la programmation budg taire pluriannuelle
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LA PROGRAMMATION BUDGÉTAIRE PLURIANNUELLE:
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L’élaboration de ce guide méthodologique sur la programmation budgétaire pluriannuelle
et l’édition de cet ouvrage ont bénéficié de l’appui du Programme des Nations Unies pour
le Développement à Madagascar à travers son Programme « Gestion Budgétaire pour la
Croissance Inclusive et la réalisation des Objectifs de Développement Durable » mis en œuvre
par le Ministère des Finances et du Budget.
Auteur : Mohamed Moindzé
Le contenu de cette publication peut être reproduit librement, sous réserve defaire mention de la source :
La programmation budgétaire pluriannuelle: Cadre de Dépense à Moyen Terme Global et Cadre de Dépense à Moyen Terme ministériel (CDMT) - Guide méthodologique Ministère des Finances et du Budget de Madagascar / PNUD - Décembre 2016
Mise en page : Raj Hassanaly/PNUD Madagascar
Madagascar Editions - Décembre 2016
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Sommaire
ACRONYMES . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .4
Avant - propos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .8
Introduction . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .9
Partie 1. Le budget-programme : les concepts et les principes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .11
1.1. Qu’est-ce qu’un programme ? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .12
1.2. Mettre en place une classification programmatique . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .14
1.3. La gestion des programmes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .16
1.4. Le suivi de la performance d’un programme . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .20
1.4.1. Les documents de performance et les rapports d’exécution. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .20
1.4.2. Objectifs et indicateurs de performance . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .21
Partie 2. Les documents de la programmation budgétaire pluriannuelle . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .23
2.1. Placer le budget dans une perspective pluriannuelle . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .24
2.1.1. Les objectifs . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .24
2.1.2. Les outils . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .24
2.2. Les stratégies . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .27
2.3. Le Cadrage Budgétaire à Moyen Terme (CBMT) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .29
2.4. Les documents ministériels . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .32
2.4.1. Présentation générale . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .32
2.4.2. La structure et le contenu du CDMT . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .32
Partie 3. La procédure de programmation pluriannuelle . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .35
3.1. Principes généraux . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .36
3.1.1. La budgétisation en deux temps. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .36
3.1.2. La projection de référence . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .37
3.2. Les étapes de la programmation pluriannuelle de la dépense au niveau des institutions et ministères . .39
3.2.1. Articulation de la programmation budgétaire aux niveaux global et sectoriels (institutions et ministères) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .39
3.2.2. Les différentes étapes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .39
3.3. Le calendrier des activités de préparation du budget et de programmation annuelle . . . . . . . . . . . . . . .41
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Liste des diagrammes
Diagramme 1.1. Le processus de production des services publics et les dimensions de la performance . . . .13
Diagramme 2.1. Plans/stratégies, cadres à moyen terme et budget . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .25
Diagramme 2.2. Chiffrage de stratégie et CDMT . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .28
Diagramme 2.3. Construction du CBMT . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .31
Diagramme 3.1. Articulation des exercices dans le cadre de la procédure budgétaire . . . . . . . . . . . . . . . . . . .39
Diagramme 3.2. Calendrier des activités de préparation du budget de programmation budgétaire pluriannuelle . .43
Liste des Tableau
Tableau 1.1. Cartographie administrative des programmes d’un ministère . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .14
Tableau 2.1. CADRES A MOYEN TERME . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .26
Tableau 2.2. CBMT par division de la CFAP et grande nature économique . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .31
Tableau 3.1. Tableau de construction des projections . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .38
Liste des Encadrés
Encadré 1.1. Les approches budgétaires orientées vers la performance . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .12
Encadré 1.2. Quelques bons principes de structuration du budget en programmes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .15
Encadré 1.3. Exemples de structuration du budget d’un ministère en programmes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .16
Encadré 1.4. Qu’est ce que le dialogue de gestion ? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .18
Encadré 1.5. Contenu possible d’un protocole de gestion dans un ministère . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .19
Encadré 1.6. Le rapport d’exécution d’un ministère . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .20
Encadré 1.7. Indicateurs socio-économiques de «haut niveau» et indicateurs de performance . . . . . . . . . . . . .22
Encadré 2.1. Les éléments d’une stratégie sectorielle . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .27
Encadré 2.2. Plan d’un CBMT avec document d’orientation économique du budget . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .30
Encadré 2.3. CDMT d’un ministère . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .33
Liste des Annexes
ANNEXE 1. Le CDMT : quelques bons principes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .45
ANNEXE 2. Plan détaillé du CDMT d’un ministère . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .46
ANNEXE 3. Plan détaillé d’un rapport d’exécution . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .53
ANNEXE 4. Objectifs et chaine de résultats -Quelques exemples . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .58
ANNEXE 5. Glossaire . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .59
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Avant - propos
En vue de disposer d’une visibilité à moyen terme sur les ressources et les dépenses de l’État, le Gouvernement, en
collaboration avec les Partenaires Techniques et Financiers, a pris l’initiative de renforcer le processus de programmation
budgétaire pluriannuelle. Il s’agit de placer le budget dans une perspective sur plusieurs années, afin de tracer le
chemin pour la réalisation progressive des objectifs stratégiques, notamment les Objectifs de Développement Durable
(ODD) inscrits dans le PND et son Plan de Mise en Œuvre (PMO). Le budget pluriannuel devrait, en ce sens, être
cohérent avec les programmes encadrés. C’est dans cette optique qu’un guide méthodologique de programmation
pluriannuelle du budget a été élaboré avec le concours du PNUD.
La confection du guide a été précédée d’une formation intitulée « Programmation budgétaire pluriannuelle dans le
cadre du Budget Programme » au mois d’octobre 2015, dispensée par un consultant international. L’objectif général
était de fournir aux cadres responsables du cadrage et de la programmation budgétaire auprès du Ministère des
Finances et du Budget et de quelques ministères sectoriels à forte dotation de Programmes d’Investissements
Publics les concepts et les principes essentiels à l’élaboration d’une programmation pluriannuelle.
Plus spécifiquement, il s’agissait de se réapproprier les fondements et l’objet-même de cette programmation et
d’assurer la gestion par les entités, de leurs budgets suivant les normes requises, tout en tenant compte de leur
cohérence avec les priorités sectorielles. Par le biais de cette formation, les participants ont pu s’approprier les
notions de budget- programme, de performance et de gestion budgétaire. Cela a également permis d’approfondir
l’utilisation de la programmation budgétaire pluriannuelle axée sur les résultats (CBMT, CDMT ministériel, Débat
d’Orientation Budgétaire, procédures de programmation pluriannuelle ...).
J’adresse mes remerciements envers le PNUD, ainsi qu’à nos autres partenaires pour leur appui technique envers le
Ministère des Finances et du Budget. Ma reconnaissance va également à l’endroit des différentes parties prenantes
qui ont pris part à la réalisation du guide. La continuité du soutien des Partenaires Techniques et Financiers est
vivement sollicitée pour la poursuite des réformes engagées dans la gestion des Finances Publiques, de même que
l’appui technique envers nos cadres pour une consolidation des acquis et un renforcement des compétences en
programmation budgétaire pluriannuelle, dans le cadre du Budget Programme.
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Introduction
Depuis l’année 2004, Madagascar s’est lancé dans
une réforme en profondeur de la gestion des Finances
Publiques. Cette initiative a été marquée par l’adoption
de la Loi Organique N°2004-007 du 26 Juillet 2004 sur
les Lois de Finances (LOLF). La possibilité d’affecter les
ressources selon des objectifs de politiques publiques
a été introduite à partir de la loi des finances 2005.
Le développement d’une approche budgétaire
pluriannuelle est un élément essentiel de cette réforme.
De nombreux ministères ont entamé depuis l’année
2005 la mise en place d’un Cadre de Dépenses à
Moyen Terme (CDMT). Ils ont développé également de
nombreux instruments, tels les stratégies sectorielles,
les plans de travail annuels et le suivi de la performance,
mais en dehors de l’existence d’un cadre de référence.
Normalement, la programmation budgétaire
pluriannuelle permet de définir le planning des objectifs
des stratégies dont la réalisation demande en général
un effort continu de plusieurs années. Elle peut
contribuer à améliorer la performance opérationnelle
dans la fourniture de services publics, en donnant aux
gestionnaires une meilleure prévisibilité pour gérer leurs
programmes et en fournissant un cadre pour le suivi de
la performance. Toutefois, cela n’est possible que si les
procédures sont disciplinées.
Le présent guide méthodologique CDMT s’inscrit dans
cette démarche. Il vise à appuyer le développement
d’une approche budgétaire pluriannuelle en
harmonisant les procédures et en les disciplinant. Il
propose différents encadrés, diagrammes et tableaux
élaborés à partir de travaux réalisés à Madagascar et
dans divers pays et illustrant des bonnes méthodes de
programmation. Il constitue la référence unique de tous
les acteurs de la programmation budgétaire.
Il comporte 3 sections et 6 annexes. :
La section 1 établit un rappel des concepts et des
principes de la gestion budgétaire orientée vers la
performance. Un budget de programme comprend
une classification des dépenses par programme et
un projet de performance présentant pour chaque
programme les objectifs de performance (c’est-à-dire
d’efficience, de qualité du service rendu et d’efficacité)
et des indicateurs de performance. Le responsable
de programme est chargé de la mise en œuvre de
ces objectifs et est redevable des résultats atteints.
Les modalités de coordination entre responsables de
programme et responsables administratifs doivent être
définies de manière adéquate, pour éviter tout risque
de conflit.
La section 2 examine les différents instruments de
programmation pluriannuelle ainsi que leur contenu.
Ces instruments sont :
- Les stratégies sectorielles et nationales ou les plans,
qui sont élaborés en amont des processus de
budgétisation et de programmation financière. Leur
développement constitue le point de départ de la
programmation budgétaire pluriannuelle ;
- L’opération Globale du Trésor (OGT) prévisionnelle
qui donne l’enveloppe globale des ressources. Elle
doit prendre en compte les récentes évolutions
financières et économiques, de façon à assurer
la stabilité macroéconomique et des finances
publiques ;
- Le Cadre Budgétaire à Moyen Terme (CBMT) ou
Cadre des Dépenses à Moyen Terme (CDMT)
global qui définit les enveloppes de ressources par
institutions et ministères (les plafonds des dépenses
par institutions et ministères) en fonction des
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stratégies nationales et des contraintes financières
définies dans l’OGT prévisionnel;
- Les CDMT des institutions ou des départements
ministériels (qui seront appelés dans ce guide CDMT
ministériels) qui détaillent les projections de dépenses
du CBMT par programme et éventuellement par
activité selon la stratégie de l’institution ou du
ministère concerné.
- Les dépenses associées aux stratégies qui sont
exécutées via le budget annuel. Le budget et la
première tranche annuelle du CDMT doivent être
cohérents.
La section 3 aborde les procédures de programmation
budgétaire pluriannuelle et de budgétisation qui
doivent être unifiées. Elles visent à introduire les
contraintes financières définies par l’OGT et à amener
les institutions et ministères à assurer la traduction
budgétaire des priorités de développement aux niveaux
national, sectoriel et régional. Les arbitrages au sein des
institutions et des ministères doivent être effectués par
les institutions et ministères concernés. Le calendrier de
programmation budgétaire et de préparation du budget
(qui doit être unifié) doit laisser suffisamment de temps
aux institutions et ministères sectoriels pour effectuer
leurs arbitrages au niveau interne et interministériel
sous le leadership du Premier Ministre, Chef du
Gouvernement, et au Parlement (au moins deux mois)
pour examiner et voter le budget. La procédure de
budgétisation et programmation pluriannuelle doit viser
à encourager les choix stratégiques et les arbitrages
sous contrainte financière.
A cette fin, il est nécessaire d’adopter une procédure
en deux temps :
(i) une phase stratégique, menée particulièrement par
le Chef du Gouvernement avec l’appui technique
du Ministère des Finances et du Budget (MFB)
et du Ministère de l’Économie et du Plan (MEP),
conduisant à l’adoption par les autorités politiques
des objectifs budgétaires globaux et des plafonds
des dépenses par institutions et ministères ; et
(ii) une phase de préparation détaillée des crédits au
cours de laquelle chaque institution ou ministère fait
ses propres arbitrages dans le respect des plafonds
notifiés.
Cette approche de budgétisation a plusieurs
implications:
- Les services techniques centraux (MFB et MEP)
doivent disposer de capacités d’analyse macro-
économique et réflexion stratégique adéquates;
- Le politique doit intervenir à l’issue de la phase
stratégique; et
- Les responsabilités des ministères sont accrues.
L'annexe 1 L’annexe 1 résume les bons principes
régissant les Cadres de Dépenses à Moyen Terme
(CDMT);
L'annexe 2 L’annexe 2 fournit un plan détaillé d’un
CDMT ministériel intégrant les projections financières
et les engagements sur la performance attendue ;
L'annexe 3 L’annexe 3 fournit un plan détaillé d’un
rapport d’exécution ;
L'annexe 4 L’annexe 4 illustre le passage des objectifs
aux indicateurs de performance à travers la chaîne de
résultats ;
L'annexe 5 L’annexe 5 fournit un glossaire qui précise
certains concepts et termes essentiels.
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Partie 1. Le budget-programme : les concepts et les principes
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1.1. Qu’est-ce qu’un programme ?
Les approches budgétaires orientées vers la recherche
de la performance (ou axées sur les résultats)
conduisent à construire un système budgétaire où le
budget sera assorti d’indicateurs chiffrés retraçant les
effets escomptés des dépenses publiques, et où les
responsables de la gestion budgétaire rendront des
comptes non seulement sur l’emploi des fonds mais
aussi sur les résultats de leurs activités. Elles s’appuient
le plus souvent sur une structuration du budget en
programmes. L’article 9 de la LOLF définit ainsi le
programme : « Un programme regroupe les crédits
destinés à mettre en œuvre une action ou un ensemble
cohérent d’actions relevant d’un même ministère et
auquel sont associés des objectifs précis, définis en
fonction de finalités d’intérêt général, ainsi que des
résultats attendus et faisant l’objet d’une évaluation».
Les notions de performance et d’approches
budgétaires axées sur la performance sont rappelées
dans l’encadré 1.1.
