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Aide humanitaire et Protection civile

Espèces et bons d’achatAugmenter l’efficience et l’efficacité dans tous les secteursJanvier 2014

DG ECHO Politique thématique n° 3

DG ECHO - POlitiquEs tHématiquEs

N°1 : Assistance alimentaire : de l’aide alimentaire à l’assistance alimentaire

N°2 : Eau, assainissement et hygiène (WASH) : répondre au défi de besoins humanitaires en augmentation rapide

N°3 : Espèces et bons d’achat : augmenter l’efficience et l’efficacité dans tous les secteurs

N°4 : Nutrition : répondre à la sous-nutrition en situation d’urgence

N°5 : Réduction des risques de catastrophes : renforcer la résilience en réduisant les risques de catastrophes dans l’action humanitaire

N°6 : Genre : adapter l’assistance à des besoins différents

1

Table des matières

1 Résumé opérationnel : terminologie, schéma décisionnel et liste de contrôle 2

1.1 Terminologie liée aux espèces et aux coupons 2

1.2 Schéma décisionnel servant de support pour l’analyse des réponses 3

1.3 Liste de contrôle pour les projets portant sur des espèces et des coupons 5

2 Document de soutien 7

2.1 Introduction 7

2.2 Leçons tirées de l’utilisation des espèces et des coupons dans le cadre d’une réponse humanitaire 8

2.3 Manipulation des espèces et des coupons durant tout le cycle du projet 10

2.3.1. Programmation 10

2.3.2. Évaluation 11

2.3.3. Présentation et évaluation des propositions 14

2.3.4. Mise en œuvre 16

2.3.5. Évaluation 18

2.4 Renforcement des capacités 19

3 annexes 21

3.1 Critères supplémentaires pour la comparaison des différentes modalités de transfert 21

3.2 Interventions en espèces et en coupons financées par la DG ECHO 22

3.3 Tableau A-3 Exemples de projets où les espèces, les coupons et une aide en nature ont été retenus comme mode de fourniture, et raisonnement sous-jacent 23

3.4 Références 24

3.5 Abréviations 25

E s p è c e s e t b o n s d ’ a c h a t : A u g m e n t e r l ’ e f f i c i e n c e e t l ’ e f f i c a c i t é d a n s t o u s l e s s e c t e u r s

E s p è c e s e t b o n s d ’ a c h a t : A u g m e n t e r l ’ e f f i c i e n c e e t l ’ e f f i c a c i t é d a n s t o u s l e s s e c t e u r s E s p è c e s e t b o n s d ’ a c h a t : A u g m e n t e r l ’ e f f i c i e n c e e t l ’ e f f i c a c i t é d a n s t o u s l e s s e c t e u r s2

1. Résumé opérationnel : terminologie, schéma décisionnel et liste de contrôle

1.1 Terminologie liée aux espèces et aux coupons

Les termes « Espèces » et « Coupons » peuvent s’appliquer à un large éventail d’outils. Dans le contexte du présent document, ces termes sont utilisés pour désigner un nombre restreint

d’outils, permettant de distribuer des espèces ou des coupons à des individus, des ménages ou des communautés, et non pas à des gouvernements ou à d’autres intervenants de pouvoirs publics.

L’utilisation de dispenses de redevances centralisées (comme pour la santé, l’éducation ou les services d’approvisionnement en eau), d’exonérations fiscales, d’une assistance budgétaire directe et de services de micro finance est exclue de tout autre examen dans ce document.

transferts en espèces« La fourniture d’argent à des individus ou des ménages, que ce soit dans le cadre d’un secours d’urgence destiné à répondre à leurs besoins de base pour des produits alimentaires et non alimentaires, ou des services, ou destiné à acheter des biens essentiels à la récupération de leurs moyens de subsistance. »

Si les bénéficiaires doivent nécessairement remplir certaines obligations ou activités (se rendre à l’école par exemple, s’occuper de plantations, de constructions, d’abris, démobilisation, etc.) pour bénéficier de ce transfert, il s’agit d’un transfert conditionnel en espèces. Exemple : les programmes Travail contre rémunération où les paiements sont effectués pour les travaux réalisés dans le cadre de programmes de travaux publics ou communautaires, ou des paiements effectués à l’achèvement de certaines étapes prédéfinies de construction d’abris ; les programmes Formation contre rémunération, où le paiement est effectué pour le suivi de la formation.

Les rémunérations payées aux bénéficiaires non assujettis à des conditions spécifiques pour pouvoir les toucher sont décrites comme un transfert inconditionnel en espèces.

“ Les termes « Espèces » et « Coupons » peuvent s’appliquer à un large éventail d’outils.

E s p è c e s e t b o n s d ’ a c h a t : A u g m e n t e r l ’ e f f i c i e n c e e t l ’ e f f i c a c i t é d a n s t o u s l e s s e c t e u r s3

Il en résulte que les conditions se rapportent à ce que les bénéficiaires sont tenus de faire pour recevoir le transfert, et non pas aux conditions liées à la manière dont ils utilisent par la suite les ressources. (NB : certaines organisations définissent « le transfert conditionnel d’espèces » comme étant soumis à des restrictions sur la façon dont l’argent est dépensé.)

CouponsLes coupons permettent d’accéder à des produits ou des services prédéfinis. Ils peuvent être échangés dans certaines boutiques, dans des foires et sur des marchés. Les coupons peuvent être désignés sous la forme de leur valeur en espèces, en produits ou en services. Ils sont décrits respectivement comme des coupons définis sur la base d’un montant, de produits ou de services. Les coupons peuvent également être combinés.

Des coupons combinés ont été utilisés pour fournir un accès à des aliments, des articles non alimentaires, des semences et des animaux d’élevage par exemple.

Si les coupons ne sont pas associés à une série de produits ou de services prédéfinis, ils sont alors considérés comme des paiements en espèces.

Le terme « à base d’espèces » est utilisé dans ce document pour désigner à la fois des transferts en espèces et sous forme de coupons.

La Convention-Cadre de partenariat se réfère tout spécialement aux interventions à base d’espèces. Le document de référence est : « Fact Sheet D.3 Cash for Returnees, Income Generation, Cash for Work, Revolving Funds, Unconditional Cash : Limits and Constraints ». Les coupons ne sont pas pris en compte dans la Fiche d’information, dans la mesure où ils sont considérés comme une procédure alternative pour l’organisation des distributions.

1.2 Schéma décisionnel servant de support pour l’analyse des réponses

La DG ECHO n’affiche aucune préférence pour une aide humanitaire fondée (i) sur des espèces/coupons ou (ii) en nature.1 La Commission a une exigence : toutes les modalités de l’assistance humanitaire doivent être systématiquement analysées et comparées, de façon à ce que la DG ECHO puisse aider les partenaires à répondre aux besoins identifiés de la façon la plus appropriée selon le contexte.

“ La DG ECHO n’affiche aucune préférence pour une aide humanitaire

fondée (i) sur des espèces/coupons ou (ii) en nature.

1 - Voir l’article 35 du Consensus européen sur l’aide humanitaire pour les précisions de ce dernier concernant la préférence pour une assistance en nature de provenance locale.

Distribution d’argent dans un camp de réfugiés en Éthiopie. © Union européenne, 2013 - photo de EC/ECHO/WFP/Giulio d’Adamo

http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:C:2008:025:0001:0012:FR:PDF


Figure 1 Schéma décisionnel

Les besoins humanitaires de la population affectée ont-ils été identifiés ? Pas de financement

Envisager des alternatives aux transferts de ressources

Envisager une aide EN NATURE



Envisager des COUPONS ou une aide EN NATURE

Envisager des COUPONS ou une aide EN NATURE

Envisager une aide en COUPONS ou EN NATURE si plus sûre

Envisager un projet TRAVAIL CONTRE ESPECES, ainsi que des transferts en espèces pour ceux qui sont incapables de travailler (femmes enceintes et allaitantes, personnes âgées, enfants chefs

de famille)

Les marchés existants sont-ils opérationnels (souplesse & compétitivité) ?

Les produits ou services nécessaires sont-ils disponibles en quantité et en qualité

suffisantes sur le marché local ?

Est-il important de restreindre les dépenses pour pouvoir répondre aux objectifs du projet ?

Les personnes ciblées sont-elles en mesure a) de travailler et b) sans interférer avec leurs propres activités de production ?

Existe-t-il des projets de travail réalisables ?

Est-il possible de répondre aux besoins par l’intermédiaire de produits et/ou de

services spécifiques ?

Les marchés sont-ils aisément accessibles – physiquement et socialement - pour la

population ciblée ?

Les prix risquent-ils d’augmenter rapidement en raison de facteurs échappant au contrôle du projet

(hyperinflation par exemple) ?

Est-il possible de distribuer en toute sécurité des espèces (pour les bénéficiaires, les équipes, le programme, les communautés, etc.) dans les

zones ciblées ?

Envisager des TRANSFERTS INCONDITIONNELS ou autres TRANSFERTS

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Oui

Oui

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Oui

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Oui

Oui

Oui

NON

NON

Oui

Oui

NON


Le schéma décisionnel ci-contre est destiné à contribuer au processus de l’analyse de la réponse. L’utilisation de cet outil implique nécessairement au préalable une analyse approfondie de la situation, incluant une étude de marché préliminaire. Les questions dans ce schéma décisionnel sont censées promouvoir une réflexion logique et cohérente pour l’identification de la modalité de transfert la plus appropriée, à savoir en nature, en espèces, en coupons, ou une combinaison de tout ceci.

