1

Extraits d’un document comparatif produit pour la Martinique par

Jean Crusoldocteur en sciences économiques

professeur à l’Université des Antillesancien député européen et vice-président du

Conseil régional de la Martinique

QUELQUES DEFINITIONS JURIDIQUES

La Constitution et les lois constitutionnelles : c’est l’acte fondateur de la République Française. Elle ne peut être modifiée que par :

- le référendum : l’ensemble des électeurs

- le Congrès National : l’ensemble des députés et sénateurs, avec votes à la majorité des 3/5e

Les lois ordinaires ou organiques sont votées à la majorité absolue (1/2 plus une voix) par chaque chambre : Sénat et Assemblée nationale, quel que soit le nombre de présents

C’est pourquoi un statut est plus sécurisé lorsqu’il est défini par la Constitution que lorsqu’il est basé sur une loi organique

2

ORIGINE DES ARTICLES 73 et 74? Dans l’immédiat après-guerre, les colonies avaient

des demandes distinctes :

- Antilles-Guyane-Réunion voulaient l’application de plein droit des lois sociales nationales :

> C’étaient de « Vieilles » colonies (17e siècle) où la classe ouvrière et classe moyenne luttaient, depuis le début du 19e siècle, pour l’application des lois républicaines et de progrès social prises en France.

Polynésie, Nouvelle-Calédonie…etc, voulaient une application différenciée des lois nationales :

> C’étaient des colonies « récentes » (fin 19e siècle) ayant une forte identité collective (culture, structure familiale…) et pas de classe ouvrière et moyenne.

3

SENS DES ARTICLES 73 et 74 La Constitution de 1946, puis celle de 1958 ont

établi deux régimes juridiques pour les anciennes colonies, qui se sont traduits dans deux articles :

- Article 73 : identité législative ou principe d’égalité pour les citoyens d’outremer.

> Ces territoires avaient vocation à demeurer dans la République Française.

- Article 74 : spécialité législative ou principe de différenciation par rapport à la métropole.

> Ces territoires avaient vocation à devenir indépendants.

4

Sens des articles 73 et 74

Ainsi, si au niveau métropolitain, le droit public s’applique de façon indifférenciée à tous, dans les collectivités d’outre mer, deux principes d’application existent :

-1) Dans les DOM, le principe d’identité législative de l’ article 73. Les lois de la République s’appliquent de plein droit : application automatique, sans différenciation.

-2) Dans les TOM, le principe de spécialité législative de l’article 74. Les lois de la République ne s’appliquent que lorsqu’une loi organique en décide ainsi, après consultation de l’assemblée représentative de la collectivité. Application non automatique, avec différenciation dans les TOM.

5

EFFETS DES ARTICLES 73 et 74 Article 73 : toutes les lois, régaliennes ou non, votées

en France vont être appliquées et financées dans les DOM comme au plan national : défense, justice, police, éducation, santé, logement, travail…etc.

- Pas de possibilité de différenciation, de retard ou de décalage

- Mais pas de possibilités d’adaptation Article 74 : ne seront appliquées automatiquement que

les lois régaliennes, et les lois dont les assemblées locales demanderont l’application, selon les modalités qu’il appartient au Parlement de fixer, ainsi que les lois relevant des compétences locales :

- Possibilité de différenciation et de lois spécifiques locales

- Mais possibilité de décalage, de retard, voire de non application de certaines lois nationales. 6

EVOLUTION ARTICLES 73 et 74 A partir des années 1980, on a assisté à une évolution du

droit public français sous l’effet de :

- la demande de décentralisation en France, dans l’outremer et dans l’Union Européenne

- la recherche d’une efficacité économique plus grande des décisions prises au niveau le mieux approprié : principe de subsidiarité

- le besoin de l’Etat de réduire ses charges, besoin devenu plus pressant à mesure que la mondialisation exigeait une plus grande compétitivité internationale

La législation va évoluer dans le sens d’une plus forte décentralisation et d’une plus grande autonomie des collectivités locales :

- 1982 (1er loi décentralisation), 2000 (Loom), 2003 (révision constitutionnelle), 2004 (2e loi décentralisation), 2008 (révision constitutionnelle)

7

EVOLUTION ARTICLES 73 et 74 Révision constitutionnelle du 28 mars 2003 :

- L’article 74 va s’enrichir de possibilités d’autonomie de plus en plus poussées et transférer des pouvoirs de souveraineté à certains territoires d’outremer :

> Statut de Nouvelle Calédonie de 1999

> Statut de Polynésie Française 2004

- Mais plus d’autonomie s’accompagnera de la nécessité de financer les charges par des moyens propres.

