9/8/2015 Bolsa Família : une nouvelle génération de programmes sociaux au Brésil

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Bolsa Família : une nouvelle génération deprogrammes sociaux au Brésil

Par Valéria PEROBolsa família Brésil Croissance économique Education Extrême pauvreté InégalitésProtection sociale Sécurité alimentaire Solidarité Développement Pauvreté

Les dix premières années du XXIe siècle ont été des années de changements attendus depuislongtemps au Brésil. Le pays présente une distribution des revenus parmi les plus inégales dumonde. Malgré les changements de régime politique et la croissance économique, les indicateursqui les mesurent, comme le coefficient de Gini, sont restés stables entre les années 1970 lesannées 1990. Au niveau de développement du pays, mesuré par exemple par le revenu parhabitant, la proportion de pauvres était relativement élevée, révélant un pays plus injuste quepauvre. Mais au cours de la première décennie du second millénaire, on a assisté à une réductiongraduelle et constante des inégalités de revenu qui, associée à la croissance économique, a réduitla pauvreté au Brésil de façon significative.

Selon Soares (2010), les deux tiers de la baisse récente des inégalités de revenu peuvent êtreexpliqués par l’amélioration des revenus du travail, liée à une augmentation significative du salaireminimum, le dernier tiers étant lié aux programmes de transferts de revenus vers les plus pauvres.A partir du milieu des années 1990, le gouvernement a commencé à chercher une meilleureréponse aux problèmes des plus vulnérables en se focalisant sur les programmes de transfertconditionné de revenu. L' exigence de contreparties inclue dans ces derniers est devenue laréférence pour les actions gouvernementales dans leur politique de combat contre la pauvreté. Aumoment de son lancement en 2003, le programme Bolsa Família a profité à 3,6 millions de familles(soit 14,4 millions de personnes) avec un financement de 3,4 milliards de Reais, soit seulement1,6% des dépenses sociales (représentant 0,5% du PIB) selon les données du ministère duDéveloppement social et de la Lutte contre la faim et du ministère de la Planification, du Budget etde la Gestion. Le programme, qui visait les plus pauvres et s'est rapidement développé - lacouverture des bénéficiaires a augmenté -, a eu un impact significatif sur les inégalités de revenu etla pauvreté au Brésil.

Les programmes de transfert conditionné de revenu du type Bolsa Familia représentent uneimportante innovation dans la politique sociale brésilienne en ce sens que celle-ci n’a passeulement pour objectif d’alléger la pauvreté avec le transfert de revenus mais aussi de combattreses causes à l’aide de conditionnalités qui génèrent des incitations à des investissements encapital humain. Selon Pero et Szerman (2010), cette conception, qui déplace l’accent del’assistance sociale vers le développement social, est la caractéristique d’une nouvelle générationde programmes sociaux. Le programme Bolsa Familia s’appuie ainsi sur le transfert de revenu, lesconditionnalités et les programmes complémentaires. Les transferts de revenus permettent de luttercontre la pauvreté de façon immédiate, alors que les conditionnalités cherchent à renforcer l’accèsaux droits sociaux de base dans les domaines de l’éducation, la santé et l’assistance sociale.

Le Brésil a été le premier pays d’Amérique latine à mettre en place un programme de transfertconditionné de revenu avec le programme Bolsa Escola en 1995. Celui-ci a servi de base pour laconception d’autres programmes dans la région. Cet article décrit l’évolution récente des politiquespubliques de lutte contre la pauvreté à travers les programmes de transfert conditionné de revenuau Brésil, les problèmes rencontrés et les défis de l'avenir. L’expérience brésilienne est

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intéressante en raison des défis d'un pays aussi grand et diversfié et par le fait que de telsprogrammes sont le résultat d’un processus d’apprentissage dans la conduite de la politiquesociale plutôt que l'option idéologique d’un Etat néolibéral comme l’avait suggéré le débat desannées 1990 sur ce sujet. Par ailleurs, bien que les ressources du programme Bolsa Familia nereprésentent qu’un faible pourcentage du PIB, celui-ci s'avère efficace dans la mesure où l’onobserve une diminution significative des inégalités et de la pauvreté au Brésil au cours de lapériode d’augmentation de la couverture et des avantages.

L’article analyse d’abord le débat autour de l’idée de programme de transfert conditionné derevenu avec le lancement du programme Bolsa Escola, présente ensuite l’intégration desprogrammes fédéraux de transfert conditionné de revenu au sein du programme Bolsa Familia etses effets sur les inégalités et la pauvreté et se termine enfin par une discussion sur les défisauxquels la politique sociale brésilienne est aujourd’hui confrontée.

Les années 1990 et l’apparition d’une nouvelle génération de programmessociaux

Entre le milieu des années 1960 et la fin des années 1970, le Brésil a connu la combinaison d’unrégime dictatorial et d’une croissance annuelle moyenne du PIB de 10%, laissant les politiques delutte contre la pauvreté au second plan. Le ralentissement de la croissance économique desannées 1980 a aggravé la pauvreté qui a retrouvé son niveau du milieu des années 1970, montrantclairement que la croissance économique n’avait pas permis de réduire durablement ce fléau. Lacroyance largement répandue que la croissance économique éradiquerait la pauvreté a ainsi étébattue en brèche, soulignant la nécessité de construire des politiques plus efficaces pour combattrecette dernière.

Malgré les changements économiques et politico-institutionnels, les inégalités se maintiennent à

des niveaux élevés durant les trente dernières années du XXe siècle. Ainsi le taux de pauvreté étaitplus élevé que dans les autres pays de niveau de développement similaire, en dépit de dépensespubliques sociales proportionnellement plus élevées. Historiquement, la politique socialebrésilienne était perçue comme inappropriée et inefficace pour lutter contre la pauvreté. C’est dansce contexte que fut proposée pour la première fois l’idée de réseaux de protection sociale pourstructurer le système de protection sociale du pays.