De multiples facteurs contextuels sont pris en compte, y compris des critères de faisabilité technique, la sécurité des bénéficiaires, des équipes des agences et des communautés, la préférence des bénéficiaires, les besoins et les risques de groupes vulnérables spécifiques (comme les femmes enceintes et allaitantes, les personnes âgées, les enfants chefs de famille, etc.), l’intégration d’une protection (sécurité et égalité d’accès), des questions de genre (besoins différenciés et vulnérabilité des femmes, des hommes, des filles et des garçons) et de rentabilité. Un soutien direct et indirect apporté à des systèmes de marché peut être associé à un transfert si approprié.

Une fois que les modalités de transfert ont été sélectionnées, il convient d’analyser la situation de façon plus approfondie afin de concevoir la mise en œuvre du projet, à savoir par exemple les questions portant sur les conditions, les marchés d’approvisionnement pour une aide en nature, les mécanismes de livraison pour une aide à base d’espèces et un soutien commercial.

1.3 Liste de contrôle pour les projets portant sur des espèces et des coupons

Cette liste de contrôle est censée être utilisée conjointement avec le schéma décisionnel afin d’étayer l’analyse de la Section 1.2. Elle doit être complétée par la DG ECHO (Assistant technique, Bureaux d’assistance régionaux) et les partenaires pour orienter l’analyse des interventions de transfert d’espèces et pour évaluer la conformité des propositions du projet aux Lignes directrices relatives aux espèces et aux coupons de la DG ECHO.

Les partenaires sont encouragés à consulter leurs ressources internes et www.cashlearning.org pour plus de conseils.

Tableau 1 Liste de contrôle pour les projets portant sur des espèces et des coupons

Partie fOrmulaire uNique COCher Oui NON

Ne sait Pas

Détails – à PréCiser

Par le ParteNaire

analyses des risques et des besoins

1. Les besoins humanitaires des bénéficiaires ont-ils été définis en tenant compte des différents besoins des femmes, filles, garçons et des hommes, ainsi que des groupes de moyens de subsistance spécifiques ?

2. Le problème est-il associé à un manque de demande effective (manque de pouvoir d’achat, par exemple) ?

3. Le problème est-il associé à un manque d’approvisionnement (problème de disponibilité, par exemple) ?

4. A-t-on tenu compte des transferts sociaux institutionnels existants et de toute autre assistance humanitaire ?

5. La proposition précise-t-elle si le marché local a la capacité de répondre à la demande accrue avec des marchandises en quantité suffisante et de qualité suffisante (produits alimentaires ou non alimentaires nécessaires, par exemple) sans provoquer une inflation durable excessive, à savoir le marché est-il suffisamment souple et compétitif ?

www.cashlearning.org


Partie fOrmulaire uNique COCher Oui NON

Ne sait Pas

Détails – à PréCiser

Par le ParteNaire

analyses des risques et des besoins

6. Le taux d’inflation existant et la tendance prévue (saisonnalité des prix, par exemple) sont-ils compatibles avec la modalité en espèces, sont-ils susceptibles de rester stables en injectant des espèces ?

7. Les bénéficiaires peuvent-ils accéder (physiquement, socialement, culturellement, etc.) aux marchés et aux services proposés ?

8. Les commerçants et les prestataires de service ont-ils été consultés avant/pendant la planification de la réponse ?

9. A-t-on évalué les risques de sécurité pour les bénéficiaires, les équipes et les communautés, y compris la réduction des risques de catastrophes, la période de mise en œuvre et le rapport coût/efficacité relatif de chaque modalité (espèces, coupons, foires, en nature, ou une combinaison de tout ceci), conformément également aux principes do no harm, et sont-ils acceptables (si ces informations sont disponibles) ?

10. Les besoins nécessitent-ils un contrôle des dépenses en espèces en les soumettant à des conditions, des coupons ou des foires ?

11. Les capacités et compétences nécessaires existent-elles (ou peuvent-elles être apportées/intégrées rapidement) au sein de l’agence chargée de la mise en œuvre afin de pouvoir réaliser l’intervention proposée ?

analyse des parties prenantes

12. L’intervention proposée est-elle coordonnée ou complétée par des actions existantes, y compris des actions sur le plus long terme menées par le gouvernement, des donateurs et des organisations ? Est-il possible de mettre en place des synergies ?

Bénéficiaires

13. Les critères de ciblage ont-ils été dûment déterminés (populations les plus vulnérables, besoins humanitaires les plus aigus) et les procédures de ciblage sont-elles adéquates ?

14. Une consultation significative a-t-elle eu lieu avec les bénéficiaires sur le projet et sur les modalités, et les besoins particuliers des groupes vulnérables, comme les femmes, les enfants, les personnes âgées, les handicapés, les minorités, les plus démunis, ont-ils été dûment pris en compte (par exemple charge de travail des handicapés, obstacles physiques pour recueillir les transferts de ressources, contrôle des ressources à l’intérieur des ménages, etc.) ?

15. En cas de transfert soumis à conditions, a-t-on tenu compte des effets potentiellement négatifs (erreurs d’intégration et d’exclusion, vulnérabilités accrues, etc.) ? Sont-ils négligeables ou nécessitent-ils des mesures supplémentaires comme des transferts en espèces directs pour les bénéficiaires qui ne sont pas en mesure de participer au programme Travail contre rémunération ?

activités

16. Existe-t-il un plan d’urgence pour atténuer tout risque identifié (inflation, complicité entre commerçants, corruption, insécurité, etc.) ?

17. Si des coupons ou des foires sont proposés, existe-t-il suffisamment de fournisseurs souhaitant et capables de collaborer ?

18. Les montants des transferts proposés, leur fréquence et leurs calendriers sont-ils clairement définis et appropriés pour atteindre les objectifs ? Sont-ils adaptés au contexte spécifique et aux bénéficiaires ciblés ? Il s’agit de tenir compte : des niveaux de prix sur les marchés locaux pour les marchandises souhaitées (aliments ou paniers de consommation), transferts potentiels en espèces ou en nature par d’autres intervenants, population ciblée (besoins en termes de moyens de subsistance par exemple), durée et calendrier de l’assistance en fonction des saisons, etc.

19. Tous les mécanismes de fourniture possibles ont-ils été évalués, et le mécanisme de fourniture proposé est-il sûr, réalisable et efficace ? Il s’agit de tenir compte : du calendrier, des ressources humaines, de la flexibilité, des infrastructures /arrangements existant(e)s, etc.

20. Le système de suivi-évaluation inclut-il des indicateurs de données et de résultats spécifiques au secteur ?

monitoring and Evaluation

21. En cas de mesures innovantes, le système de suivi-évaluation est-il en mesure de fournir la preuve de son efficacité, et des systèmes/activités sont-ils en place pour pouvoir partager les apprentissages (évaluation externe et externe, publications, etc.) ?

22. Le système de suivi-évaluation et de contrôle post-distribution répond-il aux exigences d’information minimums (Box B) ?

CONClusiONs PRiNCiPalEs Et autREs COmmENtaiREs Préciser où le projet s’écarte des lignes directrices et des recommandations


Distribution d’argent dans le cadre d’un programme d’assistance alimentaire au Yémen. © Union européenne, 2012 - photo de EC/ECHO/OXFAM 2012


2.1 Introduction

Un nombre croissant de projets humanitaires financés par la DG ECHO inclut la distribution d’espèces et de coupons aux bénéficiaires.2 Une évaluation externe des programmes d’espèces et de coupons a été réalisée par la DG ECHO en 2008. Elle a permis de conclure à la réalisation des objectifs, et à la mise en place d’un plus grand choix pour les bénéficiaires, en contribuant à leur dignité dans le cadre de la réception de cette assistance. Des études de cas et des recherches ultérieures ont permis de démontrer l’efficacité des programmes d’espèces et de coupons dans toutes sortes de contextes et de secteurs. Entre 2007 et 2011, la part du budget des projets d’assistance alimentaire a ainsi augmenté de 2 à 23,1 % pour les espèces et les coupons, et les projets ont même quadruplé en intégrant au moins en partie un programme de versement en espèces. La Politique d’assistance alimentaire humanitaire de la Commission européenne (2010) et la composante humanitaire WASH de la CE (2012) sont toutes deux en faveur de la prise en compte de toutes les modalités de transfert.

Malgré une utilisation accrue de cette modalité, les programmes espèces et coupons ont toujours une portée limitée par rapport à la fourniture d’une assistance humanitaire en nature, et ne représentent qu’une part relativement modeste de la totalité du budget humanitaire. Ces programmes sont le plus souvent utilisés dans le secteur de l’assistance alimentaire, bien qu’ils suscitent de plus en plus d’intérêt dans d’autres secteurs dépendant également de transferts de ressources, comme l’eau, l’assainissement et les abris.

Ce document résume la position de la DG ECHO sur l’utilisation des espèces et des coupons en réponse aux besoins humanitaires. Il apporte une orientation sur le financement de projets qui incluent la distribution d’espèces ou de coupons aux bénéficiaires. Il s’agit d’une mise à jour des lignes directrices initiales Espèces & Coupons, reposant sur les résultats d’une évaluation en deux étapes (perspective intérieure) et d’un bilan (perspective extérieure) de l’utilisation des espèces et des coupons dans les crises humanitaires, commandée par la DG ECHO en 2007/08.3 L’expansion continue des programmes d’espèces et de coupons, notamment dans d’autres secteurs, et l’adoption du nouveau Règlement financier et des Règles d’application en 20134 a élargi la portée des partenaires de la DG ECHO pour l’utilisation des espèces et des coupons.

