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Les politiques publiques vues dans leur dimension historique et spatiale

Prof. Isabelle Milbert

Atelier “Politiques publiques”

27 Février 2010

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Plan de l’exposé

Contexte général Problématique Définitions Typologie de politiques publiques Modèles d’analyse

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Contexte général de l’action publique: Démonstration par Michel Foucault de la rupture entre:

Machiavel: le savoir-faire du gouvernant et ses techniques sont concentrés sur son habileté à conquérir (guerre) et à conserver le pouvoir

Jean Bodin (16°): séparation majeure entre les attributs de la souveraineté et l’administration au quotidien

Recherche d’une unité dans l’exercice du pouvoir 18° siècle: Transformation profonde dans la conception de l’exercice

du pouvoir: produire, organiser la population, mettre en valeur des richesses par des activités structurées par l’autorité publique = développement!)

Appareils spécifiques de gouvernement Ensemble de savoirs Cf. « traités de police » (= de l’organisation concrète de la société)

(Delamare, von Justi, Franck)

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50’s redéfinition du rôle de l’Etat (Etat providence-libéralisation),

qui semble alors s’attribuer le monopole de l’action publique (Elias, 1975)

Ce « monopole» n’est plus juridico-militaire mais médiatique, financier, administratif (gouvernementalité de Foucault)

Montées des exigences populaires envers les politiques coexistent avec une nouvelle forme de citoyenneté (Marshall, 1950) et avec les transformations du rôle de l’Etat!

80s: Eclatement des pôles décisionnels (décentralisation, privatisation)

Étude des politiques publiques ne devient vraiment effective qu’à la fin des années 70 (Etat au concret, Padioleau, 1982)

Confirmée comme champ spécifique de la science politique en 1985 (tome 4 du Traité de Science Politique, Jean-Claude Thoenig)

Nouveaux rapports Etat - complexité sociale (compréhension, intervention, interaction) (Papadopoulos, 1995, Le Galès, 1995)

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Les spécificités de l’action publique Sociologie de l’action organisée (cf. Musselin):

Considère les organisations avent les programmes, les lois ou les décisions

Pas nécessaire qu’il y ait un changement, une réforme, pour s’intéresser à un secteur

Contenu spécifique de l’action publique? Intérêt général Exercice de la violence légitime Raison d’Etat

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Questions de recherche Relation entre politics et policy (Smyrl, 2002) Politiques publiques, = Etat en action. Va-t-on analyser les politiques publiques à travers la diversité

des acteurs impliqués (formel, informel, privé, public, média, religieux, « bénéficiaires »…) cf: «l’analyse des politiques publiques à travers leurs protestataires »

Peut-on analyser les PP par leur contenu explicite (ex: campagne anti-alcool, assurance maladie,…) ? Y a-t-il un contenu substantiel aux PP ?

Ou faut-il mettre l’accent sur les processus et les conditions socio-politiques de production des politiques publiques ?

Ou les analyser à travers les instruments (Lascoumes et Le Galès, 2004)?

Ou à travers les points nodaux et les interactions entre les différents niveaux (multilevel governance)? (Hufty)

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Definitions “Une politique publique se présente sous la forme d’un

programme d’action propre à une ou plusieurs autorités publiques ou gouvernementales” (Thoenig, 1985:6). « Un contenu, un programme, Une orientation normative, Un facteur de coercition, Un ressort social” (Thoenig, Mény, 1989)

“Il y a politique publique lorsqu’une autorité politique locale ou nationale, tente, au moyen d’un programme d’action coordonné, de modifier l’environnement culturel, social ou économique d’acteurs sociaux saisis en général dans une logique sectorielle.” (Muller, 1990:25-26)

Les politiques publiques sont “des processus de régulation, guidés par des normes, de situations où la distribution des ressources, dans une collectivité ou entre des collectivités, est jugée non conforme à ces normes.” (Lemieux, 1999:101)

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Nombreuses typologies possibles:

Par rapport aux degrés de coercition Par rapport aux coûts - bénéfices (qui est lésé? Qui est

bénéficiaire?) Par rapport à l’application sur le territoire par rapport aux modalités du montage de la politique

publique (top-down? bottom-up?) Par rapport aux modalités d’association entre le public et

le privé (ex. de la « triple hélice » dans la politique industrielle française: pouvoirs publics, Université, industrie)

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Typologie des PP / coercition

Coercition S/individus S/environnement

Indirecte Politiques distributives qui donnent une autorisation ou qui excluent Ex: permis de conduire

Politiques constitutives définissent des règles sur les règles Ex: code de procédure pénale

Directe Politiques réglementaires dictent des règles de comportement Ex : limitation de vitesse

Politiques redistributives qui donne des avantages aux gens. Ex: droit à la retraite

(Thoenig, 1985 :10)

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Typologie des PP /coûts - bénéfices

Coûts - bénéfices

Bénéfice Concentré Bénéfice Diffus

CoûtDiffus

Politique négociée entre l’Etat et des groupes d’intérêtsEx : politique étrangère (ex France-Irak dans les 80s)