Cette structuration a consisté en un changement des politiques de lutte contre la pauvreté prenanten compte le profil de la pauvreté au Brésil afin d’atteindre les plus vulnérables. En particulier, letrès bas niveau de développement du capital humain a été identifié comme l’une des causesprincipales de la pauvreté à long terme. Pour surmonter ce problème ont été conçus et mis enpratique, au milieu des années 1990, les programmes de transfert conditionné de revenu.

Le débat sur le revenu minimum

En 1990, le président Fernando Collor hérite d’un pays connaissant une hyperinflation et de gravesproblèmes fiscaux. Le président a gagné les élections de 1989 – la première élection présidentielledirecte depuis 1964 - avec la promesse de combattre la corruption, de contrôler l’inflation et demoderniser l’économie du pays. Il est alors impliqué dans une série de scandales de corruption qui

aboutissent à son impeachment en 1992. En moins de trois ans d’existence, le gouvernementCollor a mis en place une politique macroéconomique « contractionniste », combinée à desmesures de libéralisation, telles que la déréglementation commerciale et financière, qui ont entraînéune diminution du PIB (- 3,9%) et du PIB par habitant (- 8,3 %). Par ailleurs, la réduction du déficitpublic, qui faisait partie de la stratégie du contrôle de l’inflation, a affecté les dépenses sociales dugouvernement central qui ont chuté entre 1989 et 1993, atteignant leur niveau le plus bas cettedernière année. Parallèlement, les niveaux de pauvreté et d’extrême pauvreté ont suivi le modèlehistorique anticyclique. En 1993, la part de pauvres représentait 43% de la population ; les très

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pauvres, 20% (IPEADATA).

La réduction des dépenses sociales par le gouvernement Collor est sans doute la preuve la plusfrappante de l'absence d'engagement dans une politique sociale. Non seulement l’offre totale debiens et services publics à la population a été considérablement réduite, mais les programmesanti-pauvreté ont subi des coupures sévères : presque tous les programmes alimentaires etnutritionnels ont été supprimés en 1990. La principale raison invoquée était leur faible efficacité,mais le fait qu’aucun autre programme de compensation n’ait été mis en œuvre face àl’augmentation de la pauvreté montre à quel point ces années furent désastreuses en termes depolitiques sociales.

Certains instruments juridiques ont eu des impacts positifs sur la politique sociale et ont été votéspar le Congrès durant cette période. Par exemple, la loi organique de l'aide sociale (LOAS)approuvée en 1993, consistait principalement en des transferts en espèces aux personnes âgéespauvres vivant dans les zones rurales et aux handicapés sans ressources. Un projet de loi deprogramme de revenu minimum a été introduit en 1991 par le sénateur Eduardo Suplicy du Partides travailleurs (PT). Ce Programme de garantie de revenu minimum (PGRM) proposait un impôtnégatif pour toutes les personnes de plus de vingt-cinq ans ayant un revenu mensuel inférieur àdeux salaires minimum - utilisé comme mesure du seuil de pauvreté. Afin d’inciter à travailler,l'avantage n’atteignait que 30% de la différence entre le salaire minimum et le revenu de l'individu.En raison des restrictions budgétaires, ce programme a tout d'abord concerné les personnesâgées avant d’être progressivement étendu à la population plus jeune (Ramos, 1994).

Bien qu’initialement proposée par Milton Friedman, penseur libéral, l'idée d'un impôt négatifcomme instrument d’une politique de lutte contre la pauvreté a été soutenue par les partis degauche au Brésil. Ce mélange insolite d'idéologies, ainsi que les caractéristiques innovantescontenues dans cette proposition ont attiré l'attention de politiques et d’intellectuels d'horizonsdifférents. Une série de politiques guidées par des débats académiques sur le revenu minimumproposé par Suplicy ont vu le jour au début des années 1990. Un résumé des principales idéespeut être trouvé dans Urani (1996).

Même si l'importance des programmes de transfert de revenu a été largement reconnue, un certainnombre d'inconvénients du projet PGRM ont été identifiés : incitation à la sous-déclaration desrevenus, avec le risque que le programme bénéficie à des individus non-pauvres ; incitation à lamigration vers des emplois informels, un facteur à l'impact négatif sur l'efficience économique et lescomptes publics.Des critiques sont également apparues sur le fait que le programme a été conçuen priorité pour les personnes âgées, puis avec sa généralisation, pour ceux de plus de vingt-cinqans. Or l'incidence de la pauvreté est plus élevée parmi les enfants que chez les groupes plus âgés.Par ailleurs, alors que ces derniers ont tendance à consommer leur revenu supplémentaire, les plusjeunes sont davantage enclins à investir dans le capital humain. Ainsi, mettre l’accent sur lesfamilles avec enfants serait une meilleure stratégie de réduction de la pauvreté et d'accumulationde capital humain (Langoni, 1973 et Fishlow, 1972).

L'idée même de compléter le revenu a également fait l’objet de critiques, surtout au sein de lagauche pour qui une simple distribution d'argent ne suffisait pas à s'attaquer aux problèmes liés àla pauvreté structurelle, ce qui affaiblissait la légitimité du programme. Selon cette logique, cesprogrammes de lutte contre la pauvreté qui ne permettent pas d'améliorer la situation doivent êtreconçus pour avoir des effets à long terme. Les politiques de l'emploi doivent être plus appropriées.

Ces observations supposent que la cause principale de la pauvreté est le chômage, soulignantainsi le rôle important de l'éducation sur le long terme dans ce domaine. En termes d’éducation, leBrésil a l'un des plus bas taux de mobilité intergénérationnelle au monde (Banque mondiale, 2003)et une relation inverse entre son niveau d'éducation et son niveau des revenus. La pauvreté setransmet de génération en génération. Les enfants de parents pauvres sont les plus susceptiblesde le rester. Dans la plupart des cas, les enfants pauvres ne vont pas à l'école parce qu'ils doivent

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travailler pour contribuer au revenu de leur famille. On observe que les interventions sur l'offre enmatière d'éducation sont limitées et que, du côté de la demande, les familles brésiliennes sontconfrontées à un marché du crédit très imparfait qui nuit à leur capacité à prendre en charge de telscoûts.

