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Chapitre 1. Démocratie et institutions publiques

1 L.BIGEARD 2016-2017


Table des matières Chapitre 1. Démocratie et institutions publiques ............................................................ 1

I - Suffrage universel, souveraineté et citoyenneté ......................................................... 2

A / Le suffrage universel ............................................................................................. 2

B/ Une souveraineté nationale .................................................................................... 2

C / L'organisation juridique de la citoyenneté ............................................................ 3

II - Les modes de scrutin actuels : comment façonnent-ils les institutions ? .................. 4

A / Les élections des représentants ............................................................................. 4

1. Dans les institutions nationales ...................................................................... 4

a) Le suffrage universel direct ........................................................................... 4

b) Le suffrage universel indirect ........................................................................ 6

2. Dans les collectivités territoriales ....................................................................... 6

a) Démocratie locale .......................................................................................... 6

b) L’impact de la nouvelle organisation territoriale ........................................... 7

B / Un mode de scrutin à part : le referendum ............................................................ 9


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I - Suffrage universel, souveraineté et citoyenneté Le système institutionnel français demeure marqué par une multiplicité de couches : institutions

politiques, institutions administratives et aujourd'hui les organismes mixtes que sont les AAI (Autorités

Administratives Indépendantes). Les citoyens ont le droit de participer de près à ce régime. La présence

du citoyen dans l'ordre public est surtout garantie par sa représentation comme peuple, par l'exercice

de droits électoraux 1 . L’article 3 alinéa 3 de la Constitution du 4 octobre 1958 dispose que :

“Le suffrage peut être direct ou indirect dans les conditions prévues par la Constitution. Il est toujours

universel, égal et secret.”

A / Le suffrage universel

En France, nous sommes passés d’un suffrage restreint au suffrage universel. L’essor de la démocratie

s’est accompagné d’un élargissement du corps électoral. Historiquement, l’exercice de la citoyenneté

était réservé à certaines catégories sociales (suffrage censitaire, 1791). Le suffrage universel sera une

première fois proclamé en 1792 mais ne sera véritablement acté qu'en :

- 1848 pour le principe du suffrage universel masculin. Il s'agit du décret du 5 mars 1848 pris par le

gouvernement provisoire issu de la Révolution de février 1848 (qui a mis fin à la monarchie par

l'éviction du roi Louis-Philippe).

- 1944 pour l'ordonnance, elle aussi issue d'un gouvernement provisoire (celui du général de Gaulle),

qui accorde le droit de vote aux femmes.

- 1945 pour le droit de vote des militaires. Toutefois leur liberté politique est encore encadrée par

l’article L 4121-3 du code de la défense.

Ce droit électoral universel a depuis lors organisé toutes les institutions publiques qui en dépendent

à un degré ou à un autre : le suffrage légitime le parlement, le président de la République, le

gouvernement, les collectivités locales et donc, in fine, toutes les administrations qui en découlent.

B/ Une souveraineté nationale

En 1789, l’idéologie de la Révolution se fonde sur le contrat social de Rousseau. Les individus formant

le peuple ont accepté de renoncer à une partie de leur liberté pour vivre en société en échange de

contreparties améliorant leurs conditions d’existence. La conséquence est que chacun a le droit de

participer à l’élaboration et l’adoption des lois. Toutefois ce modèle n’est applicable que dans les

petites collectivités.

1 Voir à ce titre les travaux de Pierre Rosanvallon comme cet ouvrage au titre évocateur : « Le peuple

introuvable » qui retrace justement l’absence ou la difficulté pour les institutions d’incarner le peuple.

Rosanvallon, Pierre. Le peuple introuvable: histoire de la représentation démocratique en France.

Bibliothèque des histoires. Paris: Gallimard, 1998. 8 Dulong, Delphine. La construction du champ politique.

Didact. Rennes: Presses universitaires de Rennes, 2010.


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En France, l'article 3 de la constitution de 1958 2 dispose que « la souveraineté nationale appartient au

peuple ». Le pouvoir appartient au peuple mais ce pouvoir est plus abstrait, il s’exprime à travers ses

représentants : c’est une démocratie représentative. Toutefois, la Constitution prévoit également un

mode de démocratie directe le référendum.

La France est donc un système hybride mêlant démocratie participative et représentative, on parle

parfois de démocratie semi-directe.

