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Avis n° 2018-057 du 9 juillet 2018

relatif aux redevances liées aux prestations régulées fournies par SNCF Gares & Connexions

dans les gares de voyageurs pour les horaires de service 2018 et 2019

L’Autorité de régulation des activités ferroviaires et routières (ci-après « l’Autorité »),

Vu la directive 2012/34/UE du Parlement européen et du Conseil du 21 novembre 2012 modifiée

établissant un espace ferroviaire unique européen ;

Vu le code des transports, notamment son article L. 2133-5 ;

Vu le décret n° 2003-194 du 7 mars 2003 modifié relatif à l’utilisation du réseau ferroviaire ;

Vu le décret n° 2012-70 du 20 janvier 2012 modifié relatif aux installations de service du réseau

ferroviaire ;

Vu le décret n° 2015-138 du 10 février 2015 relatif aux missions et aux statuts de SNCF Mobilités ;

Vu l’avis n° 2017-061 du 28 juin 2017 relatif aux redevances liées aux prestations régulées fournies

par SNCF Gares & Connexions dans les gares de voyageurs pour l’horaire de service 2017 ;

Vu la décision n° 2017-008 du 1er février 2017 portant règlement de différend entre la Région

Nouvelle-Aquitaine et SNCF Mobilités relatif aux prestations rendues dans les gares de voyageurs par

SNCF Gares & Connexions ;

Vu le « document de référence des gares de voyageurs – Horaires de service 2018, 2019 et 2020 »,

version du 16 mars 2018, publié sur le site internet de SNCF Gares & Connexions ;

Vu la consultation du Gouvernement effectuée par courrier en date du 27 mars 2018 en application

de l’article L. 2132-8 du code des transports ;

Vu le courrier de SNCF Gares & Connexions en date du 27 juin 2018 ;

Après en avoir délibéré le 9 juillet 2018 ;

ÉMET L’AVIS SUIVANT

Avis n°2018-057 2 / 20

1. CONTEXTE

1.1. Principes juridiques et tarifaires applicables aux gares de voyageurs

1. Les redevances relatives à l’accès aux gares de voyageurs et aux prestations qui y sont rendues sont

fixées dans le document de référence des gares de voyageurs. Ce document précise la nature des

prestations régulées offertes et les conditions dans lesquelles celles-ci sont fournies.

2. Conformément à l’article 14-1 du décret du 7 mars 2003 susvisé, SNCF Gares & Connexions est

chargée d’établir chaque année un document de référence pour les gares de voyageurs qu’elle gère

et d’y intégrer les éléments fournis par SNCF Réseau relatifs aux prestations qu’il délivre sur son

patrimoine en gare (quais) et sur les gares de voyageurs dont il est gestionnaire. Le même

article 14-1 prévoit que SNCF Gares & Connexions et SNCF Réseau soumettent conjointement, ou

chacun pour la partie qui le concerne, le projet de document de référence des gares de voyageurs

pour avis à l’Autorité.

3. En vertu du II de l’article L. 2133-5 du code des transports et de l’article 14-1 du décret du

7 mars 2003, il appartient à l’Autorité d’émettre, dans un délai de quatre mois suivant la publication

du document de référence des gares, un avis conforme sur la fixation des redevances relatives à

l'accès aux gares de voyageurs ainsi qu'aux prestations régulées qui y sont fournies. Sur le fondement

du même article 14-1, l’Autorité rend également, dans le même délai, un avis motivé sur les éléments

autres que tarifaires du projet de document de référence des gares. Le présent avis porte à la fois sur

les éléments relatifs à la fixation des redevances relatives à l’accès aux gares de voyageurs et aux

prestations régulées qui y sont fournies, ainsi que sur les éléments autres que tarifaires du projet de

document de référence des gares pour les horaires de service 2018 et 2019.

4. Les principes de tarification applicables aux gestionnaires de gares sont fixés au 7. de l’article 31 de

la directive 2012/34/UE susvisée, repris à l’article 3 du décret du 20 janvier 2012 susvisé, et

prévoient que : « La redevance imposée pour l'accès aux voies dans le cadre des installations de

service visées à l'annexe II, point 2, et la fourniture de services dans ces installations, ne dépasse

pas le coût de leur prestation majoré d'un bénéfice raisonnable. ». L’article 3 du décret du

20 janvier 2012 précise en outre que les redevances perçues par les exploitants d’installations de

service pour la fourniture des prestations régulées sont calculées sur la base de « l'utilisation réelle

de l’installation ou de la catégorie d’installations de service au cours des trois dernières années, ainsi

que des perspectives de leur utilisation durant la période au cours de laquelle le tarif de la redevance

est prévu de s’appliquer ». Il ajoute que « le montant du tarif de chaque redevance peut être modulé

dans des conditions équitables, transparentes, et non discriminatoires, […] pour tenir compte, selon

la prestation régulée, notamment :

a) Du type de convoi, notamment de sa capacité d'emport ou de sa longueur ;

b) Du type de service de transport qu'assure le convoi ;

c) Du nombre de voyageurs susceptibles de bénéficier de la prestation ;

d) De la période horaire d'utilisation ;

e) Du délai entre la demande et la date prévue de fourniture de la prestation ;

f) De la quantité de marchandises exprimée en unités de transport intermodal ou en tonnes ;

g) De la durée d’utilisation. ».

5. En outre, l’article 13-1 du décret du 7 mars 2003 fixe les principes suivants pour l’élaboration de la

tarification des gares de voyageurs :

Avis n°2018-057 3 / 20

- les redevances sont établies annuellement pour chaque périmètre de gestion1 ;

- les redevances visent à couvrir l’ensemble des charges prévisionnelles correspondant à la

réalisation des prestations régulées ;

- les charges prévisionnelles comprennent l’ensemble des charges courantes d’entretien et

d’exploitation, le financement de la dotation aux amortissements et le coût des capitaux

engagés ;

- les prévisions de charges tiennent compte des coûts constatés pour le dernier exercice

comptable et des objectifs de performance et de productivité ;

- pour les charges communes à la fourniture des prestations régulées et des prestations non

régulées, seule la quote-part liée aux prestations régulées est prise en compte pour

l’établissement des redevances ;

- lorsqu’il est positif, 50 % du résultat des activités non régulées est rétrocédé aux activités

régulées sous forme de déduction de charges ;

- la redevance relative à l’occupation de locaux ou d’espaces peut être modulée dans des

conditions transparentes, équitables et non discriminatoires et en prenant en considération la

localisation des espaces par rapport aux flux de voyageurs et les prix du marché de

l’immobilier dans le périmètre environnant la gare pour des locaux ou espaces à usage

comparable.

Ainsi, les redevances relatives aux prestations fournies par SNCF Gares & Connexions dans les gares

de voyageurs sont calculées selon le principe économique de « caisse double aménagée »,

permettant de tenir compte du résultat des activités non-régulées exercées en gares.

6. Le 16 mars 2018, SNCF Gares & Connexions a publié le « document de référence des gares de

voyageurs – Horaires de service 2018, 2019 et 2020 » relatif aux gares de voyageurs dont elle

assure la gestion. Par courrier du 27 juin 2018, SNCF Gares & Connexions a présenté les

modifications qu’elle entendait apporter à ce document initial. Ces modifications portent sur la

prestation de base facultative relative à l’utilisation des portes d’embarquement, sur la prestation de

préchauffage de rames, sur les conditions dans lesquelles SNCF Gares & Connexions est autorisée à

saisir l’Autorité en cours d’horaire de service, sur la prestation de sûreté particulière pour certains

trains à destination de la Belgique et des Pays-Bas, sur le mécanisme de régularisation et sur la

tarification des espaces régulés. En conséquence, le présent avis porte sur le document initial publié

le 16 mars 2018, amendé par SNCF Gares & Connexions dans son courrier du 27 juin 2018 annexé

au présent avis. L’ensemble constitue le document ci-après intitulé « DRG » et objet du présent avis.

1.2. Le nouveau cadre tarifaire du document de référence des gares

7. Le DRG dont est ainsi saisie l’Autorité est le résultat de travaux menés par SNCF Gares & Connexions

depuis près de deux années, avec l’engagement d’une première consultation publique des acteurs en

mai 2016 sur les principes d’évolution de la tarification des gares de voyageurs, suivie d’une seconde

consultation publique entre mai et juillet 2017 sur un projet de DRG pour les années 2018, 2019 et

2020.

8. L’Autorité a accueilli favorablement la démarche mise en œuvre par les services de

SNCF Gares & Connexions pour parvenir au document dont elle a été saisie.

