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Les réformes de la formulation budgétaire en Ouganda
Les défis de l’élaboration et du suivi d’un processus crédible
Tim Williamson
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Pourquoi l’Ouganda?• Les réformes réussies de la gestions des
dépenses publiques depuis les années 90 ont créé un processus budgétaire crédible– Surtout en termes de création d’une discipline
fiscales et d’une formulation budgétaire
• Récemment, de nouveaux défis de conservation de la crédibilité sont en lien avec les institutions et la gouvernance
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3 Parties
• Partie 1: Les réformes de la gestion financière publique
• Partie 2: Le processus de formulation budgétaire
• Partie 3: réussites, échecs et défis
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Partie 1: Les réformes de la gestion financière publique
Ordre, instruments et institutions
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Ordre des réformesCréation d’une discipline fiscale- Introduction d’un cadre macroéconomique- Budgétisation des espèces, contrôle de l’engagement à réduire les arriérés
Amélioration de la distribution des ressources stratégiques- PEAP (pré PRS), MTEF, Fond d’action pour la pauvreté- Groupes de travail sectoriels, Document du cadre
budgétaireAmélioration de l’efficacité opérationnelle
- Contrôles internes & systèmes comptables, institutions et capacité
- diagnostics sectoriels (par ex. Suivi de la valeur des études monétaires etc.)
Renforcement du cadre juridique - Budgétisation, Comptabilité, Approvisionnement
1995
1997
2000
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Réformes liés à tous les éléments du cycle budgétaire
Budgétisation basé sur une politique
- Processus politiques plus forts PRS, politique et stratégies sectorielles et processus d’étude associés-Formulation budgétaire plus forte Le MTEF et les document du cadre budgétaire
Exécution budgétaire et comptabilité -Informatisation du PFM (IFMS)- Professionnalisation du cadre des comptes au gouvernement- Réformes de l’approvisionnement
- Budget, rapport sectoriel
Examen et audit externes- Indépendance & renforcement de l’audit externe- Soutien des comités parlementaires
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Partie 2: Le processus de formulation budgétaire
Le MTEF, centré sur la performance
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BFP Sectoriel
Budgets détaillés
des dépenses d’agence
MTEF + BFP
NationalBUDGET ANNUEL
Log Terme Moyen Terme
PEAP (PRSP)
Plans Stratégiques
Sectoriels
National
Court Terme
(annuel)
Secteur
1. Cadre du lien entre politiques & stratégies et les secteurs qui utilisent le budget
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2. Un centre simple sur la politique sectorielles & les résultats
Centré sur la performance
Centré sur les agences et les apportsElément de ligne et budget administratif
Centré sur les secteurs, avec
une orientation sur la production &
les résultats
Budgets des agences de dépenses par secteur (par ex; santé, éducation) lorsque les
politiques ont effectué des allocations en lien avec
l’obtention d’un haut degré de politiques et objectifs sectoriels
dans BFP
NB: Performance officielle / la budgétisation du programme n’a pas été utilisée
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3. Le MTEF associe processus descendant et ascendant
Enveloppe de ressources MT descendante Ressources totales et sectorielles cohérentes avec la stabilité macroéconomique et les priorités politiques générales
Estimation ascendante du coût de la politique
Le coût actuel et à moyen terme pour atteindre les objectifs de la politique nationale (sectorielles) en ligne avec l’enveloppe de ressources
Concilier les coûts et les ressourcesUn processus de prise de décision qui concilie ces coûts et les nouvelles idées politiques avec l’enveloppe de ressources disponible
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3. Le MTEF associe processus descendant et ascendant
• Cadre macroéconomique: – Prévisions à MT des
ressources nationales et des bailleurs de fonds disponibles à moyen terme
• Plafonds MTEF: – Plafonds budgétaires sectoriels
à 3 ans cohérents avec le cadre macroéconomique et les priorités PRS/PEAP.
– Plafonds donnés par secteur et agence de dépenses dans chaque secteur
Enveloppe de ressources MT descendante
Cadre macroéconomique & plafonds MTEF - MF
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3. Le MTEF associe processus descendant et ascendant
Estimation ascendante du coût de la politique
Cadre budgétaire sectoriel – Groupes de travail sectoriels
• Le document du cadre budgétaire sectoriel définit les plans de dépenses sectoriels à MT en détail– Etudes de la passée; – Fixe les résultats-objectifs de
la politique à MT et les activités prévues et
– Les dépenses correspondantes à moyen terme en ligne avec les plafonds MTEF
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3. Le MTEF associe processus descendant et ascendant
Concilier les coûts avec les ressources
Le document du cadre budgétaire national
MF, Conseil & Parlement
• Le document du cadre budgétaire national définit la stratégie budgétaire générale à moyen terme pour le gouvernement– Fixe la justification des
prévisions macroéconomiques à MT;
– Propositions de dépenses sectorielles et options politiques.