À la lumière de ces critiques et de ces perceptions, Camargo (1993) a proposé deux modificationsfondamentales du PGRM. Tout d'abord, pour assurer son efficacité et son accessibilité, leprogramme ne devait plus être dirigé vers les pauvres, mais vers les familles pauvres avec enfantsen âge d’être scolarisé. Deuxièmement, afin de briser le cercle vicieux de la pauvreté, les famillesdevaient investir dans l'éducation de leurs enfants. Ainsi, les bénéficiaires devaient non seulementrépondre à des critères d'admissibilité mais également inscrire leurs enfants à l'école, et leurassurer une fréquentation minimale. Cette conditionnalité a donc été ajoutée au programme afin degarantir les investissements dans le capital humain qui, à son tour, favorise une réduction durablede la pauvreté. Cette première proposition d'un transfert conditionnel de revenu fut bientôt appeléeProgramme Bolsa Escola et mise en œuvre pour la première fois en 1995.

Les conditionnalités peuvent être comprises de plusieurs façons. D’un point de vue libéral, ellesreprésentent des contreparties sociales : afin de « mériter » l'aide de la société, les bénéficiairespotentiels doivent accepter certaines mesures lesquelles génèrent en retour un rendement social.Cette vision met l'accent sur l’idée la cause essentielle de la pauvreté vient des choix faits par lespauvres eux-mêmes. La position social-démocrate, quant à elle, estime que la conditionnalité estune façon de garantir le respect du droit universel d'accès à l'éducation de base. Le ProgrammeBolsa Escola est considéré comme un moyen de renforcer les principes universels, en adoptantune approche sélective et ciblée (Lavinas, Tourinho et Barbosa, 2001).

L'idée centrale du Programme Bolsa Escola est de soulager la pauvreté actuelle et de s’y attaquersur le long terme en donnant des incitations monétaires pour favoriser la scolarisation. Les objectifspeuvent être résumés comme suit : (1) améliorer les niveaux d'éducation des bénéficiaires ; (2)promouvoir la réduction de la pauvreté immédiate ; (3) réduire l'incidence du travail des enfants ; (4)constituer un filet de sécurité pour minimiser les effets négatifs des chocs macro et micro-économiques (Ferreira et Camargo, 2001).A partir des investissements dans l'éducation, la généralisation à d'autres formes d'investissementen capital humain a été plus simple. Plusieurs programmes de transferts conditionnés de revenusont été mis en œuvre depuis 1995, utilisant les conditionnalités liées aux investissements nonseulement dans le domaine de l'éducation mais aussi dans celui de la santé et de la nutrition.

La Bolsa Escola: premier programme de transferts conditionnés de revenu

En 1995, le président Fernando Henrique Cardoso a hérité d'un pays qui a réussi à réduirel'inflation d’un taux mensuel de 40% à un taux annuel de moins de 10% grâce au Plan Real, dernierd'une succession de plans de stabilisation lancés depuis le milieu de la décennie 1980. Le Real aété mis en place en 1994, lorsque Fernando Henrique Cardoso était ministre des Finances dugouvernement du président Itamar Franco. Les mesures de libéralisation, comme la privatisation, ladéréglementation commerciale et financière et les réformes institutionnelles ont été approfondies, àl’image du profil néolibéral du gouvernement de Fernando Henrique Cardoso. La stabilisation ajoué un rôle central dans la réduction de la pauvreté, car elle a supprimé l’« impôt inflationniste » quipesait surtout sur les pauvres. En outre, une augmentation significative du salaire minimum a faitaugmenter le pouvoir d'achat des populations à faibles revenus.

Bien que d’orientation néolibérale, le gouvernement a mis en place une politique budgétaireexpansionniste avec une augmentation constante des dépenses sociales. Ces facteurs ont stimulé,pendant une période courte mais significative, une croissance économique contribuant à laréduction de la pauvreté : en 1993, le taux d'incidence de la pauvreté était de 43%, alors qu'en1995 cette proportion était de 35% et de 34% en 1998 au moment où se terminent la premièrephase du Plan Real et le premier mandat de FHC.

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Le succès du Plan Real dans la réalisation de la stabilité macroéconomique permit la réélection duprésident Fernando Henrique Cardoso. Cependant, le début de son second mandat a été marquépar des menaces d'inflation élevée. Les politiques monétaires et budgétaires sont devenues plusstrictes : taux d'intérêt nominaux de 45% par a, tandis que les politiques de prêt étaient alignées surles objectifs du FMI, parmi lesquels la réduction de l'excédent budgétaire par la réduction desdépenses sociales. En conséquence, le PIB et le PIB par habitant n’ont augmenté que de moins de0,1% entre 1999 et 2002, tandis que le taux d'incidence de la pauvreté se situait entre 35% et 31%.

Pendant les deux mandats de Fernando Henrique Cardoso, la politique sociale au Brésil a connuune avancée majeure. Au-delà des dépenses, le processus de décentralisation, renforcé par laConstitution fédérale de 1988 a modifié la conception et la mise en œuvre des politiques. Legouvernement central a encouragé les partenariats avec les autres gouvernements de la fédération(états fédérés et municipalités), ainsi qu'avec les organisations de la société civile et le secteurprivé, les municipalités ont répondu par des programmes novateurs. La mise en œuvre desprogrammes Bolsa Escola est peut-être la principale contribution de gouvernements municipaux à la politique sociale brésilienne depuis les années 1990.