1 Les périmètres de gestion étant entendus comme (i) les gares de voyageurs ou ensembles fonctionnels de gares de voyageurs

d’intérêt national, (ii) l’ensemble des gares de voyageurs d’intérêt régional situées dans le ressort territorial d’une région et (iii)

l’ensemble des gares d’intérêt local situées dans le ressort territorial d’une région.

Avis n°2018-057 4 / 20

9. L’Autorité constate cependant que des évolutions concernant les hypothèses du modèle tarifaire

(surface retenue pour les automates de vente par exemple) ou la définition des prestations régulées

ont été introduites dans le document publié le 16 mars 2018 sans avoir été préalablement soumises

à la consultation publique. Elle regrette également que le redimensionnement de la prestation

d’accueil en gare ait été revu dans des proportions importantes2 postérieurement aux consultations

publiques et qu’il ne figure pas dans le tableau de synthèse des évolutions des données d’entrée3 du

DRG.

10. Enfin, l’Autorité déplore le processus anormal ayant mené à la saisine très tardive relative à la

tarification de la prestation de mise à disposition des portes d’embarquement.

11. Sans préjudice des modifications résultant de la prise en compte des demandes des parties

prenantes lors de la consultation publique, l’Autorité recommande à SNCF Gares & Connexions de

veiller à l’avenir à ce que cette consultation porte sur un périmètre d’évolutions envisagées le plus

exhaustif possible pour limiter les adaptations qui seraient décidées postérieurement aux

consultations.

12. Le DRG soumis à l’avis de l’Autorité présente neuf évolutions significatives par rapport au document

proposé pour l’horaire de service 2017 dans sa version révisée de février 2017 et sur lequel l’Autorité

avait émis un avis4 le 28 juin 2017.

1.2.1. Sur le caractère pluriannuel des tarifs

13. Le document soumis à l’avis de l’Autorité s’inscrit dans une volonté, qui ne peut qu’être saluée, de

communiquer des barèmes tarifaires sur plusieurs années (2018, 2019 et 2020) afin de donner une

plus grande visibilité aux acteurs du secteur. L’Autorité invite SNCF Gares & Connexions à poursuivre

cette démarche.

14. Il convient cependant de noter que les éléments relatifs à l’horaire de service 2018 auraient dû faire

l’objet d’une saisine de l’Autorité au plus tard un an avant l’ouverture de l’horaire de service

correspondant, soit en décembre 2016, et que ceux relatifs à l’horaire de service 2019 auraient dû

faire l’objet d’une saisine de l’Autorité au plus tard en décembre 2017. Les propositions tarifaires

pour les horaires de service 2018 et 2019 figurant dans le document publié le 16 mars 2018 ne

constituent donc qu’une régularisation du calendrier de publication prévue par la réglementation.

L’Autorité prend acte de ce que ces retards sont la conséquence des travaux de fond engagés par

SNCF Gares & Connexions sur la réforme du cadre de tarification des prestations régulées fournies en

gares de voyageurs. L’Autorité rappelle toutefois qu’il appartient à SNCF Gares & Connexions de

respecter les délais de publication tels que définis à l’article 14-1 du décret du 7 mars 2003 susvisé

afin de ne pas méconnaître les principes de transparence et de prévisibilité prévus par l’article

L. 2123-3-1 du code des transports.

15. Par ailleurs, l’Autorité souligne, ainsi que cela est expressément indiqué dans le DRG, que les

éléments relatifs à l’horaire de service 2020 ne figurent dans le DRG qu’à titre d’information. En

application du II de l’article 13-1 du décret du 7 mars 2003 mentionné ci-dessus, les redevances sont

en effet fixées annuellement. Il appartiendra par conséquent à SNCF Gares & Connexions de saisir

l’Autorité au titre de la tarification applicable pour l’horaire de service 2020 au plus tard un an avant

l’ouverture de l’horaire de service, soit en décembre 2018.

2 La consultation publique prévoyait une baisse de 19 millions d’euros entre 2017 et 2020, sur un montant initial de charges d’accueil

général de 131 millions d’euros, alors que le DRG prévoit une baisse de 95 millions d’euros entre 2017 et 2020. 3 Section 3.2. Evolutions du DRG, page 16, DRG 2018-2020. 4 Avis n° 2017-061 du 28 juin 2017 relatif aux redevances liées aux prestations régulées fournies par SNCF Gares & Connexions dans

les gares de voyageurs pour l’horaire de service 2017.

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1.2.2. Sur la nouvelle segmentation des gares

16. Le projet de DRG propose de réduire le nombre de périmètres de gestion de 144 périmètres à 55.

Cette modification, qui conduit à une simplification de la grille tarifaire, repose sur la création, au sein

des gares d’intérêt national relevant du a) de l’article 13-1 du décret du 7 mars 2003 susvisé, d’une

part, de 19 périmètres de gestion correspondant aux très grandes gares A (18 gares et un ensemble

fonctionnel de gares), d’autre part, d’un périmètre de gestion constitué des gares A accueillant plus

de 75 % de voyages grande vitesse (16 gares) et, enfin, d’un périmètre de gestion de gares A par

région regroupant celles des gares de catégorie A qui ne sont ni des très grandes gares A ni des gares

accueillant plus de 75 % de voyages grande vitesse.

17. Si l’offre de référence portant sur les redevances relatives aux prestations régulées fournies par

SNCF Réseau dans les gares de voyageurs au titre de l’horaire de service 20185, a été établi, comme

le DRG soumis à l’avis de l’Autorité par SNCF Gares & Connexions, sur la base de la liste des gares

arrêtée en 2017, l’Autorité relève que l’offre de référence élaborée par SNCF Réseau ne tient pas

compte de la nouvelle segmentation évoquée au point précédent. Afin de faciliter la lisibilité du

dispositif global des redevances applicables aux prestations régulées fournies dans les gares de

voyageurs, l’Autorité invite les gestionnaires des gares à se rapprocher afin de veiller à l’application

d’une segmentation uniforme des gares.

18. En tout état de cause, l’Autorité rappelle qu’en application de l’article 13-1 du décret du

7 mars 2003, qui prévoit que la liste des gares relevant respectivement des catégories A, B et C est

valable trois ans, la liste telle qu’établie en 2017 devra être actualisée par SNCF Gares & Connexions

pour l’horaire de service 2020, après consultation de SNCF Réseau.

1.2.3. Sur le périmètre des prestations de base

19. Le document publié le 16 mars 2018 informait les acteurs qu’une nouvelle prestation de base

facultative correspondant à l’utilisation de portes d’embarquement installées dans certaines gares

permettant le contrôle automatisé des titres de transport pourrait être proposée aux entreprises

ferroviaires à une date non déterminée. La mise en place de cette prestation de base facultative vise

à ce que tout opérateur ferroviaire qui le souhaite puisse bénéficier de l’usage des portes

d’embarquement actuellement installées dans certaines gares, ou ayant vocation à l’être, dans des

conditions d’accès transparentes, équitables, non discriminatoires et assurant la confidentialité des

données entre utilisateurs, ce qui n’est pas le cas aujourd’hui.

20. L’Autorité souligne qu’elle n’a été informée qu’à l’occasion de cette publication du fait qu’une

entreprise ferroviaire avait déployé, avec l’autorisation du gestionnaire des gares, une infrastructure

de portes d’embarquement pour son propre compte sur l’emprise des gestionnaires des gares.

L’Autorité a déploré l’absence de transparence quant aux conditions envisagées d’accès à ladite

prestation, qu’elles soient tarifaires ou non tarifaires.

21. Aussi, l’Autorité a enjoint à SNCF Gares & Connexions de la saisir sans attendre d’une proposition de

prestation régulée assortie d’une proposition de tarification afin que l’ensemble des entreprises

ferroviaires intéressées puissent accéder dans les meilleurs délais et dans des conditions de

confidentialité identiques à cette infrastructure.

22. En réponse, SNCF Gares & Connexions a saisi l’Autorité par courrier du 27 juin 2018 précité d’une

proposition de tarification de cette prestation pour l’horaire de service 2019. Cette proposition de

tarification est analysée au point 2.5.3.

5 Cette offre de référence pour l’HDS 2018 a fait l’objet d’un avis favorable : avis n° 2018-004 du 22 janvier 2018 portant sur les

redevances relatives aux prestations régulées fournies par SNCF Réseau dans les gares de voyageurs pour l’horaire de service 2018

Avis n°2018-057 6 / 20

23. Si au final les actions engagées par SNCF Gares & Connexions sur ce sujet concourent à un retour

vers une situation plus normale, l’Autorité rappelle que, dans le contexte de la prochaine ouverture à

la concurrence du transport ferroviaire domestique de voyageurs, elle fera preuve de la plus grande

vigilance vis-à-vis des conditions dans lesquelles de nouvelles prestations sont déployées et

proposées aux entreprises ferroviaires et candidats autorisés. Tout type de comportement qui peut

conduire à une préemption par une entreprise ferroviaire de prestations ne doit pas se produire.