2. Document de soutien

2 - Cités comme « tierces parties » dans le Règlement financier révisé applicable au 01.01.2013, plus loin le « Règlement financier 2013 ».

3 - Voir Lor-Mehdiabadi and Adams, 2008, Volume 1 et 2.

4 - Règlement n° 966/2012 du 25 octobre 2012 du Parlement et du Conseil européen sur les règles financières applicables au budget général de l’Union, et abrogeant le Règlement du Conseil (CE, Euratom) N° 1605/2002 (nommé le « Règlement financier 2013 » ou « FR ») et le Règlement délégué de la Commission sur les règles d’application du Règlement du Parlement européen et du Conseil relatif aux règles financières applicables au budget général de l’Union (nommées les « Règles d’application » ou « RAP »).

“ Un nombre croissant de projets humanitaires financés par la DG ECHO

inclut la distribution d’espèces et de coupons aux bénéficiaires.

http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2012:298:0001:0096:FR:PDF



http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CONSLEG:2002R1605:20071227:FR:PDF


5 - Les lignes directrices et documents de référence sont disponibles sur www.cashlearning.org

6 - La réponse à la famine en Somalie en 2011 représente probablement le premier exemple d’une réponse par un système d’es-pèces à grande échelle mise en place par des intervenants non gouvernementaux.

7 - Le plafond de 60 000 EUR est supprimé lorsque le soutien financier apporté à des tierces parties représente l’objectif essentiel de l’action.

“ …des organisations se sont activement attachées au renforcement des capacités, afin d’améliorer la quantité et la qualité de programmes fondés sur les espèces et les coupons…

“ La reformulation en 2013 du Règlement financier de la Commission européenne prévoit même une portée plus importante encore pour l’expansion des programmes fondés sur des espèces.

Ce document n’est pas destiné à fournir des orientations techniques détaillées sur la gestion des espèces et des coupons. D’autres matériaux de référence sont disponibles à cet effet.5

2.2 Leçons tirées de l’utilisation des espèces et des coupons dans le cadre d’une réponse humanitaire

Traditionnellement, l’aide humanitaire a été marquée par une assistance en nature par l’intermédiaire de la fourniture de produits et de services. L’utilisation d’espèces ou de coupons a récemment suscité de plus en plus d’intérêt comme un moyen alternatif

ou complémentaire d’améliorer l’accès aux produits et services indispensables.

Cette tendance repose sur différents facteurs : les intervenants humanitaires reconnaissent de plus en plus souvent l’efficacité et le rendement des outils, compte tenu notamment des défis liés à la sécurité et à la logistique ; les systèmes alimentaires sont mieux intégrés ; le rythme

d’urbanisation s’accélère ; et les services financiers de base sont de mieux en mieux diffusés, y compris dans les zones rurales. De plus, en reconnaissant que les marchés locaux peuvent être en mesure de répondre à une augmentation de la demande de toutes sortes de produits et de services, tout en tenant compte de la disponibilité et des coûts fluctuants des céréales sur le marché mondial, les intervenants sont incités à se tourner davantage vers des programmes fondés sur les espèces.

On a pu assister cette dernière décennie à une croissance rapide des expérimentations avec l’utilisation d’espèces et de coupons. Plus récemment, des organisations se sont activement attachées au renforcement des capacités, afin d’améliorer la quantité et la qualité de programmes fondés sur les espèces et les coupons, y compris la mise en place d’un partenariat d’ONG « CaLP », et de l’unité Cash for Change (Espèces pour le changement) du Programme alimentaire mondial. L’utilisation d’espèces et de coupons dans le cadre de la réponse humanitaire n’est toutefois toujours pas

institutionnalisée, et ne représente toujours pas une étape importante pour la sélection de modalités systématiquement envisagée ; il y a toujours des projets pilotes, et peu d’exemples seulement d’application du système espèces et coupons à une plus large échelle6 ou comme une première réponse par les ONG et l’ONU.

La reformulation en 2013 du Règlement financier de la Commission européenne prévoit

même une portée plus importante encore pour l’expansion des programmes fondés sur des espèces, notamment avec la suppression du plafond de 100 000 EUR pour l’aide versée en espèces aux partenaires FPA. Le nouveau plafond du soutien financier accordé à chaque bénéficiaire a été relevé de 10 000 EUR à 60 000 EUR en principe,7

www.cashlearning.org


et permet de faire du soutien financier apporté aux bénéficiaires le premier objectif/la modalité essentielle de l’action.

Il a été possible de tirer un certain nombre de leçons importantes de l’utilisation des espèces et des coupons. Les questions principales à prendre en compte pour comparer l’utilité des transferts en espèces, de coupons et en nature, des outils tout à fait différents, sont résumées ci-après :

a) Rapport coût-efficacité : En principe, le rapport coût-efficacité d’une distribution basée sur des espèces (à savoir des transferts d’espèces et de coupons) ou d’une distribution en nature dépendra du prix des biens ou des services sur les marchés locaux, par comparaison au prix qui serait le leur s’ils étaient fournis par un organisme d’assistance. Les programmes fondés sur des espèces sont susceptibles d’avoir des coûts de transport et logistiques moins élevés, mais les frais administratifs peuvent être plus importants. L’évaluation du coût-efficacité est toutefois plus complexe que ce simple calcul. Il convient par exemple de tenir compte de facteurs incluant les effets économiques secondaires des transferts d’espèces, et de la mesure dans laquelle les coupons ou les transferts en nature sont monétisés par les bénéficiaires pour répondre à d’autres besoins.

b) Évaluation du marché et impacts : Tout type de transfert de ressources peut avoir un impact sur les marchés et les économies locales, et il convient d’évaluer ces impacts pour décider s’il faut fournir une assistance en espèces ou en nature. Pour les transferts à base d’espèces, l’évaluation du marché doit démontrer que la fourniture d’articles nécessaires est suffisante – ou que les commerçants sont en mesure d’augmenter leur fourniture –, et permettre d’évaluer le risque de provoquer ou de contribuer à une inflation des prix des marchandises de base. Pour les transferts en nature, il existe un risque de déflation des prix des marchandises de base, qui peut interrompre les cycles de production alimentaire locaux par exemple. En cas d’identification de tels risques, un soutien indirect aux marchés peut atténuer leur impact.

c) Flexibilité : Il convient de tenir compte des enjeux concurrents pour décider du niveau le plus approprié du choix du bénéficiaire. Un choix plus important favorise la dignité, et permet aux bénéficiaires de répondre à leurs besoins les plus pressants, notamment les besoins hétérogènes de ménages individuels et d’individus affectés par des catastrophes ; les espèces donnent suffisamment de flexibilité pour aller au-delà d’un kit/d’une ration standard répondant aux besoins moyens d’un ménage moyen. Inversement, un type restreint de transfert peut être plus directement relié à un objectif spécifique et avoir un impact plus important sur celui-ci, c’est le cas par exemple de la fourniture d’aliments d’une composition nutritionnelle spécifique.

d) Ciblage : Le ciblage reste une question problématique pour tous les transferts, en espèces, coupons et en nature. Il s’agit en effet de trouver le bon équilibre entre

Les marchés fonctionnels sont évalués au Mali.

© Union européenne, 2012 - photo de EC/

ECHO/Anouk Delafortrie

Coupons alimentaires pour les réfugiés syriens au

Liban. © Union européenne, 2013 - photo de EC/ECHO/

Evin Joyce/WFP

“ Un choix plus important favorise la dignité, et permet aux bénéficiaires

de répondre à leurs besoins les plus pressants.


erreurs d’inclusion et d’exclusion, et les coûts, délais inclus, de l’exercice de ciblage par rapport aux pertes financières et à l’impact de ressources mal ciblées ou d’un retard de l’assistance. La nécessité de dispositifs de ciblage efficaces pour les espèces notamment a été soulignée, compte tenu du caractère attrayant des ressources. Les transferts comportant l’auto-ciblage – par exemple les transferts conditionnés à un travail – peuvent être plus simples à cibler que les transferts inconditionnels, mais risquent des erreurs d’exclusion.

e) Corruption et risques de sécurité : Les espèces peuvent être plus attrayantes qu’une assistance en nature, et sont donc susceptibles d’être interceptées par les élites, d’être détournées ou saisies par des groupes armés. Le caractère attrayant des espèces représente un risque à la fois pour les équipes qui les transportent et pour les destinataires une fois qu’ils les ont reçues. Il peut être toutefois plus simple de cacher des espèces, et de les distribuer discrètement, ce qui pourrait en fin de compte en faire une modalité plus sûre par rapport à d’autres biens plus visibles.

f) Compétences et capacités : La mise en œuvre de projets d’espèces et de coupons nécessite de nouvelles compétences et capacités acquises dans le cadre de la gestion des transferts en nature. Si l’aspect logistique est souvent plus simple, ces transferts nécessitent des capacités administratives et financières supplémentaires. Les évaluations et le suivi doivent inclure une analyse des marchés et des réseaux de distribution.