C / L'organisation juridique de la citoyenneté

L’ article 3 de la constitution affirme et développe ce principe d'organisation autour des conditions

d'accès à la citoyenneté : « sont électeurs (…) tous les nationaux français majeur des deux sexes

jouissant de leurs droits civils et politiques ». Il faut donc retenir que :

- la nationalité est une condition de la citoyenneté. Les institutions publiques étant nationales, les

citoyens doivent pouvoir s'y identifier. Il y a toutefois une exception (article 88-3 de la constitution) :

les Etats membres de l'UE ont ainsi le droit de vote et d'éligibilité aux élections municipales (et bien

sûr aux élections européennes). (Voir par exemple à la toute fin de 2013 l'inscription de populations

Roms sur les listes électorales en vue des municipales de 2014),

- l'âge a évolué : de 21 ans à 18 ans par la loi du 5 juillet 1974 (aux 19ème et 20ème siècles, cet âge a

oscillé entre 21 et 30 ans). Ce changement a fait passer le corps électoral de 27,5 à 33,2 millions

d'électeurs dès le recensement de 1977.

- « des deux sexes » … c'est à peu près la seule division du corps électoral admise (et compréhensible

par l'histoire différentielle de l'accès au droit de vote). Elle a son pendant dans l'univers des candidats

et des candidates. Depuis la loi constitutionnelle du 8 juillet 1999, un principe de parité s'impose pour

qu'il y ait autant de femmes que d'hommes dans les candidatures aux élections se déroulant au scrutin

de liste (municipales au-delà de 3500 habitants3, régionales, européennes).

A noter : La loi sur la parité du 6 juin 2000 impose aux partis et groupements politiques de présenter

50% de candidats de chacun des deux sexes à 2% près.

2 Texte de l’article 3 : « La souveraineté nationale appartient au peuple qui l'exerce par ses représentants

et par la voie du référendum. Aucune section du peuple ni aucun individu ne peut s'en attribuer l'exercice.

Le suffrage peut être direct ou indirect dans les conditions prévues par la Constitution. Il est toujours

universel, égal et secret. Sont électeurs, dans les conditions déterminées par la loi, tous les nationaux

français majeurs des deux sexes, jouissant de leurs droits civils et politiques ». 3 Depuis la réforme de 2013 : pour les scrutins municipaux supérieurs à 1000 habitants et pour les

cantonales par le principe du scrutin binominal. Depuis la révision constitutionnelle de 2008, la parité est

aussi imposée aux élections professionnelles et sociales.


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- « la jouissance des droits civils et politiques » : rappelle qu’il n’y a pas de démocratie sans

responsabilité ou éthique. Elle permet seulement d’écarter ceux que leur état mental ou leur

méconnaissance grave de la loi disqualifie pour l’exercice des fonctions civiques.

o La capacité civile : l’aptitude de participer à la gestion des affaires publiques est liée à

la capacité de gérer ses affaires privées. Ainsi les majeurs placés sous tutelle par

décision judiciaire peuvent être privés du droit de suffrage.

o La capacité politique : il était considéré qu’un individu qui avait enfreint

volontairement la loi était supposé moralement incapable de participer à son

élaboration. De nombreuses condamnations pénales entrainaient une privation

temporaire ou définitive du droit de vote (de même pour les faillites). Depuis 1995, le

nombre de ces peines ont été limitées et ne peuvent durer que 5 ans (art7 du code

électoral).

Au 1er mars 2015, selon les données provisoires, 44,6 millions de Français sont inscrits sur les listes

électorales en France –pour 66 millions d’habitants. Cette population constitue donc le peuple.

II - Les modes de scrutin actuels : comment façonnent-ils les institutions ?

L’article 3 de la Constitution prévoit que le peuple exerce son pouvoir via ses représentants (A) ou

via le référendum (B)

A / Les élections des représentants

1. Dans les institutions nationales

a) Le suffrage universel direct

Président de la République

Le mode de scrutin du président de la République est le seul qui est vraiment constitutionnalisé. Il est

fixé dans la Constitution, aux articles 6 et 7 « Le PR est élu pour 5 ans au suffrage universel direct ».

Au début de la V république (de 1958 à 62), il était élu par un collège de 82000 personnes comprenant

des conseillers généraux, des délégués des conseils municipaux et des membres du Parlement.