Encadré 1.1. Les approches budgétaires orientées vers la performance
Les approches budgétaires visent à renforcer le système budgétaire selon les trois objectifs spécifiques suivants :
• assurer la discipline budgétaire globale, c’est-à-dire la conformité des programmes de dépense aux objectifs macroéconomiques ;
• allouer les ressources de manière efficace, en conformité avec les priorités stratégiques du PND (Plan National de Développement) et des stratégies sectorielles;
• assurer une prestation efficiente des services publics, en fournissant des prestations de qualité au meilleur coût.
La notion de performance dans la conduite des activités publiques rejoint les second et troisième objectifs spécifiques mentionnés ci-dessus. Elle est illustrée par le diagramme 1.1 qui présente le processus de production des services publics et les dimensions de la performance. Les activités publiques consistent à transformer les ressources (les moyens) en produits (les services rendus), qui induisent des résultats socio-économiques, c’est-à-dire une transformation de l’environnement économique et social.
Les résultats socio-économiques comprennent :
(i) les résultats socio-économiques intermédiaires imputables à un programme ou à une organisation donnée ; et
(ii) les résultats socio-économiques finaux, ou impacts, auxquels contribuent plusieurs programmes ou organisations.
La performance dans la conduite des activités publiques a plusieurs dimensions :
• l’efficience de la gestion qui consiste pour un même niveau de ressources, à accroître les produits des activités publiques ou, pour un même niveau d‘activité, à nécessiter moins de moyens, par exemple à réduire les coûts unitaires de délivrance des passeports ;
• la qualité du service rendu, cette dimension vise à mieux spécifier la nature du produit, par exemple à réduire les délais de délivrance des passeports ;
• l’efficacité c’est-à-dire la capacité à atteindre des objectifs socio-économiques préalablement fixés, par exemple l’accès à l’enseignement fondamental.
Ces notions sont relatives. L’efficience s’apprécie en comparant les réalisations à une situation de référence, comme, par exemple, les dispositions organisationnelles initialement prévues ou les résultats passés. L’efficacité s’apprécie en comparant les résultats socio-économiques obtenus aux objectifs des politiques publiques. La recherche de la performance doit s’effectuer dans le respect des contraintes macroéconomiques et des objectifs budgétaires globaux.
Source: adapté du Guide méthodologique pour la mise en œuvre de la directive portant loi de finances au sein de l’UEMP, annexe 2: la démarche de la performance.
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Les notions de programme et de fonction sont voisines.
Toutefois, le programme se distingue de la fonction de
la CFAP (classification fonctionnelle des administrations
publiques) par le rôle central qu’il occupe dans la
gestion budgétaire. La CFAP est une classification à
vocation universelle et à but plus analytique que de
gestion, tandis qu’une classification par programme
doit tenir compte des spécificités de chaque pays,
de leurs politiques publiques et des impératifs liés à la
gestion budgétaire.
Comme une fonction, un programme regroupe
les dépenses indépendamment de leur nature
économique. Dépenses courantes et d’investissement
auxquelles sont associés les mêmes objectifs font
partie du même programme.
Tout le budget d’un ministère ou d’une institution est
réparti entre les différents programmes. La notion
de programme telle que définie dans la LOLF est
différente de celle utilisée dans la gestion des projets
pour laquelle «le programme est un ensemble d’actions
spécifiques». Conformément à cette définition, le
budget des ministères est nécessairement réparti en
programmes.
Moyens Activités Produits(services rendus)
Résultatssocio-économiques
intermédiaires
Résultatssocio-économiques
finaux
Nombre d’infirmières
Nombre de vaccination
Taux de prévalence de la maladie
Délai d’attente
Efficience
Dispositions opérationnellesSituation de référence
Dispositions opérationnellesSituation de référence
Qualité Efficacité
Diagramme 1.1. Le processus de production des services publics et les dimensions de la performance
Source: Guide méthodologique pour la mise en œuvre de la directive portant loi de finances au sein de l’UEMP, annexe 2: la démarche de la performance.
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1.2. Mettre en place une classification programmatique
La structuration du budget d’un ministère en
programmes s’effectue à partir d’une analyse des
documents de référence dont la stratégie de l’institution
ou du ministère, son organigramme et ses attributions.
Le découpage en programme doit refléter les
compétences et les politiques publiques de l’institution
ou du département ministériel. Lorsqu’une institution
ou un ministère est organisé de manière fonctionnelle,
la structure en programme peut être voisine de la
structure administrative (par exemple, le programme
maintenance et développement du réseau routier
correspondra à la direction des routes). Toutefois, dans
d’autres cas, les impératifs liés à la programmation
des dépenses et au suivi de la performance peuvent
nécessiter une certaine disjonction entre structure en
programmes et structure administrative.
Tableau 1.1. Cartographie administrative des programmes d’un ministère
Programme Responsable du programme
Directions ou services
Projets ou composantes de projets rattachés
EPA contribuant aux programmes
Source: Compilation de Mohamed Moindzé
Dans toutes les situations, les centres de coût et
responsabilités relevant d’un programme doivent donc être
clairement identifiés. Il convient d’établir la « cartographie »
administrative du programme, c’est-à-dire la table de passage
entre, d’une part, les structures administratives, projets et type
de transferts et, d’autre part, les programmes. Le tableau
1.1 illustre la construction d’une cartographie administrative
d’un programme. Cela revient à identifier le responsable
de programme et sa fonction, les services administratifs
rattachés au programme, les projets d’investissements ou les
composantes de projets rattachés au programme ainsi que
les établissements1.
1 Il existe de nombreux établissements publics à caractère administratif (universités, centres de recherche, etc.), disposant d’un certain degré d’autonomie de gestion. De telles dispositions organisationnelles visent à faciliter la gestion de ces établissements et à une meilleure efficacité de la dépense. Ces organismes participent à la mise en œuvre des ac6ons publiques et doivent contribuer à leur performance. Il est suggéré de les intégrer progressivement dans les opérations financières de l’État. D’ailleurs, la proposition de CDMT ministériel faite consolide leurs opérations avec ceux des ministères.
Par souci de transparence et de simplicité, il convient
d’écarter l’usage de clefs de répartition dans l’établissement
de la cartographie des programmes. Une personne doit
être affectée à un programme et un seul. Les activités des
services transversaux, (ex. Direction des a aires financières
[DAF], Direction des ressources humaines [DRH]), etc.),
sont regroupées dans un programme « administration et
coordination ». Toutefois, ce programme ne doit pas être
un fourre-tout, servant par exemple à pallier les difficultés
à repartir les dépenses de personnel par programme.
Lorsqu’une direction du programme d’administration générale
gère certaines activités relevant des fonctions d’un autre
programme, les dépenses relatives à ces activités doivent
être imputées à cet autre programme. Cette situation peut
concerner notamment certains projets d’investissements.
Des principes de base visant à faciliter l’établissement des
programmes d’un ministère sont présentés dans l’encadré
1.2. L’encadré 1.3 présente quelques exemples de
structuration du budget d’un ministère en programme.
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Encadré 1.2. Quelques bons principes de structuration du budget en programmes
• Le programme correspond à une politique publique ou un segment de politique publique. Il regroupe les dépenses indépendamment de leur nature économique. En particulier les dépenses de personnel et d’investissement devront être regroupées de la même manière que les dépenses de biens et services concourant à la même finalité.
• Pour la responsabilisation et la gestion courante, le programme doit être défini au sein des institutions ou ministères.
• Chaque programme doit correspondre à un regroupement clairement défini de directions ou services, projets d’investissement et transferts. Une grille de passage entre la structure administrative et le programme doit être établie (« cartographie du programme »).
• On n’utilisera pas de clef de répartition et on ne fera pas de comptabilité analytique pour structurer le budget en programmes. Dans ces conditions :
- les dépenses non affectables à un programme opérationnel particulier sont regroupées dans un programme d’administration générale ;
- un membre du personnel est affecté à un seul programme ;
- la structure programmatique doit être relativement stable pour assurer une continuité dans la gestion, même dans un contexte de recomposition du gouvernement.
• La structure de programmes doit être exhaustive, c’est-à-dire recouvrir la totalité des structures de l’institution ou du ministère concerné.
• Le nombre de programmes par ministère sera limité (4 ou 5 en moyenne, par exemple).
• On évitera des budgets d’activités excessivement détaillés.
Source: Daniel Tommasi
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1.3. La gestion des programmes
La mise en œuvre des programmes repose sur une
personne-clé, le responsable de programme (RDP). Il
est garant à l’échelle nationale de la mise en œuvre
et de la performance de son programme (cf. encadré
1.3). Sur le terrain, il en délègue la gestion à un GAC
(Gestionnaire d’Activités). Il pilote la gestion des crédits
et des emplois conformément aux objectifs présentés
et aux résultats recherchés et de façon compatible,
dans la durée, avec les objectifs de maîtrise de la
dépense publique. A cette fin, les PTA (plans de travail
annuels), les plans de passation des marchés et les
plans d’engagements peuvent être soumis à son
approbation. Les rapports d’exécution du budget
doivent lui être transmis.
Encadré 1.3. Exemples de structuration du budget d’un ministère en programmes
Ministère de la justice
• Administration et coordination
• Administration judiciaire
• Administration pénitentiaire
Ministère des finances et du budget
• Administration et coordination
• Gestion du budget
• Gestion fiscale
• Douanes
• Trésor
• Action sociale et développement
Ministre de l’Agriculture et du Développement Rural (proposition)
• Administration et coordination
• Développement agricole
• Développement rural
• Protection des végétaux
Source: Adapté du budget de Madagascar 2015
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De manière plus générale, il doit travailler en étroite
collaboration avec les services d’administration
générale du ministère, tels que la DAF, et les autres
services de fonction support chargés de la mise en
œuvre opérationnelle des programmes. Ces directions
transversales sont appelées à exercer une fonction de
support aux programmes, en mettant à la disposition
des RDP les informations qu’elles gèrent (fichier projet,
fichier du personnel, etc.) et en leur apportant dans le
champ de leur compétence un appui technique pour
la préparation des documents de programmation des
dépenses et de performance.
Tout comme le RDP, le GAC gère une enveloppe
globale de moyens (crédits et personnel) et s’engage
sur des objectifs opérationnels à atteindre. Il répartit
les moyens dont il dispose entre les différentes SOA
(services opérationnels d’activités) qui mettent en
œuvre les activités qu’il définit.
Les RDP sont des hauts fonctionnaires à qui le ministre
confie la gestion du programme. Parfois, une Direction
Générale (ou une direction technique) correspondra à
un programme, et le Directeur Général (ou le directeur
technique) sera naturellement le responsable de
programme. Le secrétaire général du ministère, ou à
défaut le DAF, pourra être le responsable de programme
pour le programme d’administration générale. Parfois,
il sera nécessaire de nommer un responsable ad
hoc, quand par exemple un programme correspond
au regroupement de plusieurs directions générales
directions ou directions générales du même niveau
hiérarchique. Mais, ce RDP doit jouir d’une autorité
suffisante et d’une légitimité pour piloter le programme.
Les GAC sont les interlocuteurs directs du RDP dans
ses missions. Ils représentent le « premier niveau
opérationnel » du programme. Ils peuvent être des
directeurs techniques, des directeurs régionaux ou des
autorités qui représentent des regroupements de ces
structures. L’on relève un très grand nombre de GAC et
donc de SOA dans certains programmes. Cela a pour
conséquence une fragmentation des enveloppes de
crédit. Il est à préconiser de restreindre les attributions
de GAC aux gestionnaires effectivement chargés de
mettre en œuvre une politique publique s’appuyant sur
des moyens humains et financiers substantiels. Ces
questions sont à traiter aux cas par cas.
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Encadré 1.4. Qu’est ce que le dialogue de gestion?
Le dialogue de gestion est un processus d’échanges et de décision institué entre un niveau administratif et les niveaux qui lui sont subordonnés, concernant les volumes de moyens mis à disposition des entités subordonnées, les objectifs qui leur sont assignés, et plus généralement la notion de performance applicable aux politiques publiques considérées. De la délégation des responsabilités suite à l’introduction de la gestion budgétaire basée sur le programme naît le dialogue de gestion, dont est gardien et animateur le Responsable de Programme.
Il doit être au cœur de la nouvelle chaîne de responsabilité managériale : il porte sur la déclinaison des objectifs, le choix des indicateurs, la répartition des moyens disponibles, l’expression des besoins et les différents modes de pilotage. Le dialogue de gestion comporte deux axes: l’axe vertical et l’axe horizontal. Le dialogue horizontal, le moins naturel dans un système administratif fortement hiérarchisé, est un facteur clé de succès de la gestion budgétaire par programme.
Au niveau central, le dialogue de gestion s’instaure:
• d’une part, selon un axe horizontal, entre le responsable de programme et les directeurs participant au programme ou chargés de services d’appui (affaires financières, ressources humaines, etc.) ainsi que l’autorité chargée du contrôle des dépenses ;
• d’autre part, selon un axe vertical, entre le responsable du programme et les responsables opérationnels chargés de sa mise en œuvre.
Au niveau territorial, le dialogue de gestion englobe les acteurs locaux tels que les chefs de service déconcentrés, le représentant local de l’État et l’autorité localement chargée du contrôle des dépenses.
Le dialogue de gestion s’inscrit dans une dynamique d’amélioration graduelle de la gestion publique, à partir d’un état des lieux partagé. Il a pour enjeu l’optimisation de la gestion et des modes d’action de l’administration, le bon usage de l’ensemble des ressources publiques, la cohérence entre ces ressources, l’activité et les objectifs des services.
Source: Compilation de Mohamed Moindzé
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Au sein de chaque institution ou ministère, un
coordonnateur des programmes (CDP), qui doit être
de préférence le Secrétaire général, devra coordonner
les activités des différents programmes et assurer que
les responsables administratifs et les responsables
de programme coopèrent efficacement, sans conflits.
La gestion budgétaire sur la base du programme ne
remet pas en cause systématiquement l’existence
des différentes directions2. Pour garantir la déclinaison
effective des libertés et des responsabilités nouvelles
accordées aux gestionnaires et obtenir un pilotage
souple et cohérent des politiques publiques, le
dialogue de gestion doit prendre le pas sur les logiques
administratives verticales (cf. encadré 1.4).
Pour assurer le succès du dialogue de gestion et éviter
tout chevauchement de compétences, il est nécessaire
d’expliciter et formaliser dans des protocoles (ou
chartes) de gestion le rôle des différents acteurs
participant à la mise en œuvre des programmes d’un
ministère et les relations entre ces différents acteurs.
