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Fiscalit locale : une grille de lecture conomique

Guy Gilbert, Professeur des universits lEcole normale suprieure (ENS)de Cachan ([email protected])

Contact : Rjane Hugounenq, dpartement de la Recherche, AFD ([email protected])

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eFranaisedeD

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juillet 2007 87septembre 2009

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Agence Franaise de Dveloppement

Direction de la Stratgie

Dpartement de la Recherche

5 rue Roland Barthes

75012 Paris - France

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de travail

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AFD Document de travail n 87 Fiscalit locale : une grille de lecture conomique septembre 2009

2

Directeur de la publication : Jean-Michel SEVERINO

Directeur de la rdaction : Robert PECCOUD

ISSN : 1954-3131

Dpt lgal : 3e trimestre 2009

Mise en page : Anne-Elizabeth COLOMBIER

Avertissement

Les analyses et conclusions de ce document sont formules sous la responsabilit de ses auteurs. Elles ne refltent pas

ncessairement le point de vue de lAFD ou de ses institutions partenaires.


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Sommaire

Introduction 5

1. Fiscalit locale : dfinitions 7

2. Les fiscalits locales dans les pays de lUnion europenne (UE) 25 9

2.1 Les fiscalits locales : prsentation gnrale 9

2.2 Les ressources fiscales locales des pays de lUE 25 10

2.3 Synthse des fiscalits locales europennes 14

3. Principes et outils de lanalyse conomique de la fiscalit locale 17

3.1 Quels objectifs assigner la fiscalit locale ? 17

3.2 Incidence des impts locaux : qui supporte le poids de limpt local ? 24

4. Questions de fiscalit locale : construire des argumentaires conomiques 31

4.1 Comment choisir entre impts locaux et redevances dusagers ? 31

4.2 Quels impts locaux sur les rsidents ? 36

4.3 Quels impts locaux sur les entreprises ? 38

4.4 Des impts locaux sur la consommation : la TVA est-elle dcentralisable ? 42

4.5 Comment partager les impts entre les chelons de gouvernement ? 43

4.6 Quelle autonomie fiscale pour les collectivits locales ? 46

Liste des sigles et abrviations 51

Bibliographie 53


3


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5

Ce document sinscrit dans le prolongement du travail de

recherche entrepris par l Agence Franaise de

Dveloppement (AFD) dans le domaine particulier de la fis-

calit locale. En effet, ltude de Dafflon et al. (2008),

publie dans la srie Notes et documents, aborde divers

points concernant les ressources fiscales locales, dont ce

document reprend certains dveloppements.

Lobjectif de cette analyse est identique : il sagit de fournir

une grille de lecture , cest--dire des questions, des

outils et des critres de choix susceptibles dapplication

concrte loccasion dune expertise de fiscalit locale,

notamment dans les pays en dveloppement (PED).

Elle en adopte les mmes cadres danalyse thorique,

ceux de lconomie publique locale et du fdralismefinancier . Elle en partage aussi les limites, en adoptant

une perspective exclusivement conomique de la fiscalit

locale. Celle-ci nest certes pas la seule possible : dautres

approches sont certainement tout aussi lgitimes, qui

ressortissent par exemple de la science politique ou de la

sociologie. Mais l analyse conomique fournit

une grammaire rigoureuse et irremplaable au moins

sur deux points. Elle permet, dune part, didentifier voire

de mesurer les effets dun systme fiscal existant sur les

comportements des agents conomiques (rsidents etentreprises). Dautre part, elle permet de juger de la

pertinence du systme f iscal actuel ou de celle

dventuelles rformes laune de critres normatifs

poss a priori, tels que lefficacit conomique ou lquit.

Il est ainsi possible de poser les termes des conflits entre

objecti fs contradictoires et de rpondre des

interrogations de caractre normatif telles que : combien

en cote-t-il en termes defficacit ou dquit dimposer le

principe capacits contributives gales, impt gal

entre les citoyens ou entre les collectivits ? Ou

bien : combien en cote-t-il en termes dquit et

defficacit de spcialiser les impts par chelon de

collectivits ?

La rponse rigoureuse de lconomiste aux questions de

fiscalit locale nest ni simple ni dfinitive, mais lutilit du

dtour intellectuel par les finances locales na jamais t

aussi grande quaujourdhui. Dans un monde globalis, o

toutes les conomies sont ouvertes sur le reste du monde,

toutes les finances publiques sont devenues locales .

Ce document prsente dans un premier point les dfinitions

indispensables qui permettent de distinguer les rgimes

dautonomie fiscale des rgimes de fiscalit transfre et

de fiscalit partage. Dans un second point, il expose les

traits essentiels des rgimes de fiscalit locale dans les

pays membres de lUnion europenne. Un troisime point,

consacr aux principes de limpt local, sorganise autour

des deux questions fondamentales : pourquoi limpt

local ? Et : quels effets les impts locaux engendrent-ils (quisupporte les impts locaux) ? Dans une quatrime et der-

nire section, les outils de lanalyse conomique sont mobi-

liss pour analyser diffrents aspects, positifs et normatifs,

de la fiscalit locale autonome.

Introduction


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7/62


7

Le partage des ressources locales entre diffrentes sous-

catgories est ncessaire en raison des enjeux quil soul-

ve sur le plan technique, constitutionnel ou politique. Il

repose ncessairement sur des conventions de classement

qui restent toujours fragiles.

La question de lautonomie fiscale locale tant centrale

dans toutes les approches empiriques, une attention toute

particulire doit tre apporte la distinction entre les

recettes fiscales autonomes, les recettes fiscales partages

et les recettes fiscales transfres.

Le degr de souverainet dont dispose chaque niveau de

collectivit sexerce soit sur les bases ou assiettes dimpo-

sition, soit sur les taux ou sur dautres lments du rgime

dimposition (mesures fiscales drogatoires telles que les

exemptions, les allgements).

On adopte ici les conventions de dfinitions suivantes, voi-

sines de celles de Dafflon et al. (2008). Ces dfinitions sont

proches de celles utilises en la matire par les organismes

internationaux (Ebel et al., 2001). En revanche, Dexia (2006)

rassemble sous la rubrique ressources fiscales propres

la fois les impts exclusifs et les impts partags.

Impt exclusif : impt pour lequel un seul niveau de

gouvernement peut exploiter lassiette fiscale et dont il

peroit lintgralit du produit fiscal. Un systme empil

dimpts exclusifs est dit systme de spcialisation fis-

cale pure (chaque chelon dispose en propre dune

gamme dimpts exclusifs). En gnral, un rgime dim-

pts exclusifs sous-entend une souverainet fiscale int-

grale des entits bnficiaires.

Impt partag (shared tax) : dans ce cas, plusieurs

chelons de gouvernement ont accs la mme assiet-

te ou la mme base. Si chaque gouvernement dispose de

la pleine souverainet fiscale, il peut dfinir la base, et se

trouve confront des problmes de coordination et

dharmonisation. Si un gouvernement dispose dune sou-

verainet fiscale partielle, il ne peut fixer quune partie

des critres dimposition (base, exemptions, dduction et

dpenses fiscales et barme des taux). Cette catgorie

correspond un certain type dimpts : ceux dont lassiet-

te est identique mais partage par plusieurs chelons de

gouvernement qui, chacun, choisissent librement le taux

dimposition (shared tax base). Il convient de rserver le

terme de flexibilit fiscale lorsque le gouvernement ne

dcide que de son propre taux, son propre coefficient

dimpt (base, dduction et barme tant identiques).

Les systmes appliquant les centimes additionnels (peg-

gyback tax) entrent aussi dans cette catgorie. Enfin,

dans un contexte dimpt partag, il se peut quun gou-

vernement ne puisse exercer ses prfrences fiscales et

quil doive lever un impt conformment des rgles

fixes par lchelon suprieur ; on dsigne ce rgime

sous le nom de fiscalit obligatoire .

Recettes fiscales transfres ou partage du produit

fiscal (revenue sharing) : gnralement, lassiette fiscale

et le taux dimposition sont dtermins par lchelon

suprieur qui encaisse limpt, mais une proportion fixe

des recettes fiscales est alloue aux collectivits appar-

tenant lchelon de gouvernement infrieur. Il existe

deux mthodes de partage. La premire permet le parta-

ge du produit fiscal collect par lchelon suprieur, au

prorata du produit peru dans la collectivit locale ( prin-

cipe de drivation ). La seconde mthode encadre le

partage du produit en fonction dune cl de rpartition

comprenant diffrents lments tels que la population par

exemple, ou visant rduire les diffrences de potentiel

fiscal (dans ce dernier cas, on parle alors de prqua-

tion des ressources ).

1. Fiscalit locale : dfinitions


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1. Fiscalit locale : dfinitions


8

Tableau 1. Dfinitions des types de fiscalit locale

Matrise totale parles collectivits locales sur Matrise partielle sur Aucune matriseles rgles dimposition les rgles dimposition locale des rgles dimposition

(assiette, taux, exemptions)Fiscalit exclusive Une seule catgorie de collectivits Une seule catgorie de collectivits

(own-source taxation) peroit le produit fiscal dont elle peroit le produit fiscal dont elle matrise

matrise seule les rgles dimposition partiellement les rgles dassiette

(assiette, taux, exemptions) et/ou les taux

Fiscalit partage Plusieurs chelons ont accs la Plusieurs chelons ont accs la mme

(tax sharing) mme base dont ils matrisent base dont ils ne matrisent quen partie

souverainement les rgles dimposition les rgles dassiette et de taux

(assiette, taux, exemptions) (si les rgles dassiette sont identiques

pour tous les niveaux de collectivits,

cest le rgime de base partage

- shared tax base -, comme dans le cas

des centimes additionnels, des coefficients

dimpts)Transfert de recettes fiscales Limpt est encaiss par le niveau

(revenue sharing) suprieur qui fixe les rgles dimposition et

rtrocde une part du produit fiscal :

i) en fonction du produit peru dans la

collectivit ( rgle de drivation ou

fair return) ;

ii) en fonction dautres critres de

rpartition (prquation, compensation).