La proposition du Programme Bolsa Escola a d'abord été mise en pratique au Brésil en 1995. Lespremiers programmes ont été conçus et mis en œuvre par les gouvernements municipaux, ce quireprésente une exception parmi les expériences latino-américaines, où les gouvernements centrauxsont généralement en charge des programmes de transferts conditionnés de revenus. Malgré lesoutien apporté par le gouvernement fédéral (à partir de 1997), le Programme Bolsa Escola estresté géré par les gouvernements municipaux jusqu'en 2001, date à laquelle la version nationale dela Bolsa Escola a été lancée. Alors que le Programme Bolsa Escola national peut être considérécomme un renforcement des programmes locaux, son application et sa conception ont été lesrésultats de mesures fédérales représentant d'importantes innovations en matière de politiquesociale.Les deux premiers programmes de transfert conditionné de revenus ont été lancés au Brésil dansle District fédéral (DF) et dans la ville de Campinas, sous la forme de Bolsa Escola locales. Lesdeux expériences pionnières ont été des succès et ont été étendues aux municipalités de tout lepays. Alors qu’il n’en existait que six à la fin de 1995, y compris celles du District Fédéral et celle deCampinas, elles étaient cinquante-huit en 1999.L'hétérogénéité des idées ayant présidé à la conception du programme Bolsa Escola s’est traduitedans les actions politiques utilisées pour mettre en œuvre les programmes municipaux. Cettecombinaison inhabituelle de positions de gauche et de positions libérales s’est reflétée dans ladiversité des premiers acteurs politiques qui l’ont appuyée et adoptée. Le meilleur exemple en aété donné en 1995 lorsque Campinas était dirigé par le Parti social-démocrate brésilien (PSDB),tandis que son principal rival politique, le Parti des travailleurs, gouvernait Brasilia-DF.

Malgré les évaluations positives des Bolsa Escola municipales, l’augmentation du nombre demunicipalités développant ces programmes a fait apparaître la nécessité d'une coordination desactions au niveau national. On a tout d'abord observé une grande variation dans la couverture desBolsa Escola (Ferreira et Camargo, 2001). En outre, le programme a été principalement mis enœuvre dans les municipalités disposant des ressources nécessaires, qui étaient celles dont lesindicateurs de développement étaient les meilleurs et où l’incidence de la pauvreté était la plusfaible (Rocha, 1999).

Le consensus croissant sur le besoin de politiques éducatives et de lutte contre la pauvreté a crééun environnement politique favorable à une intervention fédérale dans le financement duProgramme Bolsa Escola. En fait, cet environnement propice a conduit le président du Sénat,membre du Parti du Front libéral (PFL) de droite, à créer le Fonds pour la lutte et l'éradication de lapauvreté, financé parallèlement aux principaux programmes fédéraux de lutte contre la pauvreté. Enplus d'un scénario interne positif, la Bolsa Escola municipale (et d'autres initiatives de transfertconditionné de revenus, examinés ci-après) ont rapidement éveillé l'intérêt de la communautépolitique internationale (Banque mondiale, 2001).

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C'est dans ce contexte que le président Fernando Henrique Cardoso a lancé le programme BolsaEscola Nacional (PBEN) en 2001, augmentant ainsi considérablement la quantité de ressourcesallouées au programme. Cependant, les 680 millions de dollars affectés à la PBEN nereprésentaient que 0,7% des dépenses sociales fédérales en 2001, chiffre qui rappelle que, mêmeen ayant attiré l'attention du gouvernement fédéral, ce programme n'était pas central dans lapolitique sociale du pays.La polémique a également porté sur la faiblesse des subsides (15 Reais par enfant, jusqu'à unmaximum de 45 Reais par famille). Bourguignon, Ferreira et Leite (2002) estimaient que cemontant ne réduisait à court terme l'incidence de la pauvreté que de 1%. Toutefois, comme leprogramme était bien ciblé, il fallait augmenter les transferts pour atteindre l'objectif de réduction dela pauvreté. Notons également que les municipalités étaient autorisées à augmenter le montantversé à l'aide de leurs ressources propres, ce qui permettait d’en accroître l'impact.

Les autres programmes innovateurs du gouvernement fédéral

En même temps que la mise en œuvre du Programme Bolsa Escola au niveau local, des politiquesinnovantes ont été développées à l'échelle fédérale. Lancé en 1995, le Programme communautairede solidarité (PCS) a changé la forme et le contenu de l'agenda pour combattre la pauvreté enremplaçant la Légion brésilienne d’assistance (LBA), créée dans les années 1940. Le Programmecommunautaire de solidarité comprend deux volets d'action. Le premier met l'accent surl'allègement immédiat de la pauvreté : distribution inconditionnelle de nourriture dans les régionspauvres affectées par des chocs tels que les sécheresses. L'agence fédérale, sur son proprebudget, était responsable de ces politiques compensatoires. La deuxième tendance peut êtreconsidérée comme une stratégie permettant d’accéder à des politiques universelles pour lapopulation nécessiteuse grâce à des partenariats entre les trois niveaux de gouvernement (fédéral,Etats fédérés et municipalités) et les organisations de la société civile. Elle était présidée par unconseil qui a réalisé des programmes qui ne requéraient que de faibles financements de l’Etat.

Ainsi, par exemple, le Programme d'alphabétisation solidaire (cours d'alphabétisation dispenséspar des étudiants d’universités locales) a été co-financé par le ministère de l'Éducation et dessubventions du secteur privé (Ferreira et Camargo, 2000 ; Draibe, 2002). Le Programmed’éradication du travail infantile (PETI) a également été un programme fédéral novateur. Lancé en1996, il est le premier programme fédéral de transfert conditionnel de revenu avec des objectifssemblables à ceux du Programme Bolsa Escola national : réduction du travail des enfants etamélioration de la fréquentation scolaire. Le programme a été ciblé sur les enfants qui étaienteffectivement menacés de devoir travailler. Il a exigé que ces enfants ne travaillent pas durant leprogramme et participent à des activités parascolaires (« la journée prolongée ») afin de lesmaintenir éloignés du travail. A cette fin, les municipalités pouvaient recevoir des ressourcessupplémentaires pour créer, étendre et améliorer la sensibilisation, les tutorats, le transport, lanourriture et les loisirs. Ainsi, dans le projet PETI, l’intervention a lieu du côté de l’offre,caractéristique innovante (et unique) parmi les programmes de transfert conditionné de revenu auBrésil. Le budget du programme en 1998 était de 25 millions de Reais et son évaluation a étépositive, insistant sur le soutien des organisations de la société civile dans la sélection et le suivi duprogramme (Banque mondiale, 2001).