2.3 Manipulation des espèces et des coupons durant tout le cycle du projet

Cette section fournit des conseils sur la programmation, l’identification, la réalisation de propositions, la mise en œuvre et l’évaluation8 de programmes de transferts d’espèces et de coupons. Elle définit plus précisément les normes attendues de la part des partenaires de mise en œuvre et les critères décisionnels appliqués par la DG ECHO. Ces critères de financement sont résumés dans la liste de contrôle figurant à la Partie 1.

2.3.1 Programmation

En principe, les transferts d’espèces et de coupons peuvent servir à répondre à tout l’éventail des besoins humanitaires évalués, en améliorant le pouvoir d’achat des personnes affectées par une catastrophe. Ceci leur permet ainsi de répondre à leurs

8 - Voir le manuel de la DG ECHO sur la gestion des cycles de projets pour la définition de ces phases.

Encadré A : Exemples de transferts d’espèces et de coupons éventuels

• financements en espèces inconditionnels à un stade précoce du rétablissement d’urgence ;

• utilisation d’espèces pour répondre aux besoins alimentaires ;

• utilisation de coupons pour la mouture pour compléter la distribution alimentaire ;

• fourniture d’espèces ou de coupons au lieu de produits non alimentaires ;

• utilisation d’espèces pour les abris (pour soutenir l’hébergement, aider les ménages à construire des abris provisoires, transferts accordés sous condition de l’achèvement de différentes étapes de construction de maisons) ;

• aide apportée aux ménages pour un accès aux services de base (eau, santé et éducation) lorsque ceux-ci ne sont pas gratuits ;

• fourniture de données et de biens pour les sources de revenus.

Des coupons d’approvisionnement dans la région de Sila, au Tchad. © Union européenne, 2013 - photo de EC/ECHO/Anouk Delafortrie


besoins minimums en termes alimentaires et non alimentaires, de leur fournir un accès à des services de base ou de soutenir un rétablissement d’urgence des moyens de subsistance.

La pertinence des espèces et des coupons varie au cours des différentes phases de catastrophes naturelles, des conflits et des situations d’urgence complexes :

a) Les premiers stades de situations d’urgence survenues soudainement (qu’il s’agisse de catastrophes naturelles ou de conflits) peuvent s’avérer complexes pour la mise en place de programmes de transferts d’espèces ou de coupons. Les marchés peuvent être perturbés, les infrastructures endommagées, les personnes déplacées et la sécurité menacée. Mais les marchés peuvent se rétablir rapidement, et dans certains cas les transferts en espèces peuvent représenter en début de situation d’urgence un outil idéal pour répondre aux besoins hétérogènes des ménages affectés.

b) Dans les crises de longue durée, les marchés se rétablissent souvent d’eux-mêmes, en créant ainsi des opportunités pour les espèces et les coupons.

c) Les espèces et les coupons peuvent avoir une valeur particulière pour le renforcement de la résilience, et contribuer à une transition vers un rétablissement et le développement, notamment en protégeant ou en rétablissant les moyens de subsistance. Les projets d’espèces et de coupons peuvent contribuer à revitaliser des économies locales en stimulant le volume de transactions et le nombre de commerçants, en développant ainsi les marchés locaux. Ceci peut à son tour stimuler la production, le commerce, aider les commerçants à établir de nouveaux liens avec d’autres marchés et stimuler le marché du travail, en soutenant ainsi la résilience et la période transitoire de sortie de la phase humanitaire.

Malgré les contraintes liées à l’utilisation des espèces ou des coupons dans certains contextes, il n’existe aucune hypothèse a priori sur la limitation de l’utilisation d’espèces ou de coupons à des contextes spécifiques.

2.3.2 Évaluation

Toute intervention humanitaire a comme point de départ une évaluation des besoins humanitaires réels, en tenant compte également des transferts sociaux institutionnels éventuels existants. Une décision subsidiaire porte sur la modalité de transfert de ressources qui permettra de fournir l’aide nécessaire de la façon la plus pertinente, efficace, efficiente, sûre et rapide possible.9 Dans certains cas, cela entraînera une réponse en nature ; dans d’autres cas une approche en espèces ou coupons sera préférable, alors que dans d’autres situations une combinaison des deux sera la plus appropriée.

La saisonnalité est un élément important à prendre en compte. Il peut être par exemple indiqué de fournir des fonds en espèces pour améliorer l’accès aux aliments

9 - It is acknowledged that one response option may not necessarily meet all these criteria simultaneously and compromises may be necessary.

“ …il est nécessaire de veiller à ce que toute proposition soit étayée par

une analyse du type de transfert le plus approprié et réalisable pour pouvoir répondre aux besoins identifiés.


durant la période qui suit les récoltes, lorsque les produits ne manquent pas, et préférable de passer à des transferts en nature pendant la saison de soudure. Par ailleurs, dans une grande région, il peut y avoir des zones où la fourniture d’espèces est plus appropriée, et d’autres zones où les transferts en nature sont préférables. Les transferts d’espèces conditionnels doivent également tenir compte des tendances saisonnières. Une modalité de transfert d’espèces conditionnel peut par exemple être commutée en transfert d’espèces inconditionnel durant les saisons à forte demande de main-d’œuvre, par exemple pour les défrichements ou la plantation de terres. Il conviendra donc d’évaluer l’opportunité de combiner ou de proposer de façon consécutive des espèces, des coupons et des transferts en nature ainsi que d’appliquer la conditionnalité.

Les transferts à base d’espèces peuvent également compléter une assistance en nature. Les espèces ne doivent donc pas être nécessairement considérées comme remplaçant d’autres formes d’assistance, mais peuvent représenter un outil complémentaire de plus. Selon la situation, l’utilisation d’espèces, de coupons et de transferts en nature peut être intégrée ou introduite progressivement.

Afin de prendre une décision dûment fondée sur la meilleure forme de transfert de ressources (en espèces, en coupons ou en nature), il est nécessaire de veiller à ce que toute proposition soit étayée par une analyse du type de transfert le plus approprié et réalisable pour pouvoir répondre aux besoins identifiés. Un schéma décisionnel permettant de mieux choisir la forme de réponse la plus appropriée figure dans le résumé opérationnel.

La plupart des éléments de l’analyse comparative des propositions en espèces ou coupons sont partagés avec les projets en nature. Toutefois, un programme fondé sur des espèces doit nécessairement déterminer au préalable si le marché local est en mesure de fournir la quantité et la qualité requises de produits et de services. Les bénéficiaires peuvent par exemple avoir des exigences nutritionnelles particulières (les plus jeunes, les femmes enceintes et allaitantes, les malades, notamment ceux atteints du HIV/Sida, les personnes âgées, souffrant de malnutrition). Il se peut que le marché local ne soit pas en mesure de fournir ces types d’aliments spécifiques.

Les évaluations du marché ne servent évidemment pas seulement à vérifier si un marché fonctionne ou non, mais également à s’informer sur les vulnérabilités et les stratégies au niveau du ménage. Elles peuvent indiquer où des interventions indirectes sur le marché pourraient soutenir des systèmes de marché essentiels, et la façon dont le marché fonctionnait avant les crises. La complexité de l’évaluation du marché doit être adaptée à la phase de l’urgence, l’échelle du projet et aux aspects pratiques de la situation. On sait également que les interventions humanitaires surviennent souvent dans un environnement complexe, où il est difficile de bénéficier de normes idéales. Dans certaines circonstances, une consultation au niveau de la communauté incluant les commerçants et les bénéficiaires peut donc s’avérer suffisante. Si les projets prennent de l’importance ou deviennent plus complexes, ou si l’urgence immédiate diminue, il convient de procéder à une évaluation de plus en plus rigoureuse pour mieux comprendre l’impact potentiel d’un programme d’espèces de grande envergure sur les marchés, et pour mieux identifier les opportunités de renforcement de la résilience et de soutien pour le rétablissement des communautés. Bien que des outils aient été développés à cette fin, comme le kit d’Analyse Cartographique des Marchés en Situation d’Urgence (Emergency Market Mapping and Analysis - EMMA) et l’analyse de réponse à la sécurité alimentaire (Food Insecurity Response


Analysis - MIFIRA), il se peut que le manque de compétences d’évaluation spécialisées du marché se fasse sentir, et cette exigence peut représenter un obstacle pour certains partenaires. La DG ECHO encourage la coordination et les échanges d’informations, ainsi que l’utilisation commune des résultats des évaluations si possible.

Outre le fait qu’il convient de vérifier s’il existe des marchés locaux capables de soutenir un transfert en espèces, il est nécessaire de tenir compte d’un certain nombre d’autres critères pour prendre une décision définitive sur la meilleure modalité de transfert. Il s’agit de l’aspect coût-efficacité, des impacts secondaires sur le marché, de la flexibilité du transfert, du ciblage, des obstacles sociaux et culturels, et des risques de sécurité et de corruption. On trouvera une liste des questions permettant de guider une analyse comparative en annexe. Cette annexe doit servir à compléter le schéma décisionnel présenté dans le résumé opérationnel.

Dans la mesure du possible, le rapport coût-efficacité des options de réponse alternatives doit être comparé sur la base du résultat recherché pour le projet. Si le projet a par exemple pour objectif d’améliorer l’accès aux aliments, la comparaison entre les différentes réponses possibles doit être fondée sur le coût de la fourniture d’une valeur de qualité et quantité spécifiques par l’intermédiaire de la distribution d’aliments en nature en comparaison à un transfert suffisant d’espèces permettant d’acheter la même quantité et qualité sur les marchés alimentaires locaux, en y incluant le coût des différents mécanismes de fourniture (ainsi que les foires). Il peut toutefois être nécessaire de renoncer à cette exigence en fonction de l’urgence et de l’échelle de la réponse proposée.