Source : daprs Dafflon et al.(2008).


9/62


9

Le poids des ressources financires des gouvernements

infranationaux par rapport au produit intrieur brut (PIB) est

trs variable au sein de lUE 25. Il atteint 6,6 % du PIB en

moyenne en 2005 (4,7 % pour les seuls pays unitaires), soit

25 % environ des ressources publiques totales. Au

Danemark et en Sude, deux pays unitaires, le poids est

lev (autour de 16-17 % du PIB). Dans deux autres pays

unitaires (Espagne et Finlande) le poids est intermdiaire

(entre 9 et 11 %). En France, en Italie (5 % du PIB), en

Lettonie, en Rpublique tchque et en Roumanie le poids

se situe entre 4 et 7 % du PIB. La majorit des pays euro-

pens se situe dans la fourchette de 2 4 % (Estonie,

Hongrie, Lituanie, Pologne, Portugal, Slovaquie et

Slovnie) ; tandis que la Grce, lIrlande, le Luxembourg,

Malte, les Pays-Bas et le Royaume-Uni se situent dans la

plage de 1 2 % du PIB. Dans les pays fdraux, le poids

total est en moyenne plus lev dans la mesure o il totali-

se les ressources des tats fdrs et celles de leurs col-

lectivits locales. Ainsi, en Allemagne il reprsente 11,5 %

du PIB (soit 8,5 et 3 respectivement), en Autriche 7 % (4 et

3) et en Belgique 5 % (2,5 et 2,5).

La part des redevances dusagers dans les ressources des

gouvernements infranationaux est de 16 % en moyenne

pour lensemble des pays de lUE 25 en 2005. Elle est fai-

blement croissante en gnral et trs variable dun pays

lautre, comprise entre 6 et 41 %. Certains pays, plutt fai-

blement fiscaliss au niveau local, en tirent cependant des

revenus apprciables (Irlande et Roumanie). De nombreux

pays imposent des contraintes fortes sur lutilisation et la

possibilit de modulation des redevances dusagers, et leur

utilisation pour le financement de services publics locaux

essentiels tels que la sant ou lducation est en gnral

restreinte voire interdite.

Les ressources que les collectivits locales europennes

tirent des revenus de leurs proprits sont faibles en

moyenne (2 % des ressources totales en 2005). Elles ne

sont significatives que dans les pays o les collectivits dis-

posent dun parc de logements substantiel (Autriche,

Irlande, Pays-Bas et Pologne). Dans quelques pays, des

ressources additionnelles proviennent des dividendes reti-

rs de la proprit dentreprises (telles que les entreprises

dnergie en Belgique).

2. Les fiscalits locales dans les pays de lUnion europenne (UE) 25

2.1 Les fiscalits locales : prsentation gnrale


10/62



10

Tableau 2. Structures des ressources locales dans lUE 25 en 2005

Impts (1)(dont ressources fiscales partages/transfres) Autres transferts (2) Autres (3)

Sude 69 22 9

France 53 (4) 34 13

Danemark 52 (3) 23 25

Finlande 47 (4) 27 26

Italie 44 (10) 47 8

Luxembourg 34 44 22

UE 25 47 (20) 37 16

Belgique 77 (50) 17 6

Espagne 49 (24) 42 9

Portugal 29 (4) 40 31

Pays-Bas 17 56 27

Pologne 37 (22) 47 16

Allemagne 57 (42) 28 15

Royaume-Uni 27 (12) 49 24

Hongrie 30 (16) 29 41

Roumanie 88 (75) 6 6

Slovaquie 44 (32) 34 22

Bulgarie 40 (30) 34 26

Autriche 42 (33) 32 25

Irlande 9 69 26

Rpublique Tchque 49 (43) 39 12

Lituanie 35 (30) 55 10

Estonie 48 (44) 34 17

Malte 80 20

Lettonie 47 40 13

Source : Dexia, 2006.

(1) Tous impts locaux, y compris les impts partags et les ressources fiscales transfres au sens dfini dans le tableau 1.(2) Tous transferts hors ressources fiscales transfres.(3) Redevances et paiements divers par lutilisateur, revenus de la proprit.

2.2 Les ressources fiscales locales des pays de lUE 25

En ce qui concerne les ressources fiscales locales, les

situations nationales sont extrmement diverses au sein

de lUE 25. Il nexiste pas dtude empirique dont les

dfinitions concideraient exactement avec celles

retenues dans la section prcdente. La seule tude

rcente (Dexia, 2006, 2008) utilise quatre concepts

diffrents ; la fiscalit locale (ou ressources

fiscales locales ) qui comprend galement une part de

la fiscalit transfre et de la fiscalit partage, les

ressources fiscales propres , les ressources

fiscales partages .

La fiscalit locale reprsente en moyenne 47 % des res-

sources totales des collectivits locales dans les 25 pays

membres de lUE en 2005. Ce poids varie considrable-

ment dun pays lautre : il excde 60 % en Sude en

Belgique, mais reprsente moins de 30 % en Hongrie, en

Irlande, aux Pays-Bas, au Portugal et au Royaume-Uni.


11/62

Les ressources fiscales propres reprsentent en

moyenne 57 % des ressources fiscales des collectivits

locales, 27 % des ressources financires des gouverne-

ments infranationaux et 15 % des prlvements obliga-

toires. Les ressources fiscales partages (au sens de

Dexia) reprsentent prs de 20 % des ressources finan-

cires totales au niveau infranational au sein de lUE et

43 % des ressources fiscales .

Certains pays ne connaissent pas limpt partag (au sens

large de Dexia) : Chypre, Grce, Irlande, Luxembourg,

Pays-Bas et Sude. La Lettonie et Malte ne lvent aucun

impt local.

Les ressources fiscales locales reprsentent une partplus leve des recettes locales dans les pays unitaires

que dans les pays fdraux ; la part des ressources fiscales

dans les ressources totales est significativement plus le-

ve dans les collectivits du niveau de base (municipalits).

Les trois piliers de la fiscalit locale propre (sinon exclu-

sive) sont les taxes sur la proprit (property tax), les taxes

locales sur les activits conomiques et les impts person-

nels sur le revenu.

Pratiquement tous les pays membres de lUE disposent de

taxes locales sur les proprits au niveau local. La taxe

est le plus souvent exclusive au niveau des municipalits

(sauf en Belgique, au Danemark et en France). Elle leur

procure environ 12 % de leurs ressources financires

totales et 21 % de leurs ressources fiscales. La proportion

est particulirement leve (plus de 40 %) en Belgique,

Espagne, Irlande, Italie, aux Pays-Bas, et au Royaume-Uni.

A contrario, ce type de taxe locale est relativement peu

important dans les pays nordiques o limpt local sur le

revenu est prdominant. La taxe locale sur les proprits

(taxe sur les rsidents ou/et sur les propritaires) est

acquitte par les rsidents et prleve sur les activits co-

nomiques. Elle est assise soit sur la surface utile des

locaux dhabitation ou dactivits conomiques (solution

retenue dans nombre de nouveaux pays membres -

(NPM) - qui ne disposent pas de cadastre performant), soit

sur des valeurs foncires des proprits (valeurs vnales

ou valeurs cadastrales). Dune faon gnrale, le rende-

ment de la taxe est beaucoup plus lev dans les pays o

elle est assise sur des valeurs vnales ou administratives.

Les taux sont assez librement fixs par les collectivits

dans la plupart des pays de lUE 12. En revanche, les

marges de discrtion sont plus faibles voire inexistantes

dans la plupart des NPM. Des possibilits de modulation

des taux en fonction des zones, de la nature des biens

taxs, dexemptions permanentes ou temporaires sont sou-

vent ouvertes aux collectivits locales. Dans un certain

nombre de pays, les collectivits collectent elles-mmes les

taxes locales sur la proprit.

Les taxes locales sur les activits conomiques sontgalement rpandues (10 pays membres les utilisent, cf.

tableau 3). Leur poids est trs variable dun pays lautre ;

il est important en Allemagne, en France, en Italie et au

Luxembourg o il reprsente de 15 30 % des ressources

locales. Dans la plupart des pays, la taxe est municipale,

sauf en France o elle est empile sur 4 niveaux, en Italie

(exclusivement rgionale), en Espagne (municipale et pro-

vinciale) et en Allemagne o une partie du produit de la taxe

est rtrocd aux Lnderet au gouvernement fdral. Les

taxes sont assises sur des bases varies. La valeur ajou-

te, lorsquelle est utilise, est souvent calcule au cot

des facteurs . Lassiette est gnralement tablie en fonc-

tion de rgles fixes au niveau central, mais certains pays

laissent des marges de discrtion aux collectivits.

Cependant, de nombreuses limitations, exemptions tempo-

raires ou non, sont imposes au niveau central. Les marges

de discrtion en matire de taux sont elles aussi souvent

limites. Rcemment, de nombreuses rformes ont eu lieu,

notamment en France et en Allemagne o la part salaires a

ainsi disparu dans les annes 80, et en Espagne o les

plus petites activits sont exemptes depuis 2002-2003.