Au même moment, le Programme Bolsa Escola national a cherché à étendre la couverture duprogramme municipal, en s’intéressant au problème de l’exclusion des familles vulnérables sans ouavec enfant(s) en dehors de la tranche d'âge de six à quinze ans. Afin d'aider ces familles,notamment les femmes enceintes ou allaitantes et/ou avec de jeunes enfants, le gouvernementfédéral a lancé le programme Bolsa Alimentação (PBA). Au lieu de se concentrer sur l'éducation,les conditions à remplir par les bénéficiaires concernaient la santé et la nutrition. Ce projet étaitdonc très comparable à Bolsa Escola.La superposition des efforts administratifs dans l'application de ces programmes a montré qu'ilétait nécessaire d'éviter le gaspillage des ressources.

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Les années 2000 : l’intégration des programmes et la création de BolsaFamilia

Après trois tentatives infructueuses, Luiz Inacio « Lula » da Silva a finalement été élu président duBrésil en 2002. Son élection, l’ascension du Parti des travailleurs et de la gauche nationale ont étémarquées par de grandes attentes en matière de progrès social et de tout ce qui pourrait améliorerrapidement la qualité de vie de ceux qui jusqu’alors avaient été exclus du processus dedéveloppement économique. Ces attentes sont liées à la biographie de Lula et son positionnementà gauche. Né dans une famille pauvre, il a mené des activités syndicales pendant la dictaturemilitaire (1964-1985) et s'est impliqué dans la campagne pour le rétablissement de la démocratieen fondant le Parti des travailleurs en 1980. Pendant les années 1990, Lula est devenu l'un desleaders de l'opposition au régime néolibéral des différents gouvernements après le Consensus deWashington. Aux élections de 2002, Lula est devenu le premier président de gauche du Brésildepuis quarante ans.

La stratégie de son gouvernement était double : assurer la stabilité macroéconomique et atteindreune croissance plus équitable avec un changement social plus rapide. Sa politique économiquen'était pas qualitativement différente de la gestion antérieure : le contrôle de l'inflation par unepolitique budgétaire et monétaire rigoureuse est resté la principale ligne directrice. Cependant, lapolitique sociale, devait prendre un tour différent. Au lieu d'améliorer les programmes de transfertconditionnel de revenus existants, le gouvernement Lula a tout d’abord opté pour le lancement duProgramme Faim Zéro. Cette décision était fondée sur le diagnostic que la faim était un problèmemajeur au Brésil. Financé par le Trésor public et par des donateurs privés, le programme consistaitprincipalement en une distribution de nourriture, de bons alimentaires, et d’incitations/subventionspour la production alimentaire locale. Le Programme Faim Zero a été perçu par de nombreuxintellectuels et hommes politiques comme un programme à l'ancienne ressuscitant lesprogrammes alimentaires des années 1970 et les souvenirs de clientélisme et de corruption. Enoutre, Programme Faim Zéro déconsidérait les nouveaux processus d'apprentissage en matièrede politique sociale tels que la façon de sélectionner les bénéficiaires ou bien le transfert d'argentplutôt que la distribution de nourriture.

Enfin, le diagnostic qui avait été le fondement du Programme Faim Zéro a été largement contreditpar les données officielles publiées par l'Institut brésilien de géographie et de statistique (IBGE)indiquant que seulement 4% de la population brésilienne souffrait de malnutrition tandis que 10%souffraient d'obésité, et 30% de surpoids. Cette enquête a sapé la légitimité et la logique duprogramme Faim Zéro. Malgré ces problèmes, ce programme a reçu le soutien immédiat de lasociété civile qui s’est exprimé par un nombre significatif de dons. En cela, il est considéré commeun succès dans la mesure où la société s’est engagée dans le traitement de l’extrême pauvreté etde la faim (Neri, 2004). En soi, l'élection de Lula peut être vue comme la manifestation du désir desBrésiliens de voir ces questions prises en compe.

Cet engagement s’est pourtant appliqué à un programme inefficace. Il est en effet vite devenuévident que le Programme Faim Zero n'atteignait pas ses objectifs. Le gouvernement a alorschangé de stratégie dans le domaine social, accordant une attention accrue aux programmes déjàexistants de transfert conditionné de revenu. Ayant échoué à établir une nouvelle politique socialede lutte contre l'extrême pauvreté et la faim, le Programme Faim Zero a été remplacé et mêlé auxstructures existantes des transfert conditionné de revenu. Les programmes Bolsa Escola national etBolsa Alimentação ont été intégrés à deux autres leviers des transferts du gouvernement fédéral : laCarte d’alimentation et l’Aide au gaz. De cette intégration naîtra le programme Bolsa Familia.

La Carte d'alimentation était une allocation mensuelle en espèces de 50 Reais (2001) destinée à laconsommation alimentaire. des familles pauvres. Elle faisait partie du Programme Faim Zero etprofitait à seulement 774 000 familles. L’Aide au gaz était un transfert bi-mensuel de 15 Reais enfaveur des familles dont le revenu par habitant était inférieur à la moitié du salaire minimum. L'idéeétait d'indemniser les familles de l'élimination d'une subvention sur le gaz de cuisine. Lancé en

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2001, le programme a bénéficié plus de 9,7 millions de familles en 2003.