L’encadré 1.5 présente le contenu possible d’un
protocole de gestion. La préparation d’un tel document
devrait impliquer les principaux acteurs concernés par
la gestion des programmes. Ces acteurs comprennent,
entre autres, le coordonnateur des programmes, les
responsables de programme, les principaux services
du programme d’administration générale (ex: DAF,
DEP, DRH), les principaux services et entités chargés
de la mise en œuvre des programmes (ex. les directeurs
des services déconcentrés), et les services du contrôle
financier.
2 Il est souhaitable de procéder conjointement à la structuration du budget en programmes et à une réorganisation administrative de manière à faire correspondre l’organisation administrative et la structuration programmatique. Toutefois, les réformes administratives demandent beaucoup de temps. La structuration budgétaire par programmes se fait alors à administration constante.
Encadré 1.5. Contenu possible d’un protocole de gestion dans un ministère
• Les responsabilités et les obligations de compte-rendu de chaque acteur dans le pilotage des activités et de la performance (préparation des documents de performance et des rapports d’exécution ;
• Les rapports que ces acteurs entretiennent entre eux ;
• Les règles et les responsabilités de chaque acteur du ministère dans la gestion de crédit (mouvement de crédit, délégation de crédit, engagement, ordonnancement) dans le respect des dispositions législatives et réglementaires nationales ;
• Les responsabilités au sein du ministère en matière de préparation et passation des marchés publics, dans le respect des dispositions du code des marchés publics ;
• Les responsabilités en matière de gestion des ressources humaines.
Source: Compilation de Mohamed Moindzé
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1.4. Le suivi de la performance d’un programme
1.4.1. Les documents de performance et les rapports d’exécution
Mettre en place un dispositif de suivi de la
performance est au cœur d’une approche budgétaire
programmatique. Cela comporte la production de deux
documents clefs :
• Le document de performance3 (DP) d’une institution
ou d’un ministère énonce, par programme, les
objectifs et les résultats attendus. Il devrait être
annexé au projet de loi de finances. Un plan possible
de ce document est présenté dans l’encadré 2.3
infra. Ce plan se mettra en place progressivement.
• Le rapport d’exécution montrant le niveau de
réalisation des objectifs et indicateurs, identifiant les
difficultés rencontrées et les mesures correctrices.
Ce rapport peut être organisé de la même manière
que le document de performance. Il devrait être
préparé au cours des premiers mois de l’année
suivant l’année sous revue, pour être disponible
vers avril ou mai, de manière à permettre un
feedback sur la préparation du budget suivant.
Ce rapport est préparé chaque année par les RDP des
institutions et ministères, après la clôture de l’exercice
budgétaire pour montrer le niveau de réalisation des
résultats. Il a deux fonctions : (i) il permet à l’exécutif de
tirer les leçons de l’exécution du budget et (ii) lorsqu’il
est annexé au projet de loi de règlement, il répond aux
obligations de redevabilité, l’exécutif rendant compte et
rendant des comptes sur les résultats atteint en matière
3 Ce document est appelé dans de nombreux projet de performance
de performance.
Comme l’indique l’encadré 1.6 suivant, il comprend
les éléments suivants : (i) un résumé des activités
du ministère au cours de l’année, soulignant les faits
marquants et les résultats les plus importants survenus
au cours de l’année ; (ii) l’évolution des indicateurs socio-
économiques finaux présentés dans le document de
performance ; (iii) un résumé de l’exécution budgétaire
comparant les prévisions et réalisations par programme
et (iv) une présentation du bilan de chaque programme
et des réalisations par objectif et indicateur 4.
Encadré 1.6. Le Rapport d’exécution d’un ministère
Suggestion d’un plan
Présentation générale
Résumé de l’activité du ministère ;
Présentation de l’évolution de quelques indicateurs stratégiques ;
Résumé de l’exécution budgétaire
Les rapports d’exécution des programmes
Par programme
Bilan résumé de la mise en œuvre du programme;
Évolution des indicateurs de performance;
Évolution des crédits par GAC;
Exécution des autorisations d’engagement;
Exécution des prévisions d’effectifs.
Source: Adapté de Daniel Tommasi
4 Le bilan vise à expliquer le déroulement des activités du programme et à situer ces activités par rapport aux principaux axes stratégiques. Les résultats en ma6ère de performance doivent être comparés aux prévisions du CMT. Les écarts par rapport aux cibles fixées dans le document de performance ou le CDMT doivent être expliqués. Lorsque qu’ils sont per6nents, les résultats sont désagrégés par régions, bénéficiaires ou acteurs du programme pour identifier les difficultés particulières rencontrées.
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1.4.2. Objectifs et indicateurs de performance
Les objectifs spécifiques d’un programme doivent
traduire de manière adaptée au contexte national les trois
dimensions de la performance suivantes (l’efficience
de la gestion, la qualité du service et l’efficacité). Ces
dimensions sont définies dans l’encadré 1.1.
Les documents de performance n’ont évidemment
pas vocation à comporter l’ensemble des objectifs
décrivant un programme. Ils privilégient un nombre
limité d’objectifs (2 à 3 objectifs par programme) parmi
les plus importants et les plus prioritaires compte tenu
des orientations stratégiques de l’institution ou du
ministère.
Ils doivent privilégier ce qui intéresse le Parlement et les
citoyens et représente un enjeu important pour chaque
programme. Il est donc nécessaire d’être très sélectif
dans le choix de ces objectifs. Il conviendra en général
de présenter 2 ou 3 objectifs par programme.
On retient souvent des objectifs socio-économiques
spécifiques à un programme qui sont, en général,
la « déclinaison » au niveau du programme des
objectifs des stratégies, c’est-à-dire qu’ils traduisent
la contribution du programme à la réalisation des
objectifs des stratégies (et, en particulier du PND). La
réalisation de certains objectifs finaux des stratégies
(par exemple, la croissance de la production agricole)
peut dépendre à la fois des interventions de plusieurs
programmes et de celle du secteur privé. Il conviendra
alors d’identifier lors de leur « déclinaison », les objectifs
spécifiques au programme (par exemple, l’amélioration
de la productivité agricole suite à des actions de
vulgarisation).
La performance d’un programme est suivie à l’aide
d’indicateurs de performance. Les indicateurs de
moyens et produits (les services rendus) permettent
de suivre l’efficience, ainsi que les dispositions
opérationnelles mises en place. Les indicateurs de
résultats socio-économiques permettent de suivre le
degré de réalisation des objectifs socio-économiques,
et, donc, l’efficacité.
Les DP privilégient en général des indicateurs
de résultats socio-économiques imputables au
programme5, afin d’apprécier la contribution du
programme à la réalisation des objectifs de politique
publique. Néanmoins, l’efficience et la qualité du service
rendu peuvent être suivies. En particulier, pour les
programmes d’administration générale, les indicateurs
portent le plus souvent sur l’efficience ou la qualité du
service rendu (par exemple, le temps nécessaire pour
préparer un dossier d’appel d’offre, nombre d’agents
formés, ...). L’encadré 1.7 distingue les concepts
d’indicateur socio-économique de « haut niveau » et
d’indicateur de performance. Les stratégies proposent
souvent des indicateurs socio-économique de haut
niveau qu’il convient, pour leur opérationnalisation, de
décliner en indicateur de performance.
Comme l’indique l’annexe 5, il peut être intéressant
de faire appel à la « chaîne des résultats » pour le
passage des objectifs aux indicateurs. Les indicateurs
de performance figurant dans les documents de
performance d’un programme peuvent différer à la fois
des : (i) indicateurs des stratégies qui portent souvent
sur des résultats socio-économiques finaux dépendant
de plusieurs programmes et éventuellement d’autres
acteurs que l’État ; et des (ii) indicateurs issus des
plans d’activités qui sont souvent centrés sur les
dispositions opérationnelles et comprennent un
nombre relativement élevé d’indicateurs de moyens et
produits (ou services rendus).
5 Les résultats socio-économiques imputables à un programme sont souvent qualifiés de « résultats intermédiaires » ou « effets » par opposition à des « résultats finaux » ou « impacts ». Les indicateurs de résultats socio-économiques finaux doivent être aussi publiés dans la partie du CDMT ministériel, mais pas dans le projet de performance d’un programme qui ne les influence qu’en partie.
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Encadré 1.7. Indicateurs socio-économiques de « haut niveau » et indicateurs de performance
Pour évaluer l’impact de l’ensemble des actions de l’État, suivre le PND et piloter la politique de développement, il est nécessaire de suivre des indicateurs socio-économiques reflétant l’impact de l’ensemble des actions de l’État comme par exemple le taux de mortalité ou les indicateurs de bonne gouvernance, tels que l’indice de perception de la corruption de Transparency International ou l’indicateur de l’efficacité de l’État de la Banque mondiale.
Mais, ces indicateurs de «haut niveau» ne sont, en général, pas attribuables à un programme donné. Les documents budgétaires pourront retracer ces indicateurs au niveau de la présentation générale de la politique budgétaire ou des politiques sectorielles, mais pas au niveau d’un programme pris individuellement.
Au niveau d’un programme, il convient de privilégier des indicateurs de produits et de résultats intermédiaires, qui permettent plus aisément d’identifier les mesures visant à améliorer la performance, plutôt que de suivre des indicateurs dont l’évolution dépend en partie de facteurs étrangers au programme.
Ces indicateurs doivent traduire les principales préoccupations quant à la performance, ou la non performance, du programme. Ils ne sont pas limités aux seuls objectifs du PND, mais la contribution du programme aux objectifs du PND doit être suivie, lorsque pertinent.
Source: PGDI, rapport de D. Tommasi de septembre 2007 sur l’amélioration de la classification de la dépense.
Chaque indicateur doit faire l’objet d’une fiche
d’identité indiquant ses conditions d’élaboration (mode
de collecte des données de base, mode de calcul de
l’indicateur,...) l’organisme en charge de la collecte et
de la centralisation des données, ses limites ou ses
biais. Il doit être6 :
• pertinent, c’est-à-dire permettre d’apprécier
les résultats réellement obtenus (cohérent avec
l’objectif, se rapportant à un aspect substantiel du
résultat attendu, permettant de porter un jugement,
évitant les effets contraires à ceux recherchés);
6 Les caractéristiques d’un bon indicateur de performance sont souvent spécifiées par l’acronyme SMART, l’indicateur devant être spécifique à l’objectif de performance, mesurable, atteignable, réaliste et temporel (avec des cibles fixées dans le temps). Schiavo-Campo et Tommasi utilisent l’acronyme CREAM pour décrire les caractéristiques d’un bon indicateur qui doit être : Clear (clair, précis, sans équivoque), Relevant (pertinent par rapport à l’objectif de performance), Economic (pouvant être suivi à un coût raisonnable), Adequat (adéquat, combiné à d’autres indicateurs il donne une base satisfaisante pour le suivi de la performance), Monitorable (peut être suivi).
• utile (disponible à intervalles réguliers, se prêtant à
des comparaisons, exploité par les administrations,
compréhensibles) ;
• solide (pérenne, de fiabilité incontestable, tout en
étant élaboré à un coût raisonnable) ;
• vérifiable et auditable.
Les valeurs cibles des indicateurs devront être
cohérentes avec les projections financières. Le
chiffrage de ces indicateurs pourrait être effectué
en deux temps: (i) lors de la transmission auprès du
MFB du projet de budget et de CDMT, les indicateurs
permettant de justifier ces projets ; (ii) après arbitrages
lors de la finalisation des projets de budget et CDMT
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Partie 2. Les documents de la programmation budgétaire pluriannuelle
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2.1. Placer le budget dans une perspective pluriannuelle
2.1.1. Les objectifs
Placer le budget annuel dans une perspective
pluriannuelle vise à renforcer le système budgétaire
selon les trois objectifs spécifiques suivants :
- Assurer la discipline budgétaire globale, en s’assurant
que l’impact budgétaire futur des politiques
publiques est compatible avec les possibilités
financières de l’État et en adéquation avec le cadre
macroéconomique.
- Allouer les ressources entre secteurs de manière
efficace, c’est-à-dire en conformité avec les objectifs
de politique publique, par le développement d’outils
et méthodes assurant le lien entre le plan national
de développement et les stratégies sectorielles et le
budget.
- Améliorer la performance opérationnelle, c’est-à-dire
l’efficience et l’efficacité dans la fourniture de services
publics, en donnant aux gestionnaires une meilleure
prévisibilité pour gérer leurs programmes et en
fournissant un cadre pour le suivi de la performance.
Dans le cadre du budget annuel, les inflexions
pouvant être apportées aux politiques budgétaires
sont marginales. Les réallocations de ressources en
fonction de nouvelles priorités, doivent être planifiées
dans le temps. Placer le budget dans une perspective
pluriannuelle permet ainsi de définir le sentier de
réalisation progressive des objectifs stratégiques
définis dans le PND et autres documents stratégiques.
Les outils et les procédures associées permettant de
placer le budget dans une perspective pluriannuelle et
de faciliter ainsi l’opérationnalisation du Plan national
de développement sont décrits ci-dessous.
2.1.2. Les outils
Le diagramme 2.1 suivant illustre de façon
schématique l’articulation entre les différents outils de
la programmation budgétaire pluriannuelle :
• les stratégies sont élaborées en amont des
processus de budgétisation et de programmation
financière. Le chiffrage de leur coût doit être réaliste,
mais il ne prend pas nécessairement en compte
les derniers développements de la conjoncture
économique. Ces stratégies doivent être cohérentes
avec les engagements internationaux, notamment
les objectifs de développement durable ;
• l’OGT définit l’enveloppe globale des ressources en
tenant compte des objectifs macroéconomiques et
de l’évolution de la conjoncture économique ;
• l’allocation entre les institutions et ministères de
l’enveloppe globale des ressources est effectuée
par le CBMT (CDMT global), en fonction des
stratégies nationales ;
• les CDMT des institutions et ministères allouent les
enveloppes de ressources définies dans le CBMT à
des programmes et éventuellement activités selon
la stratégie du département concerné, le processus
pouvant être en partie itératif ;
• le budget et la première tranche annuelle du CBMT
et des CDMT sont cohérents.