Enfin, la compatibilit de lusage dune assiette valeur ajou-

te locale avec la taxe la valeur ajoute (TVA) est exami-

ne de trs prs par la Cour de justice europenne (cas de

la taxe rgionale sur les activits productives - IRAP - et de

la taxe hongroise).



11


12/62

Des impts locaux spcifiques sur le revenu personnel

sont pratiqus dans une minorit de pays (Danemark,

Finlande et Sude). Ils y procurent entre 85 et 100 % des

ressources fiscales locales. Les bases sont celles de lim-

pt sur le revenu (IR) national. Jusquen 2002, au

Danemark, une complte libert de vote des taux tait

gnralement laisse aux gouvernements locaux. Depuis

cette date, la hausse des impositions applique par cer-taines collectivits doit tre compense par une baisse

quivalente dans dautres secteurs de taxation, de telle

faon que le taux local consolid se stabilise au niveau

atteint en 2002. Ces trois pays mis part, dans lUE 25 la

taxation prend ventuellement la forme dune imposition

additionnelle limpt sur le revenu prlev par ltat cen-

tral/fdral ; dans ce dernier cas, des marges de discrtion

sont laisses en matire de taux. Cest le cas en Belgique

des centimes additionnels de limpt des personnes

physiques (IPP) - avec un taux moyen pondr de 16 % -,et en Italie, o limpt additionnel limpt sur le revenu

(IRE) est soumis des marges de progression annuelles

plafonnes.

Des impts locaux divers (le plus souvent municipaux)

viennent complter les prcdents dans certains pays, tels

que les taxes sur les dchets et leur traitement, sur les vhi-

cules moteur, sur les licences et permis, sur les trans-

ports, sur les transactions immobilires, sur les hritages

ou donations, sur les activits touristiques, sur les ventes

de tabac, dalcools, sur les jeux, les chiens, les marchs

La libert des taux est souvent encadre. La part des res-

sources locales quils procurent est trs variable et peut ne

pas tre marginale.

Les dispositifs de fiscalit partage (au sens de Dexia)

sont dusage gnral dans 20 pays membres de lUE. Sept

pays seulement ne disposent pas de tels dispositifs (Chypre,

Grce, Irlande, Luxembourg, Malte, Pays-Bas et Sude).

Dans les nouveaux pays membres, des dispositifs de partage

fiscal se substituent aux anciennes dotations mais un

mouvement gnral vers davantage de dcentralisation sy

manifeste galement. Les impts dtat les plus productifs -

IR, impt sur les socits (IS) et TVA - sont au centre des

dispositifs de partage fiscal. Au total, ce partage fiscal procure

20 % des ressources totales des gouvernements

infranationaux et 43 % de leurs ressources fiscales .

Les mcanismes de partage fiscal sont dusage gn-

ral dans les pays fdraux ou en voie de fdralisation ; ils

y rgissent tous les impts les plus productifs. De tels dis-

positifs existent galement dans la plupart des nouveaux

pays membres, o ils ne concernent que les impts sur le

revenu. Des pays unitaires comme la France, le Royaume-

Uni et certains pays nordiques recourent plus ponctuelle-

ment au partage fiscal.



12

Tableau 3. Impts locaux sur lactivit conomique, pays de lUE 25, 2005

Pays Nom de la taxe/chelon Assiette % des produits fiscaux locaux % des ressources financires locales

Autriche Kommunalsteuer/municipalits Salaires 20 10

Chypre Business tax/municipalits Structure du capital et 18 11

nombre demploys

France Taxe professionnelle/communes, Valeur locative des 29 16communauts, dpartements et rgions immobilisations conomiques(et valeur ajoute)

Allemagne Gewerbesteuer/municipalits, Profit des entreprises 43 19

Lnderet tat fdral

Hongrie Local business tax/municipalits Diffrence entre recettes et 38 12certains lments de cotsde production (hors salaires)

Italie Imposition rgionale sur les activits Valeur ajoute nette de lamortissement 54 24

productives (IRAP)/rgion

Luxembourg Impt commercial/communal Profit dexploitation 91 31

Espagne Impt sur les activits conomiques Profit des activits conomiques 9 3

(IAE)/municipalits et provinces (services inclus)



13/62

En Allemagne, le Finanzausgleich est dfini par la

Constitution et conduit au partage entre Bundet Lnderdes

recettes des trois impts principaux (IR, IS et TVA). En

Autriche, le partage se fait entre ltat fdral, les Lnderet

les municipalits selon une formule dfinie pour 3 ans. Il

concerne 14 taxes, dont les plus importantes pour les col-

lectivits sont la taxe foncire et la taxe sur les transactions

immobilires. En Allemagne comme en Autriche, les cri-

tres de partage sont ngocis entre le Bundet les Lnder

et le taux des taxes partages est fix par ltat fdral,

sans ngociation. En Allemagne, les ressources fiscales

transfres reprsentent 60 % des ressources des Lnder

et 30 % de celles des municipalits ; en Autriche, les pro-

portions quivalentes sont de 30 % pour les Lnder et les

municipalits.

En Belgique, le systme (rform en 1989 et en 2001) est

assez complexe. Il conduit au partage fiscal entre ltat, les

communauts et les rgions de limpt personnel sur le

revenu et, pour les autres impts, un systme mixte de

partage fiscal et de centimes additionnels. Au total, prs de

80 % des ressources fiscales des communauts et des

rgions proviennent de ressources fiscales partages, ce

qui correspond 72 % de leurs ressources totales. En

Espagne, le systme est assez complexe et volutif. Dans

le cas des rgions Basque et Navarre, la plupart des impts

sont collects au niveau rgional et une part de leur produit

est reverse ltat. Les autres rgions espagnoles reoi-

vent une part des impts sur le revenu (avec certaines pos-

sibilits de modulation des taux ou des bases), de la TVA

ou des accises. En Italie, le systme est lui aussi complexe,

des impts tant la fois partags et donnant lieu des

modulations de taux locales. Ainsi, par exemple, limpt sur

le revenu personnel donne lieu une imposition addition-

nelle taux variables au niveau des municipalits et des

rgions, et un partage de la ressource nationale dIR

taux fixe. Des modalits spcifiques sajoutent ce dispo-

sitif dans les rgions statut spcial qui bnficient de

rtrocessions dimpts nationaux divers.

Au Danemark et en Finlande, le partage fiscal ne concerne

plus aujourdhui que lIS. Au Portugal, il concerne lIR. En

France, les dispositifs ont pris de lampleur avec la secon-

de vague de dcentralisation en 2004. La taxe intrieure

sur les produits ptroliers (TIPP) est partage entre tat,rgions ( taux variables) et dpartements, la taxe sur le

chiffre daffaires (TCA) et la taxe dapprentissage (TA)

bnficient aux dpartements ( taux fixes) et doivent tre

considres comme des transferts. Ces taxes partages

reprsentent 18 % des ressources fiscales des dparte-

ments et 10 % de celles des rgions. En Angleterre, en

cosse et au Pays de Galles, la taxation des entreprises

est partage, reprsentant prs de la moiti des ressources

fiscales des trois nations.

Un examen dtaill monte que la frontire entre fiscalit

partage et transferts financiers verticaux est souvent mal-

aise et trs dpendante de conventions comptables. Le

cas de la France est, de ce point de vue, sinon unique du

moins emblmatique.



13


14/62

Pour rsumer, au terme de cette comparaison

internationale des fiscalits locales et au-del des

particularits propres chaque pays, certaines constantes

se dessinent la fois au niveau des problmes rencontrset des solutions adoptes.

Le partage vertical dimpts nationaux entre administra-

tions locales et centrale constitue une pratique rpandue.

Les rpartitions sappuient sur des rgles lgales, voire

constitutionnelles, daffectation des ressources. Les col-

lectivits territoriales chappent alors aux alas des poli-

tiques budgtaires centrales et bnficient en dfinitive

dun droit de proprit identique celui de ltat sur cer-

taines taxes. Dans cette perspective, deux types de pro-cdures sont envisageables. Le partage peut porter soit

sur les bases imposables, offrant aux localits la possibi-

lit de modrer les taux, soit au contraire sur les produits

encaisss, leur tant ainsi la facult dinflchir localement

la pression fiscale. Dans cette dernire ventualit, la

rpartition sapparente une dotation globale avec

cependant une diffrence essentielle : lapplication stric-

te du principe de territorialit du prlvement carte de

facto toute ide de redistribution.