L’article 73 va intégrer une dose plus importante de différenciation, tout en gardant le principe d’identité législative

> Pouvoir d’adaptation et de dérogation législative au plan local

- Dans ce cas, on doit prévoir les ressources supplémentaires nécessaires à la mise en œuvre de ces adaptations.

8

NOUVEL ARTICLE 73 L’identité législative demeure le principe : « dans les

départements et les régions d’outre-mer, les lois et règlements sont applicables de plein droit »

Mais l’adaptation et les dérogations à ces lois est possible grâce à l’habilitation : ces adaptations et dérogations « peuvent être décidées par ces collectivités… si elles y ont été habilitées, selon le cas, par la loi ou le règlement ». (non applicable à la Réunion)

L’Etat conserve évidemment les pouvoirs régaliens en « matière de droits civiques, libertés publiques, capacité des personnes, justice, droit pénal, procédure pénale, politique étrangère, défense, sécurité et ordre publics, monnaie, crédit, changes, droit électoral » (art 73-4).

> Ce statut de DOM comporte des pouvoirs locaux limités mais demeure d’une grande sécurité constitutionnelle et budgétaire. 9

NOUVEL ARTICLE 74 La spécialité législative est la base: « Ce statut est défini par

une loi organique, adoptée après avis de l’assemblée délibérante » (de la COM) qui fixe :

- les compétences de cette collectivité

- les conditions dans lesquelles ses institutions sont consultées sur les projets de loi… comportant des dispositions particulières à la collectivité »

La COM se voit conférer les compétences de contrôle de l’accès à l’emploi, droit d’établissement, protection du foncier, compétence douanière, quota d’importation, contrôle des prix et du commerce extérieur.

- la collectivité peut, sous le contrôle de l’Etat, participer à l’exercice des compétences qu’il conserve, donc des pouvoirs régaliens.

- le gouvernement exerce les compétence régaliennes (art 73-4) et « peut par ordonnance », dans ses domaines de compétence, avec des adaptations, étendre les lois en vigueur en métropole.

10

NOUVEL ARTICLE 74 (suite) Dans l’article 74, le statut est défini par une loi organique qui

répartit les compétences entre Etat et COM. Dans ses domaines de compétence, la COM légifère et prend en

charge les financements correspondants. Pour l’application des lois nationales, une ordonnance du

gouvernement ou une loi spécifique, les modifiant ou les adaptant, peut intervenir.

Le financement des mesures correspondantes est négocié entre la COM et le gouvernement, et fixée une loi spécifique ou une ordonnance.

La COM74 a donc des pouvoirs importants, mais elle n’a pas de sécurité sur les plans juridique et budgétaire.

Il suffit d’une voix de majorité au Parlement, pour modifier le contenu d’une loi organique, même approuvée par la COM.

Le gouvernement n’a pas d’obligation d’appliquer les lois nationales, ni à fortiori, de les financer. De ce point de vu, la COM74 est plus dépendante du Parlement et du Gouvernement qu’une collectivité de l’article 73.

11

NOUVEL ARTICLE 74 (suite) La loi organique du 21/02/07 concernant St-Martin et St-

Barthélémy, introduit un certain degré d’identité législative : Elle dit : « les lois y sont applicables de plein droit, à

l’exception de celles intervenant dans les matières qui relèvent de la loi organique ».

Cette mention n’a d’effet que dans le champ qui ne relève pas des compétences locales transférées par la loi organique.

Or si, à titre transitoire ce champ peut être important, à terme, il ne peut que se réduire puisque l’objet du changement de statut est d’accroître les pouvoirs locaux.

En résumé : le statut de l’article 73 a une grande sécurité juridique et budgétaire, bénéficie de l’identité législative et de possibilités d’adaptation et de dérogation législatives limitées.