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Diagramme 2.1. Plans/stratégies, cadres à moyen terme et budget
Stratégiessectorielles
Stratégie nationalePlan National de Développement
ChiffrageSimulations
Conjonctureéconomique
CDMTMinistériels
Cadre macro-économiqueà moyen terme / OGT
Budget
: Contrainte financière
PlafondsMinistériels/CBMT
CDM
T
Prép
arés
ann
uelle
men
t
Le tableau 2.1 suivant précise l’articulation entre les
trois différents cadres de programmation financière
: l’OGT prévisionnel, le CBMT et les CDMT des
institutions et ministères.
Le CBMT et les CDMT ne se substituent pas aux
plans et stratégies, mais visent à améliorer le lien
entre le budget et les plans et stratégies en définissant
un sentier de réalisation des objectifs stratégiques
respectant les contraintes financières à moyen terme
telles qu’identifiées lors de la préparation du budget.
Pour que la programmation budgétaire pluriannuelle
puisse remplir ses objectifs, les grands principes
suivants doivent être retenus :
• le CBMT doit être conforme à l’OGT prévisionnelle,
qui définit les objectifs budgétaires globaux, et
doit être basée sur des prévisions de ressources
réalistes et prudentes;
• la programmation budgétaire pluriannuelle et
la préparation du budget doivent relever d’un
processus totalement unifié;
• les contraintes financières doivent être au cœur de
ce processus; et
• les décideurs doivent être impliqués aux étapes
clefs du processus. La programmation budgétaire
pluriannuelle n’est pas un simple exercice
technocratique.
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Tableau 2.1. CADRES A MOYEN TERMEannée
t-3année
t-2année
t-1année
tRéalis. Réalis. Réalis. Budget Projection
annéet+1
annéet+2
annéet+3
Cadre macro-économique à moyen terme
Secteur réel (équilibre emploi-ressources)Secteur monétaireBalance des paiementsSecteur privé et public non administratif
OGT Prévisionnel
Cadre budgétaire à moyen terme - CBMT
Recettes et dons
Dépenses totalesPersonnelBiens et servicesIntérêtsTransfertsInvestissement/ ressources propres/ prêts-dons-projets
DéfensePersonnelBiens et services et transfertsInvestissement/ ressources propres/ prêts-dons-projetsDéfensePersonnelBiens et services et transfertsInvestissement/ ressources propres/ prêts-dons-projets
TourismePersonnelBiens et services et transfertsInvestissement/ ressources propres/ prêts-dons-projetsEtc.
AdministrationPersonnelBiens et services et transfertsInvestissement/ ressources propres/ prêts-dons-projetsEnseignement primairePersonnelBiens et services et transfertsInvestissement/ ressources propres/ prêts-dons-projetsEnseignement secondairePersonnelBiens et services et transfertsInvestissement/ ressources propres/ prêts-dons-projetsEtc.
CD
MT
Min
istè
re d
e l’É
du
ca
tio
n
Déficit / surplus
Financement
Adapté de R. Allen et D. Tommasi : Management Public Expenditure, OECD, 2001
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2.2. Les stratégies
Comme l’indique le diagramme 2.1, l’élaboration ou la mise à jour de stratégies (ou plans) nationales et sectorielles à
moyen et long terme doivent être le point de départ pour la mise en place d’une budgétisation axée sur les objectifs
de politique publique. Cette tâche se situe en amont de la budgétisation. L’encadré 2.1 suivant résume le contenu
possible d’une stratégie sectorielle.
Encadré 2.1. Les éléments d’une stratégie sectorielle
• Les choix stratégiques de développement sectoriel, en cohérence avec les objectifs de développement du pays tels qu’affichés dans le programme du gouvernement et les plans ou stratégies nationales;
• Une hiérarchie d’objectifs, en cohérence avec les objectifs du gouvernement ;
• Des orientations en matière d’allocation intra-sectorielle des ressources ;
• Une présélection des projets et programmes d’investissement basée sur des instruments tels le cadre logique, des grilles d’analyse et lorsque pertinent des analyses coût-efficacité ou coût-avantage ;
• Les indicateurs critiques de progrès dans la mise en œuvre de la stratégie ;
• L’évaluation des coûts et de sa stratégie de financement, en identifiant les principaux programmes d’investissement ;
• Un planning des activités ;
• Les méthodes, mécanismes, et indicateurs pour l’évaluation des impacts de la stratégie ;
• Les mécanismes et modalités d’évaluation de la mise en œuvre de la stratégie, et diffusion des résultats de l’évaluation ;
• Les lignes de responsabilisation dans la mise en œuvre de la stratégie.
Source: Compilation de Mohamed Moindzé
Le chiffrage des stratégies sectorielles doit être réaliste.
Ce réalisme peut être apprécié de manière grossière
en comparant les estimations de coût avec l’évolution
passée des dépenses et avec les projections
macroéconomiques. Cependant, contrairement à
un CDMT, une stratégie ne vise pas à établir une
programmation financière sous contrainte financière «
dure ». Le chiffrage d’une stratégie peut comprendre
des variantes et des gaps financiers, pour autant qu’il
reste réaliste. Les estimations de coûts de la stratégie
doivent être mises à jour régulièrement, mais il n’est
pas nécessaire d’effectuer cette mise à jour chaque
année.
Le chiffrage des stratégies sectorielles est un des
points de départ de la préparation d’un CDMT.
Comme l’indique le diagramme suivant, la démarche
pour chiffrer les coûts d’une stratégie comprend les
activités suivantes: (i) une identification des objectifs ;
(ii) une déclinaison, lorsque possible de ces objectifs,
en objectifs spécifiques quantifiables (par exemple,
ratio maîtres-élèves) ; (iii) une évaluation des coûts en
fonction de ces objectifs quantifiés et une évaluation des
investissements nécessaires pour remplir ces objectifs
quantifiés ; (iv) une évaluation des dépenses non
couvertes par les estimations précédentes (dépenses
liées à des objectifs difficilement quantifiables,
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dépenses administratives, etc.) ; et (v) une estimation
des coûts annuels de la stratégie en fonction des
évaluations précédentes.
Une stratégie non accompagnée d’un plan d’action est
de peu d’utilité pour l’établissement du CDMT qui est
son instrument d’exécution. Un plan d’action est un
développement des programmes (et éventuellement
des sous-programmes) de la stratégie en activités dont
les coûts sont chiffrés et qui sont, si possible priorisées.
Le CDMT ministériel (ou d’une institution) est alors un
extrait du plan d’action, sous contrainte budgétaire,
à condition que la stratégie soit « budgétisable ». Les
critères d’une stratégie « budgétisable » sont :
• l’exhaustivité : Le plan d’action de la stratégie
doit inclure : les activités en cours ; les activités
projetées et les activités support ;
• la priorisation : Les activités du plan d’action
doivent être priorisées de façon à pouvoir être
sélectionnées sous contrainte budgétaire ;
• le costing des activités : Les coûts des activités
du plan d’action (ou de la stratégie) doivent être
chiffrés. Les méthodes d’évaluation des coûts sont
nombreuses et dépendent du secteur.
CDMT sectoriel
CBMT
OGT
Objectifs sectoriels
Autres éléments(autres objectifs, activités non couvertes)
Investissements
Objectifs opérationnelsdéclinés / quantifiés
Basede données
Coûts unitairesdes inputs
Gap/simulations
Révision / Rephasagedes objectifs
SimulationsChiffrage de la stratégie
t+1 t+2 t+3 t+4 ... t+n
Diagramme 2.2. Chiffrage de stratégie et CDMT
Source: Adapté de D. Tommasi
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29
2.3. Le Cadrage Budgétaire à Moyen Terme (CBMT)
Le CBMT est préparé sur le plan technique par le
ministère des Finances, mais son examen au niveau
politique est indispensable pour qu’il joue pleinement
son rôle. En particulier, il sera soumis à un examen du
Conseil des Ministres au début du mois de juin (au plus
tard), puis au Parlement à la fin de ce même mois pour
un Débat d’Orientation Budgétaire (DOB).
Instrument de cadrage lors de la phase stratégique
du cycle de préparation budgétaire, le CBMT doit être
actualisé en fin de ce cycle et joint aux documents
budgétaires présentés au Parlement. Le CBMT servant
au cadrage est présenté par institutions et ministères
et par grandes catégories (cf. tableau 2.1). Dans les
documents d’analyse du budget et les documents
présentés au Parlement, il conviendrait de présenter
aussi ce CBMT par fonctions ou par missions. Ces
fonctions peuvent correspondre aux dix divisions de
la CFAP/COFOG, comme dans le tableau 2.2, ou
être plus détaillées pour identifier des sous-fonctions
correspondant à des priorités spécifiques (comme,
par exemple, l’enseignement primaire). Les dépenses
relatives à l’investissement pourraient être précisées
par source de financement (ressources internes,
ressources externes sur prêts et ressources externes
sur dons).
Les fonctions et les missions ont l’avantage d’être
stables par rapport aux changements fréquents causés
par les réorganisations administratives.
Le CBMT ne doit pas se limiter à un simple ensemble
de données chiffrées projetant les plafonds des
dépenses. Il doit être intégré dans une note présentant
les orientations de la politique budgétaire et financière
de l’État. Les hypothèses économiques sur lesquelles
sont basées les prévisions de recettes et les plafonds
de dépense doivent y être justifiées. Les plafonds de
dépense par institutions et ministères doivent être
analysés au regard des priorités intersectorielles, des
tendances passées et des capacités de réalisation.
Cette note doit comporter une analyse de la situation
des entreprises publiques et des administrations
publiques autres que l’État ainsi que la stratégie
d’endettement public. Elle doit décrire les mécanismes
régissant l’aide extérieure et les ressources naturelles
ainsi que les risques les concernant.
L’encadré 2.2 présente un plan possible de cette
note d’orientation budgétaire. Il risque d’être difficile
de disposer rapidement de l’ensemble des données
requises, notamment celles du chapitre 4. Le contenu
de cette note sera progressivement amélioré en
fonction des progrès en matière de centralisation de
l’information.
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Encadré 2.2. Plan d’un CBMT avec document d’orientation économique du budget
Introduction
Chapitre I. Le contexte économique
• Évolution économique récente (t-3 à t-1) : PIB et équilibre emplois-ressources, balance des paiements, situation monétaire et OGT ;
• Perspectives pour l’année en cours
• Objectifs de politique et projections macro-économiques pour la période t+1 à t+3.
Chapitre II. Les finances publiques
• Évolution récente par grande catégorie de recettes et dépenses ;
• Analyse des dépenses fiscales ;
• Analyse de l’exécution du budget de l’année t (année en cours) ;
• Évolution prévue pour les années t+1 à t+3 : mise en regard avec les objectifs du Plan National de Développement; implications pour la politique fiscale et la politique de dépenses ;
• Encours de la dette publique au 31 décembre de l’année t-1 ; encours prévisionnel au 31 décembre de l’année t (en distinguant dette intérieure et extérieure ; dette directe et avalisée) ;
• la politique d’endettement au cours de la période t à t+3, l’évolution de
• l’encours et du service de la dette publique.
Chapitre III. La mise en œuvre des stratégies nationales et sectorielles
• Rappel des priorités sectorielles ;
• Tendances récentes (t-3 à t) ; difficultés éventuelles dans la mise en œuvre des stratégies et du PND ; identification de mesures correctrices ;
• Orientations pour la période t+1 à t+3, y compris le CBMT ;
• Difficultés et risques dans la mise en œuvre de la politique budgétaire et des stratégies ;
• Stratégie de réforme des finances publiques. Chapitre IV. La gestion de l’aide extérieure
• Le mécanisme de coordination et d’harmonisation de l’aide
• L’aide budgétaire
• Les approches sectorielles
Chapitre V. La gestion des ressources naturelles
• Le cadre juridique de la gestion des ressources naturelles
• La stratégie sectorielle de gestion des ressources naturelles
• Les contrats en cours
• Les recettes en cours et les perspectives
Chapitre VI. Le secteur public
• Les autres administrations publiques (collectivités territoriales ; établissements publics ; organismes de protection sociale. Pour chacune de ces trois catégories : (i) de t-3 à t+3 : recettes ; dépenses ; financement, dont transferts du budget de l’État ; (ii) évolution du service de la dette (garantie par l’État et non garantie) ;
• Les entreprises publiques: (i) de t-3 à t+3: équilibre financier et contributions éventuelles du budget de l’État; (ii) évolution du service de la dette (garantie par l’État et non garantie) ; risques et points d’attention.
Source: Compilation de Mohamed Moindzé
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31
Diagramme 2.3. Construction du CBMT
Source: Adapté de R. Allen et D. Tommasi : Management Public Expenditure, OECD, 2001
Tableau 2.2. CBMT par division de la CFAP et grande nature économique
t-3 t-2 t-1 t t+1 t+2 t+3Réalisation Budget Projection
Total général- Personnel- Biens et transferts - Transferts- InvestissementServices généraux des administrations publiques- Personnel- Biens et transferts- Transferts- InvestissementDéfense- Personnel- Biens et transferts - Transferts- InvestissementOrdre et sécurité publics- Personnel- Biens et transferts - Transferts- InvestissementAffaires économiques- Personnel- Biens et transferts - Transferts- InvestissementProtection de l’environnement- Personnel- Biens et transferts - Transferts- Investissement
Plafond de dépensestotales
Projectionde référence
Examen de l’éxécutiondu budget et des stratégies :
propositions d’initiatives
Projectionsdétaillées
des dépenses
Année t t+1 t+2 t+3
Nouveaux programmes
Economies
Ressourcesprévues
Déci
sion
s au
niv
eau
polit
ique
Réserve
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t-3 t-2 t-1 t t+1 t+2 t+3Réalisation Budget Projection
Logement et équipements collectifs- Personnel- Biens et transferts - Transferts- InvestissementSanté- Personnel- Biens et transferts - Transferts- InvestissementLoisirs, culture et culte- Personnel- Biens et transferts - Transferts- InvestissementÉducation- Personnel- Biens et transferts - Transferts- InvestissementProtection sociale- Personnel- Biens et transferts - Transferts- Investissement
2.4. Les documents ministériels
2.4.1. Présentation générale
Dans le cadre d’une approche budgétaire pluriannuelle
axée sur la performance, les institutions ou ministères, et en
leur sein les RDP notamment, élaborent deux documents
lors de la préparation du budget. Le premier document
est le CDMT qui répartit les plafonds des dépenses du
CBMT par programmes et éventuellement par activités
selon les objectifs de la stratégie sectorielle. Le second est
un document montrant les engagements pris en matière
performance, rappelant les objectifs de leurs programmes
et présentant des indicateurs sur la performance attendue.