La gamme des impts locaux volue sensiblement dun

pays lautre mme si des similitudes existent, simplement

en raison du nombre de choix en dfinitive limits : impts

sur le revenu des facteurs de production ; impts laconsommation, gnrale ou spcifique ; impts sur le capi-

tal, notamment foncier et immobilier. Au plan international,

par consquent, la fiscalit territoriale couvre la totalit du

spectre des possibilits et ne sloigne gure sur ce point

de la fiscalit nationale. Les spcialisations observes dun

pays lautre apparaissent, en partie, lies aux conceptions

densemble des systmes nationaux dimposition. Par

exemple, le rle prpondrant accord au niveau central

limpt sur le revenu dans les pays nordiques se retrouve

au niveau local. Toutefois, la reproduction, quasiment lidentique, de la structure fiscale du haut en bas de la pyra-

mide administrative ne constitue pas la rgle gnrale mais

plutt lexception. Le plus souvent, les systmes fiscaux

sorganisent, certes avec de nombreux chevauchements et

des diffrences dun pays lautre, suivant le principe inver-

se de la spcialisation verticale. Ainsi, aux tats-Unis, le

gouvernement fdral reoit lessentiel de ses ressources

de limposition du revenu, les taxes la consommation se

concentrent au niveau des tats et les localits disposent



14

Tableau 4. Impts locaux sur le revenu des personnes physiques

chelon bnficiaire Taux dimposition % des recettes fiscales locales % des ressources locales totales

Belgique Centimes Municipalits Libert totale de vote des 36 16

additionnels taux (avec facult de

lIPP recommandations rgionales,

par exemple en Wallonie)

Taux moyen 7,3 %

Danemark Impt personnel Municipalits et comts Libert totale de principe, mais 86 45sur le revenu (jusquen 2006) gel global consolid depuis 2002

Taux de 20,8 % (municipalits)et de 11,9 % (comts) en 2005

Finlande Impt municipal Municipalits Libert totale 87 41

sur le revenu Taux moyen de 18,3 % en 2005

(entre 16 et 21 %)

I tal ie Impt addit ionnel Municipali ts et rgions Taux municipaux rglements 6 (municipali ts) 3 (municipali ts) lIRE Surtaxe rgionale de 1,4 %

(taux gel de 2002-2006) 10 (rgions 4 (rgions)Sude Impt personnel Municipalits et comts Libert totale 100 69

sur le revenu En 2005, taux moyen de 20,8 %

(municipalits) et de 10,8 % (comts)


2.3 Synthse des fiscalits locales europennes


15/62

dun impt foncier et immobilier. Des arrangements simi-

laires sobservent dans de nombreux autres pays fdraux

ou unitaires. Par exemple, en France, les taxes locales

reposent galement, en grande partie, sur des bases fon-

cires et immobilires.

De ce bref survol international se dgagent deux enseigne-

ments. Tout dabord, la nature de la fiscalit territoriale nap-

parat pas dtermine par le niveau dadministration de lim-

pt. Lhtrognit des solutions retenues en tmoigne.

Ensuite, les choix oprs semblent plus particulirement se

cristalliser autour de deux principaux systmes dimposi-

tion : dune part la taxation du revenu, dautre part limposi-

tion du patrimoine foncier et immobilier. Do, apparem-

ment, un nouvel arbitrage possible entre deux conceptions

concurrentes de la fiscalit.



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17

Les objectifs que lon peut assigner au systme fiscal sont

multiples (Stiglitz, 1989). La science conomique en retient

deux, pour lessentiel : la recherche de lefficacit producti-

ve et allocative et la contribution lquit, qui forment le

dilemme usuel efficacit/quit. Il convient cependant de

ne pas mconnatre dautres dimensions importantes qui

suggrent un autre dilemme a priori tout aussi pertinent

mme sil est inusuel sous la plume des conomistes, le

dilemme libert/galit. Lanalyse de limpt local nchap-

pe pas ce double clivage (Gilbert et al., 1998).

3. Principes et outils de lanalyse conomique de la fiscalit locale

3.1 Quels objectifs assigner la fiscalit locale ?

Le principe fiscal de lquivalence sous-tend la recherche

dun impt local efficace

Limpt local rpond prioritairement une logique de cou-

verture des dpenses engendres par la fourniture de ser-

vices collectifs de proximit. cet objectif financier est

associ un principe de rpartition des contributions entre

les redevables, le principe de lquivalence (ou principede lutilisateur-payeur). Limpt permet par consquent de

financer les besoins de consommations collectives expri-

mes par les usagers, via la mdiation politique des lus.

Lnonc nest pas si trivial quil y parat de prime abord.

Car, comme le confirme lobservation des budgets locaux

de par le monde, les sources de financement des budgets

locaux sont diverses : emprunts, transferts financiers en

provenance dautres chelons de gouvernement, recettes

tarifaires et domaniales, impt enfin.

Enfin, les collectivits territoriales bnficient dimpts loca-

liss. Nanmoins, lautonomie fiscale des administrations

dcentralises, qui varie sensiblement dun pays lautre,

reste toujours plus ou moins limite. En effet, lexclusion

des tats membres dune fdration, qui partagent avec le

pouvoir central des prrogatives tendues, les localits au

sens strict du terme ne possdent pas, en gnral, le pou-

voir de crer des impts. Elles disposent seulement du droit

de voter le taux de certaines taxes dans le cadre des dispo-

sitions fixes par la loi. Par exemple, en France, la lgisla-

tion nationale dtermine la gamme des impts locaux, les

modalits de calcul des bases dimposition, et les taux pla-

fonds de prlvement ne pouvant pas tre dpasss.

Lautonomie du secteur public local apparat ainsi, pour

lessentiel, lie la facult de moduler le niveau de la pres-

sion fiscale. Deux consquences en dcoulent. Dune part,la diversit des choix et des situations engendre naturelle-

ment des ingalits de taxation entre contribuables. La

localisation de limpt, ncessaire lexercice dune com-

ptence fiscale, produit ainsi spontanment des disparits

territoriales de taux. Dautre part, les tensions politiques,

mais aussi conomiques et sociales, suscites par les

ingalits, favorisent linstauration de prquations finan-

cires et donc dune dlocalisation partielle des ressources

locales. Do lobligation, nouveau, darbitrer entre deux

aspirations contradictoires et par consquent de recher-cher, en gnral par des ajustements successifs, un qui-

libre jug acceptable entre financements dcentraliss et

centraliss.

Fiscalit locale et dilemme libert/galit

Lenjeu dcisionnel de la dcentralisation financire sins-

crit, pour lessentiel, dans le cadre du dilemme libert/ga-

lit. En effet, les prlvements locaux engendrent invita-

blement des carts de taux dimposition entre redevables.


18/62

Les diffrences de pression fiscale rsultent, dune part,

des dcisions de gestion des autorits territoriales et,

dautre part, des disparits de situation conomique, socia-

le et gographique des localits, qui sont amplifies par la

finesse plus ou moins grande du dcoupage administratif.

Le propre de la dcentralisation financire est ainsi de crer

des ingalits fiscales. La libert dimposition souhaite par

les lus possde donc un prix, souvent jug excessif par les

contribuables attachs, notamment en France, au principe

dgalit devant limpt.

Par consquent, des voix slvent rgulirement, notam-

ment dans le monde des lus locaux ou des reprsentants

des ministres des finances nationaux ou fdraux, pour

critiquer la solution dun financement localis des budgetset recommander loption alternative dun financement cen-

tralis, par exemple dans le cadre de partage dimpts

nationaux sans contrle local des taux (condition sine qua

non dradication la source des disparits). Certes, les

lus perdraient le pouvoir darbitrer entre dpense publique

dune part, et prlvement fiscal dautre part, mais ils

conserveraient la facult de rpartir librement les crdits

disponibles en fonction des besoins. Par ailleurs, llastici-

t des produits encaisss, sous rserve de choisir des

indexations suffisamment volutives, compenserait le

dsagrment occasionn par la disparition de lautonomie

fiscale.

Pour certains spcialistes toutefois, les facettes dcision-

nelles et financires de la dcentralisation forment un atte-

lage cohrent. Selon eux, la suppression de la libert fisca-

le dnaturerait profondment linstitution publique locale au

nom dune vision troite de lgalit devant limpt, faute de

prendre en considration la diversit des services rendus.

Labsence de modulation possible du niveau des budgetsne permettrait pas aux lus de rpondre aux attentes

variables des citoyens, susceptibles en effet dvoluer sen-

siblement dans lespace suivant leurs conditions dhabitat

ou de revenu. Les collectivits territoriales, dpendantes

des ressources nationales et des critres de rpartition

choisis par ltat, deviendraient alors de simples relais du

pouvoir central, dispensateur unique des moyens et, par

consquent, juge ultime des besoins. De ce fait, dans de

nombreux pays et notamment en France, le droit de lever

limpt accord aux lus et, via le renouvellement prio-

dique des conseils municipaux, la possibilit dy consentir

fournie aux lecteurs contribuables, constituent deux attri-

buts jugs indissociables de la dmocratie locale et donc

dune vritable dcentralisation publique.

Lanalyse conomique voit galement, mais avec des

nuances, des avantages dans un financement localis des

budgets. Largumentation repose, pour lessentiel, sur lexa-

men des contraintes particulires de choix des biens et ser-

vices collectifs. Juridiquement, le pouvoir de dcision

appartient aux lus dans le cadre des lois et rglements en

vigueur. Cependant, le renouvellement priodique des

mandats ne permet pas aux conseils municipaux dignorer

durablement les prfrences, ventuellement divergentes,des lecteurs, sans risque de perdre les lections sui-

vantes. De ce fait, en toile de fond du pouvoir dcisionnel

des lus, se profile le consentement dmocratique limpt

et la dpense publique dune majorit de citoyens. Par

consquent, le vote avec les urnes reprsente soit directe-

ment (rfrendums budgtaires en rgime de dmocratie

directe), soit indirectement (dsignation de reprsentants

en rgime de dmocratie reprsentative), la source primai-

re des choix collectifs. Toutefois, le vote permet-il dexpri-

mer correctement la volont des citoyens ? En dautres

termes, loffre de services publics par les lus correspond-

elle la demande des lecteurs ?