Les statuts de l’article 74 sont très variés, tous caractérisés par une faible sécurité juridique et budgétaire, mais bénéficient de compétences locales plus ou moins larges et facilement extensibles.

12

COMPARAISON 73 et 74AVANTAGES 73 :

• sécurité juridique• lois de plein droit• pas de possibilité de non • application des lois• adaptation-habilitation • sécurité budgétaire : l’Etat• finance ses lois

74 :• marge de manœuvre• possibilité d’adaptation• et de non application• de certaines lois• mesures protectionnistes• liberté identitaire• drapeau, ministres, limousines…

INCONVENIENTS

• possibilité d’inadaptation des mesures métropolitaines (mais adaptations possibles)• limitation des mesures protectionnistes

• insécurité juridique : loi organique modifiable par le Parlement• insécurité budgétaire : négociations financement

EFFICACITE • la collectivité peut bénéficier de tous les programmes nationaux et européens

• protéger est-ce une politique économique ?• l’identité assure-t-elle le développement économique ?

13

COMPARAISON 73 et 74L’ Article 73 entraine l’application obligatoire des lois régaliennes :monnaie, défense, justice, police

L’ Article 74 entraine l’application obligatoire des lois régaliennes : monnaie, défense, justice, police

L’ Article 73 exige l’application immédiate des mesures nationales sociales et concernant le travail : RTT,SMIC, RMI, Santé (CMU), Education, Logement, Aménagement du territoire…

L’ Article 74 n’exige pas l’application immédiate (même pas du tout) des mesures sociales nationales et concernant le travail : RTT, SMIC, RMI, Santé, Education…C’est la loi organique qui décide des applications des lois nationales

L’ Article 73 permet les mêmes possibilités qu’au niveau national , avec en plus, des adaptations spécifiques : développement économique, environnement (notamment avec l’amendement Letchimy), infrastructures. Les financements accompagnent naturellement les lois.

L’ Article 74 suppose que soient définis des domaines où la collectivité décide, mais pour financer les mesures, elle doit négocier avec l’Etat et dépend de la volonté du gouvernement et du vote du Parlement pour ces financements

14

EVOLUTION DES TOM La Polynésie a connu les évolutions statutaires

suivantes :

- 1956 : statut de TOM

- 1977 : Autonomie de gestion

- 1984 : Autonomie interne

- 1994 : Autonomie élargie

- 2004 : Autonomie complète

La Nouvelle Calédonie a connu les évolutions suivantes:

- 1946 : Territoire d’Outremer

- 1988 : Accord Matignon

- 1999 : Collectivité d’outremer sui generis 15

Performance Budgétaire

Transferts publics de l’Etat en 2007 (en €)( sources IEDOM et IEOM)

Martinique 1200 M € = 3000 €/habitant

Polynésie Française 647 M € = 2488 €/habitant

Nouvelle Calédonie 367 M€ = 1520 €/habitant

16

PERFORMANCES sociales(INSEE)

Territoires

Popu-lation(2008)

SMIC Duréetravail

RMI

ASSEDIC

Taux de scolari-sation

Taux couvert

Martini-que (article 73)

400 000

1321€

35h Oui Oui 97,0 %

20 %(banane, tourisme, pétrole)

Polynésie (article 74)

260 000

1217€

39h Non

Non 88,5% 10 %(tourisme,perles…)

Nouvelle Calédonie(article 74)

240 000

1054€

893€

39h Non

Non 89,5% 56 %(nickel)

17

Performances Economiquesécarts prix locaux/métropole

(Rapport J-P Brard, député)

Produits Guadeloupe

Réunion N. Calédonie

Polynésie

Pâtes 79% 28% 109% 39%

Lait 12% 12% 28% 62%

Yaourt 128% 70% 304% 203%

Pain (baguette)

84% 87% 101% 23%

Tomates 74% 2% 205% 198%

18

PERFORMANCES politiques En Polynésie, il existe une assemblée de

57 membres élue au suffrage proportionnel intégral

Et un gouvernement externe à l’assemblée dont le nombre de ministres est fixé par le président

Depuis 2004, date de la dernière élection, le gouvernement à changé 7 fois.