Ces indicateurs peuvent concerner un objectif à atteindre
dans l’année du budget ou être pluriannuels et définir le
cheminement vers une cible à moyen terme. Ces deux
documents doivent être cohérents. Ils sont basés sur la
même politique (ou stratégie) sectorielle. Il est ainsi décidé
de préparer un document unique intégrant le CDMT et les
engagements, comme cela se fait dans plusieurs pays,
notamment en Afrique du Sud et au Bangladesh. Dans ce
guide, le CDMT est ce document unifié. La structure et la
couverture du CDMT sont décrites dans la section 2.4.2
ci-dessous. Un autre document, le rapport d’exécution,
permet aux différents gestionnaires du budget de rendre
compte et rendre des comptes aux citoyens. Il est décrit
dans la section 1.4.1 ci-dessous.
2.4.2. La structure et le contenu du CDMT
L’encadré 2.3 présente une esquisse de plan de CDMT.
Il comprend une présentation générale du ministère et de
sa stratégie, les projections des dépenses pluriannuelles
(à moyen terme) du ministère, les engagements en
matière de performance des actions publiques prises
dans le cadre des programmes du ministère, une analyse
des difficultés et des défis pour la mise en œuvre de ces
actions ainsi que des annexes, notamment une annexe sur
les projets d’investissement publics ou leur composantes
faisant partie des programmes du ministère. Ce plan est
détaillé dans l’annexe 2.
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Encadré 2.3. CDMT d’un ministère
Plan possible
1. Présentation du CDMT du ministère
La politique sectorielle
La situation du secteur et la politique sectorielle ;
Les missions du ministère au sein du secteur ;
Évolution d’indicateurs socio-économiques finaux non imputables à un programme particulier.
La programmation pluriannuelle des dépenses du ministère
Dépenses sur la période t-3 à t+3 par grande catégorie économique ressources et dépenses par programme ;
Commentaires, liens entre l’évolution de l’allocation intra-ministérielle des ressources et la stratégie du secteur ou du ministère.
2. Les programmes du ministère (par programme)
2.k Le programme k
Présentation stratégique du programme ;
Description du programme, des actions (sous-programmes) et principales activités ;
Présentation détaillée des objectifs et indicateurs ;
Par objectif
- Présentation de l’objectif ;
- Présentation des indicateurs rattachés à l’objectif avec la valeur cible chiffrée ;
Les projections financières du programme et actions, par nature économique ;
Les autorisations d’engagement ;
Les prévisions d’effectifs.
3. Les problèmes et défis
- Gestion du secteur ;
- Écarts avec la stratégie ;
- Autre...
4. Annexe :
Les projets d’investissement du ministère par programme et le coût de leurs tranches annuelles.
Liste des EPA couverts par le CDMT ;
Toute autre annexe jugée utile.
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Les CDMT ont vocation d’appuyer la formulation des
politiques publiques. Leurs projections financières n’ont
pas besoin d’être excessivement détaillées, un degré de
détail excessif pouvant d’ailleurs détourner l’attention de
l’essentiel. Les dépenses correspondant à une même
politique publique doivent être projetées ensemble
et selon les mêmes hypothèses, quelle que soit leur
nature économique ou leur source de financement.
Ainsi, une structuration des CDMT relativement agrégée
par programmes et par grande catégorie économique
pourrait être suffisante. Ces grandes catégories peuvent
être définies comme suit : (i) solde, (ii) fonctionnements,
(iii) transferts et subventions et (iv) investissements
ventilés par type de financement (ressources internes,
ressources externes sur prêts et sur dons projets).
Cependant, ils doivent être étayés par des analyses
plus détaillées et doivent comprendre, dans une
annexe, les coûts futurs des projets d’investissement,
qui sont souvent pluriannuels, et qui doivent être
estimés projet par projet (ou groupe de projet par
groupe de projet, pour les projets de petite taille). Ces
projections doivent inclure les charges récurrentes,
pour les projets s’achevant au cours de la période de
projection du CDMT. Il est aussi souhaitable de montrer
dans le document CDMT, l’effet de mesures spécifiques
(réformes, réallocations d’activités, investissements)
en identifiant et commentant pour chaque année de
projection les dépenses et économies liées à ces
mesures. Les projections des transferts (subventions,
compensations, etc.) d’un montant significatif doivent
aussi être détaillées et justifiées.
Le CDMT peut consolider toutes les dépenses de toutes
les structures relevant de l’institution ou du ministère,
y compris celles des unités administratives extra
budgétaires, comme par exemple les établissements
publics administratifs. Pour cela, il convient alors de :
• présenter dans les CDMT sectoriels à la fois les
dépenses et les ressources qui comprennent,
notamment: (i) les ressources propres, y compris
aides budgétaires, du budget général (ou fonds
consolidé); (ii) les prêts et dons liés à des projets du
budget général; et (iii) les ressources propres des
organismes autonomes.
• distinguer les opérations du budget général et celles
des organismes autonomes et les consolider en
éliminant les doubles comptes.
C’est ainsi que le champ couvert par les CDMT peut
être plus large que celui couvert par le CBMT, lorsque
par exemple les CDMT couvrent les activités des
organismes autonomes sur leurs ressources propres
(par exemple, frais d’inscription à l’université), tandis
que le CBMT global ne couvre que le budget général
de l’État. Il convient alors de bien identifier dans les
CDMT, les ressources correspondant aux enveloppes
financières données par le CBMT et les ressources
propres des organismes autonomes, et d’indiquer les
hypothèses de projection de ces dernières ressources.
Cette consolidation ne peut être appliquée que
progressivement. Il convient d’adopter la démarche
suivante :
• annexer au CDMT la liste des EPA rattachés au
ministère
• consolider les opérations financières de l’État et de
celles des organismes autonomes avant de procéder
à une consolidation des opérations financières de
l’État et de ces entités ;
• éviter les doubles comptes en isolant, par exemple,
les transferts de l’État aux entités concernées.
Le tableau I.1.2 de l’annexe 2 donne un exemple de
présentation consolidée des dépenses et ressources
d’un ministère et de ses EPA.
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35
Partie 3. La procédure de programmation pluriannuelle
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3.1. Principes généraux
3.1.1. La budgétisation en deux temps
La procédure de budgétisation et programmation
pluriannuelle vise à encourager les choix stratégiques
et les arbitrages sous contrainte financière. A cette
fin, il est souhaitable d’adopter une procédure de
budgétisation en deux temps qui comprend les phases
suivantes:
• Une phase stratégique, ou de cadrage,
visant à formuler les choix stratégiques (objectifs
budgétaires globaux, allocation intersectorielle
des ressources) et, ainsi, à assurer le lien entre
les politiques publiques et le budget. Cette phase
doit déboucher sur la préparation d’une OGT
prévisionnelle et du CBMT (plafonds de dépense par
ministère). Ces plafonds encadrent la préparation
des projets de budget et des programmes de
dépenses pluriannuels des ministères.
• Une phase de préparation des prévisions
budgétaires et des programmes de dépense
pluriannuels finaux. Cette phase comporte les
arbitrages intra-ministériels, qui sont effectués
par les ministères sectoriels, dans le respect des
plafonds de dépense, la soumission des projets
de budget ministériels au MFB, les conférences
budgétaires et les arbitrages interministériels.
Le MFB vérifie la cohérence des propositions
sectorielles avec les plafonds de dépense et les
objectifs stratégiques nationaux. Toutefois, le
MFB n’entre pas dans le détail des affectations
budgétaires, et « chaque ministre devient son
propre ministre des Finances», comme on dit dans
certains pays.
Le diagramme 3.1 schématise la démarche pour la
préparation du CBMT :
• l’OGT donne une enveloppe globale de ressources7;
• une réserve pour imprévus et programmes non
clairement identifiés ou chiffrés est déduite de
l’enveloppe de l’OGT pour donner le plafond global
de dépense;
• une ligne de référence est établie pour chaque
institution ou ministère, selon la méthode indiquée
ci-dessous. Le MFB procédera à la consolidation
des lignes de référence de tous les institutions et
ministères ;
• l’écart entre le plafond des dépenses et la ligne de
référence consolidée.
• des économies, sur des programmes ou secteurs
de priorité relativement faible, sont identifiées
par rapport à la ligne de référence. Cela permet
d’élargir la manœuvre.
• des activités nouvelles, conformes au PND ou
dûment justifiées (si dans des secteurs non
couverts par le PND), sont identifiées sous la
contrainte donnée par les plafonds de dépense.
• la marge de manœuvre élargie est répartie entre les
activités nouvelles en fonction des priorités définies
par le PND.
7 Dans le diagramme 3.1, les ressources prévues sont nettes du service de la de\e afin de s’assurer que cette charge sera payée à échéance.
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3.1.2. La projection de référence
Pour mieux éclairer les décisions budgétaires, il
convient de distinguer les coûts des programmes en
cours et des initiatives nouvelles. Ainsi que noté par
le manuel du FMI sur la transparence en matière des
finances publiques «l’identification claire du coût des
programmes publics en cours et la fixation rigoureuse
du coût des nouvelles initiatives envisagées sont des
éléments cruciaux de la discipline budgétaire. Les
documents budgétaires nationaux doivent inclure un
exposé des changements apportés à la politique fiscale
et à la politique en matière de dépenses ainsi que de
leurs effets attendus sur les finances publiques ».
Cette distinction permet de focaliser les négociations
budgétaires sur les points essentiels (par exemple,
quelle est la qualité des nouveaux programmes?
Quelles économies peuvent être trouvées dans les
programmes existants?, etc.). Le budget annuel
étant en général déterminé à près de 90% par les
programmes en cours, l’examen des changements de
politique budgétaire prend pleinement son sens dans
la programmation budgétaire pluriannuelle. Le dialogue
s’effectue ainsi à partir d’une ligne de référence. Cette
ligne de référence correspond à la poursuite des
programmes et politiques publiques en cours.
En régime de croisière, lorsqu’une procédure disciplinée
de préparation d’un CDMT glissant est solidement
établie, et qu’en conséquence les deuxième et
troisième années du CDMT ne seront pas surchargées
de projets nouveaux, il peut être considéré que les
politiques/programmes existants en début d’une
année t, correspondent aux programmes du CDMT
préparé l’année précédente. Toutefois, avant que ce
régime de croisière du CDMT soit atteint, cette ligne
de référence correspond au niveau d’activités actuel, et
aux décisions fermement prises. La ligne de référence
pour le CDMT t+1 à t+3 sera alors estimée l’année t
comme suit :
• Dépenses de personnel : estimation de la base t
corrigée de l’effet en année pleine des recrutements
effectués l’année t et, par année de projection,
ajout à cette base des éléments suivants :
- estimations de l’effet cumulé des glissements
catégoriels, les années t+1 à t+3 ;
- estimations de l’effet des augmentations de
salaires les années t+1 à t+3, à partir des
hypothèses communiquées par le MFB ;
- prévisions de l’impact annuel sur les dépenses
de personnel de la mise en service des projets
d’investissement s’achevant les années t+1 à
t+3.
• Dépenses de biens et services : ajout à la base
de l’année t des éléments suivants :
- estimation de l’effet cumulé de l’inflation les
années t+1 à t+3 à partir des hypothèses
communiquées par le MFB ;
- prévisions de l’impact annuel sur les dépenses
de fonctionnement hors personnel de la
mise en service des projets d’investissement
s’achevant les années t+1 à t+3.
• Transferts : prévisions de l’évolution du coût des
transferts actuels, en fonction de paramètres à
définir type de transfert par type de transfert.
• Investissement : coûts des tranches annuelles
des années t+1 à t+3 des projets en cours de
l’année t ou dont le financement est acquis (au
sens strict du terme : convention financière signée).
Pour la préparation de cette projection de référence,
le MFB communiquera aux départements ministériels
pour la période t+1 à t+3 les prévisions suivantes :
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les augmentations salariales, l’inflation et le taux de
change (pour les projets sur financement extérieur
et les transferts internationaux). Comme l’indique le
tableau 3.1, les ministères sectoriels prépareront des
CDMT préliminaires qui comprennent deux volets : (1)
un CDMT « ligne de référence » et (2) une proposition
d’initiatives nouvelles ou d’économies. Les initiatives
nouvelles doivent être conformes aux stratégies. Le
CDMT ne vise pas à refaire la stratégie. Les valeurs
cibles des indicateurs devront être cohérentes avec les
projections financières. Le tableau 3.1 se construit en
deux temps : (i) lors de la transmission auprès du MFB
des demandes de crédits (CDMT initiaux) et (ii) une fois
que les plafonds du CBMT notifiés aux départements
ministériels qui effectueront leur arbitrages internes. Le
chiffrage des indicateurs pourrait être effectué en trois
temps : (i) lors de la demande des crédits au MFB ; (ii)
lors de la répartition interne des plafonds aux différents
acteurs et (iii) après arbitrage lors de la finalisation des
projets de budget et CDMT.
Tableau 3.1. Tableau de construction des projections
Unité : ... t-3 t-2 t-1 t t+1 t+2 t+3
Réalisation
Bud
get
Pro
ject
ion
de ré
fére
nce Changements
CD
MT
Pro
ject
ion
de ré
fére
nce Changements
CD
MT
Pro
ject
ion
de ré
fére
nce Changements
CD
MT
- + - + - +
Dépenses du budget
PersonnelBiens et services Transferts
dont aux EPAs, fonds, etc.
Investissements sur ressources internessur dons-projets sur prêts-projets
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3.2. Les étapes de la programmation pluriannuelle de la dépense au niveau des institutions et ministères
3.2.1. Articulation de la programmation budgétaire aux niveaux global et sectoriels (institutions et ministères)
Le CBMT et les CDMT évoluent au fur et à mesure de l’avancée
de la procédure de programmation et budgétisation : il convient
de distinguer les CBMT et CDMT initiaux, des documents finaux
joints en annexe du projet de loi de finances. Le CBMT initial a
pour objet de fournir un cadrage budgétaire pour la formulation
des CDMT et budgets des départements tandis que les CDMT
constituent des documents de référence pour les conférences
et arbitrages. Les conférences et arbitrages peuvent modifier les
propositions initiales des départements. Le diagramme 3.1.
suivant illustre l’articulation des documents dans le cadre de la
procédure de préparation du budget.