Afin de garantir le sérieux des candidatures, les candidats doivent faire parvenir au Conseil

Constitutionnel au moins 500 parrainages d'élus venant d'au moins 30 départements rappelant ainsi


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une sorte de lien du président de la République, et de ceux qui prétendent à l’être, avec les autres

institutions politiques. Toutefois à la lumière des élections de 2002, ce système de parrainage semble

critiquable : il n’a pas empêché la multiplication des candidatures ( 16 candidats dont 8 à gauche). De

plus, il permet à un parti influent auprès des notables d’exercer des pressions pour écarter du scrutin

une personnalité bénéficiant d’un fort soutien populaire, ou pour au contraire lancer des candidatures

de division.

Au niveau du mandat lui-même, il a été largement réformé dans les dernières décennies :

- loi constitutionnelle du 2 octobre 2000 : raccourcissement du mandat de 7 à 5 ans (mesure

préalablement adoptée par un referendum avec une des plus faibles participations de la 5ème

République) (abstention de 74.7% des inscrits)

- Loi constitutionnelle du 23 juillet 2008 : limitation à deux mandats consécutifs (avec donc un retour

possible après un mandat blanc).

Les Députés

Les députés sont également élus au SUD. La 5ème République a toujours pratiqué le scrutin

uninominal (1 député + 1 suppléant) majoritaire à deux tours. Chaque député est élu dans une

circonscription dont les contours doivent être situés à l’intérieur de chaque département.

Les délimitations des circonscriptions doivent être définies de telle sorte que les différentes

circonscriptions représentent un nombre comparable d’habitants. Il s’agit de respecter le principe

d’égalité devant le suffrage. Le découpage électoral appliqué est issu de la loi du 23 février 2010. Le

précédent découpage électoral, qui datait de 1986, a été redéfini. En attribuant un siège de député

"par tranche" de 125 000 habitants, le nombre de circonscriptions par département varie désormais

de 1 à 21. Bien qu’élus dans une circonscription, ils sont investis d’un mandat national : chacun

représente la Nation toute entière.

Pour être élu au 1er tour, le candidat doit avoir recueilli la majorité des suffrages exprimé et un nombre

de suffrage au moins égal au quart des électeurs inscrits. Si personne n’est dans ce cas, il est procédé

au scrutin du 2ème tour dit de « ballotage ». Les candidats du 2ème tour sont ceux qui ont obtenus un

nombre de voix au moins égale à 12,5% des électeurs inscrits. Celui qui arrive en tête est élu. La règle

fixant 12,5% favorise la bipolarisation du corps électoral. L’injustice de ce mode de scrutin est souvent

dénoncée par les formations minoritaires qui insistent sur le danger de donner une tribune aux partis

populistes. On peut s’interroger sur la réelle représentativité de ce mode de scrutin et donc de


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l’assemblée nationale. Les contestataires se pensent légitimes à s’exprimer dans la rue et même pour

le gouvernement une majorité trop forte risque de provoquer des dissensions en son sein.

b) Le suffrage universel indirect

Le Sénat est sensé être, sous la 5ème République comme sous les 3ème et 4ème d'ailleurs, le

représentant des collectivités territoriales de la République (art 24 de la Constitution). Il avait été

qualifié par Léon Gambetta (ancien président du Conseil en 1881) de « grand conseil des communes

de France ».

Les sénateurs sont élus pour 6 ans (9 ans jusqu'en 2003) par un suffrage universel indirect. En effet, le

vote est effectué par de grands électeurs qui sont des élus locaux : députés, conseillers régionaux et

départementaux et délégués des conseils municipaux. Le renouvellement des élus se fait par moitié

tous les 3 ans.

2. Dans les collectivités territoriales

a) Démocratie locale

La France est un Etat unitaire. Le principe est celui d’un pouvoir central (un seul parlement et un

gouvernement) et d’une soumission des citoyens des règles édictés par celui-ci. La Constitution dans

son article 2 affirme que la France constitue une République indivisible. Toutefois face à l’étendue du

territoire et l’hétérogénéité des besoins de la population, des aménagements ont été apportés à ce

modèle.

En effet, à partir d’une certaine dimension, pour échapper à la paralysie de l’Etat, des décisions

d’intérêt local doivent être arrêtées au niveau local. Pour cela il existe des mesures de déconcentration

et de décentralisation.