Politique basée sur le consentementEx : campagne prévention-sida

Coûts Concentrés

Elaboration publiquement débattue.Ex : complexe sportif, spectacle,…(Occ: soins aux malades du sida)

Rôle plus autoritaire de l’Etat. Ex : maintien de l’ ordre public

(Padioleau, 1982 in Thoenig 1985 :11)

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Modèles d’analyse des PP

Approche séquentielle Approche Institutionnelle Analyse stratégique Approche cognitive L’analyse par réseaux d’acteurs sociaux

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1. Approche séquentielle Identification du problèmeEt agrégation des acteurs

Quel est le problème perçu ?Qui l’a identifié ?

Formulation de solutions Quelles sont les solutions proposées ?

Légitimation et mise sur agenda

Par qui et comment ces solutions sont-elles légitimées ?Comment sont-elles mises sur l’agenda politique ?

Mise en oeuvre Qui est en charge de la mise en oeuvre et comment ? Avec quels instruments?

Evaluation / Ajustement Qui évalue et selon quelle méthode ?

Jones (1984)

Approche séquentielleInstitutionnelleAnalyse stratégiqueApproche cognitiveLes réseaux d’acteurs sociaux

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1) Perception /Définition du problème Apparition et formulation du problème

2) Agrégation duproblème Combien de personnes considèrent – elles qu'il y a

problème?3) Organisation

Comment ces personnes sont elles organisées?

4) ReprésentationComment l'accès aux décideurs est – il organisé?

5) Inscription duproblème sur l'agendapolitique

Comment s'inscrit le problème dans l'agenda politique,dans les programmes?Selon quelle priorité?

Le problème est soumis au gouvernement

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6) Formulation d'uneproposition d'actionpublique

Quelle est la solution proposée?Qui la formule, comment ?

7) Procédure delégitimation de laproposition

Qui soutient la proposition et comment se maintient unemajorité?Quelle méthode de légitimation? (loi, décret, arrêtémunicipal)

8) BudgétisationQuels montants financiers? Sont ils perçus commesuffisants?

L'action est entreprise par le gouvernement

9 ) Mise en œuvrepar les pouvoirs publics

Qui administre? Dans quelle continuité?

10) Evaluationde l'action publique

Qui juge? Selon quelles méthodes?

11) Ajustements Quels ajustements? Selon quels cheminementsprogressent – ils? Quelles négociations?

Un nouveau programme d'action se dessine pour les pouvoirs publics

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Les limites de l’approche séquentielle

La linéarité du processus, dont l’ordre n’est pas maintenu dans la réalité

Pas toujours de lien causal entre les étapes: complexité du jeu des acteurs.

Approche “top down” des acteurs, des processus , de la prise de décision

10 ans pour une analyse complète Action collective se trouve largement formatée par des

dispositifs socio-techniques et des instruments qui ne relèvent pas uniquement de la couche visible des lois et mesures annoncées: normes techniques, protocoles de calcul, ratios d’équilibre financier etc…

Mais approche presque incontournable lors de analyse de départ

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2. L’approche institutionnelle

Institutions = arrangements collectifs au sein d’un champ social spécifique, assurant la régulation sociale Une institution constitue un ensemble plus ou moins

coordonné de règles et de procédures qui gouverne les comportements des acteurs ou des organisations (North, 1990)

La façon dont le pouvoir politique est organisé et structuré est centrale pour comprendre le développement d’une politique publique (ex. Lois du travail en France et aux USA)

Les institutions politiques définissent les “règles du jeu” qui façonnent les résultats

Les PP sont les points focaux de l’activité politique: variables structurantes par l’intermédiaire desquelles se déroulent batailles d’idées, d’intérêt, de pouvoir


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3 principes Contraintes (règle, normes, lois) Négociation (compromis) Routine (valeurs partagées de comportement)

Une politique publique = élément d’un processus dynamique d’évolution entre les institutions (et à l’intérieur des institutions)

(Hall, Taylor, 1996)

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3. L’analyse stratégique L’acteur est considéré dans sa capacité d’action stratégique;

Le pouvoir relationnel est l’instrument principal On observe: La contribution de l’acteur au processus politique L’influence de cette contribution sur le résultat

Les acteurs sont en compétition sur les ressources (économiques, culturelles, sociales et symboliques)

Une politique publique = un moyen de contrôler les ressources Comment les acteurs (organisations et individus) sont-ils

impliqués dans le processus de la PP ? Coalitions d’acteurs: “advocacy coalition framework”

(Sabatier), “communauté épistémique” Quelles sont les stratégies mises en oeuvre par ces acteurs ?

Sociologie des organisations (Crozier & Friedberg…)

Approche séquentielleInstitutionnelleAnalyse stratégiqueApproche cognitiveLes réseaux de PP

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4. L’approche cognitive Quelle est la perception (représentations, idéologies, discours) de la

réalité sociale qui influence le processus de PP ? Comment ces représentations sont-elles traduites dans des principes

d’action ?