1.2.4. Sur la refonte de la modulation tarifaire

24. Selon une logique de simplification similaire à celle retenue pour élaborer la nouvelle grille tarifaire

présentée ci-dessus, la modulation des redevances relatives à la prestation de base (dite redevance

« Transporteur ») a été revue pour passer de neuf à deux coefficients dans le DRG soumis à l’avis de

l’Autorité. La modulation historique combinait en effet trois coefficients relatifs à la capacité du

train (petite, moyenne, grande) à trois coefficients relatifs au type de parcours (urbain, régional,

longue distance).

25. Les nouveaux principes de modulation s’appuient sur la possibilité de moduler les charges d’une gare

selon le « type de service de transport qu’assure le convoi », conformément aux dispositions de

l’article 3 du décret du 20 janvier 2012. SNCF Gares & Connexions distingue ainsi deux types de

trains : les trains conventionnés régionaux, d’une part, et les autres trains, d’autre part.

SNCF Gares & Connexions s’appuie sur une étude économétrique réalisée par un cabinet externe afin

de justifier les coefficients retenus. Si la valeur cible de la modulation annoncée par

SNCF Gares & Connexions correspond à un coefficient de 1 pour les trains régionaux conventionnés

et à un coefficient de 2,3 pour les autres trains à l’horizon de l’horaire de service 2025,

SNCF Gares & Connexions retient des valeurs plus faibles pour les horaires de service 2018 et 2019,

afin de lisser l’impact de cette nouvelle modulation sur plusieurs années. Pour les horaires de service

2018 et 2019, les coefficients de modulation appliqués aux trains conventionnés régionaux et aux

autres trains s’élèvent en effet respectivement à 1 et 1,6 pour l’horaire de service 2018 et à 1 et 1,7

pour l’horaire de service 2019.

26. L’Autorité considère que la modulation proposée, plus simple que la modulation appliquée pour la

tarification des précédents horaires de service, va dans le sens d’une plus grande lisibilité pour les

parties prenantes. Elle appelle cependant à un approfondissement de l’analyse permettant de mieux

étayer et affiner les niveaux de coefficients dans le cadre des prochains horaires de service.

1.2.5. Sur la nouvelle allocation des charges

27. Dans un objectif de simplification et d’objectivation de l’allocation des charges, les hypothèses ainsi

que les mécanismes correspondants ont été revus. En particulier, les données de superficies utilisées

dans le cadre de l’allocation de certaines natures de charges ont été figées pour la durée des

horaires de service 2018 et 2019. De même, l’allocation des charges n’est plus réalisée gare par

gare au sein d’un périmètre de gestion mais sur l’ensemble du périmètre de gestion.

28. Par ailleurs, SNCF Gares & Connexions propose une modification de la clef d’allocation des charges

de SUGE. Ces charges, qui étaient précédemment allouées aux différents occupants en fonction de la

superficie de la zone cœur de gare occupée, sont, dans le document proposé, allouées à hauteur de

29 % au transporteur et, pour la part résiduelle, en fonction de la superficie de la zone cœur de gare

utilisée par chaque acteur.

1.2.6. Sur l’évolution du coût moyen pondéré du capital

29. Dans son DRG soumis à l’avis de l’Autorité, SNCF Gares & Connexions propose, comme pour les

horaires de service précédents, de distinguer le coût moyen pondéré du capital pour les activités

régulées de celui retenu pour déterminer le montant de la rétrocession pour les activités non

Avis n°2018-057 7 / 20

régulées. Le taux retenu pour les activités régulées est identique pour les deux horaires de service. Il

est en baisse de 40 points de base par rapport à l’horaire de service 2017.

1.2.7. Sur le mécanisme de régularisation

30. Dans ses modalités d’application, le mécanisme de régularisation des charges est identique à celui

proposé dans le DRG relatif à l’horaire de service 2017, à savoir un mécanisme d’avoirs et de

factures complémentaires émis en début d’année N+1. Le périmètre de ce mécanisme a cependant

été étendu à l’ensemble des périmètres de gestion pour les régularisations des plans de transport

(précédemment seules les gares de catégorie A étaient concernées) ainsi qu’aux variations du tarif

régulé des prestations de SUGE (tarif faisant l’objet d’un avis conforme de l’Autorité distinct du

présent avis).

31. Par ailleurs, dans son courrier du 27 juin 2018, SNCF Gares & Connexions propose de modifier les

paragraphes de la page 64 du document publié le 16 mars 2018 relatifs aux conditions dans

lesquelles l’Autorité pourrait être saisie d’une version modifiée des DRG 2018 et 2019 (cf. annexe au

présent avis).

32. Les nouvelles dispositions restreignent notamment le champ d’application de la clause à la mise en

œuvre d’une nouvelle prestation régulée en matière de sûreté, ou à une modification substantielle

d’une prestation régulée existante en matière de sûreté, résultant l’une ou l’autre d’une exigence

législative ou règlementaire ou d’un accord international conformément au c) du I de l’article 4 du

décret n° 2012-70 du 20 janvier 2012 modifié qui conduirait à une majoration des charges nettes

associées supérieures à 5 millions d’euros. Ces dispositions, indépendantes dans les deux cas de la

volonté de SNCF Gares & Connexions, n’appellent pas d’observation particulière de la part de

l’Autorité.

1.2.8. Sur les mécanismes d’incitations à la qualité de service

33. Le DRG soumis à l’avis de l’Autorité prévoit le suivi de cinq indicateurs de qualité de service et la mise

en place d’un mécanisme financier d’incitation à la performance portant sur quatre de ces

indicateurs. Le suivi d’indicateurs de qualité de service associés à des objectifs et la mise en place

d’un mécanisme d’incitation financière, définis en concertation avec les parties prenantes, font suite

aux demandes de l’Autorité dans ses précédents avis et décisions et visent à rendre crédibles les

engagements de SNCF Gares & Connexions en matière de qualité de service.

1.2.9. Sur les loyers régulés

34. SNCF Gares & Connexions a élaboré une nouvelle méthodologie tarifaire pour l’élaboration des

redevances régulées de mise à disposition des espaces et locaux en gare, sur la base du coût de

revient des espaces et de leur prix de marché. Ce nouveau projet tarifaire s’inscrit dans une volonté

de tenir compte des demandes formulées précédemment par l’Autorité et validées par le Conseil

d’Etat dans sa décision du 3 octobre 2016 (décision n° 389643) visant, conformément à la

réglementation en vigueur, à établir ces redevances en tenant compte des charges prévisionnelles

associées à ces espaces et locaux en gare.

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2. ANALYSES

2.1. Sur les prestations proposées au titre de l’accueil général en gares

35. Le DRG soumis à l’avis de l’Autorité fait état d’une réduction des charges d’accueil général en gare6

dans les gares d’intérêt national (gares A) correspondant, d’une part, à la suppression de guichets

d’information (« bulles d’accueil ») installés dans ces gares et, d’autre part, à une réduction du

personnel d’accueil itinérant dans ces gares. Il fait également état d’une réduction des charges

d’accueil général7 dans les gares d’intérêt régional (B) et local (C). Dans la mesure où les prestations

en cause sont actuellement assurées par les personnels de l’entreprise ferroviaire SNCF Mobilités

pour le compte de SNCF Gares & Connexions, ce dernier précise que ces prestations pourraient

continuer à être assurées à la demande des autorités organisatrices de transport dans le cadre des

conventions qui les lient à l’exploitant du service ferroviaire. C’est en cela que le DRG évoque « un

transfert des charges d’accueil général en charges d’accueil spécifiques pour les gares régionales et

locales ».

36. L’Autorité rappelle que, conformément à l’article 4 du décret du 20 janvier 2012, « les services

d’accueil, d’information et d’orientation de[s] passagers [des entreprises ferroviaires] et du public

concernant les horaires et l’accès à [leurs] trains » constituent une des composantes du service de

base qui doit être fourni par le gestionnaire des gares de voyageurs aux entreprises ferroviaires. Si

ces dispositions ne font pas obstacle à ce que les moyens mis en œuvre pour assurer cette prestation

soient adaptés pour tenir compte notamment de l’évolution des pratiques et des besoins des

usagers, elles ne sauraient conduire à ce que les exigences attendues en termes d’accueil,

d’information et d’orientation des passagers et du public soient remises en cause.