– Synthèse du cadre macroéconomiques et des BFP sectoriels
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4. Un processus
participatif & consultatif
Délégation aux groupes de travail sectoriels et gouvernements locauxResponsabiliser les agences de
dépenses
Participation du conseil et du parlement à la prise de décision
Politisation
Réformes menées par un Ministère des finances et de la planification fort et unifié
Création descendante & applications des systèmes et des règles
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4. Un processus
participatif & consultatif
Ministère des finances, de la planification et du développement économique
• Le service du développement économique prépare le cadre macroéconomique
• Comité budgétaire– Politique budgétaire & service d’évaluation, gère le
processus budgétaire et compile les BFP & Budget– Deux services composés d’agents sectoriels qui
sont en liaison avec les ministres sectoriels pour le processus de planification & budgétisation et l’étude des soumissions sectorielles de BFP & budget
Réformes menées par un Ministère des finances et de la planification fort et unifié
Création descendante & applications des systèmes et des règles
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4. Un processus
participatif & consultatif
Groupes de travail sectoriels• Coordonnent le développement
du BFP sectoriel comprenant– Examen de la mise en place et de la
performance du budget– Convient des objectifs sectoriels &
allocations budgétaires internes aux secteurs
• Formés de représentants de:– Ministères et agences de la ligne
centrale, gouv. locaux; société civile; bailleurs de fonds; & fonctionnaires du Ministère des finances travaillant dans le secteur
Délégation aux groupes de travail sectoriels et gouvernements locauxResponsabiliser les agences de
dépenses
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4. Un processus
participatif & consultatif
Conseil & parlement• Conseil
– Etudie le BFP et la proposition de budget annuel avant de les soumettre au parlement
• Parlement– Etudes et commentaires du comité
budgétaire sur les allocations sectorielles dans le document du cadre budgétaire national
– Discussions sectorielles détaillées des propositions budgétaires annuelles
– Le bureau budgétaire parlementaire soutient les délibérations
Participation du conseil et du parlement à la prise de décision
Politisation
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4. Un processus participatif & consultatif
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5. Intégrer la dimension du gouvernement local
• Les districts sont les principaux développeurs des services de base en Ouganda.– Le processus BFP est repris dans les documents du cadre budgétaires
du gouvernement local préparés par les districts– Les priorités de la politique nationale sont financées au niveau des
gouvernements locaux par des subventions conditionnelles désignées qui sont dans les MTEF sectoriels
– Fortes augmentations des allocations aux gouvernements locaux en ligne avec leurs fonctions
• Priorités nationales contre discrétion locale – parvenir au bon équilibre– ¾ des augmentations du financement local arrivent sous forme de
subventions conditionnelles qui conduisent à des budgets fragmentés & une discrétion sapée
– Depuis 2000, les efforts de consolidation du système de subventions, en se centrant plus sur le budget, en introduisant des subventions de développement discrétionnaires et de la souplesse dans le système récurrent de subventions
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6. Intégrer l’aide dans le processus et encourager le soutien au budget
• Aide et bailleurs de fonds intégrés dans le MTEF– Aide aux agences de dépenses reprise dans le MTEF depuis 1997 – Les bailleurs de fonds font partie des groupes de travail sectoriels
depuis le début, ce qui a amélioré le partage des informations– L’aide aux projets n’est pas incluse dans les plafonds budgétaires
sectoriels intégrés depuis 2003 (l’intention est que les secteurs puissent passer des projets au budget sans ressources)
• Les bailleurs de fonds se tournent vers le soutien sectoriel et du budget général – Augmentation du financement sur le budget et attention dirigée sur
le processus budgétaire– Le Fonds d’action contre la pauvreté a aidé à donner de la crédibilité
en protégeant le budget des déboursements dans les domaines prioritaires du PRS
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Partie 3 – Réussites, échecs et défis
Les facteurs derrière la réussite et les défis émergents
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Un processus crédible
• Le MTEF est le seul jeu urbain– La première année du MTEF est budgétaire– Un calendrier unifié pour le MTEF et le budget
• Crédibilité générale du cadre macroéconomique– Les agrégats fiscaux ont été fiables pendant plus de
dix (+/- 3%)• Les ressources budgétaires sont mises à
disposition pendant l’exercice financier– Par ex.. en 2005/06 seul un secteur a fait état de
déboursements < 95%, bien qu’il s’agisse de variations de type agences de dépenses et budget (récurrent, développement)
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Les facteurs d’une réussite précoce
• Fort leadership du MFPED, et volonté de gérer un processus transparent et consultatif: – Participation du conseil; – délégation aux secteurs et groupes de travail sectoriels; et– Permettre à la société civile et aux bailleurs de fonds de participer
• Soutien politique: – À la discipline fiscale;– réallocation des ressources aux domaines pauvres prioritaires,– Coller au budget
• Le processus était exigeant mais est resté simple– C.-à-d. une budgétisation de programme/performance
simple
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Pourtant il y a eu des insuffisances
• En général, on ne s’est pas assez centré sur l’efficacité opérationnelle des allocations budgétaires sectorielles
• Les soumissions budgétaires sectorielles sont de qualité variable et certaines sont restées faibles :– Le calcul du coût ne couvre pas tous les secteurs– Lien faible entre les allocations et les objectifs politiques – Des réformes PFM plus strictes ont commencé à la fin du
processus de réforme – Le rapport budgétaire s’est basé sur les déboursements et non
sur les dépenses
• Le budget est approuvé après le début de l’exercice financier, conduisant à une certaine incertitude
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… et des défis émergent• Questions émergentes
– Il est de plus en plus difficile d’adhérer au calendrier budgétaire et de maintenir les consultations
– La formulation budgétaire devient routinière, technique et moins stratégique
– Le MF trouve qu’il est de plus en plus difficile de conserver les règles du jeu, surtout lors de l’application du budget
• Les facteurs sous-jacents– Les modifications du Leadership du MF (politiques et
techniques)– Modification de l’environnement politique, (passage
d’une absence de parti à une démocratie multipartite, modification de l’ordre du jour politique).
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Je vous remercie