est prévu que des avantages économiques futurs seront abandonnés ». De plus, cette nouvelle norme expose clairement dans quelles circonstances ce critère n’est pas rempli. Ainsi, la décision de ne pas procéder à l’assainissement d’un terrain pourrait être justifiée lorsqu’il est peu probable que sa contamination ait une incidence sur la santé et la sécurité publique, cause des dommages ou diminue de quelque façon la qualité de l’environnement avoisinant. Dans ce contexte, le gouvernement serait justifié de ne pas comptabiliser un passif à l’égard de ce site puisque le critère concernant l’abandon d’avantages écono-miques futurs ne serait pas rempli.

35 Par ailleurs, le gouvernement devra continuer à revoir la valeur du passif comptabilisé au titre des sites contaminés à la fin de chaque année financière, comme le veut cette norme. Il faudra donc s’attendre à une certaine variation à ce sujet au fil des ans.

36 Nous invitons le ministère, de concert avec les entités concernées, à poursuivre ses travaux pour mener à bien l’implantation de la nouvelle norme sur le passif au titre des sites contaminés. Parmi les éléments méritant une attention particulière, mentionnons la détermination d’une date probable quant à la réalisation des travaux de réhabilitation de chaque terrain et l’établissement des modalités d’actualisation. En outre, ces travaux devraient s’inscrire dans le respect des exigences environnementales en vigueur au Québec, et ce, dans un souci de développement durable.



Commentaires de l’entité37 L’entité a eu l’occasion de transmettre ses commentaires, qui sont reproduits dans la présente section.

Commentaires du ministère des Finances du Québec« En 2006, en adoptant une convention comptable à l’égard de la comptabilisation du passif environnemental relatif aux coûts de réhabilitation de sites contaminés, le gouvernement du Québec a été précurseur sur ce sujet. En effet, le Québec a été l’un des premiers gouvernements au Canada à s’inscrire un passif à cet égard. Par souci de rigueur, le gouvernement a choisi de refléter cette obligation de manière progressive dans ses états financiers, le tout au rythme de l’avancement des travaux de recensement des sites contaminés et de l’évaluation de leurs coûts de réhabilitation.

« Ainsi, en 20062007, les états financiers consolidés présentaient un passif environnemental évalué à 463 millions de dollars. Au 31 mars 2011, soit à la fin de l’opération de recensement et d’évaluation des coûts, la valeur du passif s’élevait à 3 169 millions de dollars.

« Au cours de cette période, le Contrôleur des finances du Québec a apporté une contribution significative aux travaux du Conseil sur la comptabilité dans le secteur public (CCSP) relatifs à l’élaboration d’une norme canadienne sur le sujet, en mettant à la disposition de l’organisme sa documentation et son expérience. Le CCSP a finalement adopté une norme de comptabilisation des passifs environnementaux en juin 2010. Sa mise en vigueur ne sera effective que le 1er avril 2014.

« Sur cette base, au 31 mars 2011, la convention comptable et l’évaluation du passif environnemental au gouvernement du Québec demeurent bien en avance que la plupart des autres gouvernements au Canada sur la comptabilisation et le délai prévu par le CCSP. »

chapitre passif environnemental 3

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