Le RDP sera responsable de la préparation et du suivi du budget
et des CDMT pour son programme. Il sera appuyé des fonctions
support tels que le DAF, le DRH,... Le Coordonnateur des
programmes d’un département arbitrera entre ces programmes
lorsqu’il y a conflits entre les autres acteurs du département et
consolidera les documents en un document unique.
3.2.2. Les différentes étapes
Phase stratégique (de Février à Juin de l’année n)
• Suivi et évaluation de la mise en place des
politiques sectorielles de l’année n-1. Le RDP,
avec ses GAC, doit élaborer le rapport d’exécution de
son programme. Chaque CDP consolide les rapports
d’exécution de tous les programmes de chaque
institution ou ministère en un programme unique. Le
plan de ce rapport est synthétisé par l’encadré 1.6. Il
est détaillé par l’annexe 3. Cette étape est essentielle
car elle constitue le point de départ pour les projections
des cibles des indicateurs de performance.
• Chiffrage des stratégies. Le chiffrage des activités de
la stratégie constitue également une étape essentielle
de la préparation d’un CDMT. Comme indiqué par
l’encadré 2.1 ci-dessus, la stratégie sectorielle contient
des éléments relatifs à ces coûts. Le diagramme 2.1
offre une démarche pour ce chiffrage.
• Définition d’une ligne de référence. Un autre
point de départ dans la construction d’un CDMT est
CDMT initiaux CBMT initial Projetsde CDMT CDMT arbitrés CBMT final Projet de loi
de finances
Demandes des crédits initiales(par chaque institution / ministère)en fonction de son plan d’action
Répartition des crédits entreles différents progremmes et activités
par chaque institution / ministèreen respectant le plafond attribué
Mise à jour du CBMTen tenant compte des CDMT arbitrés
Le MFB consolide la demandeinitiale et fixe les plafonds
en tenant compte des prioritésintersectorielles et des ressources
disponibles
Arbitrage dans le cadredes conférences budgétaires
Diagramme 3.1.
Articulation des exercices dans le cadre de la procédure budgétaire
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la définition d’une ligne de référence qui correspond,
en théorie, à la poursuite des politiques publiques
en cours. La section 3.1.2 offre une méthode
pour l’établissement de cette ligne de référence.
Le MFB doit communiquer aux institutions
et ministères sectoriels des prévisions des
paramètres économiques (inflation, taux de change,
augmentations des salaires,...) pour permettre la
préparation des lignes de référence.
• Identification d’initiatives nouvelles (programme
nouveaux, accroissement du niveau d’activités des
programmes existants). Ces propositions d’initiatives
nouvelles doivent être conformes aux stratégies, le
CDMT ne visant pas à refaire ces stratégies.
• Demandes initiales. Les ministères sectoriels
transmettront au MFB, via la DPCB, des demandes
formant des sortes de CDMT initiaux (ou préliminaires).
Comme l’indique le tableau 3.1 ci-dessus, ces
demandes distingueront : (i) les projections de
ligne de référence et (ii) les propositions d’initiatives
nouvelles (ou d’économies).
Phase de détails du budget (Juillet à mi-Octobre de
l’année n)
Les ministères sectoriels procéderont aux actions
suivantes après la communication des plafonds par le
MFB :
• Élaboration du projet budget de leur ministère (ou
demandes budgétaires) en respectant les plafonds
notifiés à l’issu de la phase stratégique.
• Révision des estimations du CDMT ministériel
initial pour assurer qu’elles respectent les plafonds
sectoriels.
C’est le CDP qui répartit l’enveloppe ministérielle entre
les différents programmes. Il revient à chaque RDP de
se comporter en chef d’orchestre dans les arbitrages
au sein de son programme.
Si les écarts entre les plafonds ministériels fixés par le
CBMT et les demandes ministérielles sont significatifs,
il conviendra de les commenter et de suggérer des
mesures, dont par exemple, la révision du planning de
réalisation des objectifs. Le tableau 1.3.1 en annexe en
fournit un cadre.
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41
3.3. Le calendrier des activités de préparation du budget et de programmation annuelle
Les activités d’élaboration d’un CDMT d’une institution
ou d’un ministère doit s’intégrer dans un calendrier
unifié de préparation du budget et des CDMT de tous
les institutions et ministères si l’on veut que le CDMT
joue son rôle. Le diagramme3.3 présente ce calendrier
qui doit être réparti deux phases : (i) une phase
stratégique et (i) une phase de finalisation.
La phase stratégique a lieu au cours du 1er semestre
et comprend les étapes suivantes :
• Analyse de l’existant. Cette étape constitue un des
points de départ de préparation du CBMT et des CDMT
institutionnels / ministériels. Ses activités comprennent,
entre autres, la production des rapports d’exécution du
budget de l’année précédente, l’analyse des activités
existantes et de leur impact budgétaire, y compris les
projets du PIP, la révision des priorités de l’institution /
ministère si c’est nécessaire. Ces travaux doivent être
menés par chaque institution / ministère concerné avec
l’appui du MFB et du MEP et aboutissent à l’élaboration
par chaque institution / ministère d’un CDMT initial. Ils
doivent être disponible début avril.
• Cadrage macro-économique et macro-
budgétaire. Cette étape constitue également un autre
point de départ de l’élaboration de la programmation
budgétaire pluriannuelle. Elle consiste à l’analyse et
à la modélisation de l’évolution macroéconomique,
condition préalable d’une discipline budgétaire globale.
« Une gestion budgétaire saine nécessite des données
adéquates sur les moyens financiers disponibles, ce
qui requiert l’intégration des projections économiques
et des objectifs budgétaires ainsi que la construction
et l’emploi de modèles ». Cette étape comprend
les négociations des financements extérieurs avec
les PTF : l’aide budgétaire par le MFB et les appuis
sectoriels par les ministères sectoriels. Ce cadrage
donne entre autres, les différentes composantes d’une
OGT prévisionnelle. Il doit être disponible an avril, mais
peut être révisé si c’est nécessaire. Les itérations sont
possibles à cause de l’évolution de la conjoncture. Ces
travaux sont menés par un comité technique réunissant
des experts du MEP, du MFB et de la BCM (Banque
Centrale de Madagascar).
• Préparation du CBMT initial. Ces travaux donnent
les plafonds des dépenses par institution / ministère
qui encadrent la préparation du projet de budget et des
CDMT des institutions / ministères. Ces travaux sont
conduits en avril - mai par le MFB, plus particulièrement
par la DCPB au sein de la DGB. Ce CBMT doit être
accompagné d’une note d’orientation budgétaire (cf.
encadré 2.2). Le diagramme 3.1 indique la démarche
pour la préparation du CBMT.
• Décisions au niveau politique sur le CBMT initial.
Le CBMT initial et la note d’orientation budgétaire
sont soumis au Ministre des Finances et du Budget
par le Directeur Général du Budget en fin mai – début
juin. Ce dernier le soumet au Conseil des Ministres
pour approbation. Les plafonds sont communiqués
aux différents institutions / ministères par la lettre de
cadrage suite aux décisions du Conseil des Ministres.
Le CBMT initial et la note d’orientation budgétaire sont
examinés au Parlement pour un Débat d’Orientation
Budgétaire (DOB) en fin juin.
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42
La phase de préparation des prévisions budgétaires
détaillées a lieu de juin à mi- octobre. Les programmes,
projets et activités, sont sélectionnés en conformité
avec les plafonds de dépense définis dans la phase
stratégique par le CBMT. Les ministères sectoriels (les
ministères pilotes, dans une première phase) préparent
leur budget annuel et leur CDMT. Ils décident eux-mêmes
l’allocation intra-sectorielle des ressources sous les
plafonds de dépense sectoriels. Le MFB et le MEP vérifient
la cohérence des propositions des institutions et ministères
avec les plafonds de dépense et les objectifs stratégiques
nationaux. Ils n’entrent pas dans le détail des affectations
budgétaires, « chaque ministre devient son propre ministre
des Finances », comme on dit dans certains pays. Les
activités entreprises par les différents acteurs comportent:
• Institutions et ministères sectoriels : Élaboration
des projets de budget et de CDMT en respectant les
plafonds notifiés à l’issue de la phase stratégique ;
révision des estimations du CDMT initial pour assurer
qu’elles respectent les plafonds sectoriels ; finalisation
des avant-projets de budget.
• MFB et MEP: Analyse des estimations du budget
annuel et des CDMT ministériels révisés.
• MFB, MEP et institutions / ministères sectoriels
: Conférences budgétaires réunissant le MFB, le MEP
et les ministères sectoriels, dialogue et négociation.
Examen du budget et des CDMT ministériels,
Soumission des désaccords importants au Premier
ministre pour arbitrage.
• MFB: Finalisation de l’avant-projet de budget,
compilation des CDMT ministériels en un document
unique ; préparation de la note de politique budgétaire
incluant le CBMT.
• Le Conseil des ministres : examen et approbation
de l’avant-projet de budget et de la note de politique
budgétaire comprenant le CBMT, qui sont ensuite
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Calendrier des activités de préparation du budget de programmation budgétaire pluriannuelleResponsables Janv. Fév. Mar. Avr. Mai Juin Jui Août Sept. Otc. Nov. Déc.
PH
AS
E S
TRAT
ÉG
IQU
E
Analyse de l’existant
Rapports d’exécution Inst. / Min. sect.
Revue et chiffrage des projets en cours Inst. / Min. sect.
Redéfinition des objectifs et des activités Inst. / Min. sect.
Redéfinition des lignes de références Inst. / Min. sect.
Détermination des CDMT initiaux Inst. / Min. sect.
Cadrage macroéconomique (y compris OGT)
Cadre macroéconomique à MT MEP / MFB / BCM
Projection des recettes à MT MFB
Projection des dépenses à MT MFB
Négociation des aides budgétaires MFB
Négociation des appuis sectoriels Inst. / Min. sect.
Préparation du CBMT initial
Consolidation des CDMT initiaux MFB
Détermination de la marge de manœuvre MFB
Pré-conférences (ou conférences stratégiques) MFB / MEP / Inst. / Min. sect. ▲
Répartition de la marge de manœuvre MFB
Projet de CBMT initial MFB
Note d’orientation économique MEP / MFB / BCM
Décisions au niveau politique sur le CBMT initial
Examen du CBMT par le MFB MFB ▲
Examen du CBMT par le Conseil des Ministres Conseil des Ministres ▲
Lettre de cadrage MFB ▲
DOB Parlement ▲
PH
AS
E D
E P
RÉ
PAR
ATIO
N D
ÉTA
ILLÉ
E
DU
BU
DG
ET
ET
DE
S C
DM
T
Préparation du budget et des CDMT détaillés
CDMT et documents de performance Inst. / Min. sect.
Projets de budget ministériels Inst. / Min. sect.
Conférence budgétaires MFB / MEP / Inst. / Min. sect. ▲
Finalisation du budget et des CDMT détaillés
CDMT et document de performance Inst. / Min. sect.
Projets de budget ministériels Inst. / Min. sect.
Consolidation des CDMT et documents de performance MFB ▲
Mise à jour du CBMT (CBMT définitif) MFB ▲
Mise à jour de la note d’orientation budgétaire MFB/ MEP/ BCM ▲
Approbation du projet de budget par le Conseil des Ministres Conseil de Ministres ▲
Dépôt du projet de budget au Parlement MFB ▲
Examen et vote du budget par le Parlement Parlement
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ANNEXES
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ANNEXE 1. Le CDMT : quelques bons principes
- Le CDMT ne doit inclure que des programmes
finançables. Un chiffrage de stratégie peut inclure
des gaps de financement, mais pas un instrument de
programmation financière et de cadrage.
- La programmation pluriannuelle des dépenses ne
doit pas conduire à une «budgétisation échappatoire»
consistant à surcharger les tranches annuelles du
CDMT suivant celle de l’année du budget en cours de
préparation de programmes et projets non finançables.
Des promesses inconsidérées décrédibiliseraient
l’exercice et peuvent accroître les pressions à
l’augmentation des dépenses publiques.
- Des projections macroéconomiques fiables, incluant
un OGT prévisionnel et la définition d’objectifs
budgétaires globaux, doivent être établies. Les
projections de ressources doivent être réalistes.
- Les CDMT des institutions et ministères sectoriels
doivent être cadrés par un CBMT (CDMT global)
donnant l’allocation intersectorielle des ressources,
conforme à l’OGT prévisionnel.
- Les procédures de préparation du CDMT et du
budget doivent être unifiées et disciplinées. Pour éviter
d’excessifs marchandages et assurer que les stratégies
et contraintes financières sont dûment prises en
compte une procédure de préparation du budget et du
CDMT en deux temps («descendante») est souhaitable.
- Les décideurs politiques doivent être impliqués aux
étapes clefs de la procédure de préparation du CDMT
et du budget.
- Les CDMT sont structurés en ministère ou institution,
programme et, éventuellement, activités. Les
programmes du CDMT peuvent correspondre aux
divisions administratives lorsque les ministères sont
organisés selon des lignes fonctionnelles. Les activités
doivent être appréhendées à un niveau que l’on peut
suivre.
- Les CDMT doivent se focaliser sur les points clefs
des politiques sectorielles et les activités/projets d’une
taille significative. Les CDMT détaillant extrêmement les
activités courantes et les produits de chaque service
n’apportent pas de valeur ajoutée, ne peuvent pas être
suivis par les systèmes comptables et alourdissent
inutilement les travaux de programmation. Par contre,
les projets d’investissement étant souvent de nature
pluriannuelle, il est souhaitable de détailler, par projet
ou par groupe de projets, les projets d’investissement
dans une annexe «programme d’investissement
public» au CDMT.
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ANNEXE 2. Plan détaillé du CDMT d’un ministère
1. Présentation du CDMT du ministère
1.1 La politique sectorielle
Cette section décrit brièvement la situation du secteur
et de la politique sectorielle, les missions du ministère
au sein du secteur et de l’évolution d’indicateurs socio-
économiques finaux des stratégies non imputables à
un programme particulier, comme, par exemple, ceux
des Objectifs du Développement Durable (ODD). Le
tableau I.1.1 présente un exemple de présentation des
indicateurs socio-économiques sectoriels.