37. En l’espèce, il ne résulte pas de l’instruction que le redimensionnement de l’accueil général en gare

tel que proposé par SNCF Gares & Connexions conduirait ce dernier à méconnaître l’obligation qui

pèse sur lui en la matière telle que définie à l’article 4 du décret du 20 janvier 2012.

38. Pour autant, l’Autorité regrette que les études de satisfaction et les comparatifs mentionnés dans le

DRG et à l’appui desquelles SNCF Gares & Connexions justifie le redimensionnement proposé de

l’accueil général en gares n’aient pu l’éclairer totalement sur l’ensemble des éléments ayant entouré

cette prise de décision. Elle regrette également que SNCF Gares & Connexions n’ait été en mesure de

lui fournir que des éléments très partiels sur les prestations d’accueil général en gare reprises par les

autorités organisatrices de transport dans le cadre des conventions conclues avec l’exploitant

ferroviaire.

39. C’est pourquoi, l’Autorité demande à SNCF Gares & Connexions de mettre en place des dispositifs

permettant de s’assurer que les moyens de substitution mentionnés dans le DRG (affichage

dynamique, signalétique, digitalisation, « station helper »8) répondent en permanence de manière

satisfaisante aux attentes des passagers et du public et ne conduisent pas à une dégradation de la

qualité de service jusqu’ici offerte en matière d’accueil, d’information et d’orientation. Ces dispositifs

pourraient en outre très utilement s’adosser au suivi de l’indicateur de qualité de l’information

voyageurs dans le cadre du mécanisme d’incitation à la performance prévu dans le DRG et analysé

ci-après. La définition de cet indicateur nécessitera d’être affinée en conséquence.

6 Baisse des charges de l’accueil général de plus de 24 millions d’euros dans les gares d’intérêt national entre 2017 et 2020 (DRG

2018 – 2020, page 40) sur un total de 60 millions d’euros de charges d’accueil général sur ces gares en 2017. 7 Transfert de la totalité des charges d’accueil général en charges d’accueil spécifiques pour les gares régionales et locales pour un

total de 71 millions d’euros entre 2017 et 2020 (DRG 2018 – 2020, page 40). 8 Démarche consistant à impliquer l’ensemble des intervenants en gares (y compris les personnels des prestataires), identifiés par un

badge, pour l’information des voyageurs.

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40. L’Autorité demande également à être informée au plus tard au 1er février de chacune des années

2019 et 2020 du calendrier de mise en œuvre effective de ce redimensionnement sur les horaires de

service 2018 et 2019, en particulier sur le périmètre des prestations reprises par les autorités

organisatrices de transport dans le cadre des conventions conclues avec l’exploitant ferroviaire.

2.2. Sur le niveau et l’allocation des charges

2.2.1. Sur les charges prévisionnelles utilisées pour la détermination des redevances liées à la

prestation de base

41. L’article 13-1 du décret n° 2003-194 du 7 mars 2003 dispose que les « redevances liées aux

prestations régulées (…) sont établies annuellement ([…) aux fins de couvrir l'ensemble des charges

prévisionnelles correspondant à la réalisation de ces prestations pour chacun des périmètres de

gestion des gares définis au I ». Par ailleurs, ce même article prévoit que « les prévisions de charges

prises en compte pour la détermination des redevances tiennent compte des coûts constatés en

comptabilité pour l'exercice le plus récent et des objectifs de performance et de productivité pour la

gestion des gares de voyageurs ».

a. Sur le rapprochement avec les coûts constatés en comptabilité

42. Les charges prévisionnelles utilisées pour élaborer le document publié le 16 mars 2018 sont celles

évaluées au cours de l’année 2017 sur la base des comptes clos au 31 décembre 2016 alors

disponibles. SNCF Gares & Connexions a présenté, au cours de l’instruction, un rapprochement entre

les charges constatées au titre de l’exercice 2016, puis au titre de l’exercice 2017 – établies sur la

base des comptes dissociés de l’activité SNCF Gares & Connexions pour les exercices 2016 et 20179

– et les projections tarifaires sur l’ensemble du périmètre des gares. Dans tous les cas, du fait de

l’inadéquation de ses systèmes d’information avec l’architecture des redevances,

SNCF Gares & Connexions a indiqué ne pas avoir été en mesure d’effectuer, d’une part, des

rapprochements différenciant les périmètres régulé et non régulé et, d’autre part, des

rapprochements par périmètre de gestion entre la projection tarifaire et les charges constatées pour

la même année.

43. L’Autorité a analysé les rapprochements globaux présentés (sur les périmètres régulé et non régulé)

en identifiant les écarts entre charges projetées et charges constatées et en estimant leur impact

tarifaire. Les rapprochements entre la projection tarifaire et les charges constatées pour 2016 et

pour 2017 ne présentent pas d’écarts significatifs sur le périmètre total des prestations régulées et

non régulées. De même, le rapprochement entre les charges constatées en 2017 et les projections

tarifaires pour les horaires de service 2018 et 2019 ne remet pas en cause ces dernières.

44. En l’état des éléments transmis par SNCF Gares & Connexions, il ressort que, tous périmètres de

gestion confondus, le lien est établi entre les redevances proposées au titre des horaires de service

2018 et 2019 et les charges constatées en comptabilité. L’Autorité rappelle toutefois que,

conformément aux injonctions formulées dans sa décision n° 2017-008 de règlement de différend

du 1er février 2017, SNCF Gares & Connexions devra disposer, pour les exercices comptables ouverts

à compter du 1er janvier 201810, de systèmes d’information ou de processus qui permettent

d’assurer un suivi entre les données réalisées et les projections tarifaires à la maille des prestations

régulées.

9 L’Autorité rappelle cependant que les règles de séparation comptable permettant d’établir ces comptes dissociés n’ont pas été

approuvées à ce jour. 10 L’Autorité a « enjoint à SNCF Gares & Connexions de modifier l’annexe A5 du DRG pour y inclure une comptabilité analytique

distinguant les charges et produits liées aux prestations régulées et aux prestations non-régulées pour les exercices comptables

ouverts à compter du 1er janvier 2018 ».

Avis n°2018-057 10 / 20

b. Sur la prise en compte d’objectifs de productivité

45. De manière générale, l’Autorité rappelle que le considérant 3 de la directive 2012/34/UE prévoit

qu’«[il] importe d'améliorer l'efficacité du système ferroviaire afin de l'intégrer dans un marché

compétitif ».

46. L’Autorité indique qu’en l’état actuel du droit national, elle ne dispose pas du pouvoir de fixer le

niveau de productivité approprié mais qu’il lui appartient de s’assurer que des objectifs de

productivité sont définis et qu’ils sont pris en compte dans la détermination des redevances. En effet,

les dispositions précitées de l’article 13-1 du décret n° 2003-194 se bornent à prévoir la prise en

compte d’objectifs de productivité dans la détermination des charges utilisées pour la détermination

des redevances.

47. Dans le DRG soumis à l’avis de l’Autorité, SNCF Gares & Connexions indique avoir inscrit des efforts

de productivité sur les charges d’exploitation qui s’élèvent à 37 millions d’euros sur la période 2017-

2020 sur un total de 945 millions d’euros de charges d’exploitation inscrites dans les projections

tarifaires pour 2017.

48. L’analyse par l’Autorité des rapprochements entre charges projetées et charges constatées pour les

exercices 2016 et 2017 a permis d’identifier les éventuelles hausses de charges liées à certains

postes. Elle a également permis d’estimer les efforts de productivité réalisés par

SNCF Gares & Connexions au cours de ces deux exercices sur certaines catégories de charges. Il

ressort des analyses menées par l’Autorité pour isoler les périmètres comparables une estimation

des efforts de productivité réalisés par SNCF Gares & Connexions sur la période 2016-2017 variant

entre [0 – 2] % et [0 – 2] % du total des charges d’exploitation par an.

49. De manière analogue, le rapprochement entre les charges constatées en 2017 et les projections

tarifaires pour 2018 puis le rapprochement de ces projections avec celles établies pour 2019

permettent également de constater que la trajectoire de charges d’exploitation a été déterminée en

tenant compte d’objectifs de productivité. A périmètre constant, ces objectifs de productivité

s’établissent, pour les horaires de service 2018 et 2019, à [0 – 2] % par an de baisse des charges

d’exploitation, retraitées des effets de périmètre liés principalement au redimensionnement de la

prestation d’accueil général en gare et des effets de l’inflation.