Les mesures de déconcentration : consistent à l’octroi d’un pouvoir de décision à des

agents locaux nommés par le pouvoir central, soumis à l’autorité hiérarchique et

responsable devant lui. Ex : le préfet. Selon Odille Barrot « c’est toujours le même marteau

qui frappe ; on a seulement raccourci le manche ».

Les mesures de décentralisation (depuis 1982): une partie des pouvoirs est remis à des

entités locales (communes, département, région). La Constitution consacre elle-même

(titre XII : « Des collectivités territoriales ») l’existence de collectivités territoriale. Ces

collectivités territoriales sont alors placées sous l’autorité de dirigeants élus par les

habitants.

Les conseillers municipaux, les conseillers départements et les conseillers régionaux sont tous élus au

suffrage universel direct pour un mandat de 6 ans. Ils représentent la démocratie locale. (cf. principe

de « libre administration des collectivités territoriales »).


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A savoir que d’autres formes d’organisation d’Etat existent. Les Etats-Unis, l'Allemagne ont opté par le

fédéralisme. Cela signifie que les unités territoriales (Etats fédérés, Länders) qui le composent sont

dotées d’une grande autonomie en matière constitutionnelle, législative et juridictionnelle (qui

relèvent de l’Etat unitaire de la souveraineté nationale). Cela pousse la libre administration des

collectivités à un stade supérieur.

b) L’impact de la nouvelle organisation territoriale

La loi NOTRe (nouvelle organisation territoriale de la République), promulguée en aout 2015

redéfinit les compétences attribuées à chaque CT. Les modalités de vote ont également été

impactées.

La commune

C’est l’échelon de base de la République : celui de la démocratie locale. Elle reste l’unique échelon de

collectivité à disposer d’une clause de compétence générale qui lui permet de répondre aux besoins

quotidiens des citoyens. Ces communes sont encouragées à se regrouper ( pour se renforcer). Le seuil

de création des intercommunalités passe de 5.000 à 15.000 habitants. Toutes les communes doivent

par ailleurs adhérer à un EPCI (au 1er janvier 2017). Ainsi les intercommunalités (ou « bloc local »)

montent en puissance et les citoyens ont élus pour la 1ère fois des conseillers communautaires en 2014

en même temps que les conseillers municipaux (techniques du fléchage).

Les départements

Les conseillers départementaux ont été élus par cantons (la cartographie des cantons datant elle-

même de l'époque napoléonienne) de façon immuable depuis 1833, au scrutin uninominal majoritaire

« cantonale » à deux tours. Les réformes actuelles ou récentes se sont attaquées à ce principe, guidées

par le souci de réduire le nombre de conseillers généraux. L'ambition est de rationaliser

l'administration départementale en prévoyant de réduire le nombre de cantons (de 4000 à environ

2000). Cette révision des circonscriptions a visé à s’adapter face aux évolutions démographiques des

territoires.

En mars 2015, il y a donc eu la 1ère élection de conseillers « départementaux » dans le cadre cantonal

mais par paire, partiaire qui plus est : le scrutin binominal majoritaire à deux tours solidarise ainsi un

homme et une femme (plus un suppléant homme pour l'homme et une suppléante femme pour la

femme) dans une même candidature. Il s’agit d’une étape majeure en faveur de la parité et de la

représentation des femmes dans la vie politique.

Alors qu’avant les conseillers étaient renouvelés par moitié maintenant c’est l’intégralité qui est

renouvelée. Cela renforce la stabilité et la clarté des majorités pour la durée du mandat.


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Le type d'institution qu'est aujourd'hui le Conseil départemental, qui s'occupe de la solidarité sociale

et territoriale et qui exerce donc un encadrement assez localisé des populations, est donc en pleine

évolution.

Document 1. Le maillage cantonal en France avant et après le redécoupage de 2013

Les régions

Dans la réforme actuelle, votée par deux lois en 2015 (loi du 16 janvier 2015 sur la délimitation des

régions et loi NOTre du 7 août 2015 abordant compétences et mode de scrutin), le nombre de régions

a été réduit afin de contribuer à une réforme globale des structures publiques (coûts budgétaires trop

lourds, échelons de fonctionnements trop nombreux via l'antienne du «mille-feuille territorial » …

etc.). Les régions sont donc passées de 22 à 13.