Deux arguments principaux viennent à l’appui d’une intégration de ces quatre programmes en unseul. Tout d’abord, celle-ci permettrait un traitement plus complet de la pauvreté dans la mesure oùle programme était constitué d'un ensemble de politiques de santé, d'éducation et de nutrition. Uneprogrammation unifiée, avec des subventions plus élevées, semblait préférable à unefragmentation dans leur organisation et dans le temps. Ainsi, l'efficacité globale pouvait êtreaméliorée en matière de réduction immédiate de la pauvreté aussi bien à court qu’à long terme.Les programmes intégrés seraient plus efficaces et permettraient des économies d'échelleréalisées grâce à l'utilisation d'un registre unique pour sélectionner les bénéficiaires. De même,l'unification atténue les effets de résidus déconnectés et/ou les doublons.

Les caractérístiques du Programme Bolsa Família

Le Programme Bolsa Familia a été créé par la loi 10.836 de janvier 2004, pour intégrer la gestiondes quatre programmes fédéraux de transfert conditionné de revenu et du registre de la populationcible dans un cadastre unique, redéfinissant la population-cible des programmes antérieurs.Etaient éligibles au programme à sa création les familles pauvres avec enfants et les famillesextrêmement pauvres - avec ou sans enfant(s). Les familles pauvres recevaient une subventionmensuelle de base de 50 Reais destinée à leur consommation alimentaire tandis que les famillespauvres et extrêmement pauvres avec enfants pouvaient recevoir jusqu'à trois transferts de 15Reais sur la base du respect des conditionnalités. La prestation moyenne de la famille a doncaugmenté, passant de 24 Reais (soit 8 dollars) à 72 Reais (soit 24 dollars) en valeur de l’époque.

Le Programme Bolsa Familia a hérité de nombreuses caractéristiques des programmesprécédents de transfert conditionné de revenu comme la Bolsa Escola. L'absence d'intervention ducôté de l'offre, l’absence de limites temporelles rigides pour la participation au programme, la miseen œuvre décentralisée des partenariats fédéraux-locaux, ainsi que l'absence d'un plan d'évaluationdes programmes en sont des caractéristiques communes.Après quelques ajustements et mises à jour au fil des années, le Programme Bolsa Familia estaujourd’hui conçu de la façon suivante :

Critères d'éligibilité : Familles extrêmement pauvres dont le revenu familial par personne estinférieur à 70 Reais avec ou sans enfant(s) et familles pauvres (dont le revenu se situe entre 70 et140 Reais) avec des enfants de moins de dix-sept ans ou dont la femme est enceinte ou allaitante.

Identification et sélection des bénéficiaires : Le programme Bolsa Familia utilise le registre unique,un registre national des familles pauvres pour la sélection des bénéficiaires. La collecte desdonnées et l'enregistrement des bénéficiaires sont de la responsabilité des municipalités mais lefonctionnement et la maintenance de la base de données sont centralisés au niveau fédéral par leministère du Développement social. La Caixa Economica Federal est responsable de la gestion etl'exploitation du système.

Bénéfices : Les familles extrêmement pauvres reçoivent un montant fixe (70 Reais) plus un transfertd’argent variable en fonction de la composition de la famille: 32 Reais par enfant (jusqu'à l'âge dequinze ans) avec une limite de trois transferts. Les familles extrêmement pauvres avec adolescentsde seize ou dix-sept ans fréquentant l'école reçoivent une prestation variable (à partir de 38 Reais).Chaque famille peut recevoir jusqu'à deux prestations. Le transfert total pour les familles ayant unrevenu par habitant jusqu'à à 70 Reais varie donc de 70 à 242 Reais. Les familles pauvres quant àelles (revenu compris entre 70 et 140 Reais) bénéficient des mêmes montants de prestations, maisne reçoivent pas la prestation de base de 70 Reais. Pour ce second groupe, les prestations variententre 32 et 172 Reais.

Conditionnalités : Le changement par rapport aux anciens programmes est que le ProgrammeBolsa Familia exige que tous les membres de la famille répondent aux contraintes suivantes: (1) la

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scolarisation durant au moins 85% du temps des enfants de six à quinze ans et au moins 75% pourles jeunes à partir de seize ans ; (2) les enfants et adolescents de moins de quinze ans présentantun risque de travail infantile ou retirés du travail infantile par le Programme d'éradication du travaildes enfants (PETI) doivent participer aux Services de coexistence et de renforcement des liensdurant 85% de leur temps par mois ; (3) vaccination des enfants de moins de six ans, et (4)examens prénataux des femmes enceintes.

Configurations institutionnelles : Le Programme Bolsa Familia est administré par le Secrétariatnational du revenu de citoyenneté (SENARC) du ministère du Développement social et de la Luttecontre la faim qui est chargé de superviser le fonctionnement des paiements. Grâce au système degestion du Programme Bolsa Família, le Secrétariat, guidé par les décisions du président de laRépublique, s’appuie sur les recommandations du Conseil d'administration (comité directeur de laBolsa Família) responsable de la coordination des politiques, de la consolidation des partenariatsentre les différents niveaux et secteurs du gouvernement et la société civile et qui supervise lescontrôles formels et les contrôles sociaux (Banque mondiale, 2004).

Suivi et évaluation : Les agents locaux des municipalités vérifient les conditionnalités mais lecontrôle de la qualité du processus, le respect des conditionnalités, des paiements et desrenseignements sur le registre unique sont de la responsabilité de SENARC / MDS. Pendant cetemps, d'autres activités sont menées par les instances de contrôle social de la Bolsa Família(ICSs), qui doivent accompagner les activités des gestionnaires. À cette fin a été créé uninstrument (nommé indice de gestion décentralisée) qui mesure la qualité de la gestion de la BolsaFamilia au niveau des Etats fédérés et des municipalités. Les audits et autres actions desupervision sont également menés par les institutions de contrôle interne et externe du pouvoirexécutif, qui forment le Réseau public de supervision. Le prêt de la Banque mondiale en faveur duProgramme Bolsa Familia comprend des recommandations pour améliorer le système.