Les alliances et divorces se succèdent entre Oscar TEMARU, Gaston FLOSSE et Gaston TONG SANG.

Et les élus semblent toujours prêts à changer de majorité !

19

Passer de l’article 73 à 74 Le passage du 73 au 74 suppose plusieurs

conditions :

- le gouvernement accepte de consulter le peuple sur la question.

- les électeurs répondent majoritairement « oui » à la question posée

- une loi organique est élaborée. Elle définit le nouveau statut de la COM et est votée par la majorité du Parlement (avec des modifications ?).

> Notons bien qu’il n’est prévu de consulter, ni le peuple, ni les assemblées locales sur le projet de statut tel qu’il sera présenté au Parlement.

20

PASSER DU 73 AU 74 (suite) Le passage du 73 au 74 suppose des négociations

avec l’Etat. Pour Saint-Martin et Saint-Barthélemy, ces

négociations ont duré plus de 3 ans. Toute négociation signifie que l’on n’obtient qu’une

partie de ce que l’on demande On doit donc avoir une idée précise:

1) des pouvoirs de décision que l’on veut obtenir,

2) de leurs justifications et la hiérarchisation de leur priorité

3) des concessions ou contreparties que l’on devra accepter.

Mais comment le savoir si l’on n’a fait aucune évaluation de l’efficacité des pouvoirs dont on dispose déjà dans l’article 73, ni même utilisé aucune habilitation pour réaliser des adaptations ?

21

Passer du 73 au 74(suite) Réussir une négociation c’est établir un

rapport de force favorable et choisir le moment propice pour négocier

- Le moment est-il propice?

- L’Etat providence, en crise, a du mal à financer ses dépenses habituelles ( en France: endettement public 65%, déficit public supérieur à 5%)

- La crise mondiale accroit les charges de l’Etat (aide aux entreprises, chômage…) en même temps qu’elle réduit ses recettes (diminution de l’activité économique)

22

La com et l’Europe Les lois nationales ne s’appliqueront plus de plein

droit, mais la COM reste-elle dans l’Europe?

- OUI. Si les compétences accordées sont compatibles avec le Traité de Rome la COM reste dans l’Europe.

- NON. Si ces compétences ne sont pas compatibles, si elles portent sur : la libre circulation des marchandises, des personnes, des capitaux, les règles de la concurrence, le droit d’installation, le commerce extérieur.

La COM de Saint-Martin n’a pas (encore ?) réclamé de compétences incompatibles avec l’appartenance à l’Europe, elle reste donc dans l’Europe.

Mais si la COM veut établir des droits de douane, interdire l’installation d’entreprises ou de travailleurs européens, interdire l’achat de terre par des européens, elle devra sortir de l’Europe.

23

La COM et l’Europe Notons que selon le 11e alinéa du 74 « les

autres modalités de l’organisation particulière des collectivités relevant du présent article sont définies et modifiées par la loi après consultation de leur assemblée délibérante ».

- Ainsi, contrairement au statut de l’article 73, une fois passée dans le 74, la COM pourra demander l’accroissement de ses compétences propres

- Ses élus pourront dès lors la faire sortir de l’Europe sans consultation de la population.

- D’une manière plus générale, la COM pourra s’éloigner de la République Française et de l’Union Européenne, sans qu’il soit besoin de consulter sa population. 24

25

Dans les départements et les régions d'outre-mer, les lois et règlements sont applicables de plein droit. Ils peuvent faire l'objet d'adaptations tenant aux caractéristiques et contraintes particulières de ces collectivités.

Ces adaptations peuvent être décidées par ces collectivités dans les matières où s'exercent leurs compétences et si elles y ont été habilitées, selon le cas, par la loi ou par le règlement.

Par dérogation au premier alinéa et pour tenir compte de leurs spécificités, les collectivités régies par le présent article peuvent être habilitées, selon le cas, par la loi ou par le règlement à fixer elles-mêmes les règles applicables sur leur territoire, dans un nombre limité de matières pouvant relever du domaine de la loi ou du règlement.  [Entrée en vigueur dans les conditions fixées par les lois et lois organiques nécessaires à leur application (article 46-I de la loi constitutionnelle n° 2008-724 du 23 juillet 2008)]

Ces règles ne peuvent porter sur la nationalité, les droits civiques, les garanties des libertés publiques, l'état et la capacité des personnes, l'organisation de la justice, le droit pénal, la procédure pénale, la politique étrangère, la défense, la sécurité et l'ordre publics, la monnaie, le crédit et les changes, ainsi que le droit électoral. Cette énumération pourra être précisée et complétée par une loi organique.