50. L’Autorité constate ainsi la prise en compte d’objectifs de productivité dans la détermination des

projections tarifaires pour les horaires de service 2018 et 2019.

c. Sur l’évolution des charges liées à la redevance d’entreprise

51. En qualité de direction autonome rattachée à SNCF Mobilités au sein du Groupe Public Ferroviaire,

SNCF Gares & Connexions supporte une quote-part des charges de structure facturées tant par

l’EPIC SNCF que par l’EPIC SNCF Mobilités. Les modalités de calcul et d’allocation de ces charges

entre les entités formant le Groupe Public Ferroviaire et entre les directions formant

l’EPIC SNCF Mobilités ont évolué à compter du 1er janvier 2018, conduisant à une augmentation des

charges supportées à ce titre par SNCF Gares & Connexions.

52. Les dispositions précitées de l’article 13-1 du décret n° 2003-194 du 7 mars 2003 prévoient que

seules les charges présentant un lien avec les prestations régulées peuvent être retenues dans la

base de charges servant au calcul des redevances.

53. Dans ce cadre, SNCF Gares & Connexions a procédé à une analyse permettant de retenir les charges

présentant un lien de causalité avec les prestations figurant au DRG. Cette analyse a conduit

SNCF Gares & Connexions à justifier le lien de chaque poste de charges avec ceux imputables aux

prestations régulées du DRG. SNCF Gares & Connexions a établi que, sur un total de 16,1 millions

d’euros de redevances d’entreprise facturés par les EPIC SNCF et SNCF Mobilités, 10,3 millions

Avis n°2018-057 11 / 20

d’euros correspondaient à des charges présentant un lien direct avec les prestations régulées

fournies dans le cadre du DRG.

54. L’analyse menée par l’Autorité sur les documents produits n’a pas permis de retenir l’ensemble de

ces charges de structure proposées par SNCF Gares & Connexions. En particulier, l’Autorité considère

que les charges liées à l’environnement de contrôle mis en œuvre par les EPIC SNCF et

SNCF Mobilités sur la direction autonome ne peuvent être retenues pour la détermination des

redevances des prestations régulées, eu égard au principe d’indépendance de gestion de la direction

autonome SNCF Gares & Connexions posé aux articles 2511 et 2612 du décret n° 2015-138 du

10 février 2015. Par ailleurs, les charges pour lesquelles le niveau de la quote-part relative aux

prestations fournies a été arbitrairement déterminé n’ont pas non plus été retenues par l’Autorité.

55. Au vu des éléments de justification apportés par SNCF Gares & Connexions et des analyses

complémentaires menées, l’Autorité considère que les redevances d’entreprise présentant un lien

direct avec les prestations fournies dans le cadre du DRG s’élèvent ainsi à 8,1 millions d’euros au

titre des horaires de service 2018 et 2019.

2.2.2. Sur les mécanismes d’allocation des charges entre les différentes activités

56. Les charges prévisionnelles exposées supra sont déterminées – par gare ou ensemble de gares –

sans distinction entre les charges relatives à la prestation régulée ou à la prestation non régulée. De

plus, au sein de ces deux typologies, les charges prévisionnelles doivent être réparties entre les

différents occupants afin de déterminer celles relatives à la prestation de base, à la prestation

transmanche ou encore aux prestations régulées et non régulées d’occupation d’espaces en gares.

Pour ce faire, SNCF Gares & Connexions applique des règles d’affectation spécifiques à chaque

nature de charges afin d’estimer les charges par occupant.

57. Les modalités d’affectation des charges prévisionnelles répondent soit à une logique d’affectation

directe des charges à une typologie d’occupant, soit à une logique d’affectation selon une clef

d’allocation. Les clefs d’allocation utilisées reposent notamment sur des données de surfaces

d’espaces en gares (accessibles ou non au public), sur le niveau des investissements prévus, ou

encore sur le chiffre d’affaires prévisionnel de chacun des occupants.

58. Dans le nouveau cadre tarifaire proposé, SNCF Gares & Connexions a souhaité affiner le mécanisme

d’allocation de certaines charges. Ainsi, au cours des différentes consultations publiques menées par

SNCF Gares & Connexions, préalablement à la publication du 16 mars 2018, il a été proposé de

revoir la clef d’allocation des prestations réalisées par le service interne de sécurité de la SNCF

(« SUGE »13). Jusqu’à l’horaire de service 2017, la charge correspondante était allouée selon les

surfaces cœur de gare de chaque périmètre de gestion. Au titre des horaires de service 2018 et

2019, SNCF Gares & Connexions propose d’allouer ces charges selon deux clefs différentes : une

part des charges (29 %) est affectée directement à la prestation de base « Transporteur », la part

résiduelle (71 %) étant affectée comme précédemment selon les surfaces cœur de gare. Cette

répartition est tirée d’une analyse, sur un échantillon de 19 gares, de l’amplitude horaire d’ouverture

des commerces comparée à l’amplitude des horaires de présence, commandée par SNCF Gares &

Connexions à la SUGE.

59. L’Autorité prend acte de la volonté de SNCF Gares & Connexions de revoir le mécanisme d’allocation

des charges prévisionnelles pour les éléments alloués par l’intermédiaire de clefs d’allocation et

principalement les clefs basées sur des données de surfaces, qui peuvent ne pas être

représentatives des prestations fournies.

11 « Les missions de gestion des gares de voyageurs […] sont assurées au sein de SNCF Mobilités par une direction autonome, dotée

de comptes distincts de ceux des autres activités de l'établissement. » 12 « Le directeur des gares est seul responsable de la gestion de sa direction. » 13 Surveillance Générale

Avis n°2018-057 12 / 20

60. Néanmoins, l’Autorité s’interroge sur la pertinence de la méthode retenue pour déterminer la clef

proposée pour l’allocation des charges de SUGE. En effet, si l’objectif de cette clef consiste à allouer

les charges de SUGE entre les occupants au sein de la gare, il apparaît nécessaire de prendre en

compte les actions menées par les équipes de la SUGE au sein de la gare afin d’en déterminer le

bénéficiaire. Il serait en ce sens utile de fonder la détermination de la clef d’allocation des charges de

SUGE sur les systèmes internes de suivi d’activité des agents de la SUGE. L’Autorité regrette que

cette piste n’ait pas été envisagée pour la détermination d’une clef d’allocation de ces charges et

encourage son examen pour les prochains horaires de service.

61. Par ailleurs, l’échantillon de gares analysées par SNCF Gares & Connexions, même s’il regroupe

19 gares portant sur environ 25 % des charges de SUGE, ne peut être considéré comme représentatif

des diverses situations rencontrées dans les 55 périmètres de gestion considérés. Cet échantillon,

qui contient 18 Très Grandes Gares A (TGA) sur un total de 19 gares de ce type, apparaît

représentatif de cette typologie de gares. Il ne saurait en revanche, compte tenu de sa composition,

être appliqué aux autres périmètres de gestion sans analyse supplémentaire.

62. L’instruction menée par l’Autorité sur l’échantillon analysé par SNCF Gares & Connexions permet de

constater que, sur les gares TGA, la répartition des charges de SUGE est la suivante : 31 % des

charges affectées directement à la prestation de base « Transporteur », la part résiduelle (69 %) étant

affectée selon les surfaces cœur de gare.

63. Au regard de ces éléments, l’Autorité considère que, dans l’attente d’une analyse plus détaillée sur

les périmètres de gestion des gares des catégories A, B et C, il convient de retenir, pour les horaires

de service 2018 et 2019, une allocation des charges de SUGE opérée de la manière suivante :

pour les gares TGA : 31 % des charges est affectée directement à la prestation de base

« Transporteur », la part résiduelle (69 %) étant affectée selon les surfaces cœur de gare ;

pour les gares des autres périmètres de gestion : affectation selon les surfaces cœur de gare.

2.3. Sur les unités d’œuvre et les mécanismes de régularisation

64. Les tarifs des redevances pour la prestation de base (redevance « Transporteur ») et pour la

prestation transmanche sont déterminés par périmètre de gestion en divisant le total des charges

affectées à la prestation (propre à chaque périmètre de gestion) par le nombre prévisionnel de

départs-train pour ce périmètre de gestion. SNCF Gares & Connexions a indiqué ne pas réaliser ses

propres prévisions, le nombre de départs-train prévisionnel pour chaque périmètre de gestion étant

établi sur la base des plans de transport prévisionnels qui lui sont communiqués par les entreprises

ferroviaires.

65. Pour l’horaire de service 2018, le total des départs-trains est estimé à 41,41 millions, en hausse de

5,1 % par rapport au nombre de départs-train réalisés en 2017. Pour l’horaire de service 2019, le

nombre de départs-train est de 41,51 millions, soit une relative stabilité par rapport au nombre de

départs-train prévisionnel pour 2018.

66. L’Autorité note cependant une forte diversité des évolutions des départs-train à la maille des

périmètres de gestion, environ 20 % d’entre eux présentant des variations élevées (entre 7 % et

34 %) par rapport au prévisionnel 2017, sans que les informations communiquées par

SNCF Gares & Connexions, partielles, ne permettent d’expliquer toutes les observations réalisées.

Une plus grande stabilité des plans de transport prévisionnels est constatée pour l’horaire 2019

puisque 85 % des unités d’œuvre connaissent une hausse modérée (inférieure ou égale à 2 %,

souvent proche de 0 %), des variations élevées, comprises entre 6 % et 16 %, étant toutefois

observées pour cinq périmètres de gestion.

Avis n°2018-057 13 / 20

67. Enfin, un écart entre les départs-train réalisés et les départs-train prévisionnels pris en compte dans

les tarifs est constaté pour les trois années pour lesquelles les données ont été communiquées, le

nombre de départs-train réalisés étant toujours inférieur au nombre de départs-train prévisionnels

(2016 constituant toutefois une année particulière en raison du caractère non prévisible des grèves).

En 2017, cet écart représente une surestimation des plans de transport de 2,84 % comme illustré ci-

dessous.

Graphique n°1 : unités d’œuvre prévisionnelles et réalisées pour la période 2009-2020 (en millions

de départs-train)

Source : SNCF Gares & Connexions - Document de référence des gares de voyageurs pour les horaires de service

2018, 2019 et 2020 – version mars 2018

68. A compter de l’horaire de service 2018, lorsqu’un écart est constaté à la fin de l’horaire de service

entre le nombre prévisionnel de départs-train et le nombre réalisé de départs-train,

SNCF Gares & Connexions effectue une régularisation des plans de transport sur les facturations

(avoirs ou factures complémentaires). Il en résulte que SNCF Gares & Connexions ne supporte aucun

risque s’agissant des prévisions des plans de transport et n’est donc pas incitée à réaliser les

estimations les plus fiables possibles.

69. Cette régularisation peut sembler neutre pour les entreprises ferroviaires qui paient effectivement a

posteriori le tarif qui aurait dû être affiché, c’est-à-dire le tarif permettant la couverture des charges

compte tenu du nombre d’unités d’œuvre (départs-train réalisés). Cependant, l’Autorité souligne que

l’ouverture prochaine à la concurrence du secteur ferroviaire accroît les exigences de transparence et

de prévisibilité des tarifs pour les acteurs et plus particulièrement pour les nouveaux entrants. Une

surestimation du nombre de départs-train prévisionnels conduit à afficher des tarifs prévisionnels

trop bas par rapport aux tarifs réellement supportés in fine, compte tenu de la régularisation a

posteriori.

70. Au regard de l’importance de l’estimation des plans de transport en terme de prévisibilité et de

transparence tarifaire pour les entreprises ferroviaires, et afin d’éviter tout comportement anti-

concurrentiel de la part des entreprises ferroviaires en place, l’Autorité recommande à

SNCF Gares & Connexions de mener une réflexion sur les moyens à mettre en œuvre afin d’améliorer

les prévisions du nombre de départs-train.

Avis n°2018-057 14 / 20

2.4. Sur le niveau du CMPC

2.4.1. Sur le CMPC des activités régulées

71. Dans le DRG, SNCF Gares & Connexions retient un coût moyen pondéré du capital unique pour les

horaires de service 2018 et 2019. Ce CMPC s’élève à 6,0 % avant impôt pour la rémunération du

capital des activités régulées.

72. L’Autorité n’est pas opposée à la fixation d’un niveau de CMPC stable pour les deux horaires de

service dont elle a été saisie dès lors que ce niveau est correctement justifié.

2.4.2. Sur l’appréciation du niveau de CMPC des activités régulées

73. Le taux de 6,0 % retenu par SNCF Gares & Connexions correspond pour l’horaire de service 2018 au

haut de la fourchette de CMPC issue de l’application de la méthode socio-économique utilisée

précédemment par l’Autorité et validée par le Conseil d’Etat dans sa décision du 3 octobre 2016

(n° 389643).

74. Cette méthode socio-économique s’appuyant sur des données datant de 2011 et 2013, l’Autorité a

également, avec l’aide d’un consultant extérieur, réalisé une étude dans le but de mettre en œuvre

une méthode de calcul de CMPC sur la base de données de marché14 et permettant d’établir un taux

stable pour une période pluriannuelle, conformément à la pratique en vigueur dans la plupart des

régulations sectorielles, par exemple dans les secteurs de l’énergie ou des télécommunications.

75. Sur la base de cette étude et des travaux complémentaires menés depuis, l’Autorité a déterminé une

fourchette de CMPC avant impôt comprise entre 4,7 % et 6,2 %. Ce calcul se fonde notamment sur

les paramètres suivants :

a. Taux sans risque : dans un contexte de point d’inflexion de la courbe des taux et de

reprise de l’inflation, un mix de l’évolution historique et prospective des émissions

d’obligations d’Etat de maturité 10 ans a été retenu, conduisant à une fourchette

comprise entre 1,5 % et 2,2 %.

b. Prime de risque de marché actions : un taux de 5,0 % a été retenu. Il correspond à la

fois aux moyennes des études réalisées (études portant sur les primes historiques et

prospectives) et au consensus des régulateurs.

c. Bêta : l’Autorité s’est appuyée sur l’étude du consultant qui a réalisé un travail de

comparaison des bêtas retenus par les autres régulateurs en Europe et préconise

d’utiliser un bêta désendetté compris entre 0,35 et 0,45.

d. Levier financier : une structure cible de 50 % de dettes et 50 % de fonds propres a été

retenue. A noter que la sensibilité du calcul du CMPC à ce paramètre reste faible.

e. Coût de la dette : l’Autorité a retenu une prime de dette comprise entre 0,7 % et 0,8 %

reflétant la prime de dette qu’obtiendrait une société notée AA pour l’émission

d’obligations d’une maturité longue ainsi que les primes de dettes de la SNCF.

f. Taux d’impôt : le taux d’impôt normatif sur les sociétés a été retenu dans les calculs.

14 CMPC avant impôt = [Rf + βe x (Rm-Rf)] x (1-levier financier) + Coût de la dette après impôt x levier financier] x (1-T), Où :

- Rf est le taux sans risque

- (Rm-Rf) est la prime de risque du marché actions

- βe est le bêta des fonds propres de la société

- T est l’impôt sur les sociétés.

Avis n°2018-057 15 / 20

76. Le CMPC applicable aux activités régulées de 6,0 % avant impôt retenu par SNCF Gares & Connexions

ne diverge pas des niveaux de CMPC issus des calculs opérés par l’Autorité sur ces hypothèses et est

donc acceptable.

2.5. Sur les barèmes tarifaires

2.5.1. Sur la redevance relative à la prestation de sûreté particulière pour certains trains à

destination de la Belgique et des Pays-Bas

a. Sur la base légale de cette redevance

77. Conformément au c) du I de l’article 4 du décret du 20 janvier 2012 susvisé selon lequel « le service

de base fourni dans les gares de voyageurs aux entreprises ferroviaires comprend : […] Toute

prestation particulière en gare résultant d’une exigence législative ou réglementaire ou d’un accord

international, notamment en matière de sûreté, propre à certains services de transports »,

SNCF Gares & Connexions prévoit, dans le DRG soumis à l’avis de l’Autorité, une prestation de sûreté

applicable dans la gare de Paris Nord aux passagers de certains trains en partance pour la Belgique

et les Pays-Bas.

78. L’Autorité rappelle ici l’ensemble des conclusions qu’elle avait formulées dans son avis n° 2017-061

du 28 juin 2017 relatif aux redevances liées aux prestations régulées fournies par

SNCF Gares & Connexions dans les gares de voyageurs pour l’horaire de service 2017.

79. Elle rappelle en particulier que, dès lors que la prestation particulière en matière de sûreté doit

résulter notamment d’une obligation législative ou réglementaire, la prestation serait dépourvue de

base légale et ne pourrait valablement être facturée à l’opérateur concerné en l’absence d’une telle

disposition normative.

80. Elle rappelle, en outre, que les principes posés à l’article L. 2123-3-1 du code des transports

s’opposent à ce que puisse être appliquée, dans ce cadre, une tarification qui méconnaitrait le

principe de non-discrimination apprécié au regard de l’objectif de sécurité des passagers que

poursuit le dispositif.

b. Sur la détermination de cette redevance

81. La détermination du niveau de la redevance relative à cette prestation s’appuie sur les projections

des charges d’exploitation et des capitaux engagés spécifiques pour produire cette prestation. Les

charges et les actifs correspondants ne sont pas inclus dans les assiettes de charges et dans la base

d’actifs servant à la détermination des prestations de base, des prestations transmanche ou encore

des prestations régulées et non régulées d’occupation d’espaces en gares.

82. Les projections de charges utilisées reposent sur les coûts réels constatés au cours de l’exercice

2017, actualisés sur la base de devis pour l’année 2018 mis à jour par les différents prestataires

mandatés par SNCF Gares & Connexions pour réaliser cette prestation.

83. L’analyse des projections de charges de capital fait ressortir une hétérogénéité de traitement du

calcul de la rémunération du capital tant entre les années considérées que par rapport à la

méthodologie retenue pour les projections de ces charges dans le cadre de la détermination de la

prestation de base. Cependant, l’impact de cet écart méthodologique n’est pas significatif. L’Autorité

appelle néanmoins SNCF Gares & Connexions à améliorer la robustesse de ses projections tarifaires

à l’avenir.

Avis n°2018-057 16 / 20

2.5.2. Sur les loyers régulés

84. Les redevances relatives à la mise à disposition d’espaces ou de locaux dans les gares de voyageurs

ont fait l’objet d’avis défavorables pour les précédents horaires de service. Le Conseil d’Etat a

confirmé l’analyse de l’Autorité dans sa décision du 3 octobre 2016 (n° 389643), considérant que

« les redevances afférentes aux prestations complémentaires régulées, au nombre desquelles figure

la mise à disposition d’espaces ou de locaux en gare, doivent être calculés en référence aux

charges ». En outre, la Haute juridiction a précisé que « la possibilité d’introduire des modulations ne

saurait justifier que les redevances de mise à disposition d’espaces aux entreprises ferroviaires

soient fixées par référence aux redevances payées par les commerces situés dans les gares sans

tenir compte du montant des charges prévisionnelles ».

85. Prenant acte de la décision du Conseil d’Etat et des avis de l’Autorité, SNCF Gares & Connexions a

élaboré une nouvelle méthodologie tarifaire pour les redevances régulées de mise à disposition des

espaces et locaux en gare pour les horaires de service 2018 et 2019, sur la base du coût de revient

des espaces et des prix de marché. Selon le DRG 2018-2020, « la proportion de prix de marché et de

coût de revient a été définie de façon à optimiser la couverture des charges tout en limitant la

hausse des redevances susceptible d’entraîner un effet d’éviction : elle s’établit à 20 % du coût de

revient et 80 % de la redevance telle que calculée jusqu’en 2017. Compte tenu que le niveau

antérieur des redevances était constitué d’une redevance basée sur le prix de marché et d’un forfait

de charges (représentant 32 % du loyer en moyenne), les nouvelles redevances (charges comprises)

sont composées, en moyenne de 54 % d’un prix basé sur une référence de marché et de 46 % basé

sur les charges ». SNCF Gares & Connexions précise par ailleurs que « les prix, gare par gare, sont

modulés à l’intérieur de certaines gares suivant leur emplacement ».

86. SNCF Gares & Connexions distingue en effet, au sein de certaines gares, une zone immobilière,

éloignée des flux de voyageurs, et une zone commerciale, où peuvent être implantés des commerces.

SNCF Gares & Connexions présente ainsi, à l’annexe A2 « Barème tarifaire des redevances régulées

d’occupation d’espaces en gare », une redevance pour la zone immobilière et une redevance pour la

zone cœur de gare. SNCF Gares & Connexions prévoit en outre que la redevance cœur de gare puisse

être modulée dans certaines gares en fonction des flux de voyageurs : le prix du loyer cœur de gare

est ainsi majoré de 15 % dans la zone hyper-cœur, et minoré de 25 % et 50 % respectivement dans

les zones d’attente et de flux.

87. L’Autorité constate que les gares concernées par cette modulation ne sont cependant pas identifiées

dans le DRG. Dans un souci de transparence, l’Autorité relève qu’il conviendrait d’indiquer les gares

concernées par une modulation de la redevance cœur de gare dans le barème tarifaire figurant à

l’annexe A2. Dans ce même objectif, l’Autorité demande à SNCF Gares & Connexions de mettre à jour

les conditions générales d’occupation des locaux en gare figurant à l’annexe A11 pour tenir compte

des évolutions des principes tarifaires.

88. L’Autorité considère que le principe tarifaire proposé par SNCF Gares & Connexions pour élaborer les

redevances de mise à disposition d’espaces ou de locaux dans les gares de voyageurs, fondé sur une

référence aux charges et tenant compte du prix de marché, est satisfaisant.

89. En premier lieu, l’Autorité estime que les principes méthodologiques suivants, proposés par

SNCF Gares & Connexions pour déterminer le prix de marché de référence pris en compte pour établir

la tarification sont appropriés.

90. S’agissant des espaces situés dans la zone immobilière, l’estimation de prix de marché fondée sur

des cotes Callon et tenant compte de l’état des bâtiments s’inscrit dans la nécessité de tenir compte

d’un « prix du marché de l'immobilier dans le périmètre environnant la gare pour des locaux ou

espaces à usage comparable », conformément aux dispositions du III de l’article 13-1 du décret du 7

mars 2003 susvisé. Dans le cadre des travaux d’estimation des prix de marché menés par

SNCF Gares & Connexions, l’Autorité recommande à SNCF Gares & Connexions de fonder ces

estimations de façon uniforme, sur une cote Callon récente.

Avis n°2018-057 17 / 20

91. S’agissant des prix de marché de la zone cœur de gare, l’Autorité considère qu’une référence aux

redevances des commerces en gare permet de tenir compte du dynamisme commercial en gare, le

potentiel de chiffre d’affaires étant un élément entrant dans la détermination des redevances de

locaux commerciaux. L’Autorité estime cependant que la méthodologie devra être affinée, de façon à

garantir la robustesse des estimations. Une réflexion sur le périmètre des gares concernées par un

prix de marché cœur de gare, d’une part, et sur les hypothèses de filtrage des types de commerces et

surfaces prises en compte, d’autre part, pourrait permettre d’aller en ce sens.

92. En deuxième lieu, l’Autorité estime que le principe méthodologique de détermination du forfait de

charges locatives fondé sur l’identification de charges « récupérables » facturées à l’occupant (telles

le nettoyage, le gardiennage, l’entretien des espaces verts, etc.) est satisfaisant. L’Autorité

recommande que ce principe méthodologique soit étendu à l’ensemble des gares pour les prochains

horaires de service.

93. En troisième lieu, s’agissant des charges prises en compte pour établir le coût de revient, l’Autorité

note qu’elles comprennent une quote-part de charges SUGE et de redevance d’entreprise. Les

analyses de l’Autorité aux sections 2.2.1 c) et au 2.2.2. du présent avis s’appliquent en conséquence

à ces charges.

94. En quatrième lieu, s’agissant de la modulation de la redevance de la zone cœur de gare, l’Autorité

prend note de l’étude en cours menée par SNCF Gares & Connexions sur un échantillon de gares.

95. Ainsi, l’Autorité appelle SNCF Gares & Connexions à poursuivre le chantier de fiabilisation des loyers

sur l’ensemble des gares, sur la base d’une méthodologie homogène, transparente et auditable.

96. Par ailleurs, dans la perspective de l’ouverture à la concurrence du marché des services de transport

ferroviaire domestique de voyageurs et dans l’objectif d’un accès transparent, équitable et non-

discriminatoire aux espaces et locaux en gare, l’Autorité demande à SNCF Gares & Connexions de

prévoir, dans les conditions générales d’occupation des locaux en gare gérés par

SNCF Gares & Connexions, à compter de l’horaire de service 2018, une clause de révision des

redevances à chaque nouvel horaire de service, de manière à y inclure des tarifs publiés et validés

par l’Autorité pour cet horaire de service.

2.5.3. Sur la prestation facultative d’utilisation des portes d’embarquement

97. La proposition mentionnée dans la partie 1.2.3 dont a été saisie l’Autorité entre en application de

manière préliminaire et expérimentale pour l’horaire de service 2019. La détermination des barèmes

tarifaires proposés par SNCF Gares & Connexions pour cette prestation a été réalisée sur la base des

charges identifiées à date, qui intègre des développements informatiques permettant d’assurer une

interopérabilité de ces infrastructures. Le dispositif prévoit un mécanisme de régularisation des

charges de capital uniquement dans le cas où il y aurait lieu de restituer un trop-perçu aux clients,

ainsi que des unités d’œuvre dans les deux sens. Dans le contexte d’une première année

d’expérimentation, les barèmes tarifaires proposés par SNCF Gares & Connexions n’appellent pas de

commentaires de la part de l’Autorité.

Avis n°2018-057 18 / 20

2.6. Sur les mécanismes d’incitation à la qualité de service

98. Dans ses différents avis portant sur les redevances relatives aux prestations régulées fournies par

SNCF Gares & Connexions dans les gares de voyageurs pour les précédents horaires de service15,

l’Autorité a demandé à SNCF Gares & Connexions de mettre en place des objectifs de performance et

un mécanisme financier d’incitations permettant de rendre crédibles ses engagements en terme de

qualité de service. La position de l’Autorité a été réitérée dans le cadre de sa décision n° 2017-008

du 1er février 2017 susvisée, l’Autorité ayant « enjoint à SNCF Gares & Connexions de définir dans le

DRG, pour l’ensemble des gares de voyageurs, après concertation dans le cadre d’une instance

créée avec les entreprises ferroviaires et les autorités organisatrices de transport, des indicateurs et

des objectifs de performance applicables aux charges dites maîtrisables, et ce au plus tard pour

l’horaire de service 2018 » (article 5) et « de définir dans le DRG, pour l’ensemble des gares de

voyageurs, des mécanismes d’incitation financière applicables aux objectifs et indicateurs de

performance et ce, au plus tard, pour l’horaire de service 2018, après les avoir soumis à l’instance

de concertation mentionnée à l’article 5, au plus tard le 1er septembre 2017 » (article 6).

99. En réponse aux demandes de l’Autorité, SNCF Gares & Connexions a défini, après concertation des

parties prenantes le 28 juin 2017, cinq indicateurs de qualité de service qu’elle entend suivre pour

les horaires de service 2018 et 2019 et a mis en place un mécanisme financier d’incitation à la

performance portant sur quatre de ces indicateurs. Les indicateurs de propreté, de disponibilité des

dispositifs élévatiques et de qualité de l’information voyageurs sont soumis à un mécanisme de

pénalité financière si l’objectif fixé n’est pas atteint (malus), tandis que l’indicateur de satisfaction

globale est sujet à un système bonus-malus offrant également droit au versement d’une gratification

financière lorsque l’objectif est significativement dépassé (bonus). En cas de malus ou de bonus

applicable pour un indicateur sur un périmètre de gestion donné, le versement se fait sous forme

d’avoir ou de facture sur la facturation de la prestation de base du périmètre de gestion au cours du

premier semestre de l’horaire de service suivant (N+1).

Dimension de la

qualité évaluée

Indicateur retenu par

SNCF Gares & Connexions

Objectif fixé par

SNCF Gares & Connexions

Propreté Taux de conformité relevé lors d’un tour de

gare.

90 % pour toutes les gares pour

2018 et 2019

Disponibilité de

l’élévatique

Nombre d'heures de disponibilité constatées

des ascenseurs et escaliers mécaniques

rapporté au nombre d'heures totales de la

période

96 % en 2018 et 96,5% en 2019

pour toutes les gares

Qualité de

l’information

voyageurs

Moyenne simple d’un indicateur de

disponibilité des écrans plats dits TFT et d’une

note de satisfaction des voyageurs en termes

d'information

87 % en 2018 et 88 % en 2019

pour toutes les gares

Satisfaction globale

des voyageurs en

gare

Note attribuée par les voyageurs interrogés

dans le cadre d’une enquête de satisfaction

Objectif individualisé par gare :

« note moyenne 2015-2017+0,1 »

en 2018, « note moyenne 2015-

2017+0,2 » en 2018. Un objectif

plancher de 7 s’applique à toutes

les gares a.

Qualité des

prestations PMR

réservées

Taux de réalisation des prestations pour les

personnes à mobilité réduite (PMR) réservées

à l'avance.

Pas d’objectif pour 2018 et 2019

15 Avis n° 2015-005 du 17 février 2015, avis n° 2015-045 du 02 décembre 2015, avis n° 2016-046 du 1er avril 2016, avis n°2017-

061 du 28 juin 2017.

Avis n°2018-057 19 / 20

100. L’Autorité salue la mise en place de ce dispositif d’incitation à la performance qui pourra être

progressivement amélioré pour gagner en efficacité.

101. En premier lieu, l’Autorité considère qu’un retour d’expérience de SNCF Gares & Connexions et des

parties prenantes devra être réalisé par SNCF Gares & Connexions afin de confirmer la définition des

indicateurs retenus pour évaluer les différentes dimensions de la qualité de service et le niveau des

objectifs fixés pour ces différents indicateurs. La collecte de données sur des éléments

complémentaires permettra d’affiner la définition des indicateurs proposés, en particulier l’indicateur

de qualité de l’information, nécessitant un suivi fin dans un contexte de redimensionnement de la

prestation d’accueil sans préjudice du dispositif mentionné au point 2.1. L’Autorité souligne en outre

que, si l’objectif-cible d’un indicateur ne doit pas inciter à produire de la sur-qualité, synonyme de

charges plus élevées sans amélioration significative de la satisfaction des voyageurs, l’ambition des

objectifs pourrait cependant être ajustée à la hausse pour certains indicateurs, par exemple pour

l’indicateur de propreté.

102. Une attention particulière doit être apportée à l’indicateur de satisfaction globale faisant l’objet d’un

bonus/malus, afin de définir précisément les dimensions prises en compte pour évaluer cette

perception générale de l’expérience en gare et les cibler sur des éléments maîtrisables par

SNCF Gares & Connexions. La robustesse des données prises en compte pour définir l’objectif

attendu doit en outre être garantie. Le niveau des objectifs devrait enfin permettre de concentrer des

efforts plus importants sur les gares affichant les moins bonnes performances (cas de Paris Gare du

Nord, première gare d’Europe, dont la note reflète une insatisfaction des personnes sondées).

L’Autorité considère que la fixation d’un objectif de satisfaction globale plancher de 7 pour

l’ensemble des gares, va dans ce sens.

103. En second lieu, l’Autorité considère que l’efficacité du système d’incitation à la performance pourra

être améliorée en levant certaines clauses limitatives.

104. En particulier, l’Autorité demande à SNCF Gares & Connexions de s’assurer que l’ensemble des

périmètres de gestion est couvert par le suivi d’indicateurs et l’application du mécanisme d’incitation

financière à la performance. Lorsque, au sein d’un périmètre de gestion, l’évaluation de la qualité de

service des gares est assurée par le suivi d’un échantillon de gares appartenant au périmètre de

gestion considéré, l’Autorité demande à ce que l’échantillon représentatif soit déterminé en

concertation avec les parties prenantes.

Avis n°2018-057 20 / 20

CONCLUSION

L’Autorité émet un avis favorable sur les tarifs des redevances relatives aux prestations régulées

fournies par SNCF Gares & Connexions dans les gares de voyageurs pour l’horaire de service 2018 à

hauteur du montant qui résulte de la prise en compte de redevances d’entreprise pour un montant de

8,1 millions d’euros mentionné au point 55, ainsi que de la prise en compte des impacts liés à

l’application de la clef d’allocation des charges SUGE décrite au point 63.

L’Autorité émet un avis favorable sur les tarifs des redevances relatives aux prestations régulées

fournies par SNCF Gares & Connexions dans les gares de voyageurs pour l’horaire de service 2019 à

hauteur du montant qui résulte de la prise en compte de redevances d’entreprise pour un montant de

8,1 millions d’euros mentionné au point 55, ainsi que de la prise en compte des impacts liés à

l’application de la clef d’allocation des charges SUGE décrite au point 63.

Les tarifs des redevances dues au titre de ces prestations pour les horaires 2018 et 2019 ne

deviendront exécutoires qu’après la mise en conformité des informations publiées avec le présent avis

par l’exploitant des installations de service concernées, conformément à l’article 3 du décret du

20 janvier 2012 susvisé.

Le présent avis sera notifié à SNCF Gares & Connexions et publié sur le site internet de l’Autorité.

L’Autorité a adopté le présent avis le 9 juillet 2018.

Présents : Monsieur Bernard Roman, président ; Madame Anne Yvrande-Billon, vice-présidente ;

Mesdames Anne Bolliet, Cécile George et Marie Picard ainsi que Messieurs Yann Pétel et

Michel Savy, membres du collège.

Le Président

Bernard Roman