Chaque politique publique est basée sur 3 types de “croyances” :

Deep Core Fundamental norms, « méta-normes »(ex: droits de l’homme)

Policy Core Positions de politiques concernant les stratégies fondamentales pour mettre en œuvre les méta-normes à l’intérieur du sous-système (ex: peine de mort, peines pour mineurs)

Secondary Aspects Décisions d’application et outils administratifs (ex. gestion des prisons)Sabatier & Jenkins-Smith (1993)


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L’école française cognitiviste

Insiste sur le poids des idées, des représentations et des croyances sociales dans l’élaboration des politiques publiques

Politique publique = modification du cadre normatif de l’action collective (Muller, Jobert), productrice de médiation sociale

Rôle des médiateurs, qui réalisent la construction du référentiel d’une politique (fonction intellectuelle de transformation du pouvoir, fonction politique de transformation de la hiérarchie des acteurs)

Référentiel = représentation sociale des problèmes - vision du monde - discours

Relation entre référentiel global et sectoriel (meta-référentiel) - gouvernance globale

Relation entre forums d’idées et arène politique

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5. Les réseaux de politiques publiques

On part du principe que seul une petite partie d’acteurs influence réellement la prise de décision et le changement de norme

“iron triangle”US, (bureaucrates, politiques, professionnels)

“policy communities” UK, “réseaux de projet”, + souples

“Policy activists” Il est possible dans ces cas d’établir

le lien exact entre les acteurs, à travers les frontières organisationnelles.

(Le Galès, Thatcher, 1995)


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Les réseaux (suite)

Un réseau de politique publique désigne « les relations existantes entre des acteurs individuels ou collectifs ayant des vues ou des actions convergentes à propos des politiques publiques. » (Lemieux, 1999:101)

Différence entre réseaux et appareils Permet de bien mettre en lumière les conflits et coopérations Densité du réseau : relations effectives sur relations possibles = indice de

densité Trous structuraux : nécessité de transiter par un tiers Transitivité : A - B; B - C, --> A - C Spécialisation croissante des réseaux et des activités dans le processus de

policy making Superposition des réseaux : Ex : Etude de Barnes dans les îles

norvégiennes montre la diversité des réseaux en fonction du champ social étudié (territorial, industriel et d’amitié)

Analyse de la structure du réseau d’acteurs politiques et de son influence sur le déroulement de la PP


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interactions

Constitution et dynamique des mouvements sociaux , qui ensuite contribuent à la définition et la mise en œuvre des politiques publiques (Florence Passy)

Rôle des individus qui facilitent les transferts de politiques publiques et la négociation

Rôle des groupes de pression dans la négociation de l’action publique (Communautés épistémiques (Peter Haas, Advocacy coalition frameworks (Paul Sabatier)

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Intéressant de combiner ces approches , en

tenant compte de: Multiplication des acteurs

Enchevêtrement des acteurs, des réseaux Finalités multiples

multiplication des instruments de coordination Changement d’échelle des territoires de référence Transversalité des problèmes Modification constante des instruments, qui oblige les

acteurs à «courir derrière les instruments» (au nom de la rationalisation, de l’efficacité)

Politics and policies: Questions de pouvoir et de légitimité sont laissées de côté au profit de « la résolution des problèmes »? (Papadopoulos, 1998)

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Disparités de la recherche sur les politiques publiques selon les pays

Jeu des effets d’annonce d’une politique publique Souvent, dans les PED, difficile de trouver beaucoup plus que

la description des politiques publiques (programme, mise en œuvre et évaluation se recoupent!)

Même la définition des problèmes est partielle, même la description et l’identification des acteurs

Sans parler de toute la partie en amont de la prise de décision politique (lieux de négociation, points nodaux)

Quelques travaux sur les perceptions et la dimension cognitive, très partiels

En contraste avec le luxe des études dans d’autres pays (USA, UK, France, Europe)

Rôle de la règle de droit et des « passe-droit »: voir Lascoumes et Bourdieu

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Sources

Crozier, M. Friedberg, E., 1977, L’acteur et le système. Les contraintes de l’action collective, Le Seuil, Paris.

Hall, Taylor, 1996, « Political Sciences and the three new institutionalisms », Political Studies, 44, pp. 936 - 957

Jobert, Bruno,1992. « Usagers et agents du service public : proposition pour l’approche d’un systeme complexe », in Chauviere, M., Godbout, J. (Ed.), Les usagers entre marché et citoyenneté, Paris, L’Harmattan, pp. 41-60

Jones, Ch., 1980, An Introduction to the Study of Public Policy, Belmont, Duxbury Press

Lascoumes, P., Le Galès,P., 2004, Gouverner par les instruments, Presses FNSP, Paris

Le Galès, P., Thatcher, M., 1995, Les réseaux de politiques publiques, Débats autour des policy networks, L’Harmattan, Paris

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MERCI !

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