Lorsque la politique sectorielle concerne plusieurs
ministères, il convient de désigner un ministère chef de
file qui sera responsable de la préparation de cette brève
présentation de la politique sectorielle, en coordination
avec les autres ministères. Cette présentation sera
comprise dans le CDMT de ce ministère et sera intégrée
dans les CDMT des autres ministères du secteur.
Tableau 1.1.1: Indicateurs socio-économiques sectoriels
RéalisationsAnnée
encours
Projection
Intitulé de l’indicateur t-3 t-2 t-1 t t+1 t+2 t+3
1.2. La programmation pluriannuelle des dépenses du
ministère
Cette section présente les projections financières du
CDMT de manière relativement agrégée, des détails
complémentaires étant fournis dans les Documents
de performance (DP) des programmes. L’information
financière devra couvrir 7 ans (ou à la rigueur 6) : 3
(ou à la rigueur 2) années passées ; les projections du
budget en cours ainsi les 3 années de projection.
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47
Le tableau I.1.2 présente les dépenses consolidées
du ministère par grande catégorie économique et par
type de ressources tout en distinguant le budget de
l’État de celles des opérations des EPA. Le tableau
I.1.3 présente les dépenses budgétaires du ministère
par programme.
Une analyse de l’évolution du budget du ministère au
cours des deux (t-3 à t-1) ou trois dernières années
passées sera effectuée. Elle peut être appuyée par
divers tableaux et graphiques et comprend entre autre
l‘évolution de divers taux tels que le taux d’exécution du
budget par programme et de l’évolution de la structure
du budget et de son exécution par programme. Les
difficultés rencontrées, les problèmes à résoudre et les
traits marquants de l’exécution du budget de l’année
en cours seront indiqués.
Tableau 1.1.2. Dépenses du Ministère par nature économique et ressources
Unité Réalisations Budget Projectiont-3 t-2 t-1 t t+1 t+2 t+3
Opérations consolidésDépenses- Personnel- Biens et services- Transferts (1)- Investissement
Ressources- Financement intérieur budgétaire (y.c aide budgétaire)- Ressources propres des EPA- Dons projets- Prêts projetsBudget de l’ÉtatDépenses- Personnel- Biens et services- Transferts dont aux EPA- Investissement
Ressources- Financement intérieur budgétaire (y.c aide budgétaire)- Dons projets- Prêts projetsEPADépenses des EPA- Personnel- Biens et services- Investissement
Ressources- Transfert du budget de l’État- Ressources propres des EPA
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Tableau 1.1.3. Dépenses budgétaires du ministère par programme et nature économique
Unité Réalisations Budget Projectiont-3 t-2 t-1 t t+1 t+2 t+3
TotalProgramme d’administration générale- Dépenses de personnel- Dépenses en biens et services- Transferts- Investissement
Programme...- Dépenses de personnel- Dépenses en biens et services- Transferts- Investissement
Programme...- Dépenses de personnel- Dépenses en biens et services- Transferts- Investissement
Etc.
2. Les documents de performance des programmes du ministère (une section par programme)
2.k Le document de performance du programme k
a) Présentation stratégique du programme
La stratégie de chaque programme doit viser une
contribution efficace du programme aux stratégies
nationales et sectorielles et s’inscrire dans une
démarche de performance. Les objectifs spécifiques
d’un programme doivent traduire de manière appropriée
au contexte national et aux problèmes que l’on cherche
à résoudre les trois dimensions de la performance
(efficacité, efficience et qualité des services rendus).
Ils comprendront des objectifs socio-économiques
déclinés des stratégies nationales ou sectorielles,
qui traduisent la contribution du programme à ces
stratégies, et des objectifs d’amélioration de la qualité
du service rendu et de l’efficience. Ces objectifs doivent
être : (i) peu nombreux (2 ou 3 objectifs par programme) ;
(ii) représentatifs des aspects essentiels du programme
; (iii) énoncés en termes clairs et compréhensibles pour
tous ; (iv) traduits par des leviers d’action (les moyens
nécessaires à leurs réalisations doivent être imputables
au programme en question et non pas relever de la
compétence d’autres organismes) et (v) suivis à partir
d’indicateurs.
b) Description du programme et des
responsabilités dans sa mise en œuvre
Cette section a pour objectif de présenter le
fonctionnement du programme, les moyens mis en
œuvre, les activités principales, le lien entre les moyens,
les activités, les produits et les résultats. A cet effet, elle
présente d’une manière brève les éléments suivants :
• la cartographie administrative du programme (les
différentes administrations concernées par la mise
en œuvre du programme, des principaux projets ou
groupes de projets et principales autres activités) ;
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• les EPA et les principaux bénéficiaires des transferts;
• le RDP, les GAC et les SOA ;
• les principaux dispositifs d’intervention, le cadre
législatif et réglementaire, et, lorsque pertinent, la
politique fiscale liée au programme ;
c) Présentation détaillée des objectifs du
programme et des indicateurs
On définira, pour chaque objectif spécifique, des
indicateurs de performance visant à mesurer le
progrès. Les DP annexés aux lois de finances
privilégieront, en général, des indicateurs de résultats
socio-économiques imputables au programme, afin
d’apprécier la contribution du programme à la réalisation
des objectifs de politique publique. Pour des raisons
de lisibilité et pour centrer l’attention sur l’essentiel,
les objectifs et indicateurs retenus devront être peu
nombreux (par exemple, 3 objectifs par programme, 2
indicateurs par objectif). Il convient d’être sélectif et de
ne retenir que ceux relatifs aux questions jugées les
plus importantes et les plus prioritaires.
Comme le suggère le tableau I.2.k.1, le DP de chaque
programme, présentera par indicateur : (i) les résultats
passés (si possible trois années, t-1, t-2, t-3) ; (ii) la
valeur attendue l’année courante (année t) ; (iii) la valeur
attendue pour les trois années de projection (année
t+1, t+2, t+3) et, éventuellement, une année au-delà, à
préciser ; (iv) la source des données et, si nécessaire,
des précisions méthodologiques.
Tableau I. 2.k.1. Objectifs et indicateurs
Unité Réalisations Budget Projection Année à préciser
(1)t-3 t-2 t-1 t t+1 t+2 t+3Indicateur n.1Moyens de vérification et prévisions méthodologiques
Indicateur n.2Moyens de vérification et précisions méthodologiques
Etc.
(1) Facultatif uniquement lorsqu’une année cible postérieure à t+3 a été définie, préciser alors l’année cible
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Les cibles attendues, leur lien avec les objectifs des
stratégies, et leur cohérence avec les projections
financières pour la période de projection doivent être
explicitées. Ces cibles doivent être mises à jour après
les arbitrages budgétaires.
d) Les projections financières du programme
Cette section présente, pour chaque programme,
ses projections financières par nature économique et
source de financement (tableau I.2.k.2). Elle explicitera
les changements des priorités et leurs conséquences
dans la répartition des dépenses entre les différentes
grandes natures des dépenses au cours de la période
du CDMT. Les effets de l’inflation et des décisions
antérieures (par exemple, charges récurrentes de
projets achevés, effets des décisions budgétaires de
l’année t seront également analysés dans la mesure
du possible. D’autres commentaires peuvent être
faits sur d’autres tableaux montrant l’évolution des
composantes du programme et de sa structure par
nature économique et par action.
Tableau I.2.k.2. Programme k. Dépenses par nature économique et ressources
UnitéRéalisations
Annéeen
coursProjection
t-3 t-2 t-1 t t+1 t+2 t+3Opérations consolidésDépenses- Personnel- Biens et services- Transferts (1)- Investissement
Ressources- Financement intérieur budgétaire (y.c aide budgétaire)- Ressources propres des EPA- Dons projets- Prêts projetsBudget de l’ÉtatDépenses- Personnel- Biens et services- Transferts dont aux EPA- Investissement
Ressources- Financement intérieur budgétaire (y.c aide budgétaire)- Dons projets- Prêts projetsEPADépenses- Personnel- Biens et services- Investissement
Ressources- Transfert du budget de l’État- Ressources propres des EPA
(1) hors transferts EPA, fonds spéciaux et budgets annexes
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e) Les autorisations d’engagement du programme k.
Cette section présentera l’échéancier des crédits de paiement associés aux autorisations d’engagement. Cet
échéancier permet d’apprécier l’impact financier sur les années futures des décisions budgétaire liées aux projets
inscrits dans le projet de budget. Actuellement, les engagements liés aux dépenses pluriannuelles sont comptabilisés
sur la base des liquidations.
Tableau I.2.k.8 Échéanciers des crédits de paiement liés aux autorisations d’engagement Dépenses d’investissement et dépenses liées aux accords de partenariat public-privé
Engagements Crédits de paiement
Unité : Million de MGA
< t t t+1 t t+1 t+2 t+3 Au delà
Réal.. AE Budget Budget Budget Projections
Total (rubriques du programme comportant des AE)Sur financement intérieurSur financement extérieur
Opération ... ... ...Sur financement intérieurSur financement extérieur
Opération ... ... ...Sur financement intérieurSur financement extérieur
Etc.
f) Les prévisions d’effectifs du programme k
Cette section présentera l’évolution passée et projetée de la répartition prévisionnelle des emplois rémunérés
en répondant, par exemple, aux questions suivantes : comment se justifie l’évolution projetée des dépenses de
personnel ? Quelle est l’évolution projetée du ratio entre les dépenses de personnel et les dépenses courantes totales
? Comment cette évolution se justifie ? Comment les charges récurrentes des projets d’investissement achevés au
cours de la période de projection sont prises en compte ?
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Tableau I.2.k.9. Programme k. Répartition prévisionnelle des emplois rémunérés par l’État
Effectifs au 31 décembret-1 t t+1 t+2 t+3
Réal.. Budget ProjectionTotalCatégorie ACatégorie BCatégorie C
3. Les problèmes et défis
Cette section décrit, pour la stratégie globale du ministère et pour chaque programme si cela est pertinent, les problèmes
rencontrés dans la mise en œuvre et les mesures projetées pour mieux les atteindre. En particulier il convient de confronter
les projections financières et de cibles du CDMT aux objectifs et cibles des stratégies. Si, notamment, du fait des contraintes
financières, des écarts significatifs sont constatés entre les projections du CDMT, des mesures correctrices, par exemple,
une révision des objectifs stratégiques ou un étalement dans le temps de la réalisation de ces objectifs, doivent être
proposées. Si les écarts sont importants il conviendra de les expliquer pour chaque programme (cf. tableau I.3.1).
Tableau I.3.1. Écarts entre CDMT et les stratégies
ProgrammeAnnée t+1 Année t+2 Année t+3
CommentairesCDMT Stratégie CDMT Stratégie CDMT Stratégie
Par exemple
Quelles activités prévues dans la stratégie ont du être redimensionnées ?
Quel sera l’impact sur la réalisation des objectifs stratégiques ?
4. Annexes
Cette section comprend des annexes dont les suivantes dans la mesure du possible :
• Une annexe « PIP » qui présente, par programme, les coûts des tranches annuelles des projets d’investissement,
comprenant pour le CDMT de t+1 à t+3, préparé l’année t les dépenses réalisées en t-3, t-2, t-1 ; les prévisions du budget
de l’année t ; les projections pour les années t+1, t+2, t+3 et les dépenses totales au-delà de l’année t+3. Elle distinguera
les dépenses sur ressources intérieures (y compris les aides budgétaires) ; les dépenses sur dons-projet et les dépenses
sur prêts-projets ainsi que les projets en cours et les projets nouveaux (non engagés l’année t).
• La liste des EPA couverts par chaque programme devra être indiquée en annexe.
• D’autres annexes si elles sont jugées utiles.
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ANNEXE 3. Plan détaillé d’un rapport d’exécution
I. Présentation générale
1.1. Aspects majeurs de l’activité du ministère pendant l’année
Cette section commence par un bref rapport d’activités du ministère tout en mettant l’accent sur la performance du
ministère ainsi que les principales activités réalisées et les principaux événements extérieurs qui ont eu une influence
sur les résultats du ministère. Elle présente notamment l’évolution d’indicateurs socio-économiques finaux des
stratégies non imputables à un programme particulier, comme, par exemple, ceux des Objectifs du Développement
Durable (ODD), qui intéresse particulièrement le parlement et les citoyens. Le tableau I.1.1 présente un exemple de
présentation des indicateurs socio-économiques sectoriels. Ce tableau doit être commenté.
Intitulé de l’indicateur Unité Réalisations Prévisions Réal.t-4 t-3 t-2 t-1 t-1
1.2 Résumé de l’exécution financière
Cette section présente et commente l’exécution financière de la tranche t-1 du CDMT t-1 à t+2 par grandes catégories
de dépense et par programme, y compris les données des EPA si elles sont disponibles (tableaux II.1.2 et II. 1.3). Les
écarts entre les prévisions initiales et les réalisations ainsi que les difficultés rencontrées dans l’exécution du budget
doivent être identifiés et expliqués.
Les réalisations seront comparées au budget initial. Toutefois, lorsque le budget subit des réaménagements,
on rajoutera une colonne aux tableaux ci-dessous pour ces modifications et des commentaires et cette section
contiendra également sur ces modifications.
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Tableau 1.1.2. Dépenses par nature économique et financement
Unité
t-4 t-3 t-2 t-1
Réalisations Budget Réal..Réal /
Budget %
Opérations consolidésDépenses- Personnel- Biens et services- Transferts (1)- Investissement
Ressources- Financement intérieur budgétaire (y.c aide budgétaire)- Ressources propres des EPA- Dons projets- Prêts projetsBudget de l’ÉtatDépenses- Personnel- Biens et services- Transferts dont aux EPA- Investissement
Ressources- Financement intérieur budgétaire (y.c aide budgétaire)- Dons projets- Prêts projetsEPA, fond spéciaux et budget annexesDépenses des EPA, fonds spéciaux et budgets annexes- Personnel- Biens et services- Investissement
Ressources- Transfert du budget de l’État- Ressources propres des EPA
(1) hors transferts EPA, fonds spéciaux et budgets annexes
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Tableau I.1.3. Ministère______________. Dépenses par programme
Unité
t-4 t-3 t-2 t
Réalisations Budget Réal..Réal /
Budget %
TotalProgramme d’administration générale- Dépenses de personnel- Dépenses de biens et services- Transferts - Investissement
Programme ...- Dépenses de personnel- Dépenses de biens et services- Transferts - Investissement
Programme ...- Dépenses de personnel- Dépenses de biens et services- Transferts - Investissement
Etc.