Coûts, couverture et cibles

Après huit ans d'existence, les résultats du Programme Bolsa Familia sont impressionnants. Toutd’abord, le programme a réussi à élargir la couverture et la valeur des prestations. Commeannoncé lors de son lancement en 2003, il a atteint 3,6 millions de familles, avec un budget de 3,4milliards de Reais, ce qui ne représente qu’1,6% du total des dépenses sociales. En 2006, lebudget est passé à 8,5 milliards de réais soit 2,8% des dépenses sociales. En 2011, leprogramme atteint plus de 12,6 millions de foyers, soit environ 4% des dépenses publiquessociales. La cible principale du programme n'a pas été affectée par cette expansion, malgré lapossibilité de déperditions (Barros et al., 2006).

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Le Programme Bolsa Familia est donc bien ciblé par rapport aux autres programmes de transfertde revenu. Selon Souza (2011), c'est essentiellement grâce aux critères d'éligibilité, fondés sur lerevenu familial total et la présence d’enfants et de jeunes dans la famille. Comme les enfants et lesjeunes sont surreprésentés parmi les plus pauvres et les personnes âgées surreprésentées parmiles plus riches, le programme Bolsa Familia atteint finalement une proportion relativement élevéedes pauvres.

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Enfin le Programme Bolsa Familia est mieux ciblé que d'autres programmes en matière de travail.

Barros et al. (2010a) montrent qu'environ 75% des bénéficiaires de Bolsa Família appartiennentaux 40% les plus pauvres de la population, alors que ce pourcentage était de moins de 20% danstous les programmes traditionnels visant les travailleurs formels (indemnités de départ, indemnitésde repas et de transport, etc.).

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On note que le degré de ciblage, mesuré par le pourcentage de pauvres parmi les bénéficiaires duProgramme Bolsa Familia, bien qu’élevé, varie considérablement entre les Etats du Brésil. Souza(2011) montre que le degré de ciblage dans les régions du Nord et du Nordeste - les plus pauvresdu Brésil - est supérieur à celui des Etats du Centre-Sud. L’Alagoas (84%) a le degré de ciblage leplus élevé (84%) et l’Etat de Santa Catarina le plus faible (46%).Enfin, comparé aux programmes similaires d'autres pays, Bolsa Familia présente également unbon degré de ciblage avec des indicateurs semblables à ceux des programmes Chile Solidário etOportunidades du Mexique. Une étude utilisant un indicateur de ciblage pour 112 programmesdans différents pays classe le Programme Bolsa Famila parmi les dix meilleurs (Souza, 2011).

Impacts distributifs

Le Brésil a toujours l'une des plus fortes concentrations des revenus au monde, mais cette situationdemeurée pratiquement stable des années 1970 aux années 1990 a commencé à s'améliorerlentement depuis 2000. Comme on peut le voir ci-dessous, l'indice de Gini est passé de 0,59 en

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2002 à 0,54 en 2009. Même si les chiffres restent très élevés par rapport aux normesinternationales, l'amélioration est significative.

La baisse des inégalités est principalement due à la conjonction de l'amélioration des revenus dutravail (expliquée en partie par l'augmentation importante du salaire minimum en 2000), de lacréation puis l'expansion des programmes de transfert conditionnel de revenu, tels que BolsaFamilia en 2003, et de l'expansion des programmes d'aide sociale comme la retraite rurale et leBenefício de Prestação Continuada. Une analyse de la réduction des inégalités au cours de lapériode 1995-2009 réalisée par Soares (2010) montre qu’en fait, la baisse de l'inégalité est duepour un tiers à des politiques de transfert de revenu et pour deux tiers à l'amélioration des revenusdu travail.

Divers auteurs soulignent les effets positifs du Programme Bolsa Familia sur la réduction desinégalités de revenus et sur la pauvreté dans la première décennie du deuxième millénaire. Barros

et al. (2006a, 2006b) ont calculé que le coefficient de Gini du revenu par habitant a baissé de 4,5%entre 2001 et 2005, la moitié de la baisse étant due à des changements dans la répartition desrevenus ne provenant pas du travail. Ainsi, les pensions ont contribué pour 26% à cette baisse, le

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Programme Bolsa Familia pour 12%, et le Benefício de Prestação Continuada pour 11%. Leprincipal facteur a été l'expansion de ces programmes. Ciblé sur les plus pauvres, le ProgrammeBolsa Familia semble être le plus efficace pour réduire les inégalités.

Hoffman (2006), Rocha (2006) et Soares et Satyro (2009) qualifient d'importants les effets duProgramme Bolsa Familia sur la réduction de la pauvreté. Par exemple, selon ces derniers, leprograme a fait diminuer la proportion de pauvres de 21,7% à 20% en 2006. L'intensité de lapauvreté est quant à elle passée de 9,4% à 7,8%. En outre, Barros (2010) montre que la baisse del'inégalité est due au fait que les revenus des pauvres ont augmenté plus rapidement. Le revenu parhabitant des 10% les plus pauvres a augmenté de 8% par an entre 2001 et 2008 tandis que celuides 10% les plus riches n'a augmenté que de 1,5% par an. Dans cette étude, on estime que leProgramme Bolsa Familia a contribué à 15% du total de la baisse de l'incidence de l'extrêmepauvreté et à 35% à la réduction de l'écart de l’extrême pauvreté.

Ainsi, la période de croissance observée depuis 2003, concomitante d’une diminution progressiveet consistante des inégalités, conduit à une diminution considérable du pourcentage de pauvres etextrêmement pauvres, qui est passé de 38% en 2002 à 24% en 2009.

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En 2000, la communauté internationale s'est engagée à éradiquer l’extrême pauvreté quand il a étéestimé qu’une personne sur trois dans le monde vivait avec moins d'un dollar par jour. Selon le

quatrième Rapport national sur le suivi des Objectifs du millénaire coordonnée par l'IPEA et SPI /MP (2011), la réalisation des OMD signifierait que d'ici 2015, plus de 500 millions de personnessortiraient de l'extrême pauvreté, plus de 300 millions n'auraient plus faim et 30 millions d'enfants nemourraient plus avant leur cinquième anniversaire.