Rsultat essentiel de lanalyse conomique des dcisions

collectives, la capacit du processus dmocratique pro-

duire des choix budgtaires efficaces, cest--dire

conformes aux attentes des citoyens, dpend des informa-

tions fournies aux votants sur les cots des prestations

offertes. Or, le moyen la fois le plus simple et le plus exact

de sensibiliser les lecteurs aux charges collectives consis-te lier les demandes au paiement dune contribution pcu-

niaire. Lexistence dun lien entre services rendus et finan-

cement acquitt apparat ainsi ncessaire une expression

dmocratique efficace des choix collectifs. En outre, le rle

informatif dvolu limpt local ne se limite pas au vote

avec les urnes. La mobilit des rsidents et des entre-

prises, appele vote avec les pieds , fournit en effet un

autre mcanisme possible de choix des services publics

locaux, rserv cependant aux seuls usagers contribuables



18


19/62

la recherche dune nouvelle localisation communale (le

droit de vote avec les urnes tant accord aux citoyens

domicilis, et donc immobiles au plan rsidentiel). En

optant pour une implantation, les nouveaux arrivants choi-

sissent, implicitement ou explicitement, un environnement

collectif local et se trouvent donc potentiellement en mesu-

re doprer un arbitrage entre, dune part les services

publics offerts, et dautre part limpt demand.

De la mobilit gographique des rsidents et des activits

dcoulent les caractristiques originales de limpt local,

notamment par rapport aux impts des chelons centrali-

ss, longtemps peu concerns par les dplacements pos-

sibles des bases taxables dans lespace. En revanche,

aujourdhui, lanticipation dune circulation accrue deshommes et des capitaux dans la perspective du march

unique transforme progressivement les fiscalits nationales

en fiscalits locales lchelle europenne. La mobilit des

redevables ajoute en effet une dimension supplmentaire

la dcision fiscale locale soumise dsormais deux

influences, lune interne la circonscription de prlvement

(le vote avec les urnes), lautre externe (le vote avec les

pieds ). La mobilit spatiale place de facto les localits en

situation de concurrence. Ds lors, lautonomie financire

des lus apparat en dfinitive toujours limite car dpen-

dante, non seulement des contraintes lgales dutilisation

des impts ou des ractions lectorales des contribuables,

mais galement des impratifs du dveloppement cono-

mique local.

Fiscalit locale et dilemme quit/efficacit

Instrument de collecte des ressources, indicateur de cot

des services, limpt local constitue aussi un vecteur de

redistribution des revenus et donc dattnuation des inga-

lits sociales. Or, un mme systme fiscal ne peut pas, en

rgle gnrale, assurer dans de bonnes conditions ces trois

missions la fois. Do, aprs larbitrage entre finance-

ments centraliss ou dcentraliss, un nouveau dilemme

face au choix des objectifs prioritaires assigns aux taxes :

soit la recherche de lefficacit conomique, soit la qute de

la justice fiscale.

Le concept defficacit possde deux sens complmen-

taires en conomie. Pour une production donne de biens

ou de services, lefficacit technique suppose la compres-

sion des cots comptables au niveau dtiage des cots

conomiques correspondant, par dfinition, au minimum de

facteurs productifs (travail, capital, terre) utiliss avec la

technologie la plus performante. Lefficacit technique vise

en dautres termes faire mieux, quantitativement et quali-

tativement, sans dpenser plus. Pour une production

variable, donc dterminer, lefficacit allocative sectoriel-

le dfinit les quantits maximales de biens et de services

produire compte tenu, dune part, des prfrences et des

besoins des consommateurs et, dautre part, des res-

sources primaires disponibles. La rpartition des moyens

productifs entre activits concurrentes, produit et dtruit

la fois du bien-tre social. Par exemple, si le dveloppe-

ment des services publics locaux rpond bien aux besoins

collectifs des habitants et des entreprises, il saccompagne

en contrepartie dune rduction de la consommation prive

individuelle hauteur du prlvement fiscal. Ds lors, un

partage efficace des facteurs productifs implique de dve-

lopper chaque production tant que lutilit sociale cre en

contrepartie demeure suprieure lutilit sociale dtruite.

la marge, lutilit du dernier franc dpens doit tre iden-

tique dans tous ses usages alternatifs.

la condition daffectation sectorielle optimale des res-

sources entre consommations alternatives, sajoute une

condition de rpartition optimale des localisations cono-

miques et rsidentielles entre collectivits territoriales. En

effet, la spcificit de lconomie publique locale rside

dans la dimension spatiale de loffre et de la demande de

consommations collectives. Les destinataires des presta-

tions doivent par consquent oprer au pralable un choix

de localisation durable (par exemple dune rsidence prin-

cipale) ou temporaire (par exemple touristique) pour en

bnficier. De ce fait, une fiscalit locale efficace doit aussi

favoriser une distribution gographique optimale des

mnages et des entreprises. Un amnagement optimal du

territoire, pour employer le terme retenu en France,

implique quaucune modification des localisations ne puis-

se accrotre le bien-tre social. loptimum territorial, la

mobilit ne permet plus alors damliorer la situation de cer-

tains individus sans dgrader celle des autres. De ce fait,

les incitations aux changements dimplantation disparais-

sent et, par consquent, les flux migratoires entre localits.



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La rgle dgalisation des utilits marginales fournit appa-

remment un critre defficacit sectorielle dpourvu de por-

te pratique. En effet, les utilits relevant du domaine sub-

jectif des prfrences individuelles, aucun observateur

extrieur ne saurait se substituer aux lecteurs et aux lus

pour apprcier lintrt social des activits publiques

locales. Toutefois, le vote ne produit pas ncessairement,

en toutes circonstances, un choix social efficace. La lgiti-

mit dmocratique ne garantit pas automatiquement lga-

lisation des utilits marginales. Le rsultat dpend de lor-

ganisation institutionnelle et financire du processus de

choix. Idalement, les dcisions devraient tre prises dans

le cadre de rfrendums budgtaires, donnant ainsi la pos-

sibilit aux citoyens dexprimer leurs prfrences sur

chaque projet (solution retenue dans certains cantons

suisses). Dans cette perspective, la dmocratie reprsenta-

tive fournit un substitut certes commode, mais imparfait,

la dmocratie directe. Toutefois, le rsultat dpend gale-

ment du systme financier local. Lefficacit sectorielle sup-

pose en effet la rpercussion intgrale sur les payeurs

locaux, usagers ou contribuables, des dpenses suppl-

mentaires occasionnes par le dveloppement des ser-

vices publics locaux.

La rgle defficacit spatiale peut apparatre aussi sans

contenu concret car, faute de pouvoir valuer les utilits

individuelles, une vrification de la condition dinvariance

du bien-tre ne peut pas tre opre. nouveau, si le cri-

tre doptimalit nest pas directement mesurable, lanalyse

conomique fournit les conditions ncessaires et suffi-

santes pour atteindre lobjectif. De mme, le rsultat

dpend des modalits de financement des biens et ser-

vices publics locaux. Le service des impts locaux doit four-

nir aux contribuables mobiles, donc la recherche dune

nouvelle implantation, une information complte sur les

cots sociaux induits par leur choix de localisation et

notamment le montant des dpenses additionnelles sup-

portes par la commune daccueil, mais aussi les ventuels

cots environnementaux.

Deux consquences en dcoulent. Tout dabord, le rle de

gestionnaire des responsables locaux se limite, pour les-

sentiel, au domaine de lefficacit technique, avec pour but

de minorer les cots de production par la mise en uvre

des mthodes modernes du management public. Sy ajou-

te, en dmocratie reprsentative, la responsabilit politique

des lus dapprcier les besoins de leurs concitoyens en

labsence dexpression directe des prfrences. Ensuite, la

recherche de lefficacit sectorielle et spatiale relve de la

comptence du lgislateur, dans la mesure o le rsultat

dpend des institutions mises en place. Tout progrs en ce

sens suppose en effet des rformes adquates des struc-

tures territoriales, budgtaires et fiscales.

Toutefois, limpt local ne constitue pas seulement un

instrument dcentralis defficacit conomique. La

fiscalit locale reprsente aussi un outil de redistribution

des revenus et/ou des patrimoines, et donc un instrument

de justice sociale. La rpartition du prlvement fiscalterritorial soulve un double problme dquit, le premier

commun avec limpt dtat, le second spcifique. Dans

chaque localit, le partage de la charge fiscale entre

redevables dots de capacits contributives ingales

suppose ladoption dassiettes et de barmes de taux

adapts au but poursuivi (critres dits dquit verticale).

Entre localits, limposition de redevables dots de

capacits contributives gales, mais localiss dans des

communes distinctes, et donc bnficiaires de services

publics diffrents, pose un problme dquit dite

horizontale ou territoriale.

Lobjectif defficacit vise maximiser les performances

productives de lconomie pour une distribution donne des

revenus et des patrimoines. En revanche, lobjectif dquit

se proccupe exclusivement de redistribuer les ressources

produites. Apparemment donc, la complmentarit des

domaines dintervention carte tout risque dinterfrences

entre politiques. Par consquent, les collectivits territo-

riales devraient tre capables dassocier harmonieusementperformance conomique et justice sociale. En ralit,

quit et efficacit constituent deux objectifs concurrents,

la fois aux niveaux des rsultats et des moyens. Il faut donc

accepter des sacrifices mutuels sur les buts viss. En

dautres termes, toute fiscalit efficace sera coteuse en

termes dquit et, inversement, toute fiscalit quitable

sera coteuse en termes defficacit. Il est donc ncessai-

re darbitrer entre des systmes fiscaux spcialiss adap-

ts un des objectifs et non lautre.