II. Rapport d’exécution des programmes
II.k Le rapport d’exécution du programme k
a) Bilan stratégique du programme
Cette section décrit le bilan stratégique du programme qui est le pendant de la présentation stratégique du programme
présentée dans le document de performance. Elle vise à expliquer le déroulement des activités du programme et à
situer ces activités par rapport aux principaux axes stratégiques.
b) Bilan des indicateurs de performance
Cette section décrit en détail chacun des indicateurs et analyse les résultats obtenus. Les résultats sont comparés
aux cibles fixées dans le document de performance, et les écarts sont expliqués. L’analyse ne s’arrête pas là. Les
résultats sont désagrégés par Région, par établissement (s’il y a lieu), par type de bénéficiaire, par mode de réalisation
du service. Des détails particuliers seront fournis pour les résultats particulièrement mauvais.
Le tableau II.2.k.1. constitue le cœur de ce rapport ; il synthétise les « résultats » du programme en matière de
performance. Il suit un format analogue à celui du tableau correspondant du document de performance.
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Tableau II.2.k.1. Programme k : objectifs et indicateurs
Objectif n.
Unité t-4 t-3 t-2 t-1 t-1
Réalisations Prévisions Réal.Indicateur n.1Indicateur n.2Etc.
c) Exécution financière
Cette section présente les réalisations par nature économique et source de financement. Celles-ci seront comparées
aux prévisions du budget initial. Les écarts entre les réalisations et les prévisions seront expliqués.
L’analyse de l’exécution sera appuyée de graphiques et de divers tableaux analysant les évolutions comme dans les
tableaux I.2.k.4 à I.2.k.7 pour le document de performance.
d) Exécution des autorisations d’engagement
Cette brève section présentera un état de l’exécution des autorisations d’engagement et commentera en montrant
le lien avec l’exécution du PIP
Unité : million de MGA année t-1
AE Budget RéalisationTotal programme (budget de l’État)Sur financement intérieurSur financement extérieur
Opération / projet ... ... ...Sur financement intérieurSur financement extérieur
Opération / projet ... ... ...Sur financement intérieurSur financement extérieur
Etc.
e) Exécution des prévisions d’effectifs du programme k
Cette section comparera l’évolution des effectifs aux prévisions initiales et commentera.
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Tableau II.2.k.5. Programme k
t-1
Prévisions RéalisationsEffectifs du programme Budget de l’ÉtatCatégorie ACatégorie BCatégorie CEPA, fonds spéciaux, budgets annexes
III. Annexes
Cette section présente par projet ou groupe de projets, l’exécution du budget d’investissement l’année t-1 et d’autres
annexes qui sont jugées utiles.
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58
ANNEXE 4. Objectifs et chaine de résultats -Quelques exemples
Objectifs Activités Produits Résultats
But déterminé d’une
action. L’atteinte
d’un objectif est
mesurée par un ou
plusieurs indicateurs.
Se rapporter à la
liste des activités
ou des projets de
l’administration
responsable du
programme.
Ensemble des
productions d’un
programme
Résultats
intermédiaires
directement
imputables au
programme
Résultats finals (ou
impacts) Dépendent
parfois d’autres
facteurs ou d’autres
programme
Améliorer la qualité
de l’enseignement
secondaire
Aide à la formation
des enseignants
Nombre de
formations
dispensées
Nombre
d’enseignants
formés
Taux de rétention
dans l’enseignement
secondaire
Améliorer l’offre des
soins de santé de
base
Réhabilitation des
formations sanitaires
de base
Nombre de
formations
fonctionnelles
Taux de
fréquentation des
centres réhabilités
Taux de couverture
sanitaire
Améliorer la sécurité
routière
Campagne
préventive sur les
dangers de la vitesse
Nombre de
messages diffusés
dans les médias
Nombre de délits
pour excès de
vitesse
Nombre de morts
sur la route
Réhabilitation du
réseau routier
Kilométrage de
routes réhabilitées
Nombre d’accidents
sur le réseau
réhabilité
Nombre de morts
sur la route
Favoriser l’insertion
des jeunes dans le
monde du travail
Nombre de
formations initiales
dispensées
Nombre d’élèves
diplômés
Taux d’insertion des
diplômés
Taux d’emploi des
jeunes
Favoriser la lutte
contre l’habitat
insalubre
Offre de terrains
viabilisés à bas prix
Nombre de lots
attribués
Degré de valorisation
des lots par les
ménages
Réduction du
nombre de ménages
en bidonvilles
Améliorer le
rendement du
réseau d’irrigation
Avancement
des projets de
réhabilitation
Longueur du réseau
réhabilité
Taux de rendement
des réseaux
d’irrigation
Taux de croissance
de la production
agricole
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59
ANNEXE 5. Glossaire
Activité. Actions entreprises ou travaux menés en vue de produire des produits spécifiques.
Autorisation d’engagement (AE). Elles constituent la limite supérieure des dépenses pouvant être engagées,
peuvent concerner des engagements pluriannuels pour les dépenses d’investissement ou liées à un accord de
partenariat public-privé (PPP).
Budget de programme. Un budget de programme est le budget d’un programme. Il s’agit à Madagascar d’une
division du budget de l’État (à la différence de certains pays d’Afrique de l’Ouest, où le budget de programme est un
simple document d’information).
Cadrage macroéconomique. Le cadrage macroéconomique à moyen terme définit les objectifs macro-
économiques et donne une projection des principaux comptes macro-économiques : (i) équilibre des ressources et
emplois (projection du « secteur réel ») ; (ii) compte des administrations publiques (OGT prévisionnel) ; (iii) situation
monétaire ; (iv) balance des paiements.
Cadrage budgétaire à moyen terme (CBMT). Un CBMT présente par institution ou ministère les projections
de dépense par grande nature de la dépense de l’OGT prévisionnel. Le CBMT est un instrument pour encadrer la
préparation du budget annuel et les CDMT ministériels. Il comprend une note explicitant la politique budgétaire à
moyen-terme.
Cadre des dépenses à moyen terme (CDMT) ministériel. Document de programmation pluriannuelle des
dépenses par ministère Ils prévoient, pour une période minimale de trois ans, à titre indicatif, l’évolution des crédits
et des résultats attendus sur chaque programme en fonction des objectifs poursuivis. La première année doit être
cohérente à l’exercice visé par le projet de loi de finances. Les CDMT doivent couvrir au moins toutes les dépenses
du budget de l’État hors service de la dette.
Charte (ou protocole) de gestion. Document explicitant et formalisant les règles du jeu entre le responsable
de programme et les acteurs participant à sa mise en œuvre (services centraux en charge des a aires financières,
des ressources humaines ou de l’équipement, contrôleurs des dépenses, services déconcentrés, établissements
publics, opérateurs), élaboré généralement à l’échelle de chaque ministère. A ce titre, une charte de gestion précise
notamment : les espaces d’autonomie de chaque acteur (globalisation des crédits et modalités d’exercice de la
fongibilité, cadre de gestion de la performance, etc.), les espaces de responsabilité de chaque acteur (engagements
sur les objectifs ou sur certains délais de procédure, mise à disposition des crédits, etc.), les règles de circulation de
l’information, ainsi que les supports et principales échéances du dialogue de gestion. D’autres supports ministériels,
peuvent avoir le même usage (circulaire de cadrage du dialogue de gestion /ou de la gestion des programmes,
directive nationale d’orientation pour la gestion de la performance).
Cible. Une cible est le niveau de performance à atteindre à un horizon déterminé. Elle précise la valeur de l’indicateur
et le délai fixé pour y arriver.
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Contrôle de gestion. Système de pilotage mis en œuvre par le responsable d’une unité ou d’un programme en vue
d’améliorer le rapport entre les moyens engagés, l’activité développée et les résultats obtenus, notamment par le
biais d’outils comptables ou statistiques.
Crédits de paiement (CP). Ils constituent la limite supérieure des dépenses pouvant être payées pendant l’année
pour la couverture des engagements contractés dans le cadre des autorisations d’engagement (AE).
Débat d’orientation budgétaire (DOB). Dans le cadre du renforcement des pouvoirs de contrôle du Parlement et afin
d’améliorer l’information des parlementaires sur l’évolution des finances publiques à moyen terme, le Gouvernement
présente, au plus tard le 30 juin de l’année, le CBMT et la note d’orientation budgétaire. Ces documents donnent
lieu à un débat et offrent aux parlementaires une première estimation de l’évolution de la situation budgétaire et des
besoins de crédits du Gouvernement en amont de la discussion sur le projet de loi de finances de l’année t+1.
Économie. Capacité à acheter des moyens (intrants) de bonne qualité au moindre coût.
Efficacité. Fait d’atteindre un résultat conforme à l’objectif fixé. L’efficacité se mesure par comparaison entre un
objectif et le résultat effectivement obtenu.
Efficience. Elle consiste, pour un même niveau de ressources, à accroître les produits des activités publiques ou,
pour un même niveau d‘activité, à nécessiter moins de moyens, c’est-à-dire à moindre coût.
Fonction. Une fonction est un objectif socio-économique de la politique publique. La classification des fonctions des
administrations publiques (CFAP) est la norme internationale en matière de classification fonctionnelle.
Fongibilité. Laisse la faculté de définir l’objet et la nature des dépenses dans le cadre du programme. Dit autrement,
l’enveloppe budgétaire est globalisée.
Fongibilité asymétrique. La fongibilité est asymétrique lorsque les crédits affectés à une nature de dépense peuvent
être utilisés pour d’autres natures de dépense, mais que l’inverse n’est pas permis.
Indicateur de performance. Il mesure la performance d’un programme ou d’une organisation selon ses trois
dimensions (l’efficacité, l’efficience et la qualité du service rendu à l’usager). Ces indicateurs comprennent des
indicateurs de moyens et de produits pour mesurer l’efficience, des indicateurs de qualité et des indicateurs de
résultats socio-économiques pour mesurer l’efficacité.
Intrant (ou moyen, ressource, input). Ressources pour accomplir les activités prévues. Les intrants sont les
éléments dont dispose un ministère pour générer un produit ou obtenir un résultat. Ils représentent l’ensemble des
ressources humaines, organisationnelles, financières et matérielles disponibles pour un programme ou un projet.
Mission. Une mission comprend un ensemble de programmes concourant à une politique publique définie (article
9 de la LOLF). Une mission correspondra en général à un département ministériel. Les exceptions en nombre
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limité peuvent concerner, par exemple, un ministère résultant de la fusion de deux ministères ayant des fonctions
relativement différentes.
Objectif d’un programme. Les objectifs spécifiques d’un programme sont les énoncés de ce qu’entend obtenir
un responsable de programme d’une institution ou d’un ministère au cours d’une période donnée, en, matière
de résultats socio-économiques, de qualité des services rendus et de l’efficience. Les objectifs spécifiques d’un
programme sont exprimés de manière littéraire, mais sont quantifiés à l’aide des indicateurs de performance et de
leurs cibles.
OGT. L’OGT est un document cohérent de présentation du compte des administrations publiques et d’analyse des
statistiques de finances publiques. Elle présente les recettes par grande catégorie, les dépenses par grande nature
(personnel, biens et services, etc.), le déficit et le financement du déficit. On peut étendre sa couverture à l’ensemble
des administrations publiques (y compris les collectivités territoriales).
Performance. La performance d’un programme ou dans la conduite des activités a trois dimensions : l’efficacité,
l’efficience et la qualité du service apporté à l’usager.
Pertinence (d’une politique ou d’un programme). Une politique sera dite pertinente si ses objectifs explicites sont
adaptés à la nature du problème qu’elle est censée résoudre. Apprécier la pertinence d’une action publique revient
à s’interroger sur sa raison d’être.
Politique publique. Une politique publique est un ensemble de décisions et d’activités, cohérentes au moins
intentionnellement, prises par des acteurs publics qui visent à apporter une réponse plus ou moins institutionnalisée
à une situation jugée problématique.
Produits des activités publiques. Les biens et services rendus par l’administration publique (généralement des
services).
Programme. Un programme regroupe les crédits destinés à mettre en œuvre une action ou un ensemble cohérent
d’actions relevant d’un même ministère et auquel sont associés des objectifs précis, définis en fonction de finalités
d’intérêt général, ainsi que des résultats attendus et faisant l’objet d’une évaluation (article 9 de la LOLF).
Rapport d’exécution de programme. Document exprimant les performances réellement obtenues comparées aux
objectifs figurant dans les documents de performance annexés au projet de Loi de Finances. Ce document présente
les réalisations et les résultats du suivi de la performance. Il est annexé au projet de loi de règlement qui doit être
présentée au Parlement.
Redevabilité (ou responsabilisation, imputabilité, etc.) (Accountability en anglais). Obligation de présenter
des rapports (rendre compte) et d’assumer ses responsabilités (rendre des comptes). Le gestionnaire peut être
redevable des résultats, en ce sens qu’il a l’obligation de rendre compte et rendre des comptes sur les résultats
atteints par ses activités et d’expliquer les écarts par rapport aux résultats attendus.
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Responsable de programme. Le responsable de programme est désigné par le ministre compétent pour assurer
le pilotage du programme. Il concourt à l’élaboration des objectifs stratégiques du programme, sous l’autorité du
ministre. Il est responsable de leur mise en œuvre opérationnelle et de leur réalisation. Il décline à cette fin les objectifs
stratégiques en objectifs opérationnels, adaptés aux compétences de chacun des services qui concourent à la
réalisation du programme, dans le cadre du dialogue de gestion avec les responsables de ces services.
Résultat (d’un programme). Selon les auteurs et les organisations, le terme résultat peut désigner les seuls résultats
socio-économiques ou par l’ensemble constitué par les produits (services rendus) et les résultats socio-économiques.
Résultat socio-économique. Changement dans l’environnement économique imputable à l’activité de
l’administration publique.
Résultats socio-économiques finaux (impact). Changement à long terme de l’environnement économique
conséquence des résultats socio-économiques intermédiaires, obtenus par un ou plusieurs programmes.
Résultats socio-économiques intermédiaires. Changement de l’environnement socio-économique imputable
aux services rendus (produits ou outputs) par un programme.
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La programmation budgétaire pluriannuelle: Cadre de Dépense à Moyen Terme Global et Cadre de Dépense à Moyen Terme ministériel
(CDMT) - Guide méthodologique Ministère des Finances et du Budget de Madagascar/PNUD - Décembre 2016
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