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Les données actuelles sur la pauvreté confirment les attentes face aux Objectifs du millénaire et leBrésil est un des pays considérés comme sur la bonne voie pour que ces objectifs puissent êtreatteints. Le pays se distingue par son engagement et s’est même fixé des objectifs plus ambitieuxque ceux du Millénaire. Il s’agit par exemple de réduire de trois quarts le nombre de Brésiliensextrêmement pauvres tandis que l'objectif mondial est une réduction de moitié. Les données del'extrême pauvreté qui figurent dans le rapport révèlent que cet objectif a été atteint en 2007 etdépassé en 2008, avec une chute de l'extrême pauvreté à 4,8% en 2008 (pour 12% en 2003).

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La population semble avoir apprécié les résultats. De fait, la popularité du président Lula a été fortependant ses deux mandats, notamment parmi les catégories socioprofessionnelles les moinsfavorisées. Son soutien à Dilma Rousseff (PT) a été capitale pour l'élection de cette dernière àl'élection présidentielle en 2010. La politique sociale a été l'un des enjeux importants du vote.

Progrès et défis futurs

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Le programme Bolsa Família constitue une avancée en termes de prise en compte par legouvernement des problèmes de pauvreté et d’inégalités sociales. Les ressources du programmereprésentent environ 0,5% du PIB, mais celui-ci a prouvé son efficacité : la période d'augmentationde la couverture et des avantages sociaux est égealement celle qui a vu les inégalités et lapauvreté diminuer.

Les programmes de transfert conditionné de revenu et notamment Bolsa Familia ont introduit unesérie d'innovations par rapport aux politiques antérieures d’assistance sociale au Brésil. Lapremière d'entre elles est l'utilisation de critères techniques pour définir et sélectionner les familleset les zones géographiques qui bénéficient de ce programme à partir d'un registre unique desindividus en situation de pauvreté. La deuxième est l'inclusion de projets d'évaluation duprogramme, même si cela n’a pas encore été largement utilisé au Brésil, et l’intégration desdifférents programmes de transfert conditionné de revenu sous un même « parapluie ».

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Selon Pero et Szerman (2010), cette série d'innovations représente un changement de paradigmedans les politiques de lutte contre la pauvreté. Le processus d'apprentissage qui a pour résultat lepassage du concept d’« assistance sociale» à celui de «développement social » culmine danscette nouvelle génération de programmes sociaux.Le Programme Bolsa Familia est un mécanisme important pour lutter contre les inégalités et lapauvreté au Brésil. Souza (2011) montre qu'il a été efficace en se concentrant sur les transferts derevenus aux familles les plus pauvres et a eu un impact positif à court terme sur la répartition desrevenus et la pauvreté. Il souligne cependant que ses impacts sur l'éducation, la santé et la nutritionne sont peu significatifs et qu'il reste insuffisament efficace en matière d'accumulation de capitalhumain.

Le fait que les programmes n’ont pas été accompagnés d’interventions visant à améliorer la qualitédes services éducatifs et de santé demeure un problème. L'augmentation des investissementspublics dans l'éducation et la santé au cours des deux dernières décennies n'a pas étésuffisamment liée à l'amélioration des services offerts aux bénéficiaires du Programme BolsaFamilia. Or ces efforts sont essentiels pour assurer un bon développement du capital humain parmiles moins favorisés, réduire les inégalités sociales et briser le cycle intergénérationnel de lapauvreté au Brésil.

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Par ailleurs, de nombreux problèmes concernant l’accompagnement des conditionnalités et desquestionnements sur l'importance de la vérification de ces conditionnalités ont été relevés. Enoutre, aucun mécanisme de renforcement des conditionnalités n’a été mis en place par desinstitutions concernées. Les écoles n'ont par exemple pas été incitées à informer de la présencedes enfants. Un autre problème est lié à la portée des actions du Programme Bolsa Famila quireste limitée à l'éducation, la santé et la nutrition. Même si l'insuffisance de ces dernières sontcertainement quelques-unes des principales causes de pauvreté, elles ne sont certainement pasles seules. Malgré quelques initiatives en ce sens, une action plus globale, qui inclurait des actionsdans les domaines du micro crédit et la formation professionnelle, est nécessaire.

Enfin, les programmes de transfert conditionné de revenu en général et le Programme BolsaFamila en particulier n’ont pas prévu de phase d'évaluation. En conséquence, la connaissance desimpacts et des résultats du ciblage du programme reste limitée.Les politiques publiques au Brésil ont encore un long et difficile chemin à parcourir pour lutter plusefficacement contre la pauvreté. Après deux décennies d'innovations en matière de politiquesociale et de consolidation et d'expansion de la couverture et des avantages du Programme BolsaFamilia, il est indispensable de s'attaquer aux faiblesses de cette nouvelle génération deprogrammes, d’améliorer le ciblage parmi les États de la Fédération et de garantir de meilleuresconditions et la qualité des services publics pour les moins favorisés afin de rompre avec l'histoiredes inégalités et de la pauvreté dans le pays. La redistribution du capital humain est un élémentessentiel pour parvenir à répartir les bénéfices de la croissance économique de façon plus juste etce dans une perspective de long terme.

Traduction du portugais (Brésil) : Marie-Françoise Durand

Remerciements à Catarina Laranjeira

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Les programmes sociaux de transferts monétaires conditionnels ont modifié la politique sociale duBrésil. Cet article analyse l'évolution des politiques publiques contre la pauvreté ainsi que les défisque devra affronter le pays à l'avenir. La première décennie du XXIe siècle a été marquée par ladiminution de l'inégalité et de la pauvreté ; il est désormais essentiel d'améliorer la qualité desservices publics pour que les bénéfices de la croissance du Brésil profitent à tous les Brésiliens.Social programs involving monetary transfers have changed social policies in Brazil. This articleanalyzes the evolution of public policies aimed at poverty as well as the challenges the country willface in the future. The first decade of the 21st century was notable for the reduction in inequality andpoverty; it is now necessary to improve the quality of public services so that all Brazilians benefitfrom the growth of their country.

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