L’analyse doit également évaluer la capacité nécessaire, parmi les partenaires dans le pays même, afin de mettre en œuvre la réponse préférée, ainsi que les délais nécessaires pour augmenter la capacité. La mise en œuvre de projets d’espèces et de coupons nécessite différents types de compétences et capacités acquises dans le cadre de la gestion des transferts en nature. Si l’aspect logistique est souvent plus simple, ces transferts nécessitent des capacités administratives et financières supplémentaires. Il est désormais possible d’accéder à différentes initiatives de renforcement de capacités existantes.10

Il est particulièrement important d’évaluer attentivement les risques liés à la sécurité et à la corruption de chaque modalité. Les implications en termes de sécurité

Yémen. © Union européenne - photo de

EC/ECHO/Caroline Gluck/Oxfam GB/International

10 - Voir par exemple CaLP, Adeso et Cash for Change du PAM. attribués aux bénéficiaires.

http://www.cashlearning.org/francais/accueil

http://www.adesoafrica.org/

http://www.wfp.org/cash-and-vouchers

E s p è c e s e t b o n s d ’ a c h a t : A u g m e n t e r l ’ e f f i c i e n c e e t l ’ e f f i c a c i t é d a n s t o u s l e s s e c t e u r sE s p è c e s e t b o n s d ’ a c h a t : A u g m e n t e r l ’ e f f i c i e n c e e t l ’ e f f i c a c i t é d a n s t o u s l e s s e c t e u r s14

pour les bénéficiaires, le personnel des agences et les communautés doivent être évaluées et jugées acceptables. Chaque contexte présente des risques différents pour chaque modalité, les espèces représentant une solution plus sûre dans certains contextes, lorsqu’elles sont transférées par exemple par l’intermédiaire d’un téléphone mobile, alors que les transferts en nature sont plus sûrs dans d’autres contextes, par exemple lorsque les espèces doivent être transportées par la route dans un environnement peu sûr. La décision finale sur la modalité la plus appropriée nécessite une approche au cas par cas, en évaluant les solutions de remplacement au niveau local.

2.3.3 Présentation et évaluation des propositions

Toutes les propositions faites à la DG ECHO pour la distribution d’espèces et de coupons doivent clairement exprimer le(s) résultat(s) humanitaire(s) recherché(s)

de la distribution de ces ressources, et correspondre au mandat humanitaire de la DG ECHO tel que décrit à l’Article 2 du Règlement (CE) N° 1257/96 du Conseil, du 20 juin 1996, relatif à l’aide humanitaire et énumérant les principaux objectifs des opérations d’aide humanitaire. Les propositions seront coordonnées avec les actions existantes, y compris des actions sur le long terme menées par d’autres services de la Commission européenne, et d’autres organisations et donateurs pertinents, en vue d’améliorer les synergies entre les différents types d’actions provenant des différents intervenants sur le terrain.

Dans un contexte humanitaire, l’argent doit servir à couvrir les besoins de base ou à permettre de rétablir les moyens de subsistance en tenant compte des besoins identifiés par l’évaluation. Les espèces et les coupons représentent des modalités, et non pas une fin en eux-mêmes ; l’action doit prétendre à des résultats précis au niveau des ménages ou de la communauté.

L’évaluation ou les évaluations des besoins à la base doivent être citées dans la Section 3 du Formulaire unique.

Conformément au Règlement financier 2013 et à ses Règles d’application,11 la DG ECHO peut envisager d’apporter le soutien financier suivant aux bénéficiaires12 :

transferts d’espèces inconditionnels (financements) et transferts d’espèces conditionnels (travail rémunéré en espèces, par exemple). Certains coupons peuvent en outre être échangés contre des produits ou services spécifiques, conformément aux procédures normales.

Pour tout type de transfert en espèces, les conditions suivantes doivent être définies dans le contrat de financement, et préciser :

“ Toutes les propositions faites à la DG ECHO pour la distribution d’espèces et de coupons doivent clairement exprimer le(s) résultat(s) humanitaire(s) recherché(s) […] Dans un contexte humanitaire, l’argent doit servir à couvrir les besoins de base ou à permettre de rétablir les moyens de subsistance en tenant compte des besoins identifiés par l’évaluation.

11 - Article 137 du Règlement financier et Article 210 des Règles d’application : voir Fiche d’information D3.

12 - Le « soutien financier pour les tierces parties » représente la terminologie juridique désignant les espèces et les coupons attribués aux bénéficiaires.


http://ec.europa.eu/echo/files/partners/humanitarian_aid/fpa/20121231_RAP_fr.pdf


a) le montant maximum de l’aide financière qui peut être versée à un bénéficiaire, qui ne peut excéder 60 000 EUR13 et les critères permettant de déterminer le montant exact ;

b) les différents types d’activités du partenaire14 susceptibles de bénéficier d’un tel soutien financier, sur la base d’une liste déterminée ;

c) la définition des personnes ou catégories de personnes susceptibles de bénéficier d’une telle aide financière et les critères d’attribution. Il s’agit par exemple du ciblage par catégorie des femmes enceintes et allaitantes ou de rapatriés, ou de l’utilisation des critères comme le score de consommation alimentaire ou le manque d’accès à l’eau, etc.

Pour toutes les propositions soumises à la DG ECHO incluant des transferts en espèces conditionnels et/ou inconditionnels, le partenaire doit également préciser les montants des transferts en espèces à attribuer à un bénéficiaire et les critères de détermination du montant exact.

Toutes les propositions doivent définir les procédures de contrôle spécifiques, ainsi que les procédures de suivi-évaluation et d’établissement de rapports.

Toutes les propositions doivent inclure une évaluation exhaustive des risques de la ou des modalités retenues dans la section correspondante du Formulaire unique. Pour chacun des principaux facteurs de risque, la proposition doit indiquer : a) les mesures spécifiques à prendre durant la mise en œuvre afin de minimiser les risques ; b) les dispositions permettant de surveiller si ces risques se développent ; et c) si tel est le cas, les mesures permettant d’en atténuer les conséquences.

Il convient également de prendre en compte le principe « ne pas nuire » pour les bénéficiaires et les communautés pour chaque modalité. Les risques de distributions en nature détruisant des routes en piètre état et augmentant ainsi potentiellement la vulnérabilité des communautés, ou d’interférence des programmes de travail contre rémunération (Cash for Work) avec la saison agricole ou d’autres activités essentielles, doivent également être évalués dans chaque proposition. Des activités de rétablissement peuvent également être envisagées si elles sont pertinentes.

Pour les outils reposant sur une aide en espèces, la proposition doit traiter clairement des risques d’inflation ; si elle repose sur une aide en nature, elle doit tenir compte des risques de déflation. Pour toutes les modalités de transfert, le partenaire doit

“ Toutes les propositions doivent :• Préciser les montants des transferts en

espèces à attribuer à un bénéficiaire et les critères de détermination du

montant exact ;• Définir les procédures de contrôle

spécifiques, ainsi que les procédures de suivi-évaluation et d’établissement de

rapports ;• Inclure une évaluation exhaustive des risques de la ou des modalités

retenues.

13 - Excepté si le soutien financier représente l’objectif / la modalité principal(e) de l’action, auquel cas le montant versé à chaque bénéficiaire peut être supérieur à 60 000 EUR.

14 - Le terme « activités » sert à décrire les activités menées par des partenaires comme décrit dans le formulaire unique dans la structure d’un projet. Il ne se rapporte pas aux « activités » réalisées par les bénéficiaires, pour des transferts en espèces condi-tionnels par exemple.


surveiller les problèmes de sécurité et de corruption, et définir les circonstances qui justifieraient le passage à une aide en nature ou à des distributions en espèces selon le cas.

Du point de vue budgétaire, il est reconnu qu’un projet en espèces ou en coupons bien conçu et efficacement mis en œuvre peut s’avérer plus coûteux en termes de ressources humaines techniques, en incluant également une utilisation différente des équipes existantes comme ressources humaines financières, mais moins coûteux en termes logistiques et d’approvisionnement.

2.3.4 Mise en œuvre

Les procédures de ciblage nécessitent une attention particulière. Les transferts en espèces notamment sont perçus comme étant davantage exposés à des risques d’erreurs d’inclusion potentielles, alors que le ciblage de tous types de transferts de ressources reste problématique. Il existe généralement un compromis entre les erreurs d’exclusion (ceux qui devraient bénéficier du transfert, alors que ce n’est pas le cas) et les erreurs d’inclusion (ceux qui ne devraient pas bénéficier du transfert, alors que c’est le cas). Tous les projets doivent démontrer le caractère adéquat des procédures de ciblage, afin de minimiser les erreurs, tout en mettant en place ces procédures dans des délais raisonnables, pour un coût et avec une complexité raisonnables.