La disposition prévue aux deux précédents alinéas n'est pas applicable au département et à la région de La Réunion.

Les habilitations prévues aux deuxième et troisième alinéas sont décidées, à la demande de la collectivité concernée, dans les conditions et sous les réserves prévues par une loi organique. Elles ne peuvent intervenir lorsque sont en cause les conditions essentielles d'exercice d'une liberté publique ou d'un droit constitutionnellement garanti.

La création par la loi d'une collectivité se substituant à un département et une région d'outre-mer ou l'institution d'une assemblée délibérante unique pour ces deux collectivités ne peut intervenir sans qu'ait été recueilli, selon les formes prévues au second alinéa de l'article 72-4, le consentement des électeurs inscrits dans le ressort de ces collectivités.

Article 73

26

Article 74Les collectivités d'outre-mer régies par le présent article ont un statut qui tient compte des intérêts propres de chacune d'elles au sein de la République.

Ce statut est défini par une loi organique, adoptée après avis de l'assemblée délibérante, qui fixe :

• les conditions dans lesquelles les lois et règlements y sont applicables ;• les compétences de cette collectivité ; sous réserve de celles déjà exercées par elle, le transfert de compétences de l'Etat ne peut porter sur les matières énumérées au quatrième alinéa de l'article 73, précisées et complétées, le cas échéant, par la loi organique ;• les règles d'organisation et de fonctionnement des institutions de la collectivité et le régime électoral de son assemblée délibérante ;• les conditions dans lesquelles ses institutions sont consultées sur les projets et propositions de loi et les projets d'ordonnance ou de décret comportant des dispositions particulières à la collectivité, ainsi que sur la ratification ou l'approbation d'engagements internationaux conclus dans les matières relevant de sa compétence.

La loi organique peut également déterminer, pour celles de ces collectivités qui sont dotées de l'autonomie, les conditions dans lesquelles

• le Conseil d'Etat exerce un contrôle juridictionnel spécifique sur certaines catégories d'actes de l'assemblée délibérante intervenant au titre des compétences qu'elle exerce dans le domaine de la loi ;• l'assemblée délibérante peut modifier une loi promulguée postérieurement à l'entrée en vigueur du statut de la collectivité, lorsque le Conseil constitutionnel, saisi notamment par les autorités de la collectivité, a constaté que la loi était intervenue dans le domaine de compétence de cette collectivité ;• des mesures justifiées par les nécessités locales peuvent être prises par la collectivité en faveur de sa population, en matière d'accès à l'emploi, de droit d'établissement pour l'exercice d'une activité professionnelle ou de protection du patrimoine foncier ;• la collectivité peut participer, sous le contrôle de l'Etat, à l'exercice des compétences qu'il conserve, dans le respect des garanties accordées sur l'ensemble du territoire national pour l'exercice des libertés publiques.

Les autres modalités de l'organisation particulière des collectivités relevant du présent article sont définies et modifiées par la loi après consultation de leur assemblée délibérante.

Art. 74-1. - Dans les collectivités d'outre-mer visées à l'article 74 et en Nouvelle-Calédonie, le Gouvernement peut, par ordonnances, dans les matières qui demeurent de la compétence de l'État, étendre, avec les adaptations nécessaires, les dispositions de nature législative en vigueur en métropole ou adapter les dispositions de nature législative en vigueur à l'organisation particulière de la collectivité concernée, sous réserve que la loi n'ait pas expressément exclu, pour les dispositions en cause, le recours à cette procédure.

Les ordonnances sont prises en conseil des ministres après avis des assemblées délibérantes intéressées et du Conseil d'Etat. Elles entrent en vigueur dès leur publication. Elles deviennent caduques en l'absence de ratification par le Parlement dans le délai de dix-huit mois suivant cette publication.