En décembre 2015, les premières élections régionales se sont déroulées avec un mode de scrutin de

liste mixte (majoritaire et proportionnel) étendu aux régions elles-mêmes (pas de listes infra-

régionales par départements ou par anciennes régions).

Cette entreprise réformatrice n’est plus liée comme avant à une visée institutionnelle pure mais

s’insère plus globalement comme point de passage d’une politique publique plus large. Les régions

étant considérées comme acteur clé du redressement économique. Elles se voient attribuer des

compétences exclusives telles que : le développement économique, les transports, la gestion des fonds

européens, les lycées…

Document 2. La nouvelle carte régionale en 20154.

4 http://www.gouvernement.fr/reforme-territoriale-coup-d-envoi-de-la-nouvelle-architecture-de-la-

republique


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B / Un mode de scrutin à part : le referendum

Le referendum est la règle électorale la plus directe, celle qui lie le peuple dans son entier à quelque

chose qui dépasse telle ou telle institution et qui touche à la personnalité morale de l'Etat lui-même.

Historiquement, le peuple a, au cours d'une dizaine de referendum, voté pour plusieurs réformes qui

ont largement modifié les institutions et leur fonctionnement :

- Le peuple a approuvé le principe, par exemple, de l'élection du président de la République au suffrage

universel direct en 1962, le mandat quinquennal (en 2000), l'indépendance de l'Algérie ...

- mais il a aussi refusé, par exemple, un traité constitutionnel européen en 2005 (alors que le Parlement

l'avait ratifié) ou bien en projet de réforme régional proposé par le général de Gaulle en 1969.

L’article 3 de la Constitution fait du référendum l’une des modalités de l’exercice la souveraineté

nationale. Les referendums sont prévus dans différents articles de la Constitution.

Il existe des possibilités de référendums à l’échelle nationale :

L'article 11: Selon art 11, c’est le PR qui décide de l’organisation d’un référendum sur

proposition soit du gouvernement, soit des 2 assemblées pour l’approbation d’un projet

de loi (dans le domaine de l’art 11)

L’article 11-3 : Depuis la réforme constitutionnelle de 2008, le corps électoral a la

possibilité d'engager lui-même un processus de referendum d'initiative partagée. Il faut

qu'un cinquième des parlementaires soutenu, donc, par un dixième des électeurs inscrits,

soulève une proposition de loi référendaire examinée par le Conseil constitutionnel (mais


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cela ne peut concerner une loi adoptée depuis moins d'un an). Si les signatures sont

réunies, la proposition revient devant le Parlement qui peut l’adopter ou non dans un délai

de 12 mois, à défaut la loi est soumise à référendum. Ainsi, cette procédure est strictement

encadrée par le Parlement. On est loin du référendum d’initiative populaire de la Suisse

ou de l’Italie, il s’agit davantage d’un droit pour les minorités politiques de faire examiner

un texte par le Parlement. Quid de la démocratie ?

L’article 88-5 : pour autoriser les traités portant sur l’élargissement de l’UE

l'article 89 : pour l’approbation définitive d’une réforme constitutionnelle déjà adopté par

le Parlement. Le recours au référendum est obligatoire en cas de de proposition de loi mais

facultative pour un projet de loi (dans ce cas, le parlement réuni en congrès, vote des 3/5.

Ex : état d’urgence où F.Hollande a finalement renoncé au vote du congrès)

On retrouve aussi la possibilité d’un référendum local (art 72-1). C’est une possibilité permettant aux

électeurs de décider par leur vote de la mise en œuvre ou non d’un projet qui relève de la compétence

de la collectivité (par exemple, l’implantation d’éoliennes, la création d’une police municipale, le choix

du nom des habitants) (articles LO1112-1 et suivants du code général des collectivités territoriales).

Il existe enfin des consultations populaires (caractère non obligatoire de suivre leur avis) :

L’art 53 prévoit la consultation des populations intéressées par une cession, un échange

ou une adjonction de territoire

L’art 72-4 prévoit que les changements de statuts des CT d’Outre Mer, ainsi que leur

fusion, scission requièrent la consultation des populations intéressées

L’art 72-1 : la création d’une collectivité locale à statut particulier ou la modification des

limites administratives des collectivités peuvent donner lieu à des populations intéressées

(consultation de la Corse en 2003 pour créer une CT unique regroupant la corse du Sud et

la Haute Corse)

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