Il est possible de faire appel à toute une série de mécanismes de ciblage. Le choix de la méthodologie dépendra du contexte et de la nature de la crise. Dans un contexte d’urgence, la rapidité peut prévaloir sur l’efficacité. Dans le cas d’une crise prolongée, il conviendra de privilégier des méthodes plus élaborées et approfondies. Un processus de ciblage géographique initial sera suivi d’un ciblage au niveau des ménages en prévoyant un processus utilisant des méthodes communautaires, des critères démographiques et

Distribution d’argent via l’utilisation de téléphones mobiles en Indonésie. © Union européenne - photo de EC/ECHO/Tom Greenwood/Oxfam GB

socio-économiques, des mécanismes « d’auto ciblage » ou une combinaison de ces approches. Des contrôles, y compris des visites à domicile durant la mise en œuvre, sont considérés comme cruciaux pour un ciblage efficace.

Il existe un grand nombre de mécanismes de distribution d’espèces, de la distribution dans des enveloppes aux virements par téléphone mobile, et aux dépôts sur les comptes bancaires des bénéficiaires. Tous ces systèmes (dont beaucoup sont déjà largement utilisés pour des remises de fonds de migrants à l’étranger) ont leurs propres conditions préalables, avantages et limitations.15 Certains systèmes de distribution plus innovants peuvent s’avérer plus coûteux, et sont utilisés pour atténuer les risques de corruption et de sécurité pour l’agence impliquée dans les distributions. Les partenaires doivent donc attentivement évaluer et sélectionner les mécanismes de distribution les plus efficaces et efficients.

Il convient d’être attentif au fait que le choix d’un mécanisme de distribution spécifique peut exclure certains groupes parmi les plus vulnérables, par exemple des enfants chefs de famille encore exclus du système bancaire, des femmes ayant un accès limité à la téléphonie mobile et des groupes marginalisés ne pouvant accéder à la documentation nécessaire pour détenir un téléphone ou ouvrir un compte.

Il ne faut pas oublier non plus les rôles et les relations à l’intérieur de ménages. Les femmes contrôlent par exemple souvent davantage les aliments et les biens du ménage que l’argent. Pour savoir à qui il convient de distribuer les espèces à l’intérieur d’un ménage, il faut tenir compte des différents rôles de chaque sexe, des objectifs du programme, de l’impact potentiel que celui-ci peut avoir sur la façon de dépenser cet argent et la dynamique du ménage. L’émancipation des femmes par l’intermédiaire d’une distribution d’espèces peut créer des risques potentiels ou avoir des avantages qu’il convient de surveiller et de mitiger.

La mise en œuvre du projet et le contexte sur le marché doivent être surveillés, afin d’identifier et d’atténuer des facteurs de risque potentiels, ainsi que les résultats du projet. Cette surveillance doit permettre de vérifier la pertinence de l’analyse initiale de la réponse, de l’affiner en permanence, afin de pouvoir réajuster la stratégie opérationnelle.

Des systèmes de surveillance établis pour les systèmes de transfert d’espèces et de coupons recueilleront et analyseront des quantités de données réalistes, et fourniront des résultats directement utilisables par les gestionnaires de programmes pour une mise en œuvre appropriée, y compris une réponse rapide en cas de changement de situation, et d’hypothèses erronées remontant à la conception du projet.


Encadré B : Série de questions minimum à surveiller pour la distribution en espèces

• Les bénéficiaires ont-ils obtenu le montant approprié du transfert ?

• Les transferts ont-ils été effectués à temps ?

• Comment les personnes dépensent-elles l’argent transféré ?

• Les articles que les personnes veulent acheter sont-ils disponibles sur le marché ?

• Où et jusqu’où doivent se rendre les personnes pour recueillir les espèces transférées ?

• Jusqu’où les personnes doivent-elles se rendre pour acheter ce qu’elles recherchent, et un produit de qualité appropriée ?

• Les personnes ont-elles pu prélever et utiliser leur transfert en espèces en toute sécurité, sans devoir faire face à des obstacles sociaux, culturels ou autres ?

• L’intervention a-t-elle eu un impact sur d’autres secteurs (dans le cas des financements en espèces inconditionnels) ?

• La distribution d’espèces a-t-elle eu un effet sur les prix ?

• Cette modalité est-elle favorable à la réalisation des objectifs spécifiques du programme ?

15 - Voir Delivering Money : Cash transfer mechanisms in emergency, CaLP, Londres, juin 2010.

“ Il existe un grand nombre de mécanismes de distribution d’espèces. Il convient d’être attentif au fait que le

choix d’un mécanisme de distribution spécifique peut exclure certains groupes

parmi les plus vulnérables.

http://www.actionagainsthunger.org/sites/default/files/publications/Delivering_Money-Cash_Transfer_Mechanisms_in_Emergencies_03.2010.pdf

Les marchés et les contextes peuvent changer durant une action, et les projets et systèmes de surveillance doivent identifier les critères nécessaires pour envisager une modification des modalités du transfert.

Un suivi post-distribution de routine doit être assuré pour tous les transferts, bien qu’il convienne de vérifier des points supplémentaires pour les transferts en espèces. Le mécanisme de contrôle et de surveillance doit être rapide et efficace, et indiquer clairement tout problème qui peut être rectifié durant

la mise en œuvre. Il fournit également des informations qui peuvent s’avérer utiles pour évaluer l’impact et les résultats.

Si l’inflation des produits ou des services essentiels, notamment ceux que les bénéficiaires sont censés acheter, fait partie des risques identifiés, il convient

alors d’assurer le suivi des prix de ces articles durant le projet, en tenant compte des fluctuations de prix habituelles en fonction des saisons. Les augmentations de prix au-delà de limites acceptables peuvent déclencher des mesures correctives – y compris celles identifiées à l’étape de la planification.

La DG ECHO s’engage pour une approche de gestion fondée sur des résultats. Il est donc nécessaire de surveiller l’impact de l’action, outre les résultats et

les activités ; la nature fongible des espèces nécessite davantage encore l’évaluation de l’impact au niveau des ménages. Les indicateurs d’impact appropriés et spécifiques pour tous les projets de transfert (en espèces, coupons, ou en nature) seront déterminés par les objectifs humanitaires correspondants tels que définis dans les propositions. L’indicateur de résultats doit mesurer les progrès accomplis par rapport à l’impact sectoriel identifié dans la proposition, et ne pas se contenter de faire un rapport sur les activités.

2.3.5 Évaluation

L’évaluation des projets en espèces et en coupons peut jouer un rôle essentiel pour le processus d’apprentissage à la fois de la DG ECHO et de ses partenaires. Ces connaissances peuvent contribuer directement à affiner et à valider l’utilisation des projets en espèces et en coupons ainsi que leurs systèmes de responsabilité financière.

Les partenaires sont encouragés à mener régulièrement une évaluation des projets en espèces et en coupons. Des évaluations extérieures sont également encouragées dans la mesure des possibilités financières. Ces évaluations doivent


Népal. © Union européenne - photo de EC/ECHO/Tom Pietrasik/Oxfam

“ Les partenaires sont encouragés à mener régulièrement une évaluation des projets en espèces et en coupons.


être considérées comme un processus d’apprentissage permettant de contribuer à une expérience institutionnelle, locale et mondiale, plutôt que comme un audit.

L’évaluation de projets financés par la DG ECHO est tout particulièrement encouragée pour combler les lacunes concernant les connaissances sur ce qui suit :

a) les avantages et les risques de différentes approches d’identification et de ciblage des bénéficiaires ;

b) les méthodologies d’évaluation rapide du marché ;c) les implications de différentes possibilités de transfert de ressources sur le

contrôle des ressources au niveau des ménages, incluant les femmes et les enfants, les personnes âgées ou les personnes souffrant d’une vulnérabilité particulière (handicapés, par exemple) ;

d) l’impact d’un ciblage à l’intérieur des ménages sur les résultats du programme (dans la mesure où les femmes sont généralement considérées comme étant les mieux placées pour le suivi et les besoins du ménage) ;

e) la portée des impacts et des conséquences sur l’inflation, ainsi que le caractère adéquat des options d’urgence ;

f) l’impact des différentes modalités sur les ménages bénéficiaires ;g) l’impact indirect sur les commerçants et le développement du marché, y

compris les fluctuations de prix ;h) les liens entre programmation humanitaire en espèces et réseaux de sécurité

sociaux ;i) la coordination des programmes en espèces à l’intérieur et à travers les

secteurs ; j) les modalités en espèces comme un outil de réponse humanitaire d’emblée

rapide et à grande échelle ;k) le rapport coût-efficacité des projets en espèces et en coupons ; l) le rôle des espèces et des coupons pour la promotion de la résilience, la réduction

des risques de catastrophes, la récupération anticipée et une transition vers un développement sur le plus long terme.

2.4 Renforcement des capacités

La capacité sur le terrain des partenaires de la DG ECHO est (à quelques exceptions notables près) favorable à des interventions et une logistique sectorielles cohérentes avec la conception et la mise en œuvre des projets de type en nature, de produits, ou de fourniture de services.

La DG ECHO reconnaît que pour que les espèces et les coupons soient considérés plus régulièrement comme une option de transfert de ressources, il faut une augmentation des capacités et des modifications institutionnelles au niveau des agences qui les mettent en œuvre. Ceci nécessite à son tour un investissement à l’échelle du système, afin de renforcer la capacité des partenaires et du système humanitaire dans son ensemble pour compléter le financement au niveau du projet.

Il convient de développer davantage les outils de comparaison de l’efficacité, de l’efficience et de la faisabilité de stratégies de transfert de ressources alternatives, notamment des outils d’étude de marché et d’analyse des options des réponses. La DG ECHO a donc soutenu (notamment par l’intermédiaire de



financements pour l’amélioration de la capacité de réponse) la poursuite du développement et de la divulgation de ces outils et de ces normes au sein de la communauté humanitaire mondiale.