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En matire de f inances publiques, le dilemme

efficacit/quit se cristallise dans lopposition de deux

conceptions majeures du partage interindividuel de limpt :

la premire opre un calcul au prorata des bnfices ou

des cots ; la seconde, en fonction des capacits contribu-

tives et donc des revenus et/ou des patrimoines. Lefficacit

conomique implique de rattacher les paiements aux avan-

tages de consommations collectives retirs ou aux cots

induits par les usagers. Dans cette perspective, la tarifica-

tion (ou plus exactement la souscription) constitue le mode

de financement le plus performant. Ce mode relve de la

logique de lchange volontaire et, ce titre, vhicule lin-

formation la plus prcise sur les utilits sociales compares

des activits publiques et prives, en donnant aux utilisa-

teurs la facult dexprimer sans intermdiaire, et donc sans

biais, leurs prfrences et leurs besoins. La logique mar-

chande du tarif reprsente galement un facteur puissant

defficacit technique, car il incite les gestionnaires com-

primer les cots afin dviter une dsaffection de services

aux prix trop levs.

Cependant, la tarification gnralise des prestations

locales, indpendamment de tout arbitrage entre efficacit

et quit, nest pas envisageable (cf. section 3.1.). Un

premier obstacle rsulte de lindivisibilit technique de

certains services collectifs et/ou du cot administratif trop

lev dindividualisation des consommations (par

exemple, la protection contre lincendie ou lusage de la

voirie urbaine). Le recours limpt devient alors

ncessaire pour couvrir les dpenses. Un second

obstacle provient du partage complexe des avantages des

services publics, non seulement entre utilisateurs, mais

aussi entre non-utilisateurs. Par exemple, les transports

collectifs urbains sont directement utiles aux voyageurs,

sous la forme dun service de dplacement, mais

galement indirectement aux automobilistes, en rduisant

la circulation des vhicules individuels, et donc la

congestion du trafic et la pollution. Or, lusager des

transports collectifs acceptera difficilement de payer le

service rendu au-del du bien-tre personnel retir du

dplacement et donc de financer volontairement les

conomies, dites externes, cres au profit des non-

utilisateurs ; plus encore, lusager potentiel des services

collectifs acceptera mal de contribuer au financement de

services quil nuti lise pas dans le prsent. Un

financement fiscal complmentaire devra par consquent

tre institu pour rpartir effectivement les charges au

prorata des services rendus, conformment aux rgles de

lefficacit conomique ; mme si, en pratique, la tche

savre dlicate car il est difficile dvaluer avec prcision

le partage des avantages personnels et collectifs.

La coexistence ncessaire de la tarification et de limpt

nimplique nullement la remise en cause du principe central

de financement au prorata des bnfices ou des cots.

Dans une perspective defficacit sectorielle et spatiale, la

diffrence entre tarif et impt ne rside pas dans le but vis

mais dans la mthode de rcupration des dpenses, dansle premier cas directe, dans le second indirecte. Do, logi-

quement, lobligation de concevoir aussi la fiscalit locale

dans la mme optique. En dautres termes, larbitrage entre

la tarification et limpt ne relve pas ici dune conception

duale du financement public local, mais dune simple sp-

cialisation instrumentale au service dun objectif unique de

rpartition des charges collectives au prorata des presta-

tions rendues.

En revanche, le partage du prlvement fiscal en fonctiondes capacits contributives, dans un souci de justice socia-

le, relve dune logique apparemment inconciliable avec la

prcdente. En effet, rien ne garantit a priori une distribu-

tion des bnfices de laction collective proportionnelle aux

revenus et/ou aux patrimoines, et donc la possibilit

concrte dinstaurer une rgle unique de ventilation des

charges publiques locales, susceptible de satisfaire simul-

tanment les objectifs dquit et defficacit.

En consquence, toute proposition de rforme fiscale repo-

se, implicitement ou explicitement, sur la volont de privil-

gier lune des conceptions au dtriment de lautre. Dans ces

conditions, peut-on encore parler dimpt local au singulier ?

Ou faut-il imprativement dvelopper deux visions parallles

de la fiscalit territoriale axes, lune sur des considrations

de justice distributive, lautre sur des considrations deffica-

cit conomique ? Et dans le vaste ensemble des choix pos-

sibles, nexiste-t-il pas une solution de compromis permettant

de minorer au mieux le conflit dobjectifs ?



21


22/62

Application : dilemme quit/efficacit et spcialisation

des fiscalits de chaque chelon de collectivits

La thorie traditionnelle du fdralisme financier ne fournit

pas directement des cls de rpartition des impts entre

niveaux de gouvernement. Elle assigne des macro-objec-

tifs ou des fonctions , poursuivis chaque niveau

(Musgrave, 1983 et 2000 ; Boadway et al. 2000 ; Dafflon et

al., 2008), dont il est possible de tirer ensuite des cons-

quences fiscales en rapprochant les paramtres des impts

(bases et taux principalement) des macro-objectifs poursui-

vis. De plus, au niveau dabstraction auquel se situe la

thorie, la porte de ses prescriptions reste trs gnrale et

il est illusoire de penser quil existerait une rpartition ida-

le des ressources fiscales valable de tout temps et pour

tous les pays.

Les principales conclusions issues de la thorie tradition-

nelle du fdralisme financier peuvent tre rparties en

cinq points.

1) Les impts contribuant la stabilisation macroco-

nomique doivent tre prlevs par le gouvernement

central. Les ressources fiscales des chelons de gou-

vernements de niveau infrieur (en particulier au niveau

des communes) doivent tre stables. En effet, si lescapacits demprunt sont rduites ou limites au finan-

cement des investissements, les gouvernements locaux

auront des difficults faire appel des emprunts

court terme permettant de lisser la trsorerie. Une autre

manire de faire, plus dlicate politiquement, serait de

crer, en priode de bonne conjoncture, un fonds de

compensation (en anglais : rainy day fund) auquel il

serait fait appel en priode de mauvaise conjoncture et

de baisse de recettes fiscales. Avec cette seconde solu-

tion, leffet de stabilisateur automatique produit auniveau local ne sinscrirait pas en contradiction avec

laction macroconomique du gouvernement central.

2) Les impts progressifs ayant une vocation de redis-

tribution interpersonnelle doivent rester du ressort

du gouvernement central :

a) car les politiques de redistribution locales sont insuf-

fisamment discriminantes ; elles corrigent de faon

incohrente les situations individuelles (par

exemple, la situation dun contribuable pauvre dans

une collectivit riche et celle dun mme pauvre

dans une collectivit pauvre) ;

b) quand les bases imposes sont potentiellementmobiles (par exemple, dans limpt sur le revenu,

les personnes physiques dont les ressources pro-

viennent principalement du rendement du patrimoi-

ne et des placements et de la gestion de fortune,

plutt que du salaire) ;

c) quand on cherche taxer un revenu imposable dont

le fait gnrateur trouve son origine dans plusieurs

juridictions ;

d) a contrario, les politiques locales de redistribution

trouvent une certaine efficacit si dune part la dis-

tance (au sens gographique du terme) entre

donateur et donataire influe sur la satisfaction du

donateur, et dautre part si linformation concernant

les revenus est dautant plus prcise que la distan-

ce est faible (Pauly, 1973 ; Derycke et al., 1988).

3) Les chelons de gouvernement infrieurs devraient

taxer des bases imposables faiblement mobiles

pour viter la concurrence fiscale (ou course au

moins-disant fiscal ) ou plus gnralement la concur-

rence budgtaire. Rappelons que les impts ont une

contrepartie - les services publics offerts - et que les

contribuables, dans la logique du vote avec les

pieds de Tiebout (1956), choisissent leur lieu de rsi-

dence en prenant en compte ces deux aspects. Cette

question reste en ralit tout fait ouverte car, schma-

tiquement, deux positions sopposent son propos.

Pour les uns (voir par exemple Wilson, 1999, pour une

revue de littrature), la concurrence fiscale conduit (i)

une surenchre la baisse des taux dimposition

locaux ; (ii) une offre sous-optimale de biens publics

locaux ; (iii) reporter la charge fiscale sur les agents

conomiques les moins mobiles. Pour les autres, la

mobilit des individus est un mcanisme de rvlation

des prfrences la Tiebout, dont les proprits en

termes defficacit reposent sur un jeu dhypothses

relativement strictes. Pour les tenants de la thorie du

Lviathan, la concurrence fiscale est un moyen de limi-



22


23/62

ter les comportements de prdation dlus supposs

opportunistes (voir Brennan et al., 1977 et 1980, initia-

teurs et piliers de cette cole de pense).

4) Comme le soulignent Dafflon et al. (2008), les bases

fiscales faisant lobjet dune rpartition trs ingali-

taire sur le territoire national devraient tre centra-

lises . Pour simplifier, on peut considrer que ces

bases ont deux origines : soit une dotation locale en

ressources naturelles (ressources minires, ptrole,

etc.), soit un positionnement gographique propice au

dveloppement conomique.

e) Dans le premier cas, une centralisation pourrait tre

justifie pour des raisons dquit territoriale, et

donc de cot budgtaire des politiques de prqua-

tion. Cependant, un tel choix pourrait faire natre un

sentiment dexpropriation pour les rgions abritant

ces ressources (entorse au principe de fair fiscal

return). Mais le gouvernement central pourrait aussi

prendre ombrage de cette rente qui pourrait soit tre

capte par une lite locale, soit servir les intrts

dune opposition au pouvoir central.

f) Dans le second cas, imaginons que les activits

conomiques soient trs ingalement rparties sur

le territoire national. Cela peut tre d un position-

nement gographique plus ou moins favorable sur

le territoire national, mais aussi la volont de dve-

loppement des acteurs locaux. Doit-on alors suivre

le mme raisonnement centralisateur et en dduire

que la taxation des activits conomiques doit tre

exclusivement du ressort des autorits nationales ?

La situation est ici diffrente car il existe une vri-

table ligne de tension entre le souci dquit territo-

riale et la ncessit de maintenir des incitations

locales au dveloppement. Des solutions plus

souples et ngocies (telles que la prquation ou

lintercommunalit) sont alors ncessaires.

5) Les redevances dutilisation et autres taxes prle-

ves selon le principe dquivalence (ou principe de

lutilisateur-payeur, dans sa mise en uvre)

devraient tre utilises de manire approprie

tous les chelons de gouvernement. Ce choix

devient prioritaire si, entre collectivits, les disparits de

prfrences pour les biens publics locaux sont impor-

tantes. Ce choix a un impact redistributif puisque la

redevance permet de faire supporter lutilisateur (et

non plus au contribuable) tout ou partie du cot du ser-

vice qui lui est rendu. Mais cet impact redistributif peut

tre pris en charge par le gouvernement central si la

fonction de redistribution est centralise. Bien quil

soulve la question de la capacit de paiement et de la

politique redistributive qui le sous-tend, ce type de pr-

lvement est rarement envisag et malheureusement

trop peu utilis dans les pays en dveloppement et les

pays en transition.



23

Encadr 1. Les principes fondamentaux du partage des impts dans le cadre du fdralisme financier

Les impts (et les redevances dutilisation) visant principalement promouvoir lefficacit conomique, ils doivent tre partags entre les

niveaux de gouvernement raison de la taille de leur base, en raison inverse de leur degr de mobilit et du champ gographique des

externalits quils engendrent, et en proportion de lampleur des disparits de prfrences pour les biens publics locaux (si la taxation se

fait selon le principe de lutilisateur-payeur).

Les impts vise principalement redistributrice (entre les individus) doivent tre rservs en priorit au niveau centralis.

Les impts dont la modulation rpond principalement des considrations de stabilisation macroconomique doivent tre confis lche-

lon central.

Les effets croiss ventuels (par exemple, les consquences redistributives des fiscalits dcentralises mises en place dans une pers-

pective defficacit conomique, ou les consquences distributives des politiques de stabilisation) doivent tre traits au niveau central.


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La question de lincidence des impts locaux est essentiel-

le pour lexpertise fiscale mene dans une perspective co-

nomique. Elle est aussi particulirement complexe car lim-

pt local a une double dimension, conomique - le contri-

buable vis par limpt est-il celui qui en supportera la char-

ge en dfinitive ? Ou comment la charge fiscale se transf-

re-t-elle dun agent sur un autre ? - et une dimension spa-

tiale - O les contribuables initiaux et finaux se trouvent-ils

localiss, et donc comment la charge fiscale se transmet-

elle dun territoire vers un autre ?

Pour y rpondre, la thorie conomique sarticule autour de

deux concepts centraux ; celui dexportation fiscale (tax

exporting), et celui dexternalits fiscales.

Le premier concept sera brivement voqu au travers de

lexemple des impts locaux sur la proprit immobilire ; la

prsentation du second concept, dj analys par Dafflon

et al. (2008), reprendra leurs thses sans changements

majeurs.

Lincidence dun impt local sur les proprits immobilires

Selon lopinion courante, les impts fonciers sont les imptslocaux par excellence car leur assiette est directement lie

au territoire local. Une des difficults consiste prcisment

savoir prcisment qui lon taxe au travers de tels impts.

Trois visions des impts fonciers se sont dveloppes au fil

du temps en conomie (Gilbert et al., 1988 ; Wildasin,

1986 ; Stiglitz, 1989 ; Gilbert et al., 2002).

Premire vision : limpt immobilier, taxe spcifique sur le

capital investi dans le secteur immobilier

Dans cette perspective, la taxe foncire est toujours sup-porte intgralement par son propritaire, car loffre de ter-

rains est suppose donne une fois pour toutes. Les

valeurs capitalises des biens taxs enregistrent une capi-

talisation fiscale ngative. Symtriquement, une taxe sur

lutilisateur du bien foncier tax est supporte par lutilisa-

teur.

Un tel raisonnement ne peut se transposer directement la

plupart des impts locaux (tels que les taxes foncires sur

les proprits bties acquittes par les propritaires ou les

taxes sur les rsidents, quils soient propritaires ou loca-

taires). En effet, si les marchs des capitaux sont parfaits,

cest le capital investi en logement que frappe la taxe ; le

capital pourra alors se dplacer du secteur tax vers des

secteurs moins taxs, ce qui permettra aux propritaires

dchapper en partie limpt. Le locataire qui nacquitte

pas la taxe foncire peut dans ce cas en supporter la char-

ge ; en totalit si llasticit-prix de la demande est nulle

(bien prioritaire), en partie seulement si llasticit est non-

nulle. Au total, limpt immobilier acquitt par le propritaire

est support par celui-ci au prorata de la part proprement

foncire de la base dimposition, et par le locataire si le bien

est lou pour la part restante. Ce type de raisonnement

conduit des considrations redistributives importantes ;

limpt foncier apparat comme progressif par rapport au

revenu si lon considre quil est support par le propritai-

re, rgressif si on le considre comme acquitt en dfiniti-

ve par le locataire. Cest ce dernier rsultat qui merge des

tudes empiriques effectues notamment aux tats-Unis

sur la property tax.

Deuxime vision : limpt local sur limmobilier, impt sur le

capital

Selon cette conception, la taxe foncire locale nest pas

prioritairement vue comme un impt sur le capital foncier

et/ou immobilier, cest un impt qui frappe le capital en

tant que tel (certes sous une forme spcifique, certes de

faon diffrente dune collectivit lautre en fonction des

taux dimposition locaux, mais le capital quand mme).

Cest donc un impt qui accrot le cot du capital par

rapport aux autres facteurs de production (travail par

exemple), puisquil conduit les dtenteurs de capital exiger un rendement avant impt plus lev, de faon

compenser le paiement de limpt. Dans ces conditions,

la taxe engendre deux effets outre leffet proprement

gographique de dlocalisation des bases : un effet

factoriel et un effet sectoriel. Leffet factoriel conduit

subsituer du facteur non tax (ici le travail) au facteur

tax (le capital) ; leffet sectoriel conduit substituer des

biens dont la production est peu intensive en facteur tax

aux biens dont la production requiert beaucoup de

facteur tax. Au total, le capital (suppos mobile dune



24

3.2 Incidence des impts locaux : qui supporte le poids de limpt local ?


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collectivit lautre et dun actif lautre) ira se placer

dans des collectivits fiscalit plus faible et sur des

actifs diffrents, jusqu ce que les taux de rendement

des actifs sgalisent entre toutes les collectivits et tous

les actifs. Les effets de la taxe foncire locale sont alors

des effets plus globaux (effets dits d quil ibre

gnral ).

Troisime vision : limpt local sur limmobilier, redevance

sur lusager de services publics de proximit

Si limpt sur limmobilier constitue la principale source de

financement des budgets locaux et que ceux-ci ne compor-

tent en dpenses que le cot de fourniture des services de

proximit, alors limpt immobilier peut tre assimil au prix

demand pour bnficier desdits services.

Une analyse en termes dincidence fiscale perd alors toutson intrt puisque limpt local est assimil un prix. En

consquence, limpt nengendre aucune distorsion si le

nombre de collectivits est suffisamment lev pour que,

mobilit aidant, chaque contribuable-usager puisse

trouver une collectivit offrant le meilleur rapport entre

services dsirs et cot fiscal. La capitalisation des

impts locaux dans les valeurs foncires se double dune

capitalisation (positive) des services rendus.



25

Encadr 2. Approfondissement thorique : la capitalisation fiscale existe-t-elle ?

Lexistence dune interrelation troite entre les bnfices procurs par les biens publics locaux et la formation de la rente foncire, et donc

le rle incontournable de la dimension spatiale, apparaissent ds lorigine dans la littrature consacre lconomie publique locale, et

notamment dans le modle fondateur de Tiebout (1956). Toutefois, lespace est rapidement neutralis , soit par des hypothses dimmo-

bilit des acteurs (comme dans les modles de comportement budgtaire), soit par une reprsentation ponctuelle des localisations (comme

dans les modles de comptition fiscale).

Le seul courant de lconomie publique locale centr sur la dimension spatiale sintresse logiquement au rle des biens publics localiss

et des impts locaux dans la formation des prix fonciers et immobiliers. Le sol est ainsi introduit dans lanalyse mais pas la notion formelle

de distance, comme le signalent Scotchmer et al. (1993). Lanalyse des processus de capitalisation fiscale, fonde sur lestimation de fonc-

tions hdoniques, confirme en gnral la validit de lhypothse dun impact significatif des dcisions budgtaires locales sur la rente fon-cire.

Lhypothse de capitalisation des biens publics locaux dans les prix immobiliers et fonciers

Lhypothse de capitalisation fiscale constitue un pilier essentiel de lconomie publique spatialise, aux cts du thorme dHenry

George et de la rgle de Samuelson .

Le mcanisme de capitalisation fiscale repose sur lhypothse que lenchre formule par un acheteur potentiel dun actif immobilier ou fon-

cier intgre positivement la valeur quil attribue aux biens publics locaux associs sa localisation, et ngativement limpt sur la proprit

exig en contrepartie (en tenant compte galement des multiples autres caractristiques du bien immobilier ou foncier et en particulier sa

situation dans lespace et ses caractristiques physiques). Le prix de march final dpend des enchres des autres acqureurs potentiels.

Ainsi, si tous les enchrisseurs possdent des prfrences identiques, leurs valuations sont convergentes et les prix fonciers et immobi-

liers capitalisent alors intgralement les bnfices nets de laction publique. En revanche, dans lhypothse dune diversit des prfrences,

la capitalisation est incomplte.

Lhypothse de capitalisation ne se confond pas avec le thorme dHenry George, malgr le lien tabli dans les deux cas entre rente fon-

cire et biens publics locaux. Kuroda (1994) en a apport la dmonstration partir dun modle simple. Le thorme dHenry George carac-

trise le niveau optimal de la population de la collectivit locale. La population dune collectivit locale est considre comme optimale quand

la dpense publique est intgralement couverte par la rente foncire, dduction faite des revenus attribus aux propritaires fonciers. La

condition doptimalit dmographique ne dpend donc pas des prfrences des rsidents ; elle relve du domaine technique et non de celui

de lutilit. Toutefois, ce rsultat particulirement prcis constitue pour lessentiel une simple curiosit . Il repose en effet sur des hypo-

thses restrictives et peu ralistes, linstar du caractre parfaitement indivisible des biens publics locaux.


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Effets externes horizontaux et verticaux

Les ressources fiscales des collectivits publiques dcen-

tralises reposent non seulement sur des impts exclusifs

mais aussi, trs souvent, sur des impts partags, sources

deffets externes verticaux. Lexistence deffets externes est

susceptible davoir une incidence sur de multiples plans

dont lefficacit conomique, lquit et lautonomie fiscale

locale.

Un effet externe horizontal se produit lorsque la dcision

fiscale de la collectivit A exerce un effet sur la situation

financire dune collectivit B situe au mme niveau de

gouvernement. Cet effet peut tre direct (exportation

dimpts) ou indirects (par dlocalisation par exemple). Une

externalit fiscale verticale survient lorsque le choix fiscal

dun chelon de gouvernement influe sur la contrainte

budgtaire dun autre chelon de gouvernement (Vigneault



26

La rgle de Samuelson dfinit le niveau optimal des biens publics par lgalit de la somme des dispositions marginales payer des

usagers et du cot marginal de production. La condition doptimalit dpend ici des prfrences des consommateurs.

Enfin, la condition de capitalisation suppose lincorporation dans les valeurs foncires des bnfices montaires des investissements publics.

la diffrence du thorme dHenry George, lhypothse de capitalisation intgre dune part les prfrences des acqureurs et, dautre part,ne porte pas sur le niveau global, mais seulement sur la variation marginale des biens publics locaux offerts par la localit.

Lventualit dune capitalisation intgrale des bnfices des investissements publics locaux dans les valeurs foncires apparat toutefois

trs faible, mme dans lhypothse la plus propice dhomognit des prfrences. En effet, si la population locale est optimale, une capi-

talisation intgrale implique labsence de propritaires non rsidents, sauf dans un monde de petites collectivits ouvertes preneuses

dutilit. Si les prfrences sont htrognes, la capitalisation ne peut pas tre intgrale. En outre, si les marchs fonciers ne sont pas

concurrentiels, les sources de distorsion saccroissent et les variations de prix ne sont plus reprsentatives des variations de bien-tre.

En consquence, lvolution des valeurs foncires et immobilires ne fournit pas, en gnral, une valuation sans biais des bnfices

sociaux des investissements publics locaux. De ce fait, le mcanisme de capitalisation ne propose pas un critre indiscutable dvaluation

des investissements et, par extension, des politiques publiques ; sans mme voquer la difficult dimputer une action particulire une

quote-part de la variation de rente foncire, produite par une multiplicit de facteurs.

Les tests empiriques de lhypothse de capitalisation fiscale

Lhypothse de capitalisation prsente nanmoins un grand intrt pour analyser lactivit des collectivits locales. Toutefois, les estimations

conomtriques, fondes sur lajustement de fonctions hdoniques, demeurent relativement peu nombreuses en raison notamment du cot

lev de collecte des informations sur les transactions immobilires et foncires. Les tests effectus sur la France, par exemple, conduisent

ne pas rejeter lhypothse dune capitalisation, au moins partielle, des bnfices des biens publics locaux et des taxes foncires et dha-

bitation dans les valeurs immobilires.

La premire tentative de vrification conomtrique de lhypothse de capitalisation fiscale a t ralise sur 900 transactions de maisons

individuelles (march secondaire), effectues en 1980 et 1983 sur 70 communes de la banlieue et grande banlieue de Rennes (Guengant,1992). Lajustement statistique de la courbe enveloppe des enchres immobilires retrace environ les deux tiers de la variance observe des

prix. La relative bonne qualit de lestimation, notamment pour des donnes individuelles, suggre que les enchres immobilires nchap-

pent pas certains dterminismes gnraux, linstar de la distance par rapport au centre de lagglomration, de loffre de services collec-

tifs et des taux dimposition locaux.

Ainsi, lallongement du temps de dplacement vers le centre rduisait, lpoque (1983), de 4 000 francs par minute supplmentaire le prix

des maisons sur le march secondaire, toutes choses tant gales par ailleurs. Lajustement statistique ne conduisait pas rejeter lhypo-

thse de capitalisation fiscale. Pour lchantillon tudi, une progression de 10 % du niveau des services publics locaux par habitant aug-

mentait de 2 % environ la valeur vnale des habitations desservies. loppos, un relvement de 10 % de la pression fiscale foncire rdui-

sait de 4 % le prix des transactions, ceteris paribus.

Depuis, dautres valuations des prix hdoniques des logements ont confirm lexistence dune capitalisation partielle des biens publics

locaux dans les valeurs foncires (Gravel et al., 1997).


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et al., 1996). Tel est le cas :

1) quand les impts prlevs par un chelon de gouverne-

ment donnent droit un crdit ou une dduction fisca-

le pour un autre chelon de gouvernement1 ;

2) quand deux ou plusieurs chelons de gouvernement

accordent des exonrations fiscales ;

3) quand plusieurs chelons de collectivits publiques

taxent une mme base imposable (ide que lon retrou-

ve sur le vocable de concurrent taxation ou tax basesharingdans la littrature nord-amricaine).



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Tableau 5. Typologie des externalits fiscales territoriales

Exemples Effets

Directes Exportation dimpts (taxes sur les La collectivit recourt trop aux impts

Externalits fiscales horizontales activits touristiques) exportables

Indirectes Concurrence f iscale par dlocal isation Taux dimposition t rop faibles

(impt local sur base mobile)

Directes Fiscalit empile (concurrent taxation/taxbase sharing) Un ou plusieurs niveaux taxent trop

Exonrations imposes par un autre niveau

Externalits fiscales verticales de collectivit

Indirectes External it de ressources (pol it ique de Offre insuff isante de services

dveloppement conomique local qui accrot locaux gnrateurs de flux de

les ressources fiscales centrales via les impts ressources externes

nationaux)

Si les deux premiers points font lobjet dune littrature dj

ancienne (voir par exemple Gilbert, 1996), ce nest que plusrcemment que la thorie du fdralisme fiscal sest int-

resse la question des externalits verticales rsultant de

lexercice du pouvoir dimposer une mme base par plu-

sieurs chelons de gouvernement. Cela peut paratre para-

doxal car la superposition fiscale (autrement dit lempile-

ment de taux de prlvement sur une mme base impo-

sable) concerne la plupart des pays (cf. section 2. sur le cas

de lUE 25), que ceux-ci soient centraliss ou dcentrali-

ss. Musgrave (1983) traite cette question dans une pers-

pective essentiellement administrative : il sintresse lop-portunit de confier la collecte des impts provenant de la

taxation dune mme base imposable une seule agence

de recouvrement. Il montre que le choix rsulte alors dun

arbitrage entre les conomies dchelle que permettrait une

telle solution, et le risque dala moral quelle occasionne-

rait si lagence en question favorisait un chelon de gouver-

nement au dtriment de lautre - cas qui est loin dtre une

hypothse dcole dans un pays comme la Russie, o les

fonctionnaires locaux collectent la part des impts allant

lchelon fdral (Tanzi, 1995).

Ce sont finalement les articles (peu connus) de Flowers

(1988) et Johnson (1988) qui remettent lordre du jour laquestion de la superposition fiscale. Les travaux de Keen

(1995, 1998), Wrede (1996), Flochel et al. (2002) et Keen

et al. (2002) sont galement reprsentatifs de cette nouvel-

le approche. Il apparat finalement que limposition conjoin-

te dune mme base imposable par plusieurs chelons de

gouvernement conduit une surexploitation de la base

commune (autrement dit, un taux de prlvement global

excessif).

1 A titre dexemple, en France, la taxe professionnelle (TP, impt local) est dductible delassiette de limpt sur les socits (impt national). Une partie de la charge fiscale paye parle contribuable local est donc, de fait, reporte sur le contribuable national. A contrario, desexonrations ou allgements sont apports la TP par le gouvernement central lesquels,partiellement compenss par ltat central, sont donc en partie supports par les collectivits

locales.


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Encadr 3. Impts superposs et tragdie des communs : les enseignements des modles thoriques

Soient deux niveaux de gouvernement diffrents et aux territoires gographiquement imbriqus. Supposons quils aient pour objectif de

maximiser leurs recettes fiscales nettes des cots de prlvements. Pour ce faire, ils disposent dune mme base imposable dont on sup-

pose que le volume ragit ngativement toute hausse des taux dimposition, et chaque gouvernement considre le taux dimposition de

lautre

087-fiscalité.pdf

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