Les équipes du programme chargées de sa mise en œuvre sont également tenues de suivre une formation. La formation, notamment des équipes financières des partenaires, et l’approfondissement de la culture financière au sein des communautés bénéficiaires peuvent contribuer à réduire les risques financiers.


Le système Cash Atlas, un outil interactif permettant de cartographier et de mieux comprendre les différentes utilisations des interventions monétaires à l’échelle mondiale. © Calp


3.1 Critères supplémentaires pour la comparaison des différentes modalités de transfert

Tableau A-1 Critères de comparaison des modalités de transfertPoint Espèces Coupons En natureCoût – efficacité

Assiste-t-on à une diminution des coûts de livraison, de distribution et des coûts logistiques ?Combien les bénéficiaires peuvent-ils dépenser pour accéder aux marchés ?La réponse peut-elle être mobilisée plus rapidement ?

Assiste-t-on à une diminution des coûts de livraison, de distribution et des coûts logistiques ?Quels sont les coûts administratifs ?La mise en place du système – dans le cas des foires notamment – retardera-t-elle le démarrage et l’opportunité de la réaction ?

Les achats groupés permettent-ils de réduire le coût des produits ?Quel est le coût de l’approvisionnement et des transports ?Quelle proportion des produits peut être vendue pour répondre à d’autres besoins, et à quel prix ?

impacts sur le marché

Quels sont les impacts secondaires positifs possibles sur les marchés locaux et l’économie ?Les bénéficiaires risquent-ils d’être affectés par un manque de fournitures ?L’inflation peut-elle porter atteinte au pouvoir d’achat des bénéficiaires et des non-bénéficiaires ? L’intervention peut-elle avoir des impacts positifs ou négatifs sur les consommateurs non bénéficiaires ?

Quels sont les impacts secondaires positifs possibles sur les marchés locaux et l’économie ?Les avantages du marché peuvent-ils être monopolisés par quelques fournisseurs ?Les bénéficiaires risquent-ils d’être affectés par un manque de fournitures ?L’inflation peut-elle porter atteinte au pouvoir d’achat, nécessiter la renégociation d’accords de fournisseurs ou affecter le budget du projet ?

S’agit-il de traiter d’un problème de disponibilité ?Les acheteurs locaux sont-ils habitués à soutenir les marchés locaux ?Existe-t-il un risque de voir les marchés et la production locale sapés, notamment si les produits transférés sont revendus par les bénéficiaires ?

Flexibilité À quel point est-il important pour les bénéficiaires de bénéficier d’une grande flexibilité et d’un choix individuel pour l’utilisation des ressources ?La qualité nécessaire des produits ou des services peut-elle être assurée ?L’évaluation des besoins et le ciblage des bénéficiaires ont-ils été assez méthodiques, de façon à ce que les espèces ne soient pas utilisées à des fins imprévues ou « antisociales » ?

À quel point est-il important de restreindre les produits ou services fournis afin de répondre aux objectifs spécifiques du projet ?Existe-t-il un risque que les produits ou services spécifiés ne répondent pas aux besoins prioritaires ? Les modalités de paiement aux propriétaires de magasins/fournisseurs sont-elles acceptables par les deux parties et suffisamment flexibles ?

À quel point est-il important de restreindre les produits ou services fournis afin de répondre aux objectifs spécifiques du projet ?Existe-t-il un risque que les produits ou services spécifiés ne répondent pas aux besoins prioritaires ?La fiabilité du circuit de distribution en nature est-elle assurée pendant toute l’action ?

sécurité Quels sont les risques spécifiques de la distribution d’espèces aux équipes de l’agence et aux bénéficiaires ? Différents mécanismes de transfert peuvent-ils réduire la visibilité du transfert et diminuer les risques de sécurité ? L’anonymat est-il favorable au principe « ne pas nuire » ?

Quels sont les risques spécifiques de la distribution d’espèces aux équipes de l’agence et aux bénéficiaires ? Quels sont les risques de copie des coupons ?

Quels sont les risques spécifiques de la distribution d’espèces aux équipes de l’agence et aux bénéficiaires ? Quels sont les risques spécifiques de la distribution en nature aux équipes de l’agence et aux bénéficiaires ?

Corruption Quelles sont les menaces spécifiques liées au vol et à la corruption ?Différents mécanismes de transfert peuvent-ils limiter les risques ?

Quelles sont les menaces spécifiques liées au vol et à la corruption ?Différents mécanismes de transfert peuvent-ils limiter les risques ?

Quelles sont les menaces spécifiques liées au vol et à la corruption ?Quels sont les risques de corruption liés aux points de distribution ?Quels sont les risques de corruption liés à d’autres étapes (contractuelles, par exemple) ?

3. Annexes

E s p è c e s e t b o n s d ’ a c h a t : A u g m e n t e r l ’ e f f i c i e n c e e t l ’ e f f i c a c i t é d a n s t o u s l e s s e c t e u r sE s p è c e s e t b o n s d ’ a c h a t : A u g m e n t e r l ’ e f f i c i e n c e e t l ’ e f f i c a c i t é d a n s t o u s l e s s e c t e u r s22

3.2 Interventions en espèces et en coupons financées par la DG ECHO

Tableau A-2 Exemples d’interventions en espèces et en coupons

Exemples d’activitésFourniture d’espèces ou de coupons aux bénéficiaires dans le cadre d’une action directe

Financements accordés aux réfugiés tchétchènes à Bakou, en Azerbaïdjan et aux réfugiés syriens au Liban (avant tout pour couvrir une partie des frais de location d’abris)Financements en espèces pour des familles d’accueil au Kosovo Financements permettant de couvrir les besoins alimentaires durant la famine en Somalie et au Sahel

Paiement des bénéficiaires en espèces ou en coupons pour une participation à un programme de travaux publics, et d’autres formes de création d’emplois

Programme de création d’emplois en Palestine Dégagement de routes en AfghanistanConstruction/réhabilitation de routes en République Démocratique du Congo (RDC)Dégagement de canaux d’irrigation au PakistanProjets d’assainissement et d’eau en Somalie Coupons pour des travaux au Mali et au NigerProgramme Travail contre rémunération (CFW) pour les projets RRC au Bangladesh

Fourniture d’un financement en espèces durant une formation

Afghanistan : un financement en espèces a été accordée pour encourager les stagiaires ; les formateurs étaient des femmes plus âgées détentrices d’un savoir artisanal qui risquait de disparaître pour la communautéPakistan : formation s’adressant à des femmes vulnérables, dans l’incapacité de travailler à l’extérieur du domicile

Paiement de bénéficiaires pour qu’ils puissent réparer leurs propres maisons ou réhabiliter des terres cultivables

Afghanistan Déblaiement au Libéria de terres d’une exploitation de culture commerciale pour des rapatriés

Financements de rapatriement Financements accordés à des familles afghanes revenant au pays, provenant du Pakistan et d’Iran (distribution d’espèces aux centres de transit dans le pays de retour)Prestations de transport pour des familles revenant au Libéria, provenant de Côte d’Ivoire

Espèces pour déstockage Achat de bétail en Ethiopie

Distribution de coupons aux bénéficiaires pour un type particulier de marchandises ou un lot de marchandises

Achat de semences sur les marchés locaux en RDC Systèmes de coupons pour des semences/engrais/outils au LesothoMultiplication de semences/tubercules au ZimbabweCoupons pour des ânes au SoudanCoupons pour de l’eau à Madagascar Coupons alimentaires (RDC, Palestine)Coupons essence au LibanCoupons pour des semences (échangées par l’intermédiaire de commerçants sur les marchés) au Libéria

Début d’une situation d’urgence soudaine

Nord Liban : coupons durant les premières semaines de déplacements afin de fournir des produits non-alimentaires aux réfugiés (vêtements et chaussures)

au cours de la période transitoire vers le rétablissement et le développement

Un projet d’assainissement de marécages dans un district d’Ituri en RDC. La combinaison d’un programme travail contre rémunération et d’une nouvelle route d’accès a favorisé une agriculture à échelle réduite et l’installation d’étals au bord de la route.


3.3 Tableau A-3 Exemples de projets où les espèces, les coupons et une aide en nature ont été retenus comme mode de fourniture, et raisonnement sous-jacent

Pays Motifs d'adoption de projets en espèces et coupons

République Démocratique du Congo (district d'ituri) : projets travail contre rémunération

Ces projets en espèces et en coupons ont été mis en place à la suite de projets similaires de fourniture d’une aide alimentaire aux bénéficiaires. Ce changement résultait avant tout des coûts élevés de l’approvisionnement en produits. Le projet a eu des répercussions secondaires favorables, dont l’ouverture de marchés grâce à la construction de routes pour les populations rapatriées. Ces projets en espèces ne s’adressaient toutefois qu’aux populations qui retournaient dans des zones où les marchés fonctionnaient.

azerbaïdjan : allocations de subsistance en espèces, couvrant les besoins de base et notamment une partie des loyers

La décision de fourniture d’espèces aux réfugiés tchétchènes vivant à Bakou, la capitale de l’Azerbaïdjan, pour couvrir une partie du coût des loyers, a été prise à la suite de la forte augmentation du coût du logement et de la vie. D’autres alternatives (relocalisation, construction) se sont avérées impossibles pour des raisons politiques, et l’assistance la plus appropriée consistait à distribuer des espèces. Les allocations de subsistance étaient accompagnées de colis alimentaires (en nature) fournis par l’intermédiaire de la Croix-Rouge, afin de veiller à la cohérence avec le système d’assistance sociale national gouvernemental.

République Démocratique du Congo : foires de bons de semences

Les foires aux semences devaient permettre de faire face à deux problèmes simultanément : il s’agissait tout d’abord de fournir aux rapatriés récents toute une variété de semences de qualité ; et il fallait permettre à ceux qui étaient revenus avant (et qui avaient reçu des semences certifiées au cours de la saison précédente) la possibilité de mieux vendre leurs produits.

tchad : coupons d'alimentation en nature et de produits frais

Durant la crise alimentaire 2011/2012 au Tchad, une analyse du marché a montré que l’approvisionnement en sorgho et en millet n’était pas suffisant pour répondre aux besoins alimentaires. Une distribution en nature de céréales a été assurée en combinaison avec des coupons alimentaires pour produits frais.

afghanistan : distribution alimentaire en nature et travail contre rémunération

À la suite d’une sécheresse au centre de l’Afghanistan, les agriculteurs n’ont pas eu de récoltes suffisantes pour couvrir leurs besoins alimentaires durant l’hiver, période durant laquelle toute la région est bloquée par la neige. Les commerçants ont averti que les produits alimentaires qu’ils pouvaient fournir ne pourraient couvrir qu’une partie des besoins. Un programme a donc été mis en place pour fournir une aide alimentaire en nature aux plus vulnérables, ainsi qu’un programme de travail contre rémunération pour ceux qui étaient en état de travailler. Les besoins alimentaires de la population et des marchés locaux ont ainsi pu bénéficier d’une aide simultanément.

soudan : transfert d'espèces remplacé par un transfert en nature alimentaire

Début 2012 : en raison de la volatilité des prix sur le marché, les coupons en espèces ont été suspendus dans l’une des principales zones ciblées et remplacés par une modalité de transfert plus appropriée en nature. Le PAM a continué à surveiller les prix sur le marché, et a repris la modalité de transfert en espèces quelques mois plus tard.


3.4 Références

ACF (2007) Implementing Cash-based Interventions : A guideline for aid workers.

Albu, M (2010) The Emergency Market Mapping and Analysis Toolkit, Practical Action

Barrett, C., Lentz E., and Maxwell, D. (2007) A Market Analysis and Decision Tree Tool for Response Analysis : Cash, Local Purchase and/or Imported Food Aid? Care.

CICR/FICR (2007) Lignes directrices sur les programmes de transferts monétaires. Comité International de la Croix-Rouge (CICR) et Fédération internationale des Sociétés de la Croix-Rouge et du Croissant-Rouge (FICR), Genève.

Commission européenne, Fact Sheet D.3 Cash for Returnees, Income Generation, Cash for Work, Revolving Funds : Limits and Constraints, décembre 2008.

Commission européenne, Manual on Project Cycle Management, Bruxelles, juin 2005.

Commission européenne, Politique d’assistance alimentaire humanitaire de la Commission européenne, 2010

Commission européenne, Staff Working Document on Humanitarian Wash Policy : Meeting the challenge of rapidly increasing humanitarian needs in Water, Sanitation and Hygiene (WASH). 2012

Creti, P. and Jaspars S. (2006) Cash Transfer Programming in Emergencies, Oxfam GB.

Darcy, J. and Hoffman, C.-A. (2003) According to Need? Needs Assessment and Decision Making in the Humanitarian Sector. Londres : Overseas Development Institute.

FAO (2011) The use of cash transfers in livestock emergencies and their incorporation into Livestock Emergency

Guidelines and Standards (LEGS). Animal Production and Health Working Paper. No. 1. Rome.

Gentilini, U (2007) Transferts monétaires et aide alimentaire - un premier inventaire, docu-ment hors série n° 18 PAM/PDPS, Rome

Harvey, P and Bailey, S (2011) Cash Transfer Programming in Emergencies. Good Practice Review, numéro 11. Humanitarian Policy Network. Londres : Overseas Development Insti-tute.

Harvey, P. et al (2010) Delivering Money : Cash transfer mechanisms in emergencies. CaLP, Londres.

Harvey, P. (2007) Cash Based Responses in Emergencies. HPG Rapport 24. Humanitarian Policy Group. Londres : Overseas Development Institute.

Harvey, P. (2005) Cash and Vouchers in Emergencies : An HPG Discussion Paper, Humanitar-ian Policy Group. Londres : Overseas Development Institute.

Peppiat, D., Mitchell J., Holzmann P., (2001) Cash Transfers in Emergencies : Evaluating Ben-efits and Assessing Risks, ODI/HPG Network Paper No. 35. Londres : Overseas Development Institute.

Lor-Mehdiabadi, et Adams, (2008) Evaluation and Review of the Use of Cash and Vouchers in Humanitarian Crises. Partie 1, rapport d’évaluation. Prolog Consult

Lor-Mehdiabadi, et Adams, (2008) Evaluation and Review of the Use of Cash and Vouchers in Humanitarian Crises. Partie 2, rapport d’examen. Prolog Consult

PAM (2009) Cash and vouchers manual.

Plus de ressources disponibles sur : www.cashlearning.org.


http://www.actionagainsthunger.org.uk/fileadmin/contribution/0_accueil/pdf/Implementing%20Cash-based%20interventions%20-%20A%20guideline%20for%20aid%20workers.pdf

http://www.humanitarianforum.org/data/files/resources/798/en/OXFAM_Emergency_Market_Analysis_Toolkit.pdf

http://aem.cornell.edu/faculty_sites/cbb2/Papers/Decision%20Tree%20Background1%20May%2023%202007%20Final.pdf

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http://www.livelihoodscentre.org/livelihoods/ShowPropertyServlet;jsessionid=LdT7SJ0VP8PTh2vxCQDjVmcVJfFMPBXJPk44Q2Gb7t8DghTY7TMv!420022117!NONE?nodePath=%2FLivelihoods%2FKnowledge+repository%2FPublications%2FFiles%2F04.+ICRC+IFRC+Guidelines+CTP+2007+FR&_pageLabel=pages_documentsByCategory_page

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http://ec.europa.eu/echo/files/policies/sectoral/WASH_SWD.pdf



http://policy-practice.oxfam.org.uk/publications/cash-transfer-programming-in-emergencies-115356

http://www.fao.org/docrep/014/i2256e/i2256e00.pdf

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http://www.wfp.org/sites/default/files/OP_18_French_0.pdf

http://www.odihpn.org/index.php?option=com_k2&view=item&layout=item&id=3218

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http://www.actionagainsthunger.org/sites/default/files/publications/Delivering_Money-Cash_Transfer_Mechanisms_in_Emergencies_03.2010.pdf

http://www.odi.org.uk/sites/odi.org.uk/files/odi-assets/publications-opinion-files/265.pdf

http://www.odi.org.uk/sites/odi.org.uk/files/odi-assets/publications-opinion-files/432.pdf

http://www.odihpn.org/documents/networkpaper035.pdf

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http://ec.europa.eu/echo/files/evaluation/2008/cash_evaluation_report.pdf

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http://ec.europa.eu/echo/files/evaluation/2008/cash_review_report.pdf

http://www.humanitarianforum.org/data/files/resources/806/en/wfp_cash_and_vouchers_manual.pdf

http://www.cashlearning.org/francais/accueil


3.5 Abréviations

aCF Action Contre la Faim

CE Commission européenne

CFW Cash for Work (Travail contre espèces)

CiCR Comité international de la Croix-Rouge

DG ECHO Commission européenne, Direction Générale de l'aide humanitaire et de la protection civile

FaO Organisation des Nations Unies pour l'alimentation et l'agriculture

FiCR Fédération internationale des Sociétés de la Croix-Rouge et du Croissant-Rouge

FPa Accord-cadre de partenariat

FR Règlement financier

GaB Guichet automatique bancaire

iDP Personne déplacée à l'intérieur de son propre pays

lRRD Lien entre l’urgence, la réhabilitation et le développement

NFi Non-Food Items (Articles non alimentaires)

ODi Overseas Development Institute

ONG Organisation Non Gouvernementale

OPt Territoire palestinien occupé

Pam Programme alimentaire mondial

PDm Post Distribution Monitoring (Suivi post distribution)

PlW Pregnant and Lactating Women (Femmes enceintes et allaitantes)

RaP Règles d'Application (en référence au Règlement financier)

RDC République Démocratique du Congo

sCuK Save the Children Royaume-Uni

s&E Suivi et évaluation

siDa Syndrome d'immunodéficience acquise

uNHCR Haut Commissariat des Nations Unies pour les réfugiés

uNiCEF Fonds des Nations Unies pour l'enfance

uN-OCHa Bureau des Nations Unies pour la coordination des activités humanitaires

uNRWa Office de secours et de travaux des Nations unies

ViH Virus de l'immunodéficience humaine

Couv

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ECHO

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n/O

xfam

Page internet ECHO

https : www.facebook.com/EuropeanCommission

https ://twitter.com/eu_echo

http://ec.europa.eu/commission_2010-2014/georgieva

augmenter l’efficience et l’efficacité dans€¦ · dg echo - politiques thématiques